4 Deling av sosialtjenesteloven og valg av obligatoriske tjenester i NAV-kontoret
4.1 Høringsnotatet
I tråd med NAV-reformens intensjoner ønsket departementet å tydeliggjøre sammenhengen mellom de sosialfaglige og arbeidsrettede virkemidlene etter gjeldende sosialtjenestelov, og foreslo i høringsnotatet et lovforslag som skulle regulere de obligatoriske kommunale tjenestene i NAV-kontoret.
Det følger av dagens arbeids- og velferdsforvaltningslov § 13 at NAV-kontoret som et minimum skal ivareta kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A, det vil si økonomiske stønad og kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad. Etter forarbeidene til loven er opplysning, råd og veiledning om økonomiske spørsmål og bruk av individuell plan en del av oppgavene til det felles lokale kontoret.
Høringsnotatet innebar at kommunens obligatoriske oppgaver i NAV-kontoret ble utvidet til også å omfatte kommunens ansvar for å skaffe midlertidig botilbud. Lovforslaget inneholdt i tillegg bestemmelser om generelle oppgaver som kommunen etter dagens sosialtjenestelov er pålagt å sikre oppfyllelsen av. Dette ble begrunnet med at kommunens generelle oppgaver etter sosialtjenesteloven i hovedsak er knyttet til all tjenesteyting etter loven, og departementet ønsket ikke å redusere kommunens ansvar i forhold til gjeldende rett. Departementet foreslo i høringsnotatet at alle oppgavene i lovforslaget ble obligatoriske for NAV-kontoret. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 ble foreslått endret i samsvar med dette.
I høringsnotatet ble enkelte bestemmelser foreslått endret for å tilpasse disse bedre til dagens praksis, språkføring og organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen.
Lovforslaget som ble sendt på høring innebar et lovteknisk skille mellom kommunale tjenester av hovedsakelig økonomisk/arbeidsrettet karakter og kommunale helse- og omsorgstjenester. Lovforslaget ga de obligatoriske kommunale tjenestene i NAV-kontoret en særskilt lovforankring.
Lovforslaget som ble sendt på høring medførte ingen endring av kommunens plikter etter gjeldende sosialtjenestelov, men unntak av plikten til å føre internkontroll, se proposisjonens kapittel 5. Høringsnotatet opprettholdt dagens grense mellom kommunens og statens ansvarsområder i arbeids- og velferdsforvaltningen, men hadde til formål å legge bedre til rette for det samarbeidet mellom kommunale og statlige tjenester som gjennomføres med NAV-reformen og etableringen av NAV-kontor. I høringsnotatet ble det i tillegg foreslått at det skulle innføres tilsyn med tildelingen av tjenester etter loven, se nærmere omtale i proposisjonens kapittel 5.
Midlertidig botilbud
Det ble lagt vekt på faglig nærhet og kommunal praksis da departementet i høringsnotatet foreslo at sosialtjenesteloven § 4-5 om kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud ble videreført i lovforslaget og ble en obligatorisk kommunal tjeneste i NAV-kontoret. Departementet vektla at det som regel er samme organisatoriske enhet i kommunen som forvalter de økonomiske stønadene som også forvalter denne bestemmelsen, og mente at det var hensiktsmessig å ta den inn i lovforslaget.
Departementet foreslo en språklig endring av bestemmelsen ved å endre betegnelsen «husvære» til «botilbud». Botilbud og husvære er ansett for å være synonyme begrep i denne sammenhengen, og departementet ønsket med denne endringen å modernisere språket i loven. Endringen medfører ingen materielle endringer.
Opplysning, råd og veiledning
I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre sosialtjenesteloven § 4-1 om kommunens plikt til å gi opplysning, råd og veiledning i lovforslaget. Bestemmelsen regulerer den individuelle veiledningen som kommunen er pålagt å gi blant annet innenfor det ansvarsområdet som lovforslaget regulerer, og den utvider veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Bestemmelsen dekker også den personlige veiledningen som sosialtjenesten, nå kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen, skal tilby enkeltpersoner for å forebygge eller løse sosiale problemer, jf. Ot.prp. nr. 29 (1990-1991) Om lov om sosiale tjenester mv. Innholdet i denne kvalifiserte veiledningen vil bestemmes av sosialfaglig skjønn og behovet i det enkelte tilfellet. Formålet vil være å gi hjelp til selvhjelp. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen viser til veiledningsplikten i sosialtjenesteloven § 4-1 som en del av kjerneoppgavene for NAV-kontorene, sammen med individuell plan.
Departementet foreslo også å videreføre sosialtjenesteloven § 4-1 andre setning, som medfører at kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen har en plikt til å henvise til annen faglig instans i tilfeller der veiledningsbehovet går ut over sosialtjenestens kompetanse.
Bestemmelsen i sosialtjenesteloven § 4-1 har et videre virkeområde enn lovforslaget og opprettholdes også i sosialtjenesteloven uten endringer.
Individuell plan
Retten til individuell plan, som ble foreslått i lovforslaget, er en videreføring av sosialtjenesteloven § 4-3a. For å ha rett til individuell plan etter bestemmelsen må tjenestemottakeren ha behov for «langvarige og koordinerte tjenester».
Lovforslaget videreførte i tillegg retten til individuell plan for deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Denne gruppen har rett til en individuell plan alene ved å delta i kvalifiseringsprogrammet. Dette er begrunnet i Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) med at vilkårene for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet indikerer at mange i målgruppen vil ha behov for langvarige og koordinerte tjenester.
Retten til individuell plan, er som omtalt i proposisjonen kapittel 2.4 ovenfor, foreslått regulert både i lovforslaget og i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Dette begrunnes med at det er hensiktsmessig av hensyn til brukerne at bestemmelsen om rett til individuell plan også fremgår av hjemmelsloven for de sosiale tjenestene. I og med at retten til individuell plan også er regulert i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, er individuell plan allerede en tjeneste som NAV-kontoret skal tilby, og forslaget om hjemmel også i dette lovforslaget, utvider derfor ikke de obligatoriske kommunale tjenestene i NAV-kontoret.
Retten til individuell plan opprettholdes også i sosialtjenesteloven slik den framgår av loven i dag.
4.2 Høringsinstansenes merknader
De fleste høringsinstansene støtter intensjonen om å utforme et regelverk som gjenspeiler den nye forvaltningsstrukturen og som tilrettelegger for koordinering og samordning av tjenestetilbudet. Rettspolitisk forening skriver at de er
«positive til at de delene av den kommunale sosialtjenestens oppgaver som er lovpålagt at skal inngå i NAV-samarbeidet, blir regulert i en egen lov. Av særlig pedagogiske og rettstekniske grunner synes dette hensiktsmessig.»
Asker kommune skriver at
«den foreslåtte endringen vil gjøre det lettere for tjenestemottaker å finne frem i lovverket. Samtidig vil det gi bedre oversikt for ansatte i NAV og god harmoni mellom regelverk og organisering.»
Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at
«det foreliggende forslag om å samle de kommunale tjenestene som skal ligge til de lokale NAV-kontorene i en lov, er i tråd med reformens intensjoner om et helhetlig tjenestetilbud innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen.»
Stavanger kommune er positive til lovforslaget og viser til at
«riktignok vil en løsning hvor de kommunale tjenester som skal inngå i NAV-kontoret skilles ut og reguleres i en egen lov, skape et nytt grensesnitt, denne gang innad i kommunen, mellom kommunale tjenester innad i NAV-kontoret og øvrige kommunale tjenester. Imidlertid inneholder lovforslaget bestemmelser om samarbeid i enkeltsaker og på systemnivå.»
Enkelte høringsinstanser viser imidlertid til at lovforslaget burde vært bedre harmonisert med arbeidet med en felles lov for kommunale helse- og omsorgstjenester. Norges handikapforbund viser til at
«situasjonen gjør det vanskelig å få et oversiktsbilde og vurdere de totale konsekvensene som lovforslaget innebærer for den enkelte og for den kommunale sosialtjenesten.»
Noen høringsinstanser er kritiske til en deling av sosialtjenesteloven. Gatejuristen skriver at
«helhetsinntrykket av høringsnotatet er at det legges opp til en teknisk lov som fremmer NAV- organiseringa på bekostning av sosialfaglige hensyn. Gatejuristen er kritisk til dette med tanke på at økonomisk sosialhjelp er samfunnets nedre sikkerhetsnett som skal sikre den enkeltes livsnødvendigheter.»
Høgskolen i Oslo er
«usikker på hvor hensiktsmessig det vil være å splitte opp den gjeldende sosialtjenesteloven og å skille ut reglene om økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsprogram slik departementet går inn for. Usikkerheten bunner særlig i at det er vanskelig å overskue hvilke konsekvenser dette vil få for brukere som trenger både økonomisk sosialhjelp og øvrige sosiale tjenester og/eller tjenester fra helsesektoren.»
Enkelte høringsinstanser mener at en samordning av de obligatoriske kommunale tjenestene i en lov har en mindre samordningseffekt enn det departementet legger til grunn i høringsnotatet, da mange kommuner har lagt tjenester utover de obligatoriske tjenestene til NAV-kontoret. Sørum kommune skriver at
«det kan virke som om statlig myndigheter er lite kjent med at mange NAV kontor har lagt tjenester ut over minimumsløsningen inn i de lokale NAV kontorene.»
Midlertidig botilbud
De fleste høringsinstanser som uttaler seg om denne delen av forslaget er positive til at NAV-kontoret får ansvaret for kommunens plikt til å finne midlertidig botilbud. Helsedirektoratet uttaler
«I utgangspunktet kan det være et naturlig skritt å skille ut de kommunale tjenestene som i henhold til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) skal inngå i NAV-kontoret (sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A). Dette vil kunne støtte opp under NAV-reformen i mange kommuner. Det er også naturlig at ansvaret for å skaffe midlertidig bolig til mennesker i akutt bolignød blir lagt til samme organ som skal håndheve bestemmelsene om økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram/ kvalifiseringsstønad (sosialtjenesteloven § 4-5).»
Likevel er direktoratet bekymret for konsekvensene av at brukere som har langvarige og sammensatte hjelpebehov vil møte et mer oppdelt hjelpeapparat enn før som følge av et sterkere skille mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene.
Et flertall av kommunene som uttaler seg om spørsmålet er imidlertid kritiske til at ansvaret for å skaffe midlertidig husvære skal inngå som en del av de obligatoriske tjenestene i NAV-kontoret. Bærum kommune viser blant annet til at
«departementet har antatt at dette i første rekke handler om kjøp av overnatting i pensjonat eller hospits for sosialhjelpsmottakere. Erfaringen i Bærum kommune er at midlertidig botilbud er et tjenestetilbud som bør inngå i kommunens lavterskeltilbud fortrinnsvis til de med langvarige og sammensatte problemer. Bærum kommune har derfor som en rekke andre kommuner, etablert overnattingstilbud i form av natthjem med miljøarbeideroppfølging. I tillegg er noen kommunale boliger omgjort til kriseboliger. Det er rus- og psykiatritjenestene som arbeider mest med disse tjenestemottakerene.»
Dovre kommune uttaler
«Nytt er også at plikten til å skaffe midlertidig botilbud nå blir plassert i den nye loven og dermed på NAV kontoret. Selv om dette også fungerer slik i dag, er det viktig med klargjøring av ansvar og arbeidsoppgaver. I Dovre har det nylig oppnevnte boligutvalget som en av sine oppgaver å 'Vurdere framtidig administrering av kommunens boligmasse og ulike låne og tilskuddsordninger slik som bostøtte, boligtilskudd og startlån. Herunder vurdere evt. opprettelsen av et kommunalt boligkontor'. Man kan ikke se at dette kommer i strid med at NAV har ansvar for å skaffe midlertidig botilbud. Det må uansett være et nært samarbeid for å finne løsninger. Under alle omstendigheter må det være et system for hvordan dette håndteres.»
Nes kommune ser på det som uheldig at den kommunale handlefriheten innskrenkes og selvstendighetsprinsippet berøres ved at kommunens oppgave om å finne/tilby midlertidig botilbud blir en del av de obligatoriske kommunale tjenestene i NAV-kontoret. Kommunen ønsker
«et lovforslag som hensyntok den kommunale valgfriheten når det gjelder å organisere tjenestene på en så helhetlig, brukervennlig og effektiv måte, og ut fra lokale forhold. Som sådan burde også § 4-11 være formulert slik at dette var mulig, f.eks ved å bruke ordet «medvirke» også her.»
Andre deler av kommunens uttalelser til boligbestemmelsene i lovforslaget er sitert under kapittel 6.7.
Husbanken stiller seg positiv til
«..den språklige moderniseringen i lovforslaget, særlig med hensyn på å bytte ut begrepet 'husvære' med 'botilbud' i forslagets § 3-5. Begrepet 'husvære' har ingen klar betydning i dagligtale, eller i sosialfaglig eller boligfaglig terminologi. Begrepet 'botilbud' benyttes i dag i kommunal forvaltning som en generell betegnelse på midlertidige boliger og oppholdssteder, og er derfor bedre egnet i lovteksten.»
Opplysning, råd og veiledning
Det kom ingen merknader til departementets forslag om at bestemmelsen om kommunens plikt til å gi opplysning, råd og veiledning skal ivaretas i NAV-kontoret. For omtale av øvrige merknader til bestemmelsen, se proposisjonens kapittel 2.8.
Individuell plan
Det var ingen merknader til at individuell plan videreføres som en obligatorisk kommunal tjeneste i lovforslaget.
4.3 Departementets vurdering og forslag
Når departementet foreslår å lovforankre de obligatoriske kommunale tjenestene i NAV-kontoret i en felles lov er det fordi etableringen av en felles førstelinje tillagt både statlige og kommunale tjenester, har skapt behov for en lovgivning som i større grad støtter opp under en samordning og koordinering av NAV-kontorets samlede tilbud.
Ved å skille ut de foreslåtte bestemmelsene om blant annet økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram fra resten av sosialtjenesteloven, oppstår et grensesnitt mot de øvrige tjenestene etter sosialtjenesteloven. Gjeldende velferdslovgivning skiller mellom sosiale tjenester, økonomiske ytelser, og arbeidsrettede tjenester på den ene siden, og helsetjenester på den annen side. Departementet mener at det nye lovtekniske skillet er mer hensiktsmessig både i forhold til organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen og for å legge til rette for en harmonisering av regelverket for de gjenværende tjenestene i sosialtjenesteloven og regelverket for kommunens helsetjenester. Bestemmelser om samarbeid i enkeltsaker og på systemnivå er videreført i departementets forslag for å sikre koordinerte ytelser til brukere som trenger tjenester på tvers av regelverkene.
Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 regulerer hvilke kommunale tjenester som skal være obligatoriske i et NAV-kontor. NAV-kontoret skal i dag som et minimum ivareta kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A, dvs. økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram.
Departementet foreslår i lovforslaget at alle oppgaver etter loven blir obligatorisk for NAV-kontoret. Dette innebærer at NAV-kontoret som et minimum skal ivareta tjenestene om rett til opplysning, råd og veiledning, midlertidig botilbud og individuell plan, i tillegg til økonomiske stønader og kvalifiseringsprogram. NAV-kontoret blir i tillegg ansvarlig for å sikre at bestemmelsene i lovforslagets kapittel 3 om generelle oppgaver virkeliggjøres.
Når departementet har valgt å legge forvaltningen av disse tjenestene til NAV-kontoret, er det ut fra en vurdering av en faglig sammenheng mellom tjenestene som også har påvirket kommunenes organisering av tjenestene. Dette er tjenester som i de fleste kommuner forvaltes fra samme kontor. Det er for eksempel nær faglig sammenheng mellom forvaltningen av økonomisk stønad og tildeling av midlertidig husvære. Informasjon, råd og veiledning blir i praksis gitt i tilknytning til de øvrige tjenestene, og det samme gjelder for individuell plan. Forslaget om å lovfeste disse tjenestene til NAV-kontoret, begrenser ikke kommunens valgfrihet med hensyn til å legge andre tjenester til kontoret.
I den pågående evalueringen av NAV-reformen har Handelshøyskolen BI undersøkt hvilke kommunale tjenester, utover de obligatoriske tjenestene etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13, som er lagt til NAV-kontorene. Per februar 2009 hadde BI oversikt over tjenesteprofilen til 228 NAV-kontor. Prosentvis viser undersøkelsen at følgende tjenester er lagt til NAV-kontoret:
rusbehandling 86 %
boligvirkemidler 79 %
gjeldsrådgivning 57 %
flyktningtjenesten 55 %
støttekontaktordning 24 %
assistanse/avlastning 17 %
tiltak for personer med psykiske lidelser 12 %
omsorgslønn 8 %
barnevernstjenester 7 %
Departementet legger til grunn at det med «rusbehandling» i hovedsak her menes tiltak etter sosialtjenesteloven kapittel 6 (tiltak mot rusmiddelmisbruk). Bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6 er ikke foreslått videreført i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette har bakgrunn i at deler av behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere i 2004 ble overført fra sosialtjenesteloven til spesialisthelsetjenesteloven og definert som helsehjelp. Det faglige ansvaret for det samlede tilbudet til rusmiddelmisbrukere hører også sentralt under Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet. Departementet mener det er hensiktsmessig at det legges til rette for at det kommunale behandlings- og tjenestetilbudet for å avhjelpe rusmiddelmisbruk kan samordnes i en fremtidig helse- og omsorgstjenestelov. Det vil likevel ikke være noe til hinder for at kommuner kan velge å la NAV-kontoret forvalte hele eller deler av dette regelverket, for eksempel de bestemmelsene som i dag ligger i sosialtjenesteloven kapittel 6. Departementet mener at den faglige sammenhengen mellom disse bestemmelsene, sosialtjenesteloven kapittel 4 og den kommunale helselovgivningen, begrunner at disse bør inngå i en felles lov. Denne lovgivningen utformes av Helse- og omsorgsdepartementet.
Departementet mener undersøkelsen det refereres til over, i stor grad understøtter den lovtekniske løsning som ligger i lovforslaget, og opprettholder forslaget fra høringsnotatet med hensyn til hvilke tjenester loven vil regulere.
Det nye grensesnittet som nå etableres endrer ikke de kommunale tjenestenes karakter slik enkelte av høringsinstansene har uttrykt bekymring for. Økonomisk sosialhjelp etter lovforslaget skal fremdeles være et sikkerhetsnett for vanskeligstilte som ikke er i stand til å sørge for sitt livsopphold ved arbeid, og sikre alle et forsvarlig livsopphold. Gjennom godt sosialfaglig arbeid og samarbeid på tvers av sektorer skal kommunen etter lovforslaget fortsette å jobbe for å løse og forebygge sosiale problem til beste for brukeren.
Midlertidig botilbud
Kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud til personer i akutt nødsituasjon forvaltes i praksis gjennom, eller i faglig sammenheng med, plikten til å yte stønad til livsopphold. Dette sammen med hensynet til at personer med et akutt behov for «tak over hodet» skal vite hvor de vil få hjelp, uansett hvor i landet de befinner seg, gjør at departementet opprettholder forslaget om at kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud skal fremgå av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og skal ivaretas av NAV-kontoret, jf. lovforslagets § 27 og forslag til endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13.
Forslaget innebærer ikke krav i forhold til hva slags botilbud kommunen skal ha. Om kommunen har etablert natthjem med miljøarbeideroppfølging eller kriseboliger som Bærum kommune beskriver i sin uttalelse, er uten betydning i denne sammenheng. Om botilbudet drives av private eller av kommunen, vil heller ikke være av betydning. Det avgjørende i forhold til bestemmelsene i lovforslaget er at personer med akutt behov for botilbud kan forholde seg til NAV-kontoret og at NAV-kontoret skal skaffe et tilbud til de som trenger det. Avhengig av hvordan kommunen har organisert det boligsosiale arbeidet i kommunen vil dette kreve samordning og samarbeid med andre deler av kommunen, for eksempel kommunalt boligkontor der det er opprettet.
Opplysning, råd og veiledning
Departementet foreslår å legge bestemmelsen om kommunens plikt til å gi opplysning, råd og veiledning inn i lovforslaget i tråd med det som ble foreslått i høringen.
Individuell plan
Departementet foreslår å legge bestemmelsen om rett til individuell plan inn i lovforslaget i tråd med det som ble foreslått i høringsnotatet. Det er imidlertid gjort en presisering i lovforslaget § 33 om rett til individuell plan for deltakere i kvalifiseringsprogrammets ved at det i bestemmelsens andre setning er henvist til lovforslaget § 28 annet og tredje ledd om rett til individuell plan.