2 Omtale av oppgaver som behandles i andre prosesser

I dette punktet gis en omtale av oppgaver som avklares endelig i prosesser som det enkelte fagdepartement selv håndterer. Dette dreier seg om følgende områder: folkehelse, samferdsel, regionale forskningsfond, grunnskoleopplæring for voksne, kulturfeltet, enkelte av oppgavene innen miljøvernområdet, regionale innovasjonsselskaper og landbruks- og matområdet. I punkt 2.8 er det gitt en samlet omtale av samiske interesser i forvaltningsreformen.

2.1 Folkehelse

Folkehelsen speiler samfunnsutviklingen, oppvekst- og levekår, og den utvikles og vedlikeholdes i kommuner og lokalsamfunn der folk bor og lever sine liv. Arbeid for å fremme folkehelse er samfunnets samlede innsats for å styrke faktorer som virker positivt på folkehelsen og svekke faktorer som medfører helserisiko, samt innsats for en jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen. Folkehelsearbeidet er sektorovergripende og omfatter tiltak i mange samfunnssektorer med sikte på å skape gode oppvekst- og levekår, og å utvikle et samfunn som legger til rette for en sunn livsstil og som fremmer fellesskap, trygghet, deltakelse og mening for den enkelte.

De overordnede målene for folkehelsepolitikken, jf. St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge (Folkehelsemeldingen), er flere leveår med god helse i befolkningen som helhet, og reduserte helseforskjeller mellom ulike sosioøkonomiske grupper, etniske grupper og mellom kvinner og menn.

Et hovedgrep i folkehelsepolitikken er å styrke folkehelsearbeidet gjennom mer varige strukturer for sektorovergripende innsats basert på partnerskap for folkehelse, og ved å sikre at hensynet til befolkningens helse ivaretas i ordinære plan- og styringsdokumenter. Vektleggingen av denne typen virkemidler er videreført i St.meld. nr. 20 (2006-2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. God forankring i fylker og kommuner er en forutsetning for å gjøre folkehelsearbeidet mer systematisk, helhetlig og langsiktig. God forankring bidrar også til å sette folkehelsespørsmål på dagsordenen der beslutninger tas. Beslutninger som har innvirkning på folkehelsen tas ofte utenfor helsesektorens primære ansvarsområde, men personell i helsesektoren har en viktig rolle som faglige bidragsytere i samhandlingen med andre sektorer i plan- og beslutningsprosesser, samt i sitt arbeid med forebyggende helsetjenester, for eksempel i helsestasjon- og skolehelsetjenesten.

Fylkeskommunene er som regional utviklingsaktør og planmyndighet utfordret som pådriver for folkehelsearbeidet regionalt og lokalt, og til å påta seg lederrollen i partnerskap for folkehelse med regionale statsetater herunder regionale helseforetak, universiteter og høgskoler, frivillige organisasjoner, samt med kommuner i de respektive fylker. Det ble i 2004 etablert en statlig stimuleringsordning til satsingen. Fra 2007 er alle fylkeskommuner og om lag halvparten av landets kommuner involvert.

Helse- og omsorgsdepartementet har i høringen om forvaltningsreformen fulgt opp Kommunal- og forvaltningskomiteens flertallsmerknad, jf. Innst. S. nr 166 (2006-2007), der flertallet ber om at det blir utredet å la folkehelsearbeidet gå over fra en frivillig til ordinær oppgave for det regionale folkevalgte nivået.

Høringen gir støtte til formalisering av folkehelsearbeid som ordinær oppgave og selvstendig virksomhetsområde for fylkeskommunene. Det er samtidig innvendinger mot å overføre oppgaver fra fylkesmannsembetene til fylkeskommunene på folkehelsefeltet.

Det er gitt tilslutning til at Helse- og omsorgsdepartementet arbeider videre med lovforankring av folkehelsearbeidet i fylkeskommunene med sikte på å sende ut et høringsnotat før årsskiftet 2008/2009.

Nærmere om høringen

I Kommunal- og regionaldepartementets høringsnotat, Forvaltningsreformen – forslag til nye oppgaver til det folkevalgte regionale nivået, er folkehelse omtalt i kapittel 10.

Høringsinstansene ble blant annet bedt om å uttale seg om folkehelse bør bli et selvstendig virksomhetsområde og gå over fra en frivillig til ordinær oppgave for fylkeskommunene.

Høringsinstansene ble også bedt om å uttale seg om en eventuell utvidelse av fylkeskommunens rådgivnings- og veiledningsoppgaver også bør omfatte forebyggende helsetjenester, rusforebygging mv., samt å se dette i forhold til de oppgaver fylkesmannen har i dag.

Det ble i høringsnotatet foreslått at en eventuell lovbestemmelse vil presisere at det folkevalgte regionnivået har ansvar for å sikre befolkningen god helse, samt bidra til en jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen innenfor de virkemidler og det ansvarsområdet som fylkeskommunene har. Videre ble det foreslått å stille krav til å ha nødvendig oversikt over helseforhold i de respektive fylker og over de forhold som påvirker innbyggernes helse samt at regionnivået må ha et pådriveransvar overfor andre samfunnssektorer og et rådgivnings- og veilederansvar overfor kommunene.

Nærmere om høringsuttalelser

Høringsuttalelsene gir bred støtte til lovforankring av folkehelsearbeid som ordinær oppgave for fylkeskommunene. Alle fylkeskommuner har avgitt uttalelse om dette, en rekke kommuner og frivillige organisasjoner, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, fylkesmannsembetene ved Fylkesmennenes arbeidsutvalg, og instanser innenfor den sentrale statlige helseforvaltningen.

Høringsuttalelser fra fylkesmannsembetene og Helsedirektoratet har innvendinger mot å overføre oppgaver fra fylkesmannsembetene til fylkeskommunene på folkehelsefeltet. I lys av høringsuttalelser synes det å være behov for en tydeliggjøring av roller og rolledeling i samarbeidet på fylkesnivå.

Nærmere om lovutredningsarbeidet i regi av Helse- og omsorgsdepartementet

Utredningen om formalisering av fylkeskommunenes ansvar og oppgaver i folkehelsearbeidet ivaretas gjennom en egen prosess i regi av Helse- og omsorgsdepartementet. Arbeidet organiseres som et prosjekt i perioden fra august 2008 til april 2009. Det er etablert en prosjektgruppe under ledelse av Helse- og omsorgsdepartementet med representanter for fylkeskommunene, fylkesmannsembetene, fylkesmannens helseavdelinger, kommunesektoren ved KS, Kommunal- og regionaldepartementet og fra den statlige sentrale helseforvaltningen ved Helsedirektoratet, Nasjonalt folkehelseinstitutt og Statens helsetilsyn.

Utredningsarbeidet skjer innenfor de rammer som er lagt gjennom høringen av forvaltningsreformen og etterfølgende behandling i regjeringen. Det tas sikte på at arbeidet skal munne ut i et høringsnotat om fylkeskommunenes framtidige ansvar og oppgaver i folkehelsearbeidet.

Som ledd i utredningen vil det bli redegjort for folkehelsepolitikken og for dagens organisering og gjeldende lovgivning som gjelder ansvar og oppgaver i folkehelsearbeidet, herunder forholdet mellom aktører nasjonalt, regionalt og lokalt. Sentralt i utredningen vil være vurderingen av fylkeskommunens framtidige ansvar og oppgaver i folkehelsearbeidet, herunder forholdet til andre aktører nasjonalt og regionale statsetater, samt forholdet til kommunene.

2.2 Samferdsel

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for samferdselspolitikken. De overordnede prioriteringene i statens transportpolitikk fastlegges ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan. Gjennom Stortingets behandling trekkes det opp retningslinjer for innsatsen i samferdselssektoren, og det fastlegges rammer for innsatsen i en tiårsperiode, der de fire første årene har størst konkretisering.

Det offentlige vegnettet er i dag tredelt, med riksveger, fylkeskommunale veger og kommunale veger. Ferjene regnes som en del av vegnettet, og følger samme inndeling som dette. Riksvegene består av stamveger og øvrige riksveger. Staten er vegmyndighet og har ansvaret for riksvegene, mens fylkeskommunene og kommunene har tilsvarende myndighet og ansvar for henholdsvis fylkesvegene og kommunale veger. Vegmyndighetenes ansvar etter vegloven omfatter både utbygging (planlegging og bygging), drift, vedlikehold, forvaltning og beredskap. Ansvar for bygging av gang- og sykkelveger, trafikksikkerhetstiltak og ulike miljøtiltak er i hovedsak tillagt vegeier. Den årlige investeringsinnsatsen i og rammer for drift og vedlikehold på riksvegnettet fastsettes gjennom behandlingen av statsbudsjettet og Nasjonal transportplan. Utgiftene til fylkesveger og kommunale veger finansieres i det vesentlige gjennom fylkeskommunenes og kommunenes frie inntekter. De frie inntektene består av rammetilskudd fra staten via Kommunal- og regionaldepartementets budsjett i tillegg til skatteinntekter.

2.2.1 Veg

Stortinget har sluttet seg til at ansvaret for øvrig riksvegnett og øvrige riksvegferjer i det vesentligste skal overføres til fylkeskommunene fra 1.1.2010, jf. St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid og Innst. S. nr. 166 (2006-2007). Fylkeskommunene får ved denne overføringen ansvaret for et langt større vegnett enn i dag, inkludert det ferjetilbudet som er på det øvrige riksvegnettet ved inngangen til 2010.

Fylkeskommunene får som følge av reformen mulighet for å samordne og foreta helhetlige prioriteringer mellom vegsektoren og andre sektorer og oppgaver som fylkeskommunene har eller får utvidet ansvar for. Dette vil gi positive effekter for regional utvikling. Vegmyndighetenes ansvar etter vegloven omfatter både utbygging, planlegging, bygging, utbedring, drift, vedlikehold, forvaltning og beredskap. Regionale myndigheter vil få større innflytelse i transportpolitikken ved at deres ansvarsområde utvides. Fordelen med dette er at regionale myndigheter gis større mulighet for en helhetlig tilnærming i sin politikkutforming ved å kunne se flere virkemidler i sammenheng. Dette vil kunne skape bedre og mer samordnede transportløsninger.

2.2.2 Oppsummering av høringsuttalelser

Høringsnotatet Forvaltningsreformen – forslag til nye oppgaver til det folkevalgte regionale nivået fra Kommunal- og regionaldepartementet var en oppfølging og konkretisering av de oppgaveoverføringene som var varslet i St.meld. nr. 12 (2006-2007) og Innst. S. nr. 166 (2006-2007). Nedenfor følger en kort oppsummering av høringsuttalelsene knyttet til samferdselssektoren.

KS

KS mener omklassifisering av øvrige riksveger til regionveger er positivt. Samtidig forventer KS at det blir kompensert for vedlikeholdsetterslepet på 10 mrd. kroner og at det utredes modeller for å ivareta dette. KS mener personalet i Statens vegvesen (SVV) som i dag arbeider med overordnet planlegging, utbyggingspakker og årlige budsjetter, må overføres til fylkeskommunen. KS viser til Stortingets merknad om at de nye regionene bør ha en viktig samordningsfunksjon i forhold til den totale kollektivtrafikken i sin region, herunder jernbane og ekspressbuss, og at de utøvende aktørene i kollektivtrafikken må forpliktes til å delta i et regionalt samordningsarbeid. KS forventer at denne merknaden, sammen med merknader på andre fagområder, følges opp og behandles samlet i proposisjonen om gjennomføring av forvaltningsreformen.

Fylkeskommunene

17 fylkeskommuner har avgitt høringsuttalelse om samferdselsoppgaver.

Fylkeskommunene har i hovedsak pekt på at overføring av ansvaret for øvrig riksvegnett med tilhørende ferjestrekninger er positivt. Det forutsettes imidlertid at staten kompenserer for vedlikeholdsetterslepet. Noen peker på at det må utredes modeller for å ivareta dette. Flere fylkeskommuner peker på at dersom regionene skal bli en aktiv prioriteringsmyndighet innenfor vegsektoren, er det nødvendig at de har ansvaret for de strategiske prosessene for øvrige riksveger. Flere fylkeskommuner viser til at personalet i SVV som i dag arbeider med overordnet planlegging, utbyggingspakker og årlige budsjetter, må overføres til fylkeskommunene. Enkelte peker også på at regjeringen må følge opp Stortingets merknad (jf. Innst. S. nr. 166 (2006-2007)) om at regionene bør ha en viktig samordningsfunksjon i forhold til den samlede kollektivtrafikken i regionen. Fylkeskommunene har i hovedsak fulgt opp KS’ uttalelser i saken.

KS og fylkeskommunene har i hovedsak ikke kommentert problemstillinger rundt klassifisering av vegnettet og statlige føringer.

Nedenfor følger en nærmere oppsummering av de enkelte fylkeskommunenes uttalelser:

• Vestfold fylkeskommune forutsetter at staten ikke legger opp til overføringer av øvrige riksveger til fylkeskommunene uten at vedlikeholdsetterslepet kompenseres før overtakelsen.

• Hordaland fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Troms fylkeskommune mener det er positivt at øvrige riksveger med tilhørende ferjestrekninger er foreslått overført til regionalt nivå. Fylkeskommunene forventer at det blir kompensert for etterslepet i vedlikehold og flere ber om at det blir utredet modeller for å ivareta dette. Personalet i SVV som i dag arbeider med overordnet planlegging, utbyggingspakker og årlige budsjetter, må overføres til regionene.

• Hordaland fylkeskommune og Nordland fylkeskommune peker på at regionene/fylkeskommunen må ha ansvar for de strategiske prosessene rundt det regionale vegnettet, både i forhold til overordnede langstidsplaner og utbyggingspakker og i forhold til de årlige budsjettene. Dette krever at store deler av planstaben ved Statens vegvesen blir overført til regionene. Nordland fylkeskommune forutsetter at vegnettet overleveres i forsvarlig stand, og at manglende vegstandard kompenseres fullt ut av staten.

• Møre og Romsdal fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er positive til at fylkeskommunene får utvidet ansvar på samferdselsområdet. De mener at det må være en absolutt forutsetning for overføring av ansvaret for øvrige riksveger at kostnadene blir kompensert fullt ut og at vegnettet blir overlevert i forsvarlig stand. Skal regionene bli en aktiv prioriteringsmyndighet innenfor vegsektoren, er det nødvendig at de har ansvaret for de strategiske prosessene rundt det regionale vegnettet.

• Finmark fylkeskommune forutsetter at ingen riksveger vedtas omklassifisert/overført til fylkeskommunene før vegene oppfyller alle tekniske krav i henhold til vegloven § 7. Fylkeskommunen ønsker at større deler av virksomheten ved Statens vegvesen overføres til det regionale folkevalgte nivået uavhengig av om det blir forsterket fylkesmodell eller regionmodell. Fylkeskommunen forutsetter at når ansvaret for øvrige riksveger overføres til regionene, må det følge med midler til å kompensere for vedlikeholdsetterslepet.

• Buskerud fylkeskommune er positiv til overføring av øvrige riksveger under forutsetning av at staten tar ansvar for å rette opp forfallet og bringe vegene i skikkelig stand, jf. vegloven § 7.

• Østfold fylkeskommune forutsetter et økonomisk opplegg som sikrer at etterslepet i vedlikehold dekkes inn før fylkeskommunene overtar ansvaret. Likeledes forutsettes at fylkeskommunene er med og fastsetter hvilke av dagens riksveger som skal omklassifiseres til stamveger.

• Akershus fylkeskommune mener det ikke er akseptabelt at staten legger opp til overføring av øvrige riksveger uten at det blir kompensert for forfallet på det samme vegnettet. En slik overføring er heller ikke i samsvar med vegloven § 7, og den er i strid med Samferdselskomiteens uttalelse i Innst. O. nr. 14 (1995-1996) hvor den sier « at et forvaltningsnivå, ansvarlig for manglende vedlikehold, ikke skal kunne velte kostnader over på et annet nivå».

• Oppland fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune gir sin tilslutning til den vurdering KS har gjort av regjeringens høringsnotat og det vedtak hovedstyret for KS har gjort.

• Telemark fylkeskommune har ikke omtalt samferdselsområdet i sitt vedtak.

Kommunene

Flere kommuner har omtalt samferdselsområdet i sine høringsuttalelser. Kommunene er av den oppfatning at det må være er forutsetning at vedlikeholdsetterslepet blir kompensert ved overføring av ansvaret for øvrig riksvegnett (liknende formuleringer som hos fylkeskommunene). Noen er kritiske til overføring, og viser til at fylkesvegene med sine milliardetterslep allerede utgjør en viktig del av vegnettet som det ikke tas tilstrekkelig vare på. Dersom staten i tillegg overlater sitt riksvegnett med store mangler og vedlikeholdsetterslep til fylkene, frykter kommunene at dette ytterligere vil forverre både vegstandard og økonomisk evne til resterende oppgaver. Kommunene mener staten i langt større grad må finansiere oppgavene ved overføring av ansvar.

Enkelte kommuner ønsker at noen øvrige riksvegstrekninger blir klassifisert som stamveg, mens en kommune forutsetter overføring av ferje til riksvegnettet. Enkelte peker på at de ønsker to nivåer – stat og kommune og todeling av vegnettet.

Øvrige høringsinstanser (utvalg av de største organisasjonene)

Statens vegvesens (SVV) høringsuttalelse har tilslutning fra de største fagforeningene i vegvesenet. SVV har i sin uttalelse forutsatt at vegvesenet beholdes samlet. SVV støtter forslaget om at regionene overtar øvrig riksvegnett med den standard dette har på overtakelsestidspunktet. SVV viser til at utredningen knyttet til behovet for og omfanget av statlige føringer er arbeidskrevende, og at det vil kunne være behov for midlertidige bestemmelser f.o.m. 2010.

SVV viser til forslaget om å overføre ansvaret for enkelte oppgaver innenfor generell vegplanlegging og kollektivtransport, og peker på at ansvaret for disse oppgavene allerede er overført eller tillagt fylkeskommunene/kommunene, jf. bl.a. plan- og bygningsloven §§ 12-1, 9-1 og kapitlene V, VI og VII. I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) om ny plandel i plan- og bygningsloven videreføres denne. SVV peker på at forslaget til ny plan- og bygningslov ikke reduserer SVVs plikter og oppgaver til å følge opp statlig, fylkeskommunal eller kommunal planleggingsvirksomhet. Tvert imot vil det kunne bli aktuelt for statlige myndigheter å styrke bistand til oversiktsplanlegging på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

SVV har ikke oppgaver knyttet til drift av kollektivtransport, og planlegging av konkrete kollektivtiltak er knyttet bl.a. til busslommer, kollektivfelt og innfartsparkering. SVV peker på at dette stort sett er mindre oppgaver som enten planlegges og gjennomføres sammen med andre tiltak på vegen, eller som enkeltstående mindre tiltak. Ansvaret for disse oppgavene følger vegmyndighet og vil inngå i oppgavene som SVV forutsettes å utføre for henholdsvis staten og fylkeskommunene.

Når det gjelder eventuell overføring av personell knyttet til planleggingsoppgaver, har ikke SVV etter deres vurdering mer kompetanse og kapasitet innenfor disse oppgavene enn det som er nødvendig for å gjennomføre organisasjonens oppgaver. SVV peker på at det i praksis ikke vil være mulig å dele opp disse små og sammensatte fagmiljøene slik at 19 fylkeskommuner (inkludert Oslo kommune) og SVV får dekket sine behov for kompetanse hver for seg, uten at både staten og fylkeskommunene vil tape på det. SVV tilrår derfor at kompetansen beholdes samlet i SVV.

SVV slutter seg til forslaget om at oppgaver innenfor trafikant og kjøretøyområdet (TK-området) fortsatt skal være statlig og samlet i SVV.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener overføring av øvrig riksvegnett forutsetter at staten bekoster nødvendig standardheving på riksvegnettet selv om disse overføres til fylkeskommunene. Rammeoverføringene til fylkeskommunene og øvrige riksveger må ta hensyn til eventuelt etterslep. LO framhever viktigheten av at regjeringen sørger for å opprettholde en faglig og kompetent vegmyndighet gjennom Statens vegvesen. Det må være et samferdselspolitisk mål å unngå uoversiktlige organiseringer som vil kunne gå ut over faglig utøvelse og kvalitet. LO peker på at det må være mulig å gjennomføre oppgavefordelingen mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene uten at dette får faglige konsekvenser og uklare grenseoppganger mellom ansvarsområdene.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) tviler på om fylkeskommunene vil være i stand til å ivareta samordningsfunksjonen og se helheten i transportsystemet ved overføring av øvrig riksvegnett. Overføringen vil kunne føre til at kvaliteten på vegnettet blir forskjellig i ulike deler av landet, avhengig av regionenes prioriteringer innenfor rammetilskuddet fra staten. Trafikksikkerhetsarbeidet kan også bli ulikt. Dette vil skape økte behov for statlige føringer, noe som igjen vil kreve systemer for dispensasjoner som sørger for at føringene blir fulgt opp. Videre vil overføringen i seg selv innebære et omfattende administrativt arbeid. NHO vil derfor holde fast ved at riksvegene med tilhørende ferjestrekninger ikke bør overføres til regionalt nivå. NHO peker også på at oppsplitting av Statens vegvesen kan gå ut over det sterke nasjonale kompetansemiljøet, og stordriftsfordelene som er oppnådd. NHO er derfor av den oppfatning av fagmiljøet i Statens vegvesen bør forbli samlet.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) peker på at ved en forsterket fylkesmodell vil Statens vegvesen kunne opprettholde viktige fagmiljøer. Dette avhenger av at fylkeskommunene ikke bygger opp sine egne administrasjoner. Signalene YS har fått fra fylkeskommunene er tosidige. Noen ønsker å benytte vegvesenets kompetanse, mens andre signaliserer at de vil bygge opp sine egne fagmiljøer. En oppbygging av fylkesregionale fagmiljøer i tillegg til Vegvesenets, vil etter YS sin oppfatning sannsynligvis være lite hensiktsmessig. Det vil være nødvendig med tydelige statlige føringer. YS støtter at trafikkstasjonene (TK-området) forblir et statlig ansvar. YS peker på at det er viktig at regionene får innflytelse knyttet til lokalisering og åpningstid på trafikkstasjonene.

Tekna har begrenset sin uttalelse til det som berører medlemmene i Statens vegvesen. Tekna mener det er positivt at det legges opp til en styrking av den regionale planleggingen, og at fylkeskommunene vil få et utvidet ansvar for dette. Tekna støtter at Statens vegvesen skal beholdes samlet. De mener videre at det er uklokt å åpne for flytting av oppgaver og eventuelt personell fra vegvesenet på fagområdene overordnet planlegging og kollektivtransport. Tekna viser til at det er innen overordnet planlegging SVV særlig har høstet gevinsten av regionaliseringen av etaten. En annen fordel ved å beholde SVV samlet er muligheten for felles utnyttelse av ressurser på landsbasis og regionalt nivå. Tekna viser videre til at på fagområdet kollektivtransport har etaten et begrenset ansvar og begrenset bemanning. Bemanningen er i hovedsak knyttet til å legge til rette for infrastrukturen. Når det nå blir fylkeskommuner og ikke regioner, mener Tekna en overordnet statlig koordinering innenfor kollektivtransport vil være fornuftig, og at det er best om vegvesenet fortsatt har ansvaret.

Akademikerne støtter forslaget om å holde Statens vegvesen samlet. De peker på at oppgaveoverføringen kan føre til at øvrig riksvegnett blir prioritert ned til samme nivå som dagens fylkesveger. Dette vil ikke gi tilfredsstillende vedlikehold og utbygging av dette vegnettet, noe som igjen kan føre til dårligere vegtilbud i distriktene. Akademikerne mener derfor at et fortsatt statlig ansvar for de øvrige riksvegene vil gi bedre mulighet til å prioritere de viktigste vegstrekningene.

NITO har lagt ved innspill fra deres etatsgruppe i Statens vegvesen som NITO sentralt stiller seg bak. Innspillet omtaler i vesentlig grad det samme som SVVs høringsuttalelse.

2.2.3 Jernbane

Staten ved Samferdselsdepartementet kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport med tog fra NSB AS for de fleste togtilbud i Norge, fra NSB Anbud AS på Gjøvikbanen og fra SJ på Ofotbanen i samarbeid med det svenske kjøpsorganet Rikstrafiken. Fylkeskommunene har i dagens modell full frihet til å kjøpe supplerende togtjenester fra NSB dersom det er tilstrekkelig spor- og materiellkapasitet. Hittil har ingen fylkeskommuner benyttet seg av denne muligheten, med unntak av Hedmark fylkeskommune som yter et mindre tilskudd til togtilbudet på strekningen Oslo – Stockholm. Kjøpsmyndigheten har blitt delegert til Telemark fylkeskommune for togtilbudet på Bratsbergbanen og til Buskerud fylkeskommune for togtilbudet Vøgne som går på strekningen Oslo – Geilo. Telemark har varslet at de vil vurdere å legge ned togtilbudet dersom staten ikke gir et øremerket tilskudd til driften, mens Buskerud har valgt å legge ned togtilbudet og heller kjøpe busstjenester.

Det vil ikke bli gjort generelle endringer i dagens organisering av kjøperrollen. Samferdselsdepartementet vil likevel bruke sine virkemidler på jernbaneområdet slik at det blir lagt til rette for gode integrerte kollektivløsninger lokalt/regionalt. Fylkeskommunene skal trekkes aktivt inn i dette arbeidet. Som en oppfølging av St.meld. nr. 31 (2006-2007) Åpen, trygg og skapende hovedstadsregion - Hovedstadsmeldingen, skal det vurderes nærmere hvordan regionale myndigheter kan få en sentral rolle i kjøp av persontransport med tog i Oslo-regionen.

Et av de viktigste virkemidlene staten som kjøper av persontransporttjenester har, er muligheten til å stille krav til leverandør av persontransporttjenester, herunder krav om å bidra til å legge til rette for samarbeid med fylkeskommuner. I gjeldende avtaleverk som regulerer statens kjøp av persontransporttjenester med tog fra NSB, er det lagt opp til involvering, koordinering og samarbeid mellom NSB AS som leverandør av persontransporttjenester og berørte fylkeskommuner på en rekke sentrale områder.

NSB skal for det første ha et aktivt samarbeid med regionale myndigheter med henblikk på utvikling av et sammenhengende kollektivtilbud regionalt, basert på et program for hver region som bidrar til lokal tilstedeværelse og aktiv deltakelse i utvikling av regionen.

NSB skal for det andre bidra til god samordning med fylkeskommunen, eller det organet som håndterer fylkeskommunens kjøp av kollektivtransport, om ruteplanleggingen og rutesamordning, herunder knutepunktutvikling for kollektivtrafikk, og gå i dialog med fylkeskommunen om justering av stoppmønsteret dersom dette kan gi et samlet sett bedre kollektivtilbud. Større endringer i stoppstrukturen skal forelegges berørte fylkeskommuner. Samarbeidet skal videre omfatte gjensidig utveksling av trafikkstatistikk for planleggingsformål.

For det tredje skal NSB legge til rette for et sammenhengende transportsystem gjennom å søke samarbeid om informasjon, billettering, billettsystemer, takstsystemer og stasjonsutvikling med andre berørte aktører og kan inngå takstsamarbeid med andre.

Dagens infrastrukturkapasitet er i flere sentrale områder fullt utnyttet. Dette sett i sammenheng med de komplekse ruteplanene på Østlandsområdet og den høye andelen av enkeltspor, medfører at det i de nærmeste årene er små muligheter til større endringer i dagens rutetilbud. Ferdigstillelse av større infrastrukturprosjekter, spesielt kapasitetsutvidelse i Vestkorridoren mellom Oslo og Asker fra 2012, muliggjør forbedringer i togtilbudet. NSB AS har utarbeidet et forslag til markedsstrategisk produksjonsplan (MSP) som tar utgangspunkt i de muligheter forbedret infrastruktur som spesielt Vestkorridoren gir. Selskapet har i tillegg bestilt nye togsett som er planlagt satt i drift fra 2012. Samferdselsdepartementet ser det som viktig at berørte fylkeskommuner involveres i arbeidet med å vurdere endringer i rutetilbudene i god tid før endringene er planlagt iverksatt. Samferdselsdepartementet vil derfor ta initiativ til å få etablert en god dialog med berørte fylkeskommuner, i tillegg til den dialogen departementet legger til grunn vil foregå mellom NSB og lokale myndigheter.

Det er viktig at kollektivtilbudet er attraktivt for de reisende slik at flest mulig velger å reise kollektivt. I Oslo-området består kollektivtilbudet av mange ulike transportmidler som bør utfylle hverandre og framstå som et sammenhengende transportsystem. For å forbedre og videreutvikle et slikt sammenhengende og attraktivt transportsystem, er det viktig med god dialog mellom kjøpende myndigheter av transporttjenester. I det lokale forslaget til Oslopakke 3 ligger det en betydelig satsing på kollektivtilbudet, herunder forslag om styrking av lokaltogsproduksjonen. Samferdselsdepartementet har derfor som en del av arbeidet med Oslopakke 3 trinn 2, som planlegges lagt fram for Stortinget samtidig med Nasjonal transportplan, innledet dialog med lokale myndigheter for å drøfte hvilke samarbeidsformer som er best egnet i hovedstadsregionen.

2.2.4 Videre arbeid

Overføringen av øvrig riksvegnett og øvrige riksvegferjer fra stat til fylkeskommune er en stor reform. Reformen innebærer at fylkeskommunene, i tillegg til å forvalte det nye vegnettet med tilhørende ferjer som de får ansvar for, også blir eiere av dette, med tilhørende fast eiendom. Det er lagt opp til at fylkeskommunene overtar dette vederlagsfritt. Dette representerer en overføring av store økonomiske verdier fra stat til fylkeskommunene, knyttet både til selve vegkonstruksjonene (vegkropp, bruer, tunneler osv) og til fast eiendom. Overføringen vil stille store krav til fylkeskommunenes forvaltning og oppfølging av sitt nye ansvarsområde. Fylkeskommunene overtar ansvaret for øvrig riksvegnett med den standard det har og tilhørende rettigheter og forpliktelser slik de er på overtakelsestidspunket.

Det vegnettet som overføres fylkeskommunene vil betegnes fylkesvegnett, og det vegnettet som fremdeles er statlig betegnes riksvegnett etter at reformen trer i kraft.

Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger på regionalt nivå hører i dag inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker, mens den hører inn under fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Det gjøres ingen endringer i organiseringen av Statens vegvesen, og vegadministrasjonen vil bestå som i dag. Når det gjelder trafikant- og kjøretøyområdet vil dette fortsatt forbli statlig som del av Statens vegvesen, og gjeldende regelverk forutsettes videreført på dette området.

Det er betydelig arbeid som må gjøres i forberedelsene til gjennomføringen av reformen, og det er mange store spørsmål som må avklares i forkant. Det vil være nødvendig med endringer både i vegloven, vegtrafikkloven og yrkestransportloven før reformen trer i kraft. I høringsnotatet framgår det at enkelte oppgaver innenfor generell vegplanlegging og kollektivtransport overføres dersom det blir en forsterket fylkesmodell. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i egen odelstingsproposisjon, jf. nedenfor. Eksempler på andre viktige tema som må avklares er spørsmål knyttet til klassifisering av vegnettet, fastsettelse av statlige føringer samt økonomi. Disse temaene vil så langt som mulig omtales i Nasjonal transportplan for 2010-2019, som Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram i januar 2009.

Temaene vil imidlertid ikke på framleggelsestidspunktet for Nasjonal transportplan være ferdig gjennomarbeidet. Det tas likevel sikte på at klassifiseringen av vegnettet, dvs. den konkrete fordelingen mellom stamvegnett og nytt fylkesvegnett, skal omtales i Nasjonal transportplan.

Stortinget har i Innst. S. nr. 166 (2006-2007) understreket viktigheten av en god standard på det regionale vegnettet, et akseptabelt nivå på veginvesteringene og en fullgod trafikksikkerhetspolitikk i alle regioner (fylkeskommuner) etter overtakelse. For å legge til rette for at disse kravene blir oppfylt, er det nødvendig å utarbeide statlige føringer. Omfanget av slike statlige føringer må vurderes nærmere, og avbalanseres mot hensynet til regional handlefrihet. Spørsmål knyttet til nasjonale føringer er et omfattende tema som Samferdselsdepartementet trolig vil måtte orientere Stortinget om i flere omganger.

Den økonomiske siden ved reformen er også et sentralt tema. Statens bevilgninger til fylkeskommunene ved overtakelse av øvrig riksvegnett skal skje gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene som bevilges over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Etter planen skal et samlet økonomisk opplegg for reformen presenteres i kommuneproposisjonen for 2010, som legges fram av Kommunal- og regionaldepartementet i mai 2009. Her vil nytt inntektssystem for fylkeskommunene, inkludert forslag til kostnadsnøkler for samferdselsområdet bli lagt fram. Nasjonal transportplan legges fram før kommuneproposisjonen. Fordi arbeidet med økonomi i tilknytning til reformen ikke vil være ferdigstilt på tidspunktet for framlegg av Nasjonal transportplan, må de økonomiske rammene i planen baseres på beregnede rammer til øvrig riksvegnett (det nye fylkesvegnettet) slik det ville vært uten reformen. Rammene i Nasjonal transportplan må bli oppfattet som anslag, jf. at de faktiske overføringene til fylkeskommunene etter 2010 vil beregnes gjennom inntektssystemet til fylkeskommunene. Det understrekes at Stortinget fortsatt skal behandle alle bompengesaker på det offentlige vegnettet, og at bompenger derfor ikke vil bli inkludert i rammetilskuddet.

Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon om lovendringene etter framlegget av Nasjonal transportplan. Denne proposisjonen vil etter planen, i tillegg til de konkrete lovendringene, også innholde en meldingsdel hvor sentrale tema i tilknytning til reformen innen samferdselsområdet vil bli omtalt. Arbeidet med etterfølgende forskriftsendringer er omfattende, og vil skje etter framlagt lovproposisjon.

2.3 Utdanning og forskning

2.3.1 Regionale forskningsfond

Regjeringen foreslår å opprette fond for regional forskning og utvikling med en kapital på 6 milliarder kroner fra 1. januar 2009. Avkastningen skal stå til disposisjon fra 1. januar 2010. Avkastningen skal fordeles på regionale enheter. Kunnskapsdepartementet har budsjett- og forvaltningsansvar for de regionale forskningsfondene. Forslaget til innretning bygger i hovedsak på en utredning fra Norges forskningsråd.

Formålet med de regionale forskningsfondene er å styrke den norske forskningsevnen gjennom regional forskning og innovasjon. Fondene skal også bidra til langsiktig, grunnleggende kompetansebygging i relevante forskningsmiljøer og derigjennom bidra til økt kvalitet. Fondene skal møte FoU-behov i fylkene ved å støtte FoU-prosjekt initiert av private og/eller offentlige virksomheter. Støtten kan gå til prosjekt fra forskningsmiljøer lokalisert i eller utenfor de geografiske nedslagsfeltene til fondene. Samtidig må det settes av midler til utvikling av gode og konkurransedyktige forskningsmiljøer i alle fylker.

De regionale forskningsfondene skal organiseres med et faglig uavhengig styre for hvert fond. Styret skal bestå av representanter oppnevnt av fylkeskommunene og av staten. Fylkeskommunene skal ha flertall i styret og styreleder.

Slagkraftige fond forutsetter både en viss størrelse på fondene, en viss bredde i nedslagsfeltet og tilgang til tilstrekkelig forskningsfaglig kompetanse. Det skal opprettes fem til sju regionale forskningsfond. Hver fylkeskommune skal delta i bare ett fond, og fylkeskommunene får selv i oppgave å finne sammen i samarbeidsgrupperinger innenfor antallsrammen på fem til sju fond. Endelig godkjenning gjøres av Kunnskapsdepartementet i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet. Godkjenningen vil bli vurdert blant annet ut fra fylkeskommunenes synspunkt, og at alle fond må dekke mer enn ett fylke.

Regjeringen legger opp til at om lag 80 prosent av den samlede avkastningen blir fordelt etter faste kriterier på denne måten: halvparten blir delt mellom fondene via lik fordeling per fylke, og halvparten mellom fondene etter folketall. Om lag 15 prosent av midlene blir fordelt til de fondene som har best kvalitet på FoU-prosjektene, og til samarbeidsprosjekt mellom flere fond. Nordområdene er blant de viktigste satsingsområdene for regjeringen. Som en del av nordområdesatsingen, skal om lag 5 prosent av avkastningen settes av til de tre nordligste fylkene.

Norges forskningsråd og fylkeskommunene gis i oppdrag å arbeide videre med organiseringen av regionale forskningsfond. Arbeidet skal skje i samråd med relevante FoU-miljøer og KS, og også samiske interesser skal høres og vurderes. Kunnskapsdepartementet vil, i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet, utarbeide mandat for det videre arbeid. Ordningen med regionale forskningsfond skal evalueres etter at den har virket i fem år.

Kapitalen på 6 milliarder kroner skal plasseres som kontolån til staten med en rente som tilsvarer renten på statsobligasjoner med ti års bindingstid.

Sametingets synspunkt

I konsultasjoner har Sametinget framholdt at Sametinget ønsker at det også etableres et samisk forskningsfond parallelt med opprettelsen av regionale forskningsfond. Det samiske forskningsfondet skal sikre Sametinget reell innflytelse og medbestemmelse på forskning av betydning for utvikling av samiske samfunn.

2.3.2 Oppfølging av Tronutvalget

I NOU 2007: 11 Studieforbund – læring for livet anbefalte Tronutvalget at det utarbeides en ny lov som regulerer en mer samlet sektor for frivillig, fortjenestefri opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet, der bl.a. studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og enkelte skoler som i dag er regulert i kapittel 6A i privatskoleloven kan reguleres. En slik lov vil erstatte gjeldende voksenopplæringslov av 1976. Høringsinstansene ga i hovedsak positive tilbakemeldinger på bedre offentlig samordning på voksenopplæringsområdet generelt.

Kunnskapsdepartementet vil utrede dette forslaget og vil eventuelt sende forslag om ny lov om opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet på høring våren 2009.

I dag har kommunen ansvaret for all grunnskoleopplæring, også grunnskoleopplæring for voksne. Fylkeskommunen har ansvaret for all videregående opplæring, uavhengig av alderen til den som får opplæring. Tronutvalget foreslo i NOU 2007: 11 et utvidet fylkeskommunalt ansvar for opplæring av voksne, herunder at ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven flyttes fra kommunen til fylkeskommunen. Høringsinstansene pekte på at en eventuell overføring av ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne fra kommunen til fylkeskommunen må utredes bedre.

Kunnskapsdepartementet vil utrede forslaget om ett forvaltningsnivå med ansvar for rettighetsopplæring til voksne. Kunnskapsdepartementet vil involvere aktuelle departementer og miljøer i dette arbeidet, spesielt Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

2.4 Kultur

Spillemidler til idrettsformål

Spillemidler til idrettsformål, herunder utbygging og rehabilitering av idrettsanlegg, kommer fra det årlige overskuddet til Norsk Tipping AS. Ordningen for fordeling av spillemidler til nybygging og rehabilitering av idrettsanlegg har fungert i over 60 år. Ordningen har jevnlig blitt justert og oppdatert for å sikre best mulig måloppnåelse. Rapporten Finansieringen av statlig idrettspolitikk (2003), utarbeidet av et utvalg nedsatt av Stoltenberg I regjeringen, konkluderte med at måloppnåelsen innenfor anleggsfeltet var god. Tilskuddsordningen fungerer som toppfinansiering av utbygginger og understøtter lokal finansiering og frivillige ressurser. Utbyggingen av idrettsanlegg er forankret i lokale initiativ, prioriteringer og behov. I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid beskrives i korte trekk hvordan ordningen med fordeling av tilskudd fra spillemidler til idrettsanlegg fungerer. To viktige kjennetegn er ordningens søknadsbaserte innretning og at tilskuddene er forbeholdt investeringer i idrettsanlegg. Til grunn for ordningen ligger et sett objektive kriterier for fordeling mellom fylkene. Disse er: godkjent søknadssum (vektes 50 prosent), antall innbyggere (vektes 25 prosent) og anleggsfordeling (vektes 25 prosent). Kultur- og kirkedepartementet vil ta initiativ til en ny gjennomgang av dagens kriterier for fordeling av spillemidlene til idrettsanlegg. Kultur- og kirkedepartementet tar sikte på å starte opp arbeidet med å gjennomgå kriteriene for tildeling av tilskuddsbeløp av spillemidler til idrettsanlegg i fylkeskommunene i 2008.

Spillemidler til investeringstiltak på kulturområdet

Etter hvert som midlene som er knyttet opp til tilskuddsordningen for regionale møteplasser og formidlingsarenaer for kultur fristilles fra pågående prosjekter, vil midlene fra 2010 bli kanalisert inn i den desentraliserte ordningen for kulturhus, slik at fylkeskommunene dermed får det samlede forvaltningsansvaret for spillemidler til kulturbygg.

Skolekonsertordningen

Rikskonsertene og fylkeskommunene samarbeider om produksjon av skolekonserter, og samarbeidet er regulert i avtaler mellom partene. Gjeldende avtaler går ut ved årsskiftet 2008/2009. Ved framforhandling av nye avtaler vil samarbeidspartene vurdere om oppgavefordelingen skal videreføres eller om fylkeskommunen skal gjennomføre en større del av skolekonsertproduksjonen.

Styrerepresentasjon til kulturformål

Fylkeskommunene skal ha større ansvar for oppnevning av styreledere og styremedlemmer til region-/ landsdelsinstitusjoner og knutepunktinstitusjoner fra 2010. Saken omtales i stortingsmeldingen om scenekunst, (St.meld. nr. 32 (2007-2008) Bak kulissene), som ble lagt fram 20. juni 2008. Hovedregelen skal være at ansvaret for oppnevning av styreleder og eventuelt noen eller alle av de offentlig oppnevnte styremedlemmene, skal foreslås av fylkeskommunene. Spørsmålet må underlegges en konkret vurdering for hver enkelt institusjon. Det forutsettes samhandling mellom Kultur- og kirkedepartementet, vedkommende fylkeskommune, involverte kommuner og institusjonene om dette.

Bibliotek og arkiv

Noen organisatoriske spørsmål på arkivfeltet vil bli omtalt i den kommende stortingsmeldingen om digitalisering, som legges fram høsten 2008. Folke- og fylkesbibliotekenes rolle vil bli drøftet i en egen stortingsmelding om bibliotek, som skal legges fram samtidig med digitaliseringsmeldingen.

Norsk kulturråd

I høringsnotatet ble det varslet en vurdering av hvilke av Norsk kulturråds oppgaver som kan legges til regionalt nivå. Denne vurderingen skulle sees i sammenheng både med størrelsen på de nye regionene og med Løken-utvalgets gjennomgang av Kulturrådets oppgaver. Løken-utvalget, som leverte sin rapport 5. juni 2008, har blant annet vurdert spørsmålet om desentralisering av Kulturrådets oppgaver og anbefaler ikke å legge noen av disse til fylkeskommunene. Høringsrunden viste også at et bredt flertall av høringsinstansene heller ikke gikk inn for en desentralisering av Kulturrådets oppgaver til fylkeskommunene.

Høringsuttalelser

Følgende instanser har kommet med høringsuttalelser som berører Kultur- og kirkedepartementets område: Forskerforbundet, Frivillighet Norge, KS, Riksteatret, Norsk musikkråd, Norsk teaterråd, Norges idrettsforbund, Regionrådet for Hallingdal, Regionrådet for Nordhordland, Vestlandsrådet, Longyearbyen lokalstyre og Utviklingsgruppa for kulturbygg. Uttalelsene er i all hovedsak positive til forslagene på kulturfeltet. Høringsuttalelsene vil inngå i vurderingsgrunnlaget når videre prosesser utformes.

Samiske interesser

Kultur- og kirkedepartementet vil ivareta samiske interesser i det videre arbeidet med forvaltningsreformen.

2.5 Miljøvern

2.5.1 Friluftsliv

Arbeidet med friluftsliv er preget av samspill mellom stat og kommune med kommunene som hovedaktør. Friluftsloven gir allemannsretten innhold og rammer, og forvaltes i all hovedsak av kommunene. Gjennom plan- og bygningsloven kan arealer reguleres til friområder og friluftsområder.

Utvikling av friluftslivspolitikken innebærer regionalpolitiske utfordringer i forhold til blant annet areal, helse og kultur. Økt friluftslivsaktivitet er viktig i et folkehelseperspektiv og i forhold til turistnæringen, og sikring av allemannsretten er et viktig fordelingspolitisk anliggende. Det ligger et stort uutnyttet potensial i å arbeide mer aktivt med stimulering og tilrettelegging for friluftsliv, jakt og fiske, og i større grad få til helhetlige vurderinger og sikre en samordnet virkemiddelbruk innen friluftslivsfeltet og tilgrensende områder. Oppgavene innen friluftsliv har i tillegg preg av å være utviklings- og stimuleringsoppgaver, og det er et visst regionalpolitisk handlingsrom i løsningen av oppgavene. Regjeringen vil derfor overføre de fleste oppgavene hos fylkesmannen på friluftsområdet til fylkeskommunene. Dette innebærer at fylkeskommunen får ansvar for følgende hovedoppgaver innen friluftsliv:

• Være talsmann for og vokter av allemannsretten, blant annet ved å informere om allemannsretten og ivareta allmennhetens interesser ved behandling og uttalelser til saker om arealdisponering, og om nødvendig fremme innsigelser til kommunale planer som ikke er i samsvar med nasjonal politikk.

• Motivere kommunene til gjennom planlegging å ta vare på grønnstruktur og markaområder, og legge til rette for friluftsliv, blant annet gjennom å oppfordre til og samarbeide med kommunene om å fremme søknader om sikring av friluftslivsområder til Direktoratet for naturforvaltning.

• Saksforberede sikringssaker for staten – sakene skal som nå avgjøres av Direktoratet for naturforvaltning.

• Forvalte de statlige tilskuddsordningene for tilrettelegging og drift av friluftsområder og til stimulering til friluftsliv i tråd med budsjettforutsetninger og rundskriv.

• Samarbeide med de frivillige organisasjonene om stimulering til friluftsliv i et folkehelseperspektiv, som ledd i næringsutvikling mv.

• Samle inn, kvalitetssikre og levere data om friluftsliv, blant annet til nasjonale databaser.

• Gi generell veiledning til kommuner, publikum og andre aktuelle parter knyttet til oppgavene på friluftsområdet, inklusive å veilede publikum og kommuner om gjeldende regelverk for jakt og fiske.

Fylkesmannen vil som statens regionale representant for grunneier (staten ved Direktoratet for naturforvaltning) fortsatt føre tilsyn med at kommunene ivaretar statens interesser i de sikrede friluftsområdene på en god måte. Fylkesmannens søksmålskompetanse på vegne av staten vil bestå, og fylkesmannen vil fortsatt være stadfestings- og klageorgan på kommunale vedtak. Fylkesmannen vil også ha veiledningen knyttet til innsigelser til arealplaner. Veiledningsansvaret på arealplansakene vil de dele med fylkeskommunene.

Det er behov for mindre endringer i friluftsloven som følge av overføringen av oppgavene på friluftsområdet til fylkeskommunene. Miljøvern­departementet har besluttet at det skal settes i gang et arbeid med å revidere friluftsloven. Det er derfor mest hensiktsmessig å gjøre endringer i enkeltparagrafer knyttet til forvaltningsreformen slik som skissert i strekpunktene over i det kommende revisjonsarbeidet. Lovendringene vil være på plass til forvaltningsreformen trer i kraft 1. januar 2010.

2.5.2 Klima

I en rapport fra Cicero anslås det at omtrent 20 prosent av de nasjonale utslippene av klimagasser er knyttet til kommunale aktiviteter og aktivitet på områder kommunene kan påvirke gjennom sine virkemidler. I St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk (klimameldingen) fastsettes det kvantitative mål for hvor store utslippsreduksjoner fire hovedsektorer skal bidra med i 2020. Det er imidlertid ikke satt noe eget mål for kommunal eller fylkeskommunal sektor. Kommuner og fylkeskommuner er svært sentrale aktører for å sikre oppfyllelse av to av sektormålene, nemlig målene for transport og primærnæringer og avfall. Kommuner og fylkeskommuner er både politiske aktører, tjenesteytere, myndighetsutøvere og eiendomsbesittere, og kan derfor bidra betydelig til å redusere Norges utslipp av klimagasser både i egen drift og gjennom å stimulere andre aktører til å redusere sine utslipp. Regjeringen legger opp til at fylkeskommunale og kommunale virkemidler i større grad enn i dag skal bidra til å kutte utslipp av klimagasser, blant annet gjennom den nye plan– og bygningsloven. Klimameldingen og klimaforliket i Stortinget fastlegger klimapolitikken med blant annet beskrivelse av roller og oppgaver for kommunesektoren.

Plan- og bygningsloven er et av de mest langsiktige klimavirkemidlene vi har i Norge i dag. I den nye plan- og bygningsloven vil prosessen rundt planstrategi kunne klargjøre behovet for å utarbeide konkrete planer for å fremme klimapolitiske mål. Den nye loven er også tydeligere på at klimahensyn skal ivaretas gjennom planer, blant annet ved å fastsette hensiktsmessige arealbruksmønstre som bidrar til å redusere det framtidige transportbehovet. Det kan knyttes planbestemmelser til slike planer som vil bidra til å hindre uønsket utbygging. Regionale planer kan også brukes som grunnlag for utvikle en klimavennlig energiproduksjon og energibruk i et fylke.

Ny plan- og bygningslov ble vedtatt 5. juni 2008. Den skal etter planen tre i kraft 1. juli 2009.

Regjeringen vedtok i forbindelse med behandlingen av bioenergistrategien at «det innføres krav om at alle kommuner skal ha en energi- og klimaplan innen 1.1.2010. Planene skal innarbeides i den ordinære planprosessen i henhold til plan- og bygningsloven». Dette kravet vil bli konkretisert fram mot vinteren 2008-2009. Av hensyn til den korte tiden fram til 2010 bør imidlertid kommuner og fylkeskommuner allerede nå starte prosessen med å utarbeide klima- og energiplaner for sitt område. ENOVA og Statens forurensningstilsyns veiledere er et godt utgangspunkt for arbeidet.

Miljø- og klimastrategier kan utarbeides for fylket som helhet eller for geografisk avgrensede områder, for eksempel byregioner. Det er blant annet aktuelt å utarbeide slike strategier i samband med programmet Framtidens byer, som er et samarbeid mellom staten og de største byområdene for å få ned klimagassutslippene og forbedre bymiljøet. En særlig utfordring i denne sammenheng er å utvikle utbyggingsmønstre og transportløsninger på tvers av kommunegrensene som kan begrense de stadig økende utslippene fra vegtrafikken.

Fylkeskommunene bør bidra aktivt til å utarbeide samordnede areal- og transportplaner i byområdene. Slike planer er viktige for prioritering av tiltak for å nå målet om en effektiv og miljøvennlig transport i byene. Stortinget vedtok våren 2008 en endring i vegloven som åpner for å kunne bruke bompenger til drift av kollektivtransport. I loven er det forutsatt at bruken av bompenger må begrunnes i en helhetlig plan.

Fylkeskommunene har ansvaret for den lokale kollektivtrafikken og kan stille krav til bruk av alternative drivstoff ved kjøp av transporttjenester, eller mer energieffektive busser og baneløsninger. Fylkeskommunens bestillerrolle ved bygging og vedlikehold av fylkesveger bidrar også til at de har mulighet til å prioritere klimavennlige løsninger. Fylkeskommunene får en forsterket bestiller- og driftsrolle i og med at ansvaret for øvrige riksveger også overføres.

Fylkeskommunene har utbyggings- og driftsansvar for de videregående skolene. Det er viktig at nye regionale utdanningsinstitusjoner lokaliseres til kollektivknutepunkter i byer og tettsteder. Det bidrar til å redusere transportarbeidet, øker muligheten for miljøvennlig transportvalg og styrker kundegrunnlaget for kollektivtransport og annen virksomhet i byer og tettsteder. God lokalisering og miljøvennlig drift av egen virksomhet kan bidra til å redusere klimagassutslippene.

Fylkeskommunene er viktige energiaktører, blant annet som eiere av regionale energiselskap og som ansvarlig for helhetlig planlegging i forhold til småkraftverk og vindkraft.

Fylkeskommunene er også store offentlige etater med ansvar for bygg og eget forbruk/drift. Det er et mål for regjeringen at miljøbelastningen knyttet til offentlige anskaffelser skal minimeres. Regjeringen lanserte derfor sommeren 2007 en treårig handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. I arbeidet med miljøhensyn i offentlig innkjøp vil tiltak knyttet til klima og energi, helse og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold bli prioritert. Det er vedtatt en egen miljøpolitikk for statlige innkjøp som gjelder fra 1. januar 2008. Miljøpolitikken gir konkrete krav til innkjøp av prioriterte produktområder.

Fylkesmannen har en generell veiledningsfunksjon overfor kommunesektoren og skal bidra til at regjeringens klimapolitikk følges opp på lokalt nivå. Fylkesmannen vil følge opp kommunene på de områder der fylkesmannen har myndighet, for eksempel på avfallsområdet og i innsigelser etter plan- og bygningsloven. Eventuelle rikspolitiske retningslinjer eller bestemmelser for kommunal og regional planlegging i forhold til klimautfordringene vil kreve oppfølging både av fylkeskommunen og fylkesmannen.

2.5.3 Motorisert ferdsel i utmark

Kommunen er primærmyndighet etter motorferdselloven. Fylkesmannen har også enkelte myndighetsoppgaver. Fylkesmannens oppgaver består i første rekke i veiledning om lovverket samt klagesaksbehandling og legalitetskontroll.

Med utgangspunkt i et forslag fra Direktoratet for naturforvaltning arbeider Miljøverndepartementet med spørsmålet om revisjon av loven. Eventuelt forslag til ny lov om motorisert ferdsel i utmark kan bli fremmet for Stortinget i løpet av 2008-2009. Oppgavefordelingen mellom kommunene, fylkesmannen og fylkeskommunen på motorferdsel vil bli vurdert i denne sammenheng.

2.5.4 Områdevern etter naturvernloven

Fylkesmannen har ansvaret for saksforberedelse av verneplaner etter naturvernloven, og for forvaltning av verneforskriftene og prioritering av skjøtselstiltak (med unntak for områder hvor det pågår forsøk med lokal forvaltning). I områder hvor kommunene har fått delegert forvaltningsmyndighet, har fylkesmannen ansvar for å følge utviklingen i verneområdene og bruken av tildelte midler gjennom etablerte rapporteringsrutiner. Statens naturoppsyn (SNO) har det overordnede ansvar for tilsynet med nasjonalparkene og de øvrige vernområdene. Ansvaret gjelder både tilsynet med naturtilstanden og oppsyn med publikums bruk av og ferdsel i områdene, jf. naturoppsynsloven § 1-2. Direktoratet for naturforvaltning er klageinstans for vedtak fattet av kommunene etter verneforskriftene.

Miljøverndepartementet vil legge fram forslag til en ny lov om naturmangfold slik at den kan behandles av Stortinget våren 2009. Den forvaltningsmessige behandlingen av områdevernet vil bli vurdert i lys av den nye loven. Miljøverndepartementet vil komme tilbake til Stortinget med en egen sak om forvaltning av verneområdene.

2.6 Næringsutvikling (kort omtale av prosess tilknyttet regionale innovasjonsselskaper)

Selskapet for industrivekst (SIVA) innovasjonsaktiviteter kan samles og videreutvikles gjennom etablering av regionale innovasjonsselskaper hvor fylkeskommunene kan komme inn på eiersiden sammen med SIVA og andre aktører. SIVA skal være minoritetseier i selskapene med ca 1/3 eierandel som på sikt kan reduseres til ca. 1/5 eierandel. En organisering av SIVAs innovasjonsaktivitet i regionale selskaper kan bidra til å fremme mobilisering, bedre kontakten mellom aktørene, og styrke innflytelsen fra fylkeskommunene.

Høringsuttalelsene vedrørende forslaget om å opprette regionale innovasjonsselskaper er få, men positive. Både SIVA og fylkeskommunene forutsetter imidlertid at det blir stilt ressurser til rådighet for at slike selskap skal kunne realiseres.

SIVA har iverksatt pilotprosjekter i Rogaland og Oppland for å høste erfaringer omkring organisering av regionale innovasjonsselskaper. SIVA vil sammen med fylkeskommunene arbeide videre for å avklare interessen for slike selskaper, hvordan de skal organiseres og hvilke arbeidsoppgaver de eventuelt skal ha.

SIVA er organisert som et statsforetak. Opprettelse av regionale innovasjonsselskaper medfører ingen lov- eller vedtektsendringer.

2.7 Landbruks- og matområdet

2.7.1 Oppsummering av tidligere oppgavevurderinger på landbruks- og matområdet i forbindelse med forvaltningsreformen

I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn - regional framtid var regjeringens utgangspunkt at de fleste av fylkesmannens oppgaver på landbruks- og matområdet med unntak av klagebehandling, kontroll med tilskuddsforvaltningen, innsigelse, lovlighetskontroll og enkelte saker med vedtaksmyndighet skulle overføres til regionene. Regjeringens forslag til overføring av oppgaver skulle imidlertid vurderes nærmere i hvert enkelt tilfelle for å sikre muligheten til å nå nasjonale landbrukspolitiske mål og internasjonale forpliktelser på området. Det ble i meldingen videre foreslått å legge ned fylkeslandbruksstyrene fra 2008, og at fylkesmannen overtar ansvaret for klagesaker, innsigelsesmyndigheten og enkelte saker med vedtaksmyndighet som fylkeslandbruksstyret har ansvar for.

I Stortingets behandling av St.meld. nr. 12 (2006-2007), jf. Innst. S. nr. 166 (2006-2007), ble det gitt tilslutning til at ordningen med fylkeslandbruksstyrer skulle videreføres til forvaltningsreformen trer i kraft.

I høringsnotatet om forvaltningsreformen av februar 2008 varslet regjeringen at enkelte oppgaver ville bli vurdert overført til fylkeskommunene. Regjeringen varslet at den er opptatt av å styrke ansvar og samordning av regional næringsutvikling. I den forbindelse ville regjeringen vurdere overføring av forvaltningen av bygdeutviklingsmidlene knyttet til utrednings- og tilretteleggingstiltak, samt de funksjonene fylkesmannen har i verdiskapingsprogrammene fra fylkesmannen til det regionale folkevalgte nivå. Landbruks- og matdepartementet pekte videre på at det ville bli gjort en vurdering av hvordan samspillet på området kan effektiviseres og målrettes. Samtidig ble viktigheten av å sikre et tilfredsstillende kompetansemiljø på landbruks- og matområdet regionalt understreket.

Det ble sagt at en overføring av oppgaver knyttet til området skal vurderes nøye og i hvert enkelt tilfelle og skje på en måte som sikrer mulighetene til å nå nasjonale politiske mål og internasjonale forpliktelser på områdene.

Spørsmål om overføring av øvrig forvaltning på landbruks- og matområdet måtte etter regjeringens syn ses i sammenheng med den løsning som velges for overføring av forvaltningen på miljøvernområdet.

2.7.2 Fylkesmannens nåværende oppgaver på landbruks- og matområdet

På landbruks- og matområdet har fylkesmannen ansvar for oppfølging av nasjonal landbruks- og matpolitikk både regionalt og lokalt. Målsettingen er at fylkesmannen, gjennom regionale tilpasninger, skal legge til rette for utvikling av ny næringsaktivitet, økt verdiskaping og attraktive bosteder, parallelt med å opprettholde et levende landbruk med en variert bruksstruktur over hele landet.

Fylkesmannen er et kompetansesenter generelt og for kommunene spesielt. Gjennom oppfølging, veiledning og kompetanseheving bidrar fylkesmannen til at kommunene opprettholder kvalitet og måloppnåelse i oppgaveløsningen på landbruks- og matområdet. Fylkesmannen har forvaltningsoppgaver knyttet til virkemidlene i landbruket. Fylkesmannen har også oppgaver knyttet til klagebehandling i forhold til landbrukets særlover, fører kontroll med tilskuddsforvaltningen, og er saksforbereder for fylkeslandbruksstyret. Fylkeslandbruksstyret behandler hovedsaklig klagesaker etter jordloven, konsesjonsloven, skogbruksloven og odelsloven, samt at styret har innsigelsesmyndighet på landbruksområdet etter plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen har utviklingsoppgaver på landbruksområdet og skal skape møteplasser for gjensidig erfaringsutveksling og formidling av forventninger på landbruksområdet mellom fylkesmannen, fylkeskommunen, Innovasjon Norge, kommunene, KS, samt andre aktuelle regionale aktører. Fylkesmannen leder arbeidet med utarbeiding av regionale næringsstrategier gjennom det regionale partnerskapet. Den regionale næringsstrategien legger føringer for bruken og prioriteringene av både bedriftsrettede bygdeutviklingsmidler som forvaltes av Innovasjon Norge og bygdeutviklingsmidler til utrednings- og tilretteleggingstiltak som forvaltes av fylkesmannen. I 2008 utgjorde innvilgningsrammen for BU-midlene til sammen 380 millioner kroner. Innvilgningsrammen for BU-midlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak ligger på i underkant av 20 prosent av den totale innvilgingsrammen. Disse midlene skal bidra til mobilisering og innovasjon i landbruket. Total innvilgningsramme for BU-midlene og fordelingen av midlene bestemmes gjennom det årlige jordbruksoppgjøret.

Som et ledd i fylkesmannens arbeid med landbruksbasert næringsutvikling er fylkesmannen en aktiv samarbeidspartner i verdiskapingsprogrammene som forvaltes av Innovasjon Norge, herunder matprogrammet, trebasert innovasjonsprogram, bioenergiprogrammet og verdiskapingsprogrammet for reindrift. I dette arbeidet skal fylkesmannen initiere og støtte opp om regionale satsinger og utviklingstiltak for å skape innovasjon og gode resultater i verdiskapingsprogrammene. Videre deltar fylkesmannen i Innovasjon Norges faglige møtearenaer knyttet til tre, bioenergi, mat, reiseliv og Inn på tunet. De faglige møtearenaene skal bidra til målrettet bruk av virkemidlene, og økt samhandling og innovasjon. Gjennom fylkesmannens arbeid med regional næringsutvikling på landbruksområdet arbeider fylkesmannen også med oppgaver knyttet til rekruttering og likestilling.

Fylkesmannen har også ansvar for miljøoppgaver, herunder regionale miljøprogram og fordeling av miljøvirkemidlene i jordbruket og deler av virkemidlene til nærings- og miljøtiltak i skogbruket til kommunene.

2.7.3 Oppsummering av uttalelser til høringsnotatet

Fylkeskommunene og KS ønsker en overføring av samtlige oppgaver på landbruks- og matområdet med unntak av tilsyn og lovlighetskontroll. Med utgangspunkt i høringsnotatet ønsker de en overføring av bygdeutviklingsmidlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak og den funksjonen fylkesmannen har i verdiskapingsprogrammene. Fylkeskommunene og KS er også opptatt av betydningen av at landbruksoppgavene koples opp mot fylkeskommunenes brede arbeid med planlegging og nærings- og kompetanseutvikling og ikke ensidig mot miljøfeltet. Videre advarer KS mot at ansvaret for gjennomføringen av landbrukspolitikken på regionalt nivå blir delt mellom regionen og fylkesmannen da de peker på at doble fagmiljøer kan føre til mindre robuste regionale fagmiljø, en mer uoversiktlig forvaltningsorganisering og kompetansestrid mellom fylkeskommune og fylkesmann. Noen fylkeskommuner peker på at nedleggelsen av fylkeslandbruksstyrene vil føre til en ytterligere svekkelse av de folkevalgte organers engasjement i landbrukspolitikken.

De fleste av fylkeslandbruksstyrene ønsker at oppgavene fylkeslandbruksstyrene har ansvaret for overføres til fylkeskommunene fra 2010. Fylkeslandbruksstyrene som uttaler seg om fylkesmannens oppgaver innen landbruk mener at disse oppgavene må overføres i sin helhet til fylkeskommunene med unntak av tilsyn og lovlighetskontroll. Fylkeslandbruksstyrene begrunner dette hovedsaklig ut fra muligheten for samordning av regional næringsutvikling, styrking av det demokratiske aspektet, samt ressursmessige hensyn i forhold til å måtte ha kompetansemiljøer innen landbruk både hos fylkesmannen og fylkeskommunen.

Fylkesmennene v/fylkesmennenes arbeidsutvalg ønsker at landbruksavdelingenes oppgaver, herunder bygdeutviklingsmidlene til utredning og tilrettelegging og de funksjoner som fylkesmennene har i verdiskapingsprogrammene, skal holdes samlet med øvrig oppgaveportefølje i embetene. Fylkesmennenes arbeidsutvalg viser videre til at samarbeidet som er utviklet mellom fylkeskommunene og fylkesmannen gjennom regionale partnerskap, regionalt utviklingsprogram og samordningen av styringsdialogen med Innovasjon Norge er viktig for utviklingen innen landbruksområdet, og kan videreutvikles i lys av de nye oppgavene og ansvaret fylkeskommunene får.

Norges Bondelag legger vekt på viktigheten av å unngå en deling av oppgaver for landbrukssektoren på regionalt nivå. Norges Bondelag mener derfor at det er viktig å beholde landbruksavdelingene hos fylkesmannen slik de er i dag og ikke delegere oppgaver til fylkeskommunen. Norges Skogeierforbund mener at mange av oppgavene som landbruks- og miljøvernavdelingene utfører prinsipielt hører hjemme på det regionale folkevalgte nivået og at overføring av begge avdelingene i sin helhet til fylkeskommunen ville vært en god løsning. På bakgrunn av de oppgaver som er foreslått overført til det regionale folkevalgte nivået, mener Norges Skogeierforbund likevel at det er bedre å holde landbruks- og miljøvernavdelingene samlet under fylkesmannen enn å foreta en delvis overføring til fylkeskommunene.

2.7.4 Vurdering av oppgavene på landbruks- og matområdet

I arbeidet med forvaltningsreformen har det på landbruks- og matområdet vært et førende prinsipp at kompetansen som i dag er i landbruksavdelingene hos fylkesmannen, skal holdes mest mulig samlet. Det har også vært tillagt stor vekt at det er parallellitet mellom den løsningen som velges for organisering av regionale miljøvernoppgaver og landbruksoppgaver for å ivareta det samarbeidet og de gevinstene felles organisering har bidratt til i gjennomføringen av nasjonal landbrukspolitikk. Videre ble det i høringsnotatet pekt på at det vil bli gjort en vurdering av hvordan samspillet på området mellom fylkesmannen og fylkeskommunene kan effektiviseres og målrettes. Det vil bli arbeidet videre med slike spørsmål.

2.7.4.1 Midler til rekruttering og kompetanse­heving

Landbruket er en mangesidig og kompleks næring, der kravene fra markedet og myndighetene til økonomisk og effektiv drift, trygg mat, dyrevelferd og miljø er omfattende. Som ellers i samfunnet setter kunnskapssamfunnet større krav til kompetanse i landbruket. Landbruket må også konkurrere med andre sektorer om tilgang på arbeidskraft.

Det er derfor behov for å styrke innsatsen innenfor området rekruttering og kompetanseheving i landbrukssektoren. Det er nødvendig å sikre ulike veier til natur- og landbrukskompetanse for både ungdom og voksne som ønsker å gå inn i en aktiv landbruksproduksjon og i de naturbaserte tilleggsnæringene. Det er også et mål at kvinner og menn skal ha like reelle muligheter til å eie en landbrukseiendom og drive næringsvirksomhet innenfor landbruket og tilknyttede næringer.

Med bakgrunn i fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og ansvarlig for videregående opplæring og voksenopplæring, foreslår regjeringen å styrke fylkeskommunenes ansvar innenfor rekruttering, kompetanseheving, likestilling og etter- og videreutdanning i landbruket. Fra før ivaretar fylkeskommunen sektorens interesser gjennom blant annet å tilby utdanningsprogram for naturbruk innenfor videregående opplæring. Fylkeskommunenes engasjement knyttet til ungt entreprenørskap berører også områder knyttet til landbruks- og matsektoren. Fylkeskommunene vil få ansvar for virkemidler på om lag 20 millioner kroner knyttet til styrking av rekruttering og kompetanseheving, likestilling og etter- og videreutdanning for næringsutøverne i landbruket. Virkemidlene skal delvis dekkes gjennom midler fra jordbruksavtalen og delvis under andre bevilgninger på Landbruks- og matdepartementets budsjett.

2.7.4.2 Verdiskaping i landbruket

Verdiskapingsprogrammene

Regjeringen ønsker å forsterke fylkeskommunenes rolle knyttet til verdiskaping i landbruket, og foreslår at fylkeskommunene skal overta fylkesmannens funksjoner som en aktiv samarbeidspartner i verdiskapingsprogrammene som forvaltes av Innovasjon Norge jf. punkt 2.7.2.

Faglige møtearenaer

Innovasjon Norge har etablert fem faglige møtearenaer knyttet til tre, bioenergi, mat, reiseliv og Inn på tunet. De faglige møtearenaene skal bidra til målrettet bruk av virkemidlene, og økt samhandling og innovasjon. Landbruks- og matdepartementets strategi for næringsutvikling, «Ta landet i bruk!», departementets årlige oppdragsbrev til Innovasjon Norge, og Innovasjon Norges strategier danner de ytre rammene for arenaene. Arenaene er sammensatt av representanter fra blant annet bedrifter, landbrukets næringsorganisasjoner, fylkesmannen og Innovasjon Norge. Landbruks- og matdepartementet har observatørstatus på arenaene. Arenaene skal ha en rådgivende funksjon og bidra til nærings- og forretningsutvikling innen arenaens verdikjeder, samt gi innspill til Innovasjon Norges og Landbruks- og matdepartementets strategier, handlingsplaner og politikk for næringsutvikling. I lys av fylkeskommunens rolle som regional næringsaktør og eierskapet til Innovasjon Norge, har regjeringen konkludert med at fylkeskommunene bør få ansvar for oppnevning av en representant til Innovasjon Norges faglige møtearenaer.

Innflytelse over virkemidlene til næringsutvikling i landbruket gjennom økt eierskap i Innovasjon Norge og deltakelse i revidering av nasjonal nærings­strategi og handlingsplaner

Innovasjon Norge forvalter landbrukets midler til omstilling og investeringer (bedriftsrettede bygdeutviklingsmidler i tillegg til lånerammer som grunnlag for rentestøtte). Regjeringens forslag om delt eierskap mellom staten og fylkeskommunene, der fylkeskommunene får en eierandel på 49 prosent øker fylkeskommunenes innflytelse over virkemidlene til næringsutvikling og verdiskaping innen landbruket og vil gi dem en viktig rolle i å bidra til å utforme strategier og mål på området gjennom det regionale partnerskapet.

Det foreslås også at fylkeskommunen skal delta i revidering av nasjonal næringsstrategi på landbruks- og matområdet og bidra i utarbeidelse/revidering av handlingsplaner.

2.7.4.3 Klima og samfunnsplanlegging

Fylkeskommunene er viktige aktører for å bidra til å redusere utslippet av klimagasser. På landbruksområdet vil klimaendringene skape store utfordringer både nasjonalt og internasjonalt. Som regional aktør vil fylkeskommunen få et medansvar for å støtte opp om klimatiltak på landbruksområdet. Ett av regjeringens miljø- og klimamål er å halvere nedbyggingen av dyrket og dyrkbar jord innen 2010. Gjennom ny plan- og bygningslov får fylkeskommunene mulighet til å båndlegge areal over en viss tidsperiode. Dette vil gi fylkeskommunene en mulighet til å ta mer ansvar for vern av dyrket og dyrkbar jord gjennom fylkesdelplaner og i dialogen med kommunene i planprosessen. Fylkeskommunene er også er viktig aktør for å støtte opp om bruk av fornybar energi, herunder bioenergi. Som en oppfølging av St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk Klimapolitikk vil Landbruks- og matdepartementet (LMD) legge fram en egen stortingsmelding våren 2009 hvor mål og utfordringer knyttet til landbrukssektorens arbeid med klimautfordringene vil bli synliggjort. LMD vil komme tilbake til regionale myndigheters rolle og oppgaver på dette området.

2.7.4.4 Fylkeslandbruksstyrets oppgaver

Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 12 (2006-2007) jf. Innst. S. nr. 166 og høringsnotatet, ble det lagt til grunn at fylkeslandbruksstyret legges ned fra 1.1.2010, og at fylkesmannen overtar styrets oppgaver innen klagebehandling, innsigelsesmyndigheten på landbruksområdet og enkelte saker med vedtaksmyndighet.

Det er ønskelig å bidra til å styrke folkevalgte organers engasjement i landbrukspolitikken. Med bakgrunn i dette foreslår regjeringen at fylkeskommunene overtar fylkeslandbruksstyrenes oppgaver knyttet til uttalelsesrett i landbrukspolitiske saker, og får mulighet til å gi innspill til det årlige jordbruksoppgjøret. I dette ligger også at fylkeskommunene gjennom sin rolle som regional planmyndighet kan følge opp nasjonale landbrukspolitiske målsettinger på arealområdet, herunder jordvern. Fylkeskommunene og fylkesmannen vil dermed dele ansvaret for fylkeslandbruksstyrets oppgaver når styret blir lagt ned fra 2010.

2.7.4.5 Bygdeutviklingsmidlene til utrednings- og tilretteleggingstiltak

Regjeringen foreslår at bygdeutviklingsmidlene knyttet til utrednings- og tilretteleggingstiltak ikke skal bli overført fra fylkesmannen til fylkeskommunene. Hensynet til å ha en samlet oppgaveportefølje og kompetanse hos fylkesmannen har vært tungtveiende, da konsekvensene av en slik oppsplitting av oppgaveporteføljen vil kunne føre til at målrettingen av virkemidlene vanskeliggjøres.

2.7.4.6 Øvrig forvaltning på landbruks- og matområdet

Dersom det gjennomføres ytterligere overføring av oppgaver på miljøvernområdet inklusive områdevern, jf. St.meld. nr 12 (2006-2007) foreslår regjeringen at også oppgavene på landbruks- og matområdet overføres, med unntak av klagebehandling, kontroll, innsigelse og lovlighetskontroll.

2.8 Om samiske interesser i forvaltningsreformen

I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid ble det understreket at Sametinget vil være med i prosessen videre etter at meldingen er lagt fram. I Innst. S. nr. 166 (2006–2007) viser flertallet til at forpliktelsene som ligger i konsultasjonsavtalen mellom statlige myndigheter og Sametinget også må følges opp i fortsettelsen av arbeidet med regionreformen.

Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget ble undertegnet av kommunal- og regionalministeren og sametingspresidenten 11. mai 2005. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Dette innebærer en konsultasjonsplikt for statlige myndigheter i saker som berører samene direkte. Det har vært gjennomført en rekke konsultasjoner på mange saksområder.

Når oppgaver og myndighet overføres fra staten til fylkeskommunene, vil det være en utilsiktet virkning dersom Sametinget og samiske interesser får mindre gjennomslag og innflytelse i forhold til berørte oppgaver og myndighet enn i dag. Det er regjeringens målsetning at samisk innflytelse og medbestemmelse ikke skal svekkes på de saksområdene som overføres fra staten til folkevalgt regionalt nivå.

Målsetninger i samepolitikken og forvaltnings­reformen

Forvaltningsreformen handler primært om overføring av oppgaver fra staten til regionalt folkevalgt nivå. Samtidig vil samene og samiske interesser i de samiske bosettingsområder bli berørt av forvaltningsreformen.

Beslutninger og politikk på kommunalt og fylkeskommunalt nivå vil være bestemmende for i hvilken grad samisk språk, kultur, næringer og samfunnsliv kan utvikle seg på en god måte. Kommunene er de fremste velferdsprodusenter og regjeringen er opptatt av et likeverdig velferdstilbud overfor den samiske befolkningen, der de særlige språklige og kulturelle behov ivaretas. Fylkeskommunene har et særlig ansvar for regional utvikling i bred forstand. Dersom regjeringens samepolitikk skal kunne være effektiv og de samepolitiske målsettinger skal kunne nås, må kommuner, fylkeskommuner og andre regionale og lokale offentlige organer også ha oppmerksomhet mot og ta et ansvar for samiske interesser.

Som utgangspunkt har både kommunale og fylkeskommunale myndigheter den samme plikten som statlige myndigheter til å følge opp internasjonale forpliktelser (herunder ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk) og nasjonal rett i forhold til samene i Norge. Dette gjelder for oppgaver og myndighet som allerede er overført, og det vil tilsvarende gjelde for nye oppgaver som overføres. Staten kan ikke ivareta sine forpliktelser i henhold til de internasjonale instrumentene Norge har sluttet seg til dersom det ikke følges opp gjennom praktisk politikk og praktiske tiltak lokalt og regionalt. Staten har ansvaret for å legge til rette for rammebetingelser som gjør at dette ansvaret kan ivaretas. Samtidig har staten også ansvaret for å rapportere i forhold til internasjonale konvensjoner som omfatter samene i Norge. Dette fordrer oversikt over det samepolitiske arbeidet lokalt og regionalt.

Ut fra hensynet til det kommunale selvstyret og ut fra hensynet til betydelige regionale variasjoner i det samiske samfunnet, har skiftende regjeringer utvist varsomhet med hensyn til å pålegge lokale og regionale folkevalgte myndigheter særskilte samepolitiske oppgaver. Samtidig har staten et ansvar for å påse at samene i ulike områder faktisk får nyte godt av den retts- og politikkutvikling som har funnet sted de siste tiårene. Dette ansvaret har også Sametinget, som er det fremste organet til å vurdere virkningen offentlig politikk har i forhold til samene og samisk kultur.

Ved overføringen av oppgaver og myndighet til fylkeskommunene, er det viktig for regjeringen at man fortsatt kan ivareta samiske interesser på en god måte.

Alternative modeller for å ivareta samiske interesser i fylkeskommunene når det gjelder oppgaver som overføres fra staten

Et sentralt spørsmål er hvordan man skal sikre gjennomføring av samepolitiske mål og koordinering av samepolitiske tiltak på regionalt nivå etter iverksettelsen av forvaltningsreformen.

I høringsnotatet om forslag til nye oppgaver til det regionale folkevalgte nivået ble det drøftet alternative muligheter for å ivareta samiske interesser i fylkeskommunene på de områder som overføres fra staten, for å sikre samisk innflytelse og medbestemmelse, herunder ivaretakelse av konsultasjonsavtalen.

Samisk innflytelse og medbestemmelse i forhold til oppgaver som overføres fra staten til regionalt nivå og som påvirker samiske interesser direkte, må sikres. Ofte kan det være vanskelig å skille ut hvilke saker som berører samiske interesser direkte, slik at også oppgaver som berører samiske forhold indirekte vil være av viktighet.

Det kan tenkes flere modeller for å sikre ivaretakelse av samiske interesser på fylkeskommunalt nivå. Det kan forutsettes, ut fra prinsippet om kommunalt selvstyre, at fylkeskommunene av eget tiltak og uten pålegg gjennom lov eller forskrift, ivaretar samiske interesser på en måte som ivaretar statens forpliktelser i henhold til internasjonale forpliktelser. Det vil i prinsippet være opp til fylkeskommunene å definere en akseptabel standard på de ulike ansvarsområdene. Denne situasjonen var framtredende fram til Sametinget ble etablert.

For det andre kan samiske interesser ivaretas gjennom at Sametinget gis mulighet til å påvirke prosesser på regionalt nivå. Det er langt på vei dagens situasjon. Sametinget har inngått samarbeidsavtaler med alle fylkeskommunene i tradisjonelle samiske bosettingsområder; enkeltvis med de tre nordligste fylkeskommunene, og en felles avtale for det sørsamiske området med Nordland, Trøndelagsfylkene og Hedmark. Avtalene er inngått mellom fylkeskommunene og Sametinget som likeverdige partnere, og omfatter alle de områdene partene er enige om å samarbeide om. Slike samarbeidsavtaler ivaretar hensynet til det kommunale selvstyret og hensynet til sameloven, hvor Sametinget på eget initiativ kan ta opp saker tinget er opptatt av. Samarbeidsavtalene bygger på konsensusprinsippet, slik at den parten som «vil minst» bestemmer hvor langt partene kan gå på ulike områder. Avtalene kan også med kort varsel sies opp ensidig av partene, for eksempel ved endringer i politisk flertall. Utfordringen med en slik modell er at den ikke sikrer videreføring av samisk innflytelse og medbestemmelse på saksområder som overføres fra staten til fylkeskommunene, altså på saksområder som i dag er omfattet av konsultasjonsavtalen mellom staten og Sametinget.

En utvikling av samarbeidsavtalemodellen kan være at de årlige rapportene for samarbeidsavtalene, som behandles av fylkestingene og Sametinget, følger Sametingets årsmelding som vedlegg. Årsmeldingen er en del av den årlige stortingsmeldingen om Sametingets virksomhet. Dette vil kunne ivareta behovet for rapportering og vil gi regjeringen mulighet til å vurdere den samepolitiske utviklingen. En ytterligere utvikling innen modellen kan være at fylkeskommunene inngår konsultasjonsavtaler med Sametinget, enten som del av de eksisterende samarbeidsavtalene eller som selvstendige avtaler. Eventuelle regionale konsultasjonsavtaler vil kunne være basert på samme type frivillighet som dagens samarbeidsavtaler.

En annen mulighet er at konsultasjonsavtalen mellom staten og Sametinget gjøres gjeldende for fylkeskommunene i samiske områder på de saksfelt som overføres fra stat til fylkeskommune og som i dag er omfattet av konsultasjonsavtalen mellom staten og Sametinget. Dette vil sikre en videreføring av samisk medbestemmelse på saksområder som i dag er omfattet av konsultasjonsavtalen mellom staten og Sametinget.

Høringsrunden

Blant de kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, fylkeslandbruksstyrer og andre som har uttalt seg til høringsnotatet om forvaltningsreformen, har bare Finnmark fylkeskommune og Sametinget uttalt seg om forholdet mellom fylkeskommunene og samiske interesser. Finnmark fylkeskommune sier at fylkestinget legger samarbeidsavtalen med Sametinget til grunn dersom det blir krav om ytterligere formalisering av det regionale folkevalgte nivåets ivaretakelse av samiske interesser, og viser til at Finnmark fylkeskommune og Sametinget har hatt en samarbeidsavtale siden 2003 og at fylkesplanen for Finnmark 2006–2009 ivaretar det samiske perspektivet godt. Høyere krav til formalisering av samarbeidet mellom fylkeskommuner og Sametinget vil bety en samarbeidsavtale med en ny og forsterket posisjon. Det er fullt mulig å videreutvikle avtalens innhold til også å dekke nye ansvarsområder med mål, artikler og tiltak.

Sametinget kommenterer i sitt høringssvar saksområder som er viktige for samiske interesser, og ber om konsultasjoner med flere departementer blant annet for å sikre at samiske interesser på prinsipielt nivå sikres ved gjennomføringen av forvaltningsreformen. For øvrig peker Sametinget på at fagskoleutdanning, regionale forskningsfond, oppnevning av styrerepresentanter til statlige høgskoler, Innovasjon Norge, akvakulturforvaltningen og kongekrabbe er saksområder som er av spesiell betydning for samiske interesser, jf. omtale under disse saksområdene i proposisjonen her.

Sametingets syn og konsultasjoner med Sametinget

Sametinget har gjennom plenumsvedtak i tilknytning til forvaltningsreformen (sak 36/06) tatt til orde for «reelle og effektive trepartsforhandlinger (stat-region-Sametinget) for å sikre at Norges forpliktelser overfor samene i henhold til folkeretten overholdes».

Sametinget har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at etableringen av konsultasjonsavtalen, og det at forvaltningsreformen har tatt en annen form enn det tidligere ble lagt opp til, har medvirket til at en modell med trepartsforhandlinger ikke fremstår som like aktuell i dag. Fra Sametinget understrekes det likevel at dersom det kommer på tale med en utvidet reform, vil trepartsmodellen kunne være aktuell igjen.

Videre ser Sametinget at det fortsatt vil måtte være konsultasjoner mellom Sametinget og de ulike departementene på overordnet nivå på de saksområdene som overføres til fylkeskommunene.

Det ble gjennomført konsultasjoner i oktober 2008 om forslagene som ligger i denne odelstingsproposisjonen. Sametinget peker på to elementer som særlig viktige:

For det første må det, på de saksområdene som har spesiell betydning for samiske interesser, ved myndighetsoverføringen følge med en forpliktelse til å konsultere Sametinget. Sametinget peker på at konsultasjonsavtalen som er inngått mellom statlige myndigheter og Sametinget er viktig, og at konsultasjonsretten og -plikten på disse områdene ikke må svekkes ved myndighetsoverføringen. Dette gjelder i prinsippet alle oppgaver som overføres til fylkeskommunen. Sametingets posisjon er at der det overføres myndighet til fylkekommunalt nivå som er av betydning for samiske interesser, skal konsultasjonsplikten medfølge i lovs form. Konkret foreslår Sametinget følgende alternativer for lovfesting av konsultasjonsplikten:

1. En konsultasjonslov – en kodifisering av konsultasjonsavtalen Sametinget og regjeringen har i dag – og at denne også gjøres gjeldende for regionale/kommunale myndigheter.

2. En generell konsultasjonsbestemmelse i sameloven, men da utvidet til også å gjelde regionale/kommunale myndigheter.

3. Det framkommer i hver enkelt av de konkrete lover hvor myndigheten overføres regionalt nivå at de skal konsultere Sametinget når det vurderes å fatte vedtak eller tiltak som kan få direkte betydning for samene.

For det andre må samisk medbestemmelse i ressursforvaltningen sikres på regionalt nivå. Sametingets posisjon er at der det overføres myndighet til å forvalte naturressursene, skal samene ha rett til medbestemmelse, altså en rett for samene til deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen av naturressursene, jf. ILO-konvensjon nr. 169 art. 15.

Konsultasjonsplikt for fylkeskommunene

Sametinget mener at når oppgaver overføres til fylkeskommunene, så må det på aktuelle saksområder følge med en forpliktelse til å konsultere med Sametinget.

Statens konsultasjonsplikt med Sametinget er i dag ikke lovfestet, men er stadfestet gjennom kongelig resolusjon.

En arbeidsgruppe som i april 2007 la fram en rapport om Sametingets formelle stilling og budsjettprosedyrer, forslo at konsultasjonsordningen lovfestes ved at det i sameloven inntas en egen bestemmelse om at Sametinget har rett til å bli konsultert i saker som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.

Samerettsutvalget la i desember 2007 fram sin utredning NOU 2007: 13 Den nye sameretten om rettigheter til land og vann i samiske områder fra og med Troms og sørover. Utvalget foreslår blant annet en ny lov om saksbehandling og konsultasjoner ved tiltak som kan få virkning for naturgrunnlaget i de tradisjonelle samiske områdene i Norge. Det konkretiserer gjeldende prinsipper for saksbehandling og konsultasjoner, jf. blant annet ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, 7 og 15, når det overveies å iverksette tiltak som kan få direkte innvirkning på bruken av de aktuelle områdene. Hensikten med forslaget er å sikre samisk deltakelse i beslutningsprosesser i saker som kan få betydning for samiske rettighetshavere og interesser. Et overordnet mål er å unngå at det iverksettes tiltak som kan stride mot folkerettens krav om vern av samisk materiell kultur.

Samerettsutvalgets forslag ble sendt på høring 15. februar 2008. På grunn av utredningens omfang og det store antallet lovforslag, er høringsfristen satt til 15. februar 2009.

Som nevnt påhviler det også kommunale og fylkeskommunale myndigheter å etterleve internasjonale forpliktelser som staten Norge har påtatt seg. Dette gjelder selv om disse forpliktelsene ikke har materialisert seg i norsk lovtekst.

Det kan imidlertid virke klargjørende å regelfeste et generelt prinsipp om en konsultasjonsplikt for offentlige myndigheter. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil behandle arbeidsgruppens forslag om lovfesting av konsultasjonsplikten i sammenheng med Samerettsutvalgets forslag om en ny lov om saksbehandling og konsultasjoner. Spørsmålet om en eventuell lovfesting av konsultasjonsplikten både for statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter vil da bli vurdert i sammenheng.

Det vil også bli arbeidet med midlertidige modeller for konsultasjoner mellom fylkeskommunene og Sametinget i påvente av eventuell lovregulering. Både Sametinget og representanter for fylkeskommunene vil være naturlige samarbeidspartnere i dette arbeidet.

Når det gjelder de oppgaver som forslås overført til fylkeskommunene nå, og som har betydning for samiske interesser, vil Sametinget der det er relevant bli trukket med i det videre arbeidet med utformingen av forskrifter, vedtekter, ved styreoppnevning og annen oppfølging av denne proposisjonen med sikte på å ivareta samiske interesser.

Sametinget oppfordres også til å legge de årlige rapportene for samarbeidsavtalene ved Sametingets årsmelding. Det vil gi både regjering og Storting bedre mulighet til å følge den samepolitiske utviklingen og eventuelt foreslå kursendringer.

Det forventes at fylkeskommunene følger opp sine forpliktelser overfor samiske interesser i alle de oppgaver fylkeskommunene utfører.

Samisk deltakelse i ressursforvaltningen

For Sametinget er det viktig å sikre samenes rett til deltakelse i den offentligrettslige forvaltningen av naturressursene. Disponeringen av naturressursene innenfor samiske områder er viktig for samisk bosetting, næringsliv og kultur. Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har stor betydning for hvordan de samiske interessene blir ivaretatt.

Ny plan- og bygningslov § 5-4 klargjør Sametingets rett til å fremme innsigelse til kommunale planer (kommuneplanens arealdel og reguleringsplan). Ordningen omfatter i utgangspunktet områder i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt kommunene Osen, Roan, Åfjord, Bjugn, Rissa, Selbu, Meldal, Rennebu, Oppdal, Midtre Gauldal, Tydal, Holtålen og Røros i Sør-Trøndelag fylke, Engerdal og Rendalen, Os, Tolga, Tynset og Folldal kommuner i Hedmark fylke og Surnadal og Rindal kommuner i Møre og Romsdal fylke. Forholdet må være av «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse» for å omfattes av innsigelsesretten. Sametinget avgjør selv hvorvidt det skal fremmes innsigelse, og hvordan innsigelsen eventuelt skal begrunnes.

Miljøvernministeren og sametingspresidenten undertegnet i januar 2007 en avtale om retningslinjer for arbeidet med vern etter naturvernloven i samiske områder. Retningslinjene utdyper og synliggjør en ryddig og demokratisk konsultasjonsprosess slik at samiske interesser og synspunkter kan komme klart fram når verneplaner skal utarbeides.

Når Sametinget fremmer innsigelse til planer i Finnmark, vil det kunne være naturlig å anvende retningslinjene som Sametinget selv fastsetter iht. finnmarksloven § 4. Retningslinjene er for øvrig bindende for offentlige myndigheters vurdering av samiske hensyn. Det vil også kunne være aktuelt å utarbeide statlige planretningslinjer for sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur. Statlige planretningslinjer for dette formålet kan gis etter konsultasjoner med Sametinget og reindriften.

For reindriftsfaglige spørsmål er det områdestyrene for det enkelte reinbeiteområde som i henhold til instruks gitt av Landbruks- og matdepartementet skal være innsigelsesmyndighet i saker etter plan- og bygningsloven.

Når det gjelder samisk deltakelse i ressursforvaltningen for andre områder enn de som er nevnt her, må dette finne sin særlige løsning for det enkelte fagområde. Det vises til omtalen under de enkelte kapitler i proposisjonen her.