Del 1
Endringer i folketrygdloven og trygderettsloven
2 Økt grunnpensjon for gifte og samboende pensjonister - folketrygdloven § 3-2 fjerde og femte ledd, § 3-4 tredje ledd og § 3-26 femte ledd bokstav a
2.1 Innledning
Departementet foreslår at folketrygdens grunnpensjon til gifte og visse grupper samboende pensjonister økes fra 80 til 82,5 prosent av grunnbeløpet.
2.2 Bakgrunn. Grunnpensjonens størrelse
Folketrygdens pensjoner består av grunnpensjon og tilleggspensjon/særtillegg, se folketrygdloven § 3-1.
Dagens ordning med ulike grunnpensjonssatser for enslige og gifte er en videreføring av tilsvarende ordning i den behovsprøvde alderstrygden fra 1936, som ble avløst av en tilsvarende allmenn og samordningspliktig alderstrygd i 1959. Alderstrygden for ektepar utgjorde 150 prosent av alderstrygden for enslige. Alderstrygden tok sikte på å sikre de eldre en akseptabel levestandard. Inntekt utover dette måtte sikres på annen måte. Det ble lagt til grunn at to personer som bor sammen kan dele på mange av de utgiftene enslige pensjonister er alene om.
Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble systemet med differensierte satser for ektepar og enslige beholdt. I folketrygdens pensjonssystem regnes i dag ektepar fortsatt som en enhet, og det gjelder visse særregler som virker både til gunst og ugunst. Ordningen med differensierte satser for ektepar og enslige er ett element. Ektepar og samboere med felles barn har fordeler i folketrygden som enslige ikke har. En pensjonist som forsørger ektefelle, kan dessuten ha rett til ektefelletillegg. Videre har etterlatte under 67 år adgang til etterlattepensjon. Endelig har gjenlevende som uførepensjonist og alderspensjonist rett til avledet/kombinert tilleggspensjon fra folketrygden basert på avdødes opptjening.
Differensieringen av folketrygdens grunnpensjon er tidligere drøftet blant annet i St. meld. nr. 12 for 1988-89 Folketrygdens økonomi og pensjonssystem og St. meld. nr. 35 for 1994-95 Velferdsmeldingen. Spørsmålet ble også tatt opp i Innst. O. nr. 46 for 1996-97 i forbindelse med behandlingen av ny folketrygdlov.
Folketrygdens grunnpensjon er ikke opptjent ved arbeidsinntekt slik som tilleggspensjonen. Grunnpensjonen er en økonomisk grunnsikring som gis til alle på grunnlag av trygdetid/botid og uten hensyn til tidligere inntekt.
Full grunnpensjon for enslige pensjonister utgjør 100 prosent av folketrygdens grunnbeløp (56 861 kroner per 1. mai 2003), mens den utgjør 80 prosent av grunnbeløpet (45 492 kroner) når pensjonisten lever sammen med en ektefelle som mottar pensjon fra folketrygden eller avtalefestet pensjon. Samlet får altså pensjonistektepar grunnpensjon lik 160 prosent av grunnbeløpet. Det vises til folketrygdloven § 3-2 fjerde ledd og § 3-4 tredje ledd.
En pensjonist som har ektefelle med egen årlig inntekt på mer enn to ganger grunnbeløpet, får også grunnpensjon etter lav sats.
Samboerpar som har eller har hatt felles barn, tidligere har vært gift med hverandre eller har levd sammen i 12 av de siste 18 månedene, får grunnpensjon etter de samme reglene som gifte. Det vises til folketrygdloven § 1-5 og § 3-2 femte ledd.
Bestemmelsene om grunnpensjon i folketrygdloven § 3-2 er gjort gjeldende også for avtalefestet pensjon med statstilskott, se lov 23. desember 1988 nr. 110 om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon § 2 første ledd bokstav c.
2.3 Departementets lovforslag
2.3.1 Økning av grunnpensjonen
Regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ble ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 enige om å øke grunnpensjonen til ektepar og samboere slik at den i 2003 settes til 1,6 G, i 2004 til 1,65 G og i 2005 til 1,7 G.
Etter forslag i Ot.prp. nr. 59 (2002 - 2003) våren 2003, ble grunnpensjonen for hver ektefelle økt fra 75 prosent av grunnbeløpet til 80 prosent av grunnbeløpet ved endringer i folketrygdloven § 3-2 fjerde og femte ledd. Som en konsekvens var det dessuten nødvendig å endre bestemmelsen om minstepensjonens størrelse for ektepar i folketrygdloven § 3-4 tredje ledd. For ektepar økte minstepensjonen med ti prosent av grunnbeløpet slik at minstepensjonen for ektepar nå utgjør 160 prosent av grunnbeløpet pluss to ganger særtillegget etter ordinær sats. Endringene ble gitt virkning fra 1. mai 2003.
Som en ytterligere oppfølging av avtalen fra høsten 2002 foreslår departementet at folketrygdloven § 3-2 fjerde og femte ledd endres slik at grunnpensjonen for pensjonistektefeller og samboere settes opp fra 80 prosent av grunnbeløpet til 82,5 prosent av grunnbeløpet fra 1. mai 2004. Samtidig konsekvensjusteres folketrygdloven § 3-4 tredje ledd slik at det går fram at minstepensjonen for ektepar etter endringen vil utgjøre til sammen 165 prosent av grunnbeløpet pluss to ganger særtillegget etter ordinær sats.
Pensjonistektepar og mange samboerpar vil med virkning fra 1. mai 2004 få en sammenlagt pensjonsøkning på fem prosent av folketrygdens grunnbeløp, hvilket vil utgjøre 2 843 kroner per år med dagens grunnbeløp.
Etter lov om statstilskott til avtalefestet pensjon § 2 bokstav c skal pensjonen blant annet bestå av en grunnpensjon fastsatt etter bestemmelsene i folketrygloven. Gifte og samboende AFP-pensjonister vil dermed automatisk nyte godt av grunnpensjonsøkningen.
2.3.2 Teknisk justering for å opprettholde beløpsgrensene for inntektsprøving av forsørgingstillegg
Til alderspensjon og uførepensjon ytes det etter folketrygdloven §§ 3-24 og 3-25 forsørgingstillegg (ektefelletillegg og barnetillegg) som inntektsprøves etter folketrygdloven § 3-26.
Forsørgingstilleggene reduseres med 50 prosent av inntekt over et fribeløp, se folketrygdloven § 3-26 femte ledd. Fribeløpene for ektefelletillegg og barnetillegg bygger i dag delvis på minstepensjonen for ektepar, inkludert grunnpensjonen.
Vedtaket om økt grunnpensjon for ektefeller er begrenset til grunnpensjonen og tar ikke sikte på å endre inntektsprøvingen av forsørgingstillegg. Det er derfor nødvendig å justere fribeløpet for å opprettholde dagens samlete beløpsgrense. Det foreslås derfor at folketrygdloven § 3-26 femte ledd bokstav a endres slik at inntektsprøvingen av forsørgingstilleggene forblir uendret.
Endringen vil ikke få økonomiske konsekvenser for pensjonister med forsørgingstillegg.
Det vises til § 3-26 i lovforslaget.
2.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Lovendringen trer i kraft 1. mai 2004. På årsbasis er merutgiftene antatt å bli 504 mill. kroner. Merutgiftene blir dermed 336 mill. kroner i 2004. De administrative konsekvensene vil være ubetydelige.
3 Innføring av hjemmel for å gi tilskudd til fellesformål for kiropraktorer - § 5-9 fjerde ledd
3.1 Innledning
Departementet foreslår at det gis hjemmel for å yte tilskudd til fellesformål for kiropraktorer.
3.2 Gjeldende rett
Det ytes stønad til dekning av utgifter til behandling hos kiropraktor etter folketrygdloven § 5-9, såfremt medlemmet er henvist fra lege og behandlingen er av vesentlig betydning for medlemmets funksjonsevne. Bestemmelsen i § 5-9 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter om stønad etter denne paragrafen. Det er gitt nærmere regler i forskrift 18. april 1997 nr. 331.
3.3 Departementets vurderinger og forslag
I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003 fattet Stortinget følgende vedtak (romertall VII):
«Stortinget ber Regjeringen legge til rette for likebehandling av kiropraktorer med andre refusjonsberettigede profesjoner med hensyn til etterutdanning og kvalitetssikring og komme tilbake til Stortinget på egnet måte i 2003.»
I Budsjettinnst. S. nr. 11 (2002-2003) uttalte sosialkomiteen følgende:
«Komiteen viser til at det i dag etter folketrygdloven gis tilskudd til forskning og etterutdanning til refusjonsberettigede profesjonsgrupper som leger og fysioterapeuter, men ikke til kiropraktorer. Komiteen finner dette urimelig og fremmer på den bakgrunn følgende forslag [...].»
Departementet viser til at adgangen til å gi tilskudd til fond for videre- og etterutdanning av leger, tannleger, fysioterapeuter og psykologer er hjemlet i de enkelte stønadsbestemmelsene i folketrygdloven §§ 5-4 til 5-8.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at folketrygdloven § 5-9 fjerde ledd endres, slik at den på samme måte som for nevnte yrkesgrupper, gir hjemmel for å fastsette forskrift om tilskudd til fellesformål for kiropraktorer. Departementet vil følge opp med den nødvendige forskriftsendring.
Lovendringen gjelder materielle endringer knyttet til budsjettet for 2004. Som for fysioterapeuter og tannleger forutsettes de årlige avsetningene til fond for videre- og etterutdanning mv. for kiropraktorer å utgjøre 1,5 prosent av utbetalte refusjoner.
Det vises til § 5-9 i lovforslaget.
3.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen i folketrygdloven § 5-9 fjerde ledd trer i kraft 1. januar 2004.
Det er i alt foreslått bevilget 24 mill. kroner til dekning av utgifter til kiropraktorbehandling for 2004. Den årlige avsetningen til fondet vil følgelig være i størrelsesorden 300- 400.000 kroner. Tilskuddet skal utbetales av Rikstrygdeverket til Norsk Kiropraktorforening. Opprettingen av fondet vil medføre at Norsk Kiropraktorforening må utarbeide vedtekter som godkjennes av Helsedepartementet. Endringen antas ikke å medføre administrativt merarbeid av budsjettmessig betydning for trygdeetaten.
4 Krav om sterkere tilknytning til arbeidslivet for å få rett til sykepenger mv. - folketrygdloven §§ 8-2, 8-18, 8-47, 9-2, 9-8 og 9-9
4.1 Innledning
For å målrette sykepengeordningen bedre mot personer som har en stabil tilknytning til arbeidslivet, foreslås det å øke opptjeningstiden fra to uker til fire uker. Perioden som man kan være midlertidig ute av arbeidslivet uten å miste sykepengerettigheter foreslås redusert fra tre måneder til en måned. Samtidig foreslås å utvide retten til sykepenger ved avbrudd av etterutdanning p.g.a. sykdom og ved sykmelding i etterlønnsperioder.
4.2 Gjeldende rett
For å få rett til sykepenger er det i dag et krav om å ha vært i arbeid i minst to uker umiddelbart før han eller hun ble arbeidsufør (opptjeningstid). Likestilt med forutgående arbeid er tidsrom hvor vedkommende har mottatt trygdeytelser som er likestilt med arbeidsinntekt, som for eksempel fødselspenger eller dagpenger under arbeidsløshet. I tillegg må det foreligge et tap av pensjonsgivende inntekt på grunn av arbeidsuførheten, og inntektsgrunnlaget for sykepenger må utgjøre minst 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Denne inntektsgrensen gjelder ikke for sykepenger i arbeidsgiverperioden.
For yrkesaktive som på sykmeldingstidspunktet midlertidig har vært ute av inntektsgivende arbeid i mindre enn tre måneder og som fremdeles er ute av inntektsgivende arbeid eller er i arbeid uten å fylle vilkåret om to ukers opptjeningstid, kan det gis sykepenger fra 15. dag etter sykmeldingstidspunktet. Disse særreglene innebærer at det ytes sykepenger til tross for at medlemmet på sykmeldingstidspunktet ikke oppfyller kravet om forutgående yrkesaktivitet. Medlemmet regnes ikke for å ha vært ute av inntektsgivende arbeid i perioder med bl.a. avtjent militærtjeneste, lovbestemt ferie eller permisjon. Det er et vilkår at man kan godtgjøre inntektstap, og at sykepengegrunnlaget minst svarer til grunnbeløpet. Sykepengene utgjør 65 prosent av sykepengegrunnlaget. For personer som har gjenopptatt arbeid uten å fylle vilkåret om opptjeningstid, utgjør sykepengene likevel 100 prosent av sykepengegrunnlaget.
Stønad ved barns og andre nære pårørendes sykdom beregnes på samme måte som sykepenger, og har de samme vilkårene for opptjening.
4.3 Departementets vurdering og forslag
Med bare to ukers opptjeningstid, og med sykepengerettigheter i inntil tre måneders avbrekk fra arbeidet, omfattes også mange med svak og sporadisk tilknytning til arbeidslivet av sykepengeordningen. Riktignok er det et vilkår at arbeidsuførheten må ha medført tap av pensjonsgivende inntekt, men uten sterke holdepunkter for det motsatte vil man som oftest måtte legge til grunn at dette kravet er oppfylt.
Departementet mener at det bør stilles krav om en noe sterkere tilknytning til arbeidslivet for å falle inn under sykepengeordningen. Det foreslås derfor å øke opptjeningstiden fra to uker til fire uker. Videre foreslås det at perioden hvor man har rett til sykepenger i inaktive perioder reduseres fra tre måneder til en måned.
Når det gjelder det sistnevnte forslaget, vil departementet peke på at det ved ufrivillige avbrudd som oftest vil foreligge rett til dagpenger, som gir rett til sykepenger. I enkelte tilfeller vil imidlertid endringene kunne slå uheldig ut. Dette gjelder først og fremst personer som har utdanningspermisjon og må avbryte utdanningen på grunn av sykdom. Departementet foreslår derfor at et medlem som har utdanningspermisjon fra et arbeidsforhold i opptil ett år, beholder retten til sykepenger i denne perioden. Det er et vilkår at utdanningen må avbrytes på grunn av sykdom. Videre vil arbeidstakere som i forbindelse med nedbemanninger mottar sluttvederlag i form av en eller flere månedslønner eller mottar lønn i oppsigelsestiden uten arbeidsplikt, kunne rammes av regelendringen. I slike situasjoner foreligger det ikke dagpengerett før tidsperioden som sluttvederlaget eller etterlønnen er ment å dekke, er utløpt. Dette vil i praksis alltid være mer enn en måned. For å unngå at denne gruppen skal miste sykepengerettigheter foreslås det et unntak. Variasjonene i slike sluttpakkeavtaler er store, men departementet legger til grunn at utbetalingene i de fleste tilfeller ikke vil utgjøre mer enn en halv årslønn. Det vil være rimelig at denne gruppen har sykepengerettigheter i behold i opptil 6 måneder etter at arbeidsforholdet ble avsluttet, og departementet foreslår et slikt unntak.
Folketrygdens regler om stønad ved barns og andre nære pårørendes sykdom følger reglene for sykepenger når det gjelder inngangsvilkår og beregningsregler mv. Endringene foreslås derfor også å omfatte denne ordningen.
Det vises til §§ 8-2, 8-18, 8-47, 9-2, 9-8 og 9-9 i lovforslaget.
Endringen i opptjeningsreglene for sykepenger vil også endre opptjeningstiden for rett til svangerskapspenger, jf. folketrygdloven § 14-13 tredje ledd.
4.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2004 og gis virkning for stønadstilfeller som inntreffer etter denne dato.
Endringene antas samlet å medføre årlige mindreutgifter for folketrygden med om lag 90 millioner kroner.
Arbeidsgivere som er bundet til tariffavtaler hvor kravet til opptjeningstid er kortere enn i folketrygdloven, kan få økte utgifter i form av noen flere tilfeller hvor det ikke vil bli refundert sykepenger fra trygden. For øvrige arbeidsgivere vil endringene medføre mindreutgifter.
5 Sterkere vekt på overgang til aktive tiltak - trygdekontoret skal vurdere behovet for yrkesrettet attføring så tidlig som mulig - folketrygdloven §§ 8-6, 8-7 og 10-8
5.1 Innledning
Langvarig fravær fra arbeidslivet reduserer mulighetene for en vellykket rehabilitering. For å sikre at aktive tiltak vurderes kontinuerlig, foreslår departementet å lovfeste en plikt for trygdekontoret til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig. Ved langvarig sykefravær skal det foretas fornyet vurdering.
5.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Erfaringer viser at jo senere attføring iverksettes, jo lengre vil attføringsperioden kunne vare og jo større er sannsynligheten for overgang til uførepensjon.
Som en følge av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv har sykefraværsoppfølgingen fått en sterkere forankring på arbeidsplassen, og arbeidsgiver skal i samarbeid med arbeidstakeren utarbeide en oppfølgingsplan ved langtidsfravær og vurdere aktuelle tiltak. Når arbeidsuførheten har vart i 12 uker, skal trygdekontoret vurdere om de medisinske vilkårene for rett til sykepenger er oppfylt, og om det er behov for medisinske, yrkesrettede eller andre tiltak. Utover dette tidspunkt er det ikke fastsatt bestemte tidspunkter i loven om når behovet for yrkesrettede tiltak igjen skal vurderes. Det er imidlertid en del av trygdeetatens oppfølgingsansvar å foreta en løpende individuell oppfølging av den sykmeldte, og herunder skal aktive tiltak vurderes. For å komme bort fra en standardisert tidsstyrt oppfølging og dreie innsatsen over mot en individuell og tidlig oppfølging på bakgrunn av den enkelte brukers situasjon, er det igangsatt en forsøksordning med oppfølging av sykmeldte. I denne forsøksordningen er flere grupper unntatt fra kravet til 12-ukers vedtak.
5.3 Departementets vurdering og forslag
Tall for 1999 viser at av alle nyregistrerte yrkeshemmede hadde 70 prosent vært stønadsmottakere i over ett år før yrkesrettet attføring ble påbegynt. Av disse hadde over 40 prosent vært stønadsmottakere i over to år, og rundt 25 prosent i over tre år. Dette kan være en indikasjon på at yrkesrettet attføring i for stor grad iverksettes på et sent tidspunkt.
For personer som har et arbeidsforhold, vil oppfølgingsarbeidet primært skje i arbeidsgivers regi. Ofte vil bedriftsinterne tiltak være aktuelle og kan igangsettes på et tidlig tidspunkt. Trygdekontoret kan innhente oppfølgingsplanen, og legge denne til grunn i sitt videre oppfølgingsarbeid. Oppfølgingsplanen danner dermed et viktig grunnlag for trygdekontorets videre bistand med tilbakeføring til arbeid. Dersom bedriftsinterne tiltak ikke antas å føre frem eller mislykkes, bør trygdekontoret snarest mulig vurdere behovet for yrkesrettet attføring for å unngå unødvendig passivitet. Ofte kan imidlertid helsesituasjonen på vurderingstidspunktet tilsi at det ikke er hensiktsmessig å iverksette slike tiltak. I slike situasjoner er det viktig å sikre at det foretas en ny vurdering før det er gått for lang tid. For personer som er uten arbeidsforhold finnes ikke tilsvarende muligheter for bedriftsintern attføring, og vurdering av mulighetene for aktive tiltak på et tidlig tidspunkt er særs viktig for denne gruppen. Gjeldende regler åpner for bruk av skjønn mht tidspunktene for vurderingen av aktive tiltak. Hensikten med slike fleksible regler har vært å legge til rette for en individuell oppfølging. Det kan imidlertid ikke utelukkes at mangelen på faste stopptidspunkter har bidratt til at yrkesrettet attføring i en del tilfeller ikke starter så tidlig som ønskelig.
Departementet foreslår på denne bakgrunn visse endringer i regelverket for sykepenger og rehabiliteringspenger for å sikre at personer på disse ordningene får bistand til å komme tilbake til arbeid så raskt som mulig.
Det foreslås å lovfeste at trygdekontoret skal vurdere behovet for yrkesrettet attføring så tidlig som mulig under sykefraværet. For personer i et arbeidsforhold vil dette være når det kan slås fast at tilrettelegging på arbeidsplassen ikke fører frem. Vurderingen skal være foretatt senest ved utløpet av sykepengeperioden.
Dersom vedkommende ikke er klar for aktive tiltak ved utløpet av sykepengeperioden, vil det være aktuelt med overgang til medisinsk rehabilitering. I rehabiliteringspengefasen vil det på samme måte som i sykepengefasen være aktuelt med bedriftsintern attføring. Tidsbegrenset aktivisering og arbeidstrening hos egen eller en annen arbeidsgiver er likestilt med medisinsk behandling og kan gi grunnlag for rehabiliteringspenger. I denne fasen har arbeidsuførheten vart relativt lenge, og departementet anser det som meget viktig at det også i denne fasen lovfestes et krav om at yrkesrettet attføring skal vurderes.
Det foreslås at det for personer som er i et arbeidsforhold, skal foretas en ny vurdering dersom tiltaket ikke fører frem. For personer uten et arbeidsforhold skal vurderingen foretas så tidlig som mulig. Det foreslås videre at behovet for yrkesrettet attføring skal vurderes når rehabiliteringspengeperioden har vart i seks måneder.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 8-6, 8-7 og 10-8.
5.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at lovendringene trer i kraft 1. jaunar 2004.
Ved at attføring starter tidligere enn i dag vil forslagene på sikt kunne føre til betydelige innsparinger både i utgiftene til rehabiliteringspenger, attføringspenger og uføreytelser. For 2004 er det lagt til grunn en innsparing på 20 mill. kroner.
Omleggingen vil ikke få administrative konsekvenser av betydning.
6 Forskriftshjemmel til bestemmelsene om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet - folketrygdloven § 10-6
6.1 Innledning
På bakgrunn av at Trygderetten i flere kjennelser i saker om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet har lagt til grunn en forståelse av uttrykket «dagliglivet» som avviker fra trygdeetatens fortolkning, foreslår departementet at begrepet defineres nærmere i forskrift.
6.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Ved lov 19. mars 1971 nr. 40 ble det fra 1. juli 1971 gitt en utvidet adgang til å finansiere anskaffelse av hjelpemidler i daværende folketrygdlov § 5-8. Tidligere var det et vilkår at hjelpen hadde betydning for vedkommendes ervervsevne. Det fremgår av Ot.prp. nr. 6 (1970-71) at endringen innebar at det kunne ytes hjelp til anskaffelse av hjelpemidler som letter det daglige arbeid i hjemmene, eventuelt til ominnredning av bolig. Ordlyden er senere blitt endret uten at det har vært tilsiktet realitetsendringer. Bestemmelsen er videreført i gjeldende folketrygdlov § 10-6 hvoretter det kan gis stønad i forbindelse med tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige for å bedre funksjonsevnen i dagliglivet.
Det har vært lagt til grunn at for eksempel kommunikasjon med omgivelsene, forflytning og stell av hjem og barn er å anse som situasjoner i dagliglivet som faller innenfor bestemmelsen. Videre kan det gis stønad i form av hjelpemidler til bruk i barnehage, grunnskole, videregående skole og lærlingeordningen.
Det er gitt særregler for personer under 26 år ved at det kan gis stønad til hjelpemidler til trening, stimulering og aktivisering for å opprettholde eller bedre funksjonsevnen. Det kan også gis stønad til spesial- eller ekstrautstyr i forbindelse med leke- og sportsaktiviteter. Aldersgrensen ble hevet fra 18 til 26 år fra 1. januar 2003.
Det har blitt trukket en grense mot tiltak/hjelpemidler i forbindelse med trening, sport og hobby. Rikstrygdeverket har på denne bakgrunn avslått søknader om støtte til terrengkjøretøy mv. for å komme seg ut i skog og mark. I henhold til trygdeetatens praksis har det kun blitt innvilget stønad til terrengkjøretøy dersom vedkommende bor ulendt til og har behov for slikt transporthjelpemiddel for å kunne ta seg frem til sin egen bolig. Trygderetten har imidlertid i flere kjennelser omgjort Rikstrygdeverkets vedtak i slike saker. Trygderetten legger til grunn at det å kunne komme seg ut i naturen, herunder til hytte, eller å kunne være sammen med sin familie eller venner i fritiden, etter omstendighetene kan anses som en del av dagliglivets behov og falle inn under bestemmelsen.
6.3 Departementets vurdering og forslag
Formålet med stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet er å finansiere tiltak som hjelper funksjonshemmede å fungere bedre i dagliglivet og redusere den sosiale risikoen som funksjonshemningen medfører.
På bakgrunn av Trygderettens kjennelser har Rikstrygdeverket tatt opp hvorvidt trygdeetaten bør endre sine retningslinjer. Departementet har forståelse for at trygdeetatens fortolkning av bestemmelsen kan oppleves som snever fra brukernes synspunkt, og at oppfatningen av hva som inngår som en naturlig del av dagliglivets gjøremål vil kunne endres over tid. Imidlertid vil en utvidet fortolkning av uttrykket dagliglivet til også å omfatte mer utpregede fritidsaktiviteter kunne få betydelige budsjettmessige konsekvenser. I følge beregninger fra Rikstrygdeverket vil for eksempel en utvidelse av anvendelsesområdet for stønad til terrengkjøretøy utgjøre mellom 250 og 500 mill. kroner. En utvidelse av begrepet til kun å gjelde visse typer aktiviteter vil imidlertid ikke virke rettferdig overfor brukerne. Alternativet vil være at alle fritidsaktiviteter som krever spesialutstyr dekkes dersom det er av stor betydning for den enkelte å kunne utføre slike aktiviteter. En slik utvidet fortolking vil innebære betydelige avgrensingsproblemer, og departementet finner det derfor ikke økonomisk forsvarlig å legge om trygdeetatens praksis.
Departementet ønsker å klargjøre at funksjonsevne i «dagliglivet» ikke skal anses å omfatte hjelpemidler i forbindelse med rekreasjon, fritidsinteresser, trening mv. Avgrensingen vil være mest hensiktsmessig å foreta i forskrift, og det foreslås at departementet gis slik forskriftshjemmel.
Det vises til § 10-6 i lovforslaget.
6.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks. Forslaget vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.
7 Tidsbegrensning av perioden hvor det gis rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelser - folketrygdloven § 10-8
7.1 Innledning
For å motvirke uønsket passivisering hos rehabiliteringspengemottakere foreslås det en tidsbegrensning på 52 uker for den perioden som ytelsen kan forlenges med etter unntaksbestemmelser, med unntak for meget alvorlige sykdomstilstander.
7.2 Gjeldende rett
Som hovedregel ytes rehabiliteringspenger ikke sammenhengende i mer enn 52 uker, se folketrygdloven § 10-8 femte ledd. Departementet kan gi forskrifter om rehabiliteringspenger, og kan herunder bestemme at det kan ytes rehabiliteringspenger sammenhengende i mer enn 52 uker. Departementet har gitt unntaksregler om forlengelse av rehabiliteringspenger i forskrift av 6. juni 1997 nr. 591. I henhold til forskriften § 9 kan det gjøres unntak i følgende fem situasjoner:
ved meget alvorlige sykdomstilstander eller større skader hvor den medisinske behandlingen tar lengre tid,
for rusmiddelmisbrukere som oppholder seg eller er under ettervern ved behandlingsinstitusjoner som står på fylkeskommunens helse- og sosialplan, og hvor behandlingen og rehabiliteringen strekker seg over flere år,
ved andre sykdomstilstander når medlemmet etter 52 uker fortsatt er under et aktivt behandlings- eller rehabiliteringsopplegg som gir mulighet for bedring av arbeidsevnen. Vedlikeholdsbehandling, egentrening og mestringstiltak likestilles med aktiv behandling når det ikke finnes andre behandlingstilbud og det er utsikt til bedring av arbeidsevnen på noe lengre sikt
Det skal foreligge en erklæring fra spesialist, med beskrivelse av behandlingsopplegg, egentrening mv., prognose og mulig tidsangivelse for sannsynlig bedring av arbeidsevnen,
i ventetid på behandling hos spesialist, ved sykehus eller rehabiliteringsinstitusjon og det ikke fremstår som hensiktsmessig å sette inn andre tiltak i venteperioden,
under aktivisering og arbeidstrening som nevnt i § 3.
Unntaksbestemmelsene har ingen tidsbegrensning. Dersom rehabiliteringspengene forlenges etter 52 uker, kan ytelsen dermed fortsette å løpe så lenge vilkårene er oppfylt.
7.3 Departementets vurdering og forslag
I om lag 40 prosent av alle rehabiliteringspengetilfeller blir ytelsen forlenget etter unntaksbestemmelsene. Det finnes flere eksempler på at ytelsen kan løpe i opptil seks til syv år. Rehabiliteringspenger er en av folketrygdens korttidsytelser som skal gis under aktiv behandling med mulighet for å bedre arbeidsevnen. Unntaksbestemmelsene favner vidt, og kombinert med manglende tidsbegrensning kan rehabiliteringspengefasen få et preg av varighet som kan ha passiviserende effekt. Dette virker mot hensikten bak ordningen. Departementet mener på denne bakgrunn at unntaksbestemmelsene bør være tidsbegrenset. En tidsbegrenset ordning vil stimulere til tidligere avklaring, noe som vil kunne bedre mulighetene for et vellykket attføringsopplegg.
Som nevnt ovenfor er om lag 40 prosent av mottakerne fremdeles arbeidsuføre når rehabiliteringspengeperioden på 52 uker utløper. På dette tidspunktet har arbeidsuførheten vart i to år. (Det første året ytes sykepenger). Ved å tidsbegrense unntaksbestemmelsene til 52 uker vil det være mulig å få sykepenger og rehabiliteringspenger i til sammen tre år. Departementet mener at dersom arbeidsevnen ikke bedres i løpet av denne tiden, vil ytterligere år med forlengelse av ytelsen kunne virke mot sin hensikt. Når rehabiliteringspengeperioden utløper vil de aktuelle alternativene være tilbakevending til arbeidslivet, yrkesrettet attføring, uførepensjon eller tidsbegrenset uførestønad. Etter tre år bør man i de fleste tilfeller ha tilstrekkelige holdepunkter for å vurdere veien videre.
Departementet finner imidlertid at det i noen særtilfeller bør være mulig å kunne forlenge ytelsen ytterligere. Dette gjelder ved meget alvorlige sykdomstilstander eller større skader hvor den medisinske behandlingen tar lengre tid, for eksempel trafikkskader. I slike tilfeller kan det ta svært lang tid før arbeidsevnen bedres, eller at det eventuelt kan fastslås om arbeidsuførheten er varig.
Departementet foreslår at det ikke foretas noen innstramming i vilkårene for å falle inn under unntaksbestemmelsene, men at det med unntak for tilfeller som nevnt i forskriftens § 9 a ikke skal være anledning til å forlenge ytelsen i mer enn 52 uker. I løpende saker hvor ytelsen nærmer seg fristen på 52 uker, eller har vært gitt i mer enn 52 uker, foreslår departementet at det fastsettes en overgangsperiode på tre måneder.
Det vises til § 10-8 i lovforslaget.
7.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2004. For løpende tilfeller som berøres av ordningen, fastsetter departementet overgangsregler i forskrift.
Endringen antas å gi årlige mindreutgifter på om lag 210 mill. kroner. Endringen antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning.
8 Gradering av rehabiliteringspenger i kombinasjon med uføreytelser - folketrygdloven § 10-12
Ved gradering av rehabiliteringspenger tas det utgangspunkt i den del av arbeidsevnen som er tapt. For en person som er i arbeid, fastsettes ytelsen på grunnlag av reduksjon i arbeidstid og/eller inntektstap. For personer i full stilling vil uføregraden vanligvis svare til den faktiske stillingsreduksjonen slik at uføregrad og stillingsandel til sammen utgjør 100 prosent. Dersom en person arbeider deltid og er helt arbeidsufør i deltidsstillingen, fastsettes uføregraden til 100 prosent, og rehabiliteringspengene utgjør 66 prosent av inntektsgrunnlaget i deltidsstillingen. Denne ordningen lar seg imidlertid vanskelig praktisere i de tilfellene hvor vedkommende allerede har en gradert uførepensjon kombinert med en deltidsstilling. Når inntekten i deltidsstillingen er så lav at man får den garanterte minsteytelsen, ville det innebære overkompensasjon å utbetale full minsteytelse etter en uføregrad på 100 prosent, samtidig som vedkommende mottar 50 prosent uførepensjon. Det samme gjør seg gjeldende dersom vedkommende ikke har arbeid ved siden av den graderte pensjonen. I praksis fastsettes uføregraden i slike tilfeller slik at det blir samsvar mellom denne og den løpende ytelsen. Beregningsgrunnlaget for rehabiliteringspenger som det skal tas utgangspunkt i ved graderingen av ytelsen fastsettes lik inntekt i full stilling. Dersom vedkommende er helt arbeidsufør blir samlet uføregrad 100 prosent, og dersom vedkommende for eksempel fortsetter i 20 prosent stilling, blir samlet uføregrad for de to ytelsene 80 prosent. Denne fremgangsmåten sikrer et korrekt kompensasjonsnivå. Departementet finner det imidlertid uheldig at ikke dette fremgår klart av loven, og foreslår derfor en presisering. Regelen vil også gjelde for kombinasjonen tidsbegrenset uførestønad og rehabiliteringspenger. Det vises til § 10-12 i lovforslaget.
Endringen, som ikke har økonomiske eller administrative konsekvenser, foreslås å tre i kraft straks.
9 Forlenget periode med overgangsstønad for enslige forsørgere under nødvendig utdanning - folketrygdloven § 15-6 tredje og femte ledd og § 15-8 første ledd
9.1 Innledning
Departementet foreslår å forlenge stønadstiden for overgangsstønad med ett år under nødvendig utdanning for visse grupper enslige forsørgere. Stønadsordningen for enslige forsørgere ble lagt om i 1998 og er nylig evaluert. Evalueringen viser at reformen i stor grad virker etter sin hensikt, men at enkelte grupper har visse problemer med å fullføre påbegynt utdanning. Dette gjelder særlig personer som i ung alder blir alene om omsorgen for barn, som har aleneomsorgen for flere barn eller som blir enslige når det yngste barnet nærmer seg eller har passert den øvre aldersgrensen på åtte år.
Etter departementets oppfatning vil en utvidet stønadsperiode under utdanning kunne gi den aktuelle gruppen enslige forsørgere økt kompetanse, gjøre det lettere å få hensiktsmessig arbeid, og dermed øke mulighetene for selvforsørging.
9.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Formålet med folketrygdens stønadsordning for enslige forsørgere er å sikre inntekt for personer med aleneomsorg for barn, og gi disse midlertidig hjelp til selvhjelp slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, se folketrygdloven § 15-1.
Stønadsordningene for enslige forsørgere ble lagt om i 1998 for å stimulere flest mulig til utdanning og arbeid slik at de kunne bli selvforsørget etter en omstillingstid. Man økte overgangsstønaden til 1,85 ganger grunnbeløpet (med gjeldende grunnbeløp per 1. mai 2003 utgjør årlig overgangsstønad 105 190 kroner). Samtidig ble stønadstiden redusert fra ti til tre år. Fra 2001 har reformen fått full effekt.
Stønad til enslig mor eller far omfatter overgangsstønad (§ 15-6), stønad til barnetilsyn (§ 15-11), stønad til nødvendig utdanning (§ 15-12) og tilskott til flytting for å komme i arbeid (§ 15-13).
Etter folketrygdloven § 15-6 andre ledd kan overgangsstønad gis til det yngste barnet fyller åtte år, men ikke i mer enn tre år i denne perioden. Når det yngste barnet fyller tre år, er det et vilkår for stønad at forsørgeren er i arbeid, under utdanning eller er tilmeldt arbeidsformidlingen som reell arbeidssøker (krav om yrkesrettet aktivitet etter § 15-8).
Perioden med overgangsstønad kan økes fra tre til fem år dersom forsørgeren trenger utdanning for å komme i arbeid (§ 15-6 tredje ledd). Det samme gjelder enslige forsørgere som har vært brukerkontakter i oppfølgingsvirksomhet (§ 15-6 åttende ledd, jf. § 15-12 femte ledd).
Etter skilsmisse, separasjon eller samlivsbrudd mellom ugifte foreldre gis det uten hinder av aldersgrensen på åtte år, overgangsstønad i ett år før det yngste barnet fyller ti år (§ 15-6 femte ledd), forutsatt at vedkommende benytter stønadsperioden til yrkesrettet aktivitet, jf. § 15-8.
Utdanningsstønad gis til enslige forsørgere som mangler yrkeskompetanse og som derfor trenger utdanning for lettere å komme i arbeid. Utdanningsstønad gis til yrkesutdanning i opptil tre år, til videregående utdanning som er ledd i en utdanningsplan og til påbygging på tidligere utdanning slik at vedkommende får opptil tre års yrkesutdanning. Utdanningsstønad gis bare for perioder vedkommende mottar overgangsstønad (§ 15-12 tredje ledd).
Erfaringer med stønadsreformen viser så langt at omleggingen i hovedsak har virket etter sin hensikt når det gjelder å få enslige forsørgere i arbeid og utdanning. Rikstrygdeverkets statistikk viser at andelen aktive har økt fra om lag 66 prosent i 1997 til 79,2 prosent i juli 2002.
9.3 Departementets vurdering og forslag
Senter for samfunnsforskning i Bergen, SEFOS (nå Rokkansenteret), har på oppdrag fra Sosialdepartementet evaluert stønadsreformen for enslige forsørgere. Rapporten som ble avgitt i 2002 er i stor grad basert på svarene fra 454 intervjuobjekter. Det poengteres at enslige forsørgere er en svært heterogen gruppe som befinner seg i høyst ulike livssituasjoner og med ulike forutsetninger. Rapporten bekrefter ellers inntrykket av at reformen stort sett fungerer etter intensjonen. Det understrekes imidlertid at tiden til utdanning i enkelte tilfeller blir for kort. Trygdeetatens egne erfaringer bekrefter også at enkelte grupper stønadsmottakere kan ha visse problemer med å fullføre utdanningen innenfor dagens stønadsregler. Dette gjelder særlig enslige forsørgere som er svært unge og enslige forsørgere med omsorg for flere barn. Videre viser det seg at enkelte som blir alene om omsorgen kort tid før eller etter at det yngste barnet fyller åtte år kan få noe knapp tid til omstilling og utdanning etter dagens stønadsregler. Trygdeetaten satser derfor fortsatt på motivasjon og oppfølging av brukerne, blant annet gjennom motivasjonskurs og personlige handlingsplaner med særlig fokus på dem med størst behov.
Sosialdepartementet viser til at hovedhensikten med stønadsordningen for enslige forsørgere er inntektssikring i en overgangsperiode og hjelp til selvhjelp, slik at de kan bli i stand til å forsørge seg ved eget arbeid. For å øke mulighetene til selvforsørging og for å forebygge fattigdom foreslår departementet å utvide stønadsperioden under utdanning med ett år for de gruppene som erfaringsmessig ser ut til å ha problemer med å fullføre påbegynt utdanning før stønadsperioden er oppbrukt.
Personer som blir enslige forsørgere i svært ung alder, vil kunne bruke opp den maksimale stønadsperioden på fem år før eller kort tid etter at de er ferdige med videregående skole. For eksempel vil en person som blir alene om omsorgen som 16-åring ha brukt opp stønadsperioden når vedkommende er 21 år. I slike tilfeller vil vedkommende på grunn av omsorgsoppgaven sjelden ha kommet særlig langt i yrkesutdanningen når retten til overgangsstønad faller bort. Etter departementets oppfatning vil ett års lengere stønadstid under utdanning kunne være et betydelig bidrag til å hjelpe unge enslige forsørgere til å skaffe seg en hensiktsmessig yrkeskompetanse som gjør dem i stand til å kunne forsørge seg selv gjennom eget arbeid. Etter departementets oppfatning kan det være hensiktsmessig å sette som vilkår at stønadsmottakeren må være under 18 år når vedkommende blir alene om omsorgen. På denne bakgrunn foreslås det å utvide stønadsperioden under nødvendig utdanning med ett år, fra dagens periode på to år til tre år, for personer som er under 18 år når de ble alene om omsorgen for barn.
Personer med tyngende omsorgsoppgaver kan i likhet med personer som er svært unge når de blir enslige, ofte ikke rekke å bli ferdig med en hensiktsmessig utdanning før folketrygdens stønadsperiode er ute. Omfanget av omsorgsoppgavene er vanligvis avhengig av barnas alder og antall barn som den enslige forsørgeren har ansvaret for. I dag er det mest vanlige blant enslige forsørgere å ha ett eller to barn. Når vedkommende har tre eller flere barn, kan omsorgsoppgavene bli så omfattende at det påvirker mulighetene for å få en hensiktsmessig utdanning før stønadsperioden er brukt opp. For å gi denne gruppen større mulighet til å bli selvforsørget ved eget arbeid, foreslår departementet derfor å utvide stønadsperioden under utdanning med ett år også for denne gruppen.
Personer som blir alene om omsorgen for noe eldre barn etter et samlivsbrudd, har rett til overgangsstønad i ett år før det yngste barnet fyller ti år uten hinder av den vanlige aldersgrensen på åtte år, forutsatt at vedkommende er i arbeid, utdanning mv. Erfaringsmessig trenger enkelte i denne gruppen noe mer tid enn ett år med overgangsstønad for å bli selvforsørget gjennom eget arbeid. Departementet vil derfor foreslå at stønadsperioden utvides fra ett til opptil to år for denne gruppen stønadsmottakere. Forutsetingen er at vedkommende tar nødvendig utdanning i det ekstra året. Utvidelsen vil dermed omfatte enslige forsørgere med barn i syv til åtte års alderen, som mangler yrkeskompetanse og dermed trenger utdanning for å bli selvforsørget.
Som følge av at § 15-6 femte ledd foreslås å behandle kravene til yrkesrettet aktivitet for de nevnte gruppene enslige forsørgere uttømmende, foreslås henvisningen i § 15-8 første ledd til § 15-6 femte ledd tatt ut.
Det vises til § 15-6 tredje og femte ledd og § 15-8 første ledd i lovforslaget.
9.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2004 og gis virkning for tilfeller der ordinær stønadstid ville ha utløpt tidligst nevnte dato.
Tiltaket inngår i regjeringens tiltaksplan mot fattigdom. Merutgifter for 2004 blir om lag 30 mill. kroner fordelt på 25 mill. kroner til overgangsstønad og 5 mill. kroner på utdanningsstønad.
10 Endring av utbetalingstidspunktet for uførepensjon - folketrygdloven § 22-12
Det vanlige forløpet i en uførepensjonssak er at vedkommende mottar sykepenger ut sykepengeperioden på ett år, og deretter går over på rehabiliteringspenger (under aktiv medisinsk behandling) eller attføringspenger (yrkesrettet attføring). Ofte forsøkes både medisinsk rehabilitering og attføring. Hvis ikke noe av dette fører frem, vil det som regel bli innvilget uførepensjon. I henhold til lang forvaltningspraksis vil i slike tilfeller et krav om uførepensjon kunne anses fremmet samtidig med krav om rehabiliteringspenger eller yrkesrettet attføring. Dersom uførepensjon innvilges, avregner trygdekontoret ytelsene mot hverandre for hele perioden og etterbetaler et eventuelt overskytende beløp.
Praksisen med å etterbetale uførepensjon for hele perioden ble innført da rehabiliterings- og attføringspenger fremdeles ble beregnet som pensjoner. Etterbetalingen bestod derfor stort sett av et eventuelt særtillegg til de som ikke hadde opptjent tilleggspensjon. Overgangen til nye beregningsregler for rehabiliterings- og attføringspenger har medført at avregning mot uførepensjon har blitt langt mer komplisert enn tidligere. De førstnevnte ytelsene beregnes nå helt forskjellig fra uførepensjon og beskattes og utbetales etter andre regler. Trygdeetaten bruker ikke ubetydelige ressurser på å foreta avregningen, som kan omhandle perioder over flere år. Avregningen skaper også merarbeid for ligningskontorene på grunn av ulike skatteregler.
Innføringen av nye beregningsregler for rehabiliterings- og attføringspenger var blant annet begrunnet i at man ønsket en sterkere markering av at ytelsene er korttidsytelser, og beregningsmåten skulle ikke lenger følge pensjonsreglene. Vilkårene for henholdsvis korttidsytelser som rehabiliterings- og attføringspenger og uførepensjon er ulike, og det er et vilkår for uførepensjon at hensiktsmessig behandling eller attføring er gjennomført.
Departementet finner det prinsipielt uheldig å etterbetale en eventuelt overskytende pensjon for tidsrom hvor vedkommende allerede har mottatt en ytelse til livsopphold. Når det gjelder sykepenger, fremgår det av loven at det ikke skal foretas en slik avregning, se folketrygdloven § 22-12 andre ledd. Rehabiliterings- og attføringspenger er i likhet med sykepenger en korttidsytelse, og det bør gjelde like regler i forbindelse med overgang til uførepensjon. På denne bakgrunn foreslås det å lovfeste en utbetalingsregel tilsvarende som for sykepenger, slik at uførepensjon ikke utbetales for perioder hvor vedkommende har mottatt rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad.
Uførepensjonen består av grunnpensjon og tilleggspensjon. Full tilleggspensjon gis når pensjonisten har 40 poengår, dvs. har opptjent pensjonspoeng i 40 år. Tilleggspensjonen beregnes ut fra et sluttpoengtall som er gjennomsnittet av de 20 høyeste poengtallene (besteårsregelen). Pensjonspoeng opptjenes ved arbeidsinntekt og dessuten folketrygdytelser som sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger og fra 1. januar 2004 tidsbegrenset uførestønad. For å sikre uførepensjonister en rimelig tilleggspensjon medregnes framtidige pensjonspoeng fra uføreåret (uføretidspunket) til og med det året uførepensjonisten fyller 66 år, se folketrygdloven §§ 12-10 og 13-18.
Forslaget om å endre etterbetalingsreglene for uførepensjon vil ikke påvirke reglene om medregning av pensjonspoeng.
For å sikre en alderspensjon på samme nivå, får en uførepensjonist etter folketrygdloven § 3-19 godskrevet de framtidige pensjonspoengene for hvert år vedkommende har mottatt uførepensjon. Når adgangen til å etterbetale uførepensjon for tiden fra uføretidspunktet blir fjernet, vil det ikke være adgang til å godskrive framtidige pensjonspoeng fra uføretidspunktet til uførepensjonen blir utbetalt. I den tiden mottar vedkommende ikke uførepensjon, noe som er et vilkår for godskriving. Det vil imidlertid bli gitt pensjonspoeng for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Disse ytelsene utgjør imidlertid 66 prosent av inntektsgrunnlaget (tidligere inntekt), noe som ofte vil føre til at pensjonspoengene i perioder med disse ytelsene vil være lavere enn de framtidige pensjonspoengene. Dette vil føre til redusert alderspensjon for mange uførepensjonister, selv om besteårsregelen begrenser virkningen, se folketrygdloven § 3-11.
For å opprettholde gjeldende rett og unngå at endringen av reglene om etterbetaling medfører lavere alderspensjon, foreslår departementet at folketrygdloven § 3-19 fjerde ledd endres slik at framtidige pensjonspoeng godskrives for tiden fra uføretidspunktet dersom det er til fordel for pensjonisten.
Det vises til §§ 22-12 og 3-19 i lovforslaget.
10.1 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 2004.
Forslaget vil gi en innsparing i 2004 på anslagsvis 95 millioner kroner.
11 Opphevelse av adgangen til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet til Trygderetten for den ankende part - trygderettsloven § 13 andre og fjerde ledd
11.1 Innledning
Departementet foreslår at adgangen etter trygderettsloven § 13 for ankemotparten til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet til Trygderetten for den ankende part tas bort. En obligatorisk foreleggelse av oversendelsesbrevet vil bidra til å sikre at alle momentene i saken blir vurdert før saken går til Trygderetten.
11.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
Det organ som opptrer som den ankendes motpart ved behandlingen for Trygderetten (ankemotparten - dvs. blant annet trygdeetaten eller Aetat), har ansvaret for forberedelsen av ankesaken og utformer et oversendelsesbrev til Trygderetten med redegjørelse for saken og en begrunnelse for standpunktet.
Før saken sendes Trygderetten skal et utkast til oversendelsesbrev i utgangspunktet sendes den ankende part med en frist for merknader på minst 14 dager (trygderettsloven § 13 andre ledd). Ved en lovendring i 1999 ble det åpnet adgang til å unnlate foreleggelse for den ankende part dersom alle vesentlige fakta og vurderinger i oversendelsesbrevet må antas å være kjent for den ankende part. Den ankende part får da kopi av oversendelsesbrevet når saken går til Trygderetten, og kan gi merknader direkte til retten (§ 13 fjerde ledd).
I Ot.prp. nr. 46 (1998-99) uttales det bl.a. følgende om adgangen til å unnlate å forelegge oversendelsesbrevet:
«I praksis fører foreleggelsen av oversendelsesbrevet etter trygderettsloven § 13 til merknader bare i et mindretall av sakene. Samtidig fører foreleggelsen til en forsinkelse av oversendelsen til Trygderetten på minst seks uker (tilfelle der det ikke kommer noen merknader). Departementet er derfor enig med Trygderettens formann i at en adgang til å unnlate foreleggelse kan ha gode grunner for seg og gi en nedkorting av behandlingstiden for ankesakene. Det må i den forbindelse tas i betraktning at den ankende part fra før har fått skriftlig begrunnelse for vedtaket en eller flere ganger og således er gjort kjent med forvaltningens vurderinger og de fakta som er lagt til grunn. I tillegg vil den ankende part gjennom saksforløpet ha hatt rikelig anledning til å komme med sine synspunkter, senest gjennom ankeerklæringen. Det har derfor formodningen mot seg at nye opplysninger eller vurderinger skulle dukke opp i forbindelse med foreleggelsen av oversendelsesbrevet. Dette gjelder ikke minst for de saker som har vært klagebehandlet i forvaltningen.»
Trygderettens leder har i brev av 30. april 2003 reist spørsmål om man bør gå tilbake til den tidligere ordningen med alltid å forelegge oversendelsesbrevet for den ankende part før saken sendes Trygderetten. Det pekes på at bestemmelsen benyttes i stor utstrekning i praksis, også i tilfelle der det ikke er åpenbart at alle fakta og vurderinger er kjent for den ankende part. Trygderettens formann peker videre på at ordningen ikke er tidsbesparende samlet sett, idet Trygderetten i alle fall må vente på den ankende parts kommentarer til oversendelsbrevet. Etter Trygderettens erfaring har den ankende part i mange tilfeller merknader, og eventuelt vil disse merknadene eller opplysningene kunne tilsi at saken sendes tilbake til trygdeetaten til videre utredning. Dette innebærer merarbeid og merkostnader og en forsinkelse av den endelige avgjørelsen. Trygderetten mener derfor at den ankende part alltid bør forelegges et utkast til oversendelsesbrev før saken sendes til retten, slik at merknadene kan vurderes alt på det forberedende stadiet av saksbehandlingen.
Det gjøres oppmerksom på at Aetat ikke benytter seg av dagens unntak i § 13 andre ledd andre punktum. I saker som gjelder folketrygdloven kap. 4 eller 11 er praksis at en kopi av oversendelsesbrevet sendes til den ankende part med en frist på tre uker fra mottakelsen til å fremsette eventuelle merknader til oversendelsesbrevet.
11.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet har merket seg at utviklingen har vist at adgangen til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet benyttes i stor utstrekning i praksis - ifølge Trygderetten til dels rutinemessig for enkelte fylkestrygdekontorer. Dette var ikke tilsiktet ved etableringen av regelen. Adgangen til unntak var ment å forutsette en konkret vurdering, hvor det sentrale ville være hvorvidt det er tatt inn nye forhold i oversendelsesbrevet som parten bør gjøres kjent med og få anledning til å kommentere.
Som det framgår, er det Trygderettens erfaring at den ankende part i nokså mange tilfeller har bemerkninger til oversendelsesbrevet. Trygderetten må da vurdere om merknadene er av en slik art at de bør forelegges ankemotparten før saken avgjøres. Hele saken må i tilfelle returneres til trygdeetaten, hvilket medfører merarbeid og at saken tar lengre tid enn det ville gjort dersom trygdeetaten hadde vurdert merknadene med en gang. Trygderetten opplyser blant annet at den ankende part ikke sjelden fremkommer med nye opplysninger.
Adgangen til å unnlate foreleggelse bygget på den antagelse at det sjelden ville dukke opp nye opplysninger eller vurderinger i forbindelse med foreleggelsen av oversendelsesbrevet. Når erfaringene nå viser at dette ikke holder stikk, er det departementets oppfatning at en bør gå tilbake til den tidligere ordningen med obligatorisk foreleggelse av oversendelsesbrevet for den ankende part før saken sendes Trygderetten.
Også hensynet til det kontradiktoriske prinsipp tilsier at ankemotparten konsekvent forelegger sitt utkast til oversendelsesbrev for den ankende part før saken sendes Trygderetten. Ankemotparten vil da kunne vurdere behovet for innhenting av tilleggsopplysninger eller dokumentasjon på grunnlag av den ankende parts anførsler, og om det eventuelt er grunnlag for å omgjøre vedtaket eller endre eller supplere oversendelsesbrevet. Denne prosedyren bidrar til å sikre at alle momentene i saken blir vurdert før saken går til Trygderetten. Dette effektiviserer ankeordningen. Departementet foreslår etter dette at § 13 andre ledd andre punktum og § 13 fjerde ledd andre punktum om adgangen til unntak fra plikten til foreleggelse av oversendelsesbrevet oppheves. Det vises til lovforslaget.
11.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Opphevelsen av adgangen til å unnlate foreleggelse av oversendelsesbrevet for den ankende part foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2004 og gitt virkning for alle saker der oversendelsesbrevet ved ikrafttredelsen ikke er sendt Trygderetten. Endringen har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser av budsjettmessig betydning, men vil bidra til å effektivisere ankebehandlingen.
12 Krav til ankemotpartens oversendelsesbrev - trygderettsloven § 13 første ledd
12.1 Innledning
Departementet foreslår at trygderettsloven § 13 suppleres med en bestemmelse som angir kravene til et oversendelsesbrev i loven. I tråd med retningslinjer for utforming av oversendelsesbrev utarbeidet av Rikstrygdeverket og av Aetat Arbeidsdirektoratet forutsettes oversendelsesbrevet å inneholde en saksfremstilling med beskrivelse av de opplysninger ankemotparten bygger på (beskrivelse av de faktiske forhold, vurderende opplysninger), den ankende parts anførsler, ankemotpartens anførsler, ankemotpartens begrunnelse for vedtaket og merknader til den ankende parts anførsler og ankemotpartens påstand.
12.2 Gjeldende rett. Bakgrunn
Det organ som opptrer som den ankendes motpart ved behandlingen for Trygderetten, har ansvaret for forberedelsen av ankesaken og utformer et oversendelsesbrev til Trygderetten med redegjørelse for saken og en begrunnelse for standpunktet, se også foregående punkt.
Trygderettsloven stiller ingen krav til oversendelsesbrevets innhold og utforming, men i Rikstrygdeverkets rundskriv av 15. november 2003 og i Aetat Arbeidsdirektoratets «Rundskriv om saksbehandling» er det trukket opp retningslinjer for dette.
Trygderettens leder uttaler i brev av 30. april 2003 følgende om krav til oversendelsesbrev blant annet:
«Vår erfaring er at flere fylkestrygdekontorer i stigende grad benytter såkalte «forenklede» oversendelsesbrev hvor det i all hovedsak kun vises til underinstansens (trygdekontorets) oversendelsesbrev både når det gjelder faktum, anførsler og begrunnelse. Det forekommer også at det vises til vedtak eller dokumenter som ikke er tilgjengelig for den ankende part, i alle fall ikke på en enkel måte når oversendelsesbrevet mottas. Dersom den ankende part skal ha en reell mulighet til å kommentere ankemotpartens standpunkt bør oversendelsesbrevet inneholde en samlet beskrivelse av det faktum og regelverk ankemotpartens begrunnelse bygger på, partenes anførsler og ankemotpartens begrunnelse for vedtaket. Det innebærer også merarbeid for Trygderetten når saken ikke er presentert samlet i oversendelsesbrevet. I slike tilfeller vil det heller ikke være mulig å avsi en grunngitt kjennelse etter trrl. § 21 annet ledd. Slike «forenklede» oversendelsesbrev kan også skape tvil om det har vært foretatt en reell ny prøving fra ankemotparten i medhold av trrl. § 13 første ledd.»
Etter Trygderettens oppfatning bør det vurderes å angi kravene til et oversendelsesbrev direkte i trygderettsloven § 13.
12.3 Departementets vurdering og forslag
Av rettssikkerhetshensyn er det viktig at den ankende part blir gjort kjent med de opplysninger som foreligger i saken, hvilke rettsregler som gjelder, og hvordan ankemotparten selv vurderer fakta og juss. En samlet framstilling av disse elementene i oversendelsesbrevet gir den ankende part et godt grunnlag til å ta til motmæle. Også i forhold til behandlingen i Trygderetten vil et utførlig oversendelsesbrev innebærer betydelige fordeler. Etter trygderettsloven § 21 andre ledd kan retten grunngi sin kjennelse ved å vise til oversendelsesbrevet, og denne adgangen vil lettere kunne nyttes dersom oversendelsesbrevet gir en full vurdering av saken. Et godt og oversiktlig oversendelsesbrev vil også bidra til å sikre en effektiv behandling i Trygderetten.
Kravene til innhold og utforming av oversendelsesbrevet framgår som nevnt av Rikstrygdeverkets rundskriv. Trygderettens erfaring er at oversendelsesbrevene i flere tilfeller ikke fyller disse kravene, spesielt gjelder dette de forenklede oversendelsesbrevene.
Departementet foreslår derfor at trygderettsloven § 13 første ledd suppleres med en bestemmelse som angir kravene til et oversendelsesbrev i loven. I tråd med retningslinjene utarbeidet av Rikstrygdeverket og av Aetat Arbeidsdirektoratet skal oversendelsesbrevet etter forslaget inneholde en saksfremstilling med beskrivelse av de opplysninger ankemotparten bygger på (beskrivelse av de faktiske forhold, vurderende opplysninger), den ankende parts anførsler, ankemotpartens anførsler, ankemotpartens begrunnelse for vedtaket og merknader til den ankende parts anførsler og ankemotpartens påstand. Det vises til § 13 første ledd nytt fjerde punktum i lovforslaget.
12.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Lovfestingen av kravene til et oversendelsesbrev til Trygderetten foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2004. Ettersom forslaget er i tråd med Rikstrygdeverkets retningslinjer, har det i utgangspunktet ikke administrative eller økonomiske konsekvenser. Ut fra Trygderettens opplysninger, må det imidlertid regnes med at noen fylkestrygdekontorer vil måtte bruke økte ressurser på utformingen av oversendelsesbrevene. Endringen vil innebære klare fordeler for ankebehandlingen i Trygderetten.
13 Opphevelse av adgangen til å avsi kjennelse uten grunngiving -trygderettsloven §§ 7 og 21
13.1 Innledning
Departementet foreslår at trygderettsloven § 21 tredje ledd endres, slik at adgangen til å avsi kjennelse uten grunngiving i klare avslagssaker tas bort og erstattes med en adgang til å avsi kjennelse med forenklet grunngiving. Ordningen med forenklet grunngiving innebærer en lovfesting av praksis i Trygderetten. Samtidig foreslås at lovens hovedregler om rettens sammensetning gis anvendelse, slik at retten i slike saker vil kunne settes med to medlemmer. En kjennelse uten grunngiving må treffes av tre medlemmer.
13.2 Gjeldende rett. Bakgrunn
Etter trygderettsloven § 21 første ledd skal rettens avgjørelse treffes ved alminnelig flertall i «grunngitt kjennelse». Loven gir ikke retningslinjer for grunngivingens innhold og omfang. En grunngitt kjennelse i Trygderetten inneholder imidlertid en angivelse av de fakta som legges til grunn, de rettsregler som gis anvendelse og hvorfor retten har kommet til det resultat som framgår av kjennelsen. Normalt er grunngivingen relativt utførlig. Trygderetten kan imidlertid etter trygderettsloven § 21 andre ledd også grunngi sine kjennelser ved å vise til ankemotpartens oversendelsesbrev. Dette forutsetter at oversendelsesbrevet gir en tilfredsstillende redegjørelse for saken (se punkt 12 og 13).
I 1974 ble det etablert et ankeutvalg i Trygderetten som kunne bestemme at en anke uten nærmere grunngiving kunne nektes fremmet til ordinær behandling i Trygderetten dersom ankeutvalgets tre medlemmer enstemmig fant at anken ikke ville føre fram. Ved en lovendring i 1997 ble ankeutvalget avviklet, men adgangen til å avgjøre opplagte avslagssaker uten grunngiving ble videreført, men nå slik at avgjørelsene treffes av ordinær rett og etter ordinær behandling, se Ot.prp. nr. 42 for 1996-97 punkt 4.
Ordningen med avgjørelser uten grunngiving ble opprettholdt på bakgrunn av restansesituasjonen i Trygderetten på daværende tidspunkt. Forutsetningen var imidlertid at man i størst mulig utstrekning burde komme over til en ordning med kjennelser som inneholdt grunngiving i en eller annen form. I praksis har Trygderetten imøtekommet dette dels gjennom et økt antall kjennelser med utførlig grunngiving, dels ved å ta inn korte begrunnelser i kjennelsene som etter loven kan avsies uten noen form for grunngiving.
Trygderettens leder har i brev av 19. juni 2003 foreslått at trygderettsloven § 21 tredje ledd om adgangen til å avsi kjennelse uten grunngiving endres, slik at denne adgangen tas bort og erstattes med en adgang til å avsi kjennelser med forenklet grunngiving i tråd med den nevnte utviklingen i praksis. Det foreslås videre at hovedreglene om rettens sammensetning gjøres gjeldende, slik at de nevnte kjennelsene vil kunne avsies av rett med to medlemmer.
13.3 Departementets vurdering og forslag
Som nevnt ble det ved videreføringen av adgangen til å unnlate grunngiving ved avgjørelsen av anker som rettens tre medlemmer enstemmig finner ikke vil føre fram, lagt avgjørende vekt på hensynet til å sikre muligheten for Trygderetten til å legge mindre arbeid i de opplagte sakene, jf. Ot.prp. nr. 42 for 1996-97 punkt 4.3. Det ble imidlertid gitt uttrykk for at det fortsatt skulle dreie seg om en adgang til å unnlate grunngiving, slik at en kort grunngiving ville kunne gis i de forenklede avgjørelsene.
Departementet bemerket videre «at det ikke er noen uenighet om at det i prinsippet vil være en fordel at også disse avgjørelsene grunngis. Som nevnt kan imidlertid den manglende grunngiving ikke antas å representere en reell svekkelse av rettssikkerheten. Departementet finner likevel at spørsmålet om grunngiving bør tas opp til ny vurdering etter at den nye organisasjonsmodellen er etablert og man har fått tilstrekkelig grunnlag til å vurdere Trygderettens kapasitet og ressursbehov under de nye betingelsene.»
Erfaringene viser klart at ordningen med forenklede kjennelser er arbeidsbesparende. Trygderettens leder peker i sitt brev 19. juni 2003 på at det med de ressurser og den saksinngang som Trygderetten har i dag, ikke vil være mulig å avsi en full grunngitt kjennelse i alle saker. Det måtte i tilfelle innebære en vesentlig økning i saksrestansene og saksbehandlingstiden. Departementet er enig med Trygderetten i at en slik løsning ikke kan anses som akseptabel. I denne forbindelse påpekes det at inngangen av ankesaker til Trygderetten for inneværende år vil være på nivå med den høyeste i Trygderettens historie og må påregnes å ligge på et høyt nivå for de nærmeste år.
I praksis gir Trygderetten nå som nevnt en form for begrunnelse i tilnærmet alle kjennelser som avsies i medhold av § 21 tredje ledd ved at det kort gis anvisning på hva retten har lagt særlig vekt på. Departementet mener derfor at tiden nå er inne til å avvikle ordningen med ikke-grunngitte kjennelser. Samtidig vil det være behov for fortsatt å gi Trygderetten mulighet til å behandle de enklere sakene på en enkel måte. Departementet foreslår derfor at § 21 tredje ledd om adgang til å unnlate grunngiving erstattes med en adgang til forenklet grunngiving.
Når det gjelder utformingen av en slik forenklet grunngiving kan det være nærliggende å se på tvistemålsloven § 322a (7), som regulerer innholdet av dommer avsagt under forenklet rettergang i tingretten. Det heter her at dommen skal inneholde «en angivelse av tvistegjenstanden og en kort begrunnelse for resultatet.» I Ot.prp. nr. 47 (1985-86) heter det om dette (s. 33) at «en dom bør imidlertid på dette punkt være meget kort og ikke trekke inn en redegjørelse for saksforholdet eller partenes anførsler i større utstrekning enn det som er nødvendig for å angi «tvistegjenstanden». For eksempel vil det i en strid om eiendomsretten til en fast eiendom på dette punkt være tilstrekkelig å nevne at saken dreide seg om eiendomsretten til den eller den eiendom.»
Det foreslås på denne bakgrunn at en kjennelse med forenklet grunngiving skal inneholde en kort beskrivelse av hva saken gjelder og en redegjørelse for de momenter som retten har lagt avgjørende vekt på. Lagmannsretten har i flere saker gitt uttrykk for at manglende begrunnelse fra Trygderetten skaper problemer for dens prøving, blant annet i forhold til hvilke faktiske forhold Trygderetten har lagt til grunn for sin avgjørelse. Dette har i enkelte saker medført at Trygderettens kjennelse er kjent ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. En grunngiving som foreslått vil gi lagmannsretten et bedre grunnlag for prøving av lovligheten av Trygderettens kjennelser.
I samsvar med forslaget fra Trygderettens leder, foreslår departementet videre at hovedreglene i trygderettsloven § 7 om rettens sammensetning gis anvendelse for saker som avgjøres med forenklet grunngiving. Det synes ikke nødvendig å opprettholde et absolutt krav om at retten skal settes med tre medlemmer når det faktisk innføres en grunngivingsplikt, selv om denne plikten er begrenset. En annen sak er at en betydelig del av avgjørelsene likevel vil bli truffet med tre medlemmer, idet det i saker om uførepensjon mv. oftest vil måtte delta både en jurist, en lege og et attføringskyndig medlem. I den utstrekning saker med forenklet grunngiving vil kunne avgjøres med deltakelse av to rettsmedlemmer, vil dette innebære en viss effektiviseringsgevinst.
Departementet foreslår at trygderettsloven § 7 andre ledd og § 21 tredje ledd endres som redegjort for ovenfor.
I tilknytning til de nevnte endringene foreslås opprettet en inkurie som oppsto i forbindelse med revisjonen av trygderettsloven i 1997. Før den nevnte revisjonen inneholdt loven en bestemmelse om at partene straks skulle underrettes når det ble bestemt at en sak i Trygderetten settes med sju medlemmer, slik at avgjørelsen kunne få betydning for praksis på vedkommende område. Hensikten var å sikre at også ankemotpartens synspunkter skulle kunne bli framlagt på en best mulig måte ved behandlingen av ankesaken. Denne bestemmelsen ble ved en feil utelatt ved lovrevisjonen, og foreslås nå gjeninnført med samme ordlyd i trygderettsloven § 7 fjerde ledd som nytt fjerde punktum.
Det vises til lovforslaget.
13.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser.
Endringene foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2004. Opphevelsen av adgangen til å avsi kjennelse uten grunngiving foreslås gitt virkning for alle saker som ikke er avgjort når endringene trer i kraft. Endringene har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser av budsjettmessig betydning.