5 Tilsyn og internkontroll

5.1 Innledning

Hjemmel for tilsyn og internkontroll er materielt nye bestemmelser i lovforslaget. I dette kapitlet gis derfor disse bestemmelsene en særskilt omtale. Det foreslås at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens forvaltning av de individuelle tjenestene etter lovforslaget og at kommunen skal ha plikt til å føre internkontroll på de samme oppgaveområder.

5.2 Gjeldende rett

Tilsyn

Det følger av sosialtjenesteloven § 2-6 første ledd at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7, og påse at virksomheten drives i samsvar med loven og forskiftene til loven. I tillegg skal fylkesmannen føre tilsyn med kommunens beredskapsplan, jf. § 3-6 første ledd.

Fylkesmannens tilsyn med den kommunale sosialtjenesten har vært utvidet gradvis fra lovens vedtakelse til senest i 2003, da tilsynshjemmelen ble utvidet til også å omfatte kommunens virksomhet etter lovens kapittel 6, tiltak for rusmiddelmisbrukere. Da tilsyn med tjenestene etter lovens kapittel 4 ble foreslått i Ot.prp. nr. 62 (2000-2001), varslet departementet at det ville bli arbeidet videre med forslag om tilsyn med de øvrige tjenestekapitlene.

Fylkesmannens tilsyn omfatter etter gjeldende sosialtjenestelov kommunens forvaltning av de individuelle tjenestene etter loven, med unntak av tildeling av økonomiske ytelser og det arbeidsrettede kvalifiseringsprogrammet (kapitlene 5 og 5A). Sosialtjenestens generelle oppgaver, som forebyggende virksomhet mv., er ikke omfattet av tilsynet, med det unntaket at fylkesmannen også skal føre tilsyn med at kommunen utarbeider en sosialberedskapsplan i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap og at denne samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner.

Fylkesmannen fører et systemrettet tilsyn med kommunens virksomhet. Har kommunen truffet vedtak om bruk av tvang og makt i forhold til personer med psykisk utviklingshemning, skal fylkesmannen i tillegg føre stedlig tilsyn.

Hvis fylkesmannen finner at tjenestene drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottakerne eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, kan fylkesmannen gi kommunen pålegg om å rette opp forholdet. Et pålegg vil være et enkeltvedtak som kan påklages til Statens helsetilsyn, som etter lovens § 2-7 har det overordnede faglige tilsynet med sosialtjenesten i landet.

Internkontroll

Kommunen har etter sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd plikt til å føre internkontroll på de lovområdene som omfattes av fylkesmannens tilsyn. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten.

Internkontroll er et middel for kommunen til å sikre bedre styring med sine oppgaver etter sosialtjenesteloven, ved å systematisere ordinære ledelsesoppgaver og sikre at tjenestene utvikles og forbedres slik at kravene i lov og forskrifter etterleves. Innføring av internkontroll i sosialtjenesten har ført til økt oppmerksomhet rundt styringen av tjenestene.

I tillegg til å være et styringsredskap for å sikre forsvarlige tjenester og kontinuerlig forbedring av tjenestene, vil internkontroll tilrettelegge for og effektivisere et systemtilsyn. Tilsynsmyndigheten vil kunne innrette tilsynet mot kommunens internkontroll og bidra til at egenkontrollen forbedres.

Med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-1 tredje ledd, er innholdet i internkontrollplikten nærmere bestemt i en felles forskrift for sosial- og helsetjenesten, jf forskrift av 20.12.2002 nr. 1731.

5.3 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lovforslagets kapittel om økonomisk stønad, midlertidig botilbud, opplysning, råd og veiledning mv., og kapittelet om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad, samt med at påbudet om å utarbeide en sosialberedskapsplan blir oppfylt. Med denne utvidelsen av tilsynet med kommunen vil forvaltningen av samtlige individuelle tjenester etter gjeldende sosialtjenestelov være omfattet av statlig tilsyn.

Det ble samtidig foreslått å utvide kommunens internkontrollplikt til å omfatte de samme tjenesteområdene.

Omorganiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen medfører at forvaltningen av økonomiske stønader og kvalifiseringsprogram blir lagt til NAV-kontoret. Ansvaret vil fortsatt være kommunalt, men tjenestene skal nå samordnes med den statlige Arbeids- og velferdsetatens virkemidler i felles NAV-kontor. Styringslinjene i arbeids- og velferdsforvaltningen vil følge et kommunalt og et statlig løp. Etter departementets vurdering tilsier de faglige og styringsmessige utfordringene, og den omfattende omorganiseringen, at det nå er et egnet tidspunkt til å følge opp varsel om innføring av tilsyn og internkontroll fra Ot.prp. nr. 62 (2000-2001) og Ot.prp. nr. 70 (2006-2007).

Departementet begrunnet i høringsnotatet innføring av tilsyn og internkontroll med en styrking av brukernes rettssikkerhet. Tilsynsmyndigheten vil kunne kontrollere at virksomhetens styringssystem sikrer at saksbehandlingen følger gjeldende regelverk, herunder at stønad til livsopphold utmåles på grunnlag av en individuell og konkret behovsvurdering. Det vil også kunne kontrolleres at kommunen ved sin internkontroll innretter de sosiale tjenestene mot de rette målgrupper, og at det skjer en samordning av saksbehandlingen innad i NAV-kontoret og mot andre tjenesteområder.

Lovforslaget regulerer fordelingen av viktige velferdsgoder som livsoppholdsytelser og arbeidsrettede program. Konsekvenser av eventuell svikt i fordelingen av ytelser som skal dekke grunnleggende behov vil alltid være store. Svikt vil kunne forebygges ved ulike rettssikkerhetstiltak, slik som klage- og tilsynsordninger og domstolskontroll. I tillegg vil virksomhetens internkontroll forebygge svikt. Klageinstituttet, som skal fange opp svikt i enkeltsaker, er en viktig rettssikkerhetsordning, men krever et individuelt initiativ og benyttes i praksis av få brukere av kommunale sosiale tjenester. Domstolskontroll er en annen mulig rettssikkerhetsordning, men få søkere av økonomiske stønader og kvalifiseringsprogram vil ha ressurser til å gjennomføre en prosess for domstolene.

Internkontroll og tilsyn vil ikke kunne erstatte en individuell klageordning, men systemkontroll vil, i motsetning til klageinstituttet og domstolskontroll, ha en rettssikkerhetsmessig betydning for alle brukere av tjenestene.

I høringsnotatet ble hjemmelen for fylkesmannens tilsynsansvar foreslått supplert av bestemmelsene i kommuneloven kapittel 10A. Etter kommuneloven kapittel 10A har fylkesmannen rett til innsyn og kompetanse til å gi pålegg dersom tilsynet avdekker ulovlige forhold. Før pålegg benyttes skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet. Vedtak fra fylkesmannen om pålegg kan påklages av kommunen, jf. reglene i forvaltningsloven kapittel VI. Forvaltningsloven kapittel V og VI kommer også til anvendelse. Kommuneloven kapittel 10A regulerer også fylkesmannens ansvar for å samordne det statlige tilsynet med kommunene.

Statens helsetilsyns overordnede faglige tilsynsansvar ble i høringsnotatet foreslått videreført.

I høringsnotatet ble det foreslått lovfestet en plikt for kommunen til å føre internkontroll. En slik plikt er fra før lovfestet for den kommunale helse- og omsorgstjenesten ved lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 første ledd og sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd. Departementet mener at kommunene vil dra nytte av det arbeidet som er gjort med hensyn til å etablere internkontrollsystem på tilgrensede forvaltningsområder, når det skal innføres internkontroll også med de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

5.4 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstanser som uttaler seg til forslaget om å utvide tilsyn og internkontroll med de sosiale tjenestene, støtter dette.

Rettspolitisk forening

«er svært positive til den foreslåtte innføring av en tilsynsordning. Rettighetene i loven er grunnleggende og fundamentale garantier for livsoppholdet til de aller svakeste i samfunnet. God oppfølging, for å sikre at det blir praktisert i tråd med regelverket, er en viktig rettsikkerhetsordning. Tilsyn vil i hovedsak være en lovlighetskontroll, som dermed ikke vil komme i konflikt med hensynet til det kommunale selvstyret.»

I likhet med flere av de som støtter forslaget, mener Rettspolitisk forening at det bør lovfestes en plikt for fylkesmannen til å føre tilsyn med hele loven. Statens helsetilsyn uttaler at tilsynshjemmelen også bør omfatte andre deler av lovforslaget og at plikten til internkontroll bør omfatte hele loven.

I høringsnotatet skrev departementet at fylkesmannen etter forslaget vil kunne føre tilsyn med at kommunen sikrer at saksbehandlingen av tjenestene skjer i henhold til regelverket, herunder forvaltningslovens bestemmelser. Statens helsetilsyn mener at dette ikke klart fremgår av lovteksten, i og med at saksbehandlingsreglene i loven ikke inngår i de kapitlene som det eksplisitt skal føres tilsyn med. Fylkesmannen i Oslo og Akershus påpeker også at bestemmelser i andre kapitler enn tjenestekapitlene bør kunne kontrolleres i et tilsyn. Det vises til at fylkesmannen i dag fører tilsyn etter sosialtjenesteloven kapitlene 4, 4A, 6 og 7, men at tilsynsmyndigheten da også kontrollerer at kommunen sikrer brukermedvirkning etter § 8-4, tilgjengelige tjenester etter § 2-1, kravet til samarbeid og sosialtjenestens klargjøringsansvar etter § 3-2 mv.

Asker kommune uttaler at

«innføring av plikt til internkontroll for kommunen og tilsynsplikt for fylkesmannen bidrar også til økt samsvar og harmonisering med annet regelverk for kommunale tjenester.»

Stavanger kommune mener plikten til internkontroll er et svært viktig virkemiddel for å sikre systematisk forbedringsarbeid i kommunene, og dermed tjenestenes kvalitet. Kommunen er videre enig i at det lovfestes tilsyn med kommunenes virksomhet etter kapitlene 4 og 5 (i høringsnotatets lovutkast). Tilsyn er etter gjeldende rett lovfestet for kommunenes helsetjenester og øvrige sosialtjenester. Stavanger kommune mener de samme hensyn som gjør seg gjeldende for kommunenes sosial- og helsetjenester for øvrig, tilsier tilsyn for de kommunale tjenestene som skal inngå i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Flere høringsinstanser mener at det bør vurderes å innføre tilsyn også med den statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen, det vil si med hele NAV-kontoret. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter en innføring av tilsyn og internkontroll på tjenesteområdet, men mener det vil være hensiktsmessig

«å avvente innføring av tilsyn og internkontroll i de lokale NAV-kontorene. Direktoratet mener det må foretas en nærmere utredning av tilsyn og internkontroll for alle tjenestene i NAV, i lys av helhetstanken bak NAV-reformen og et eventuelt felles klage- og ankesystem.»

5.5 Departementets vurdering og forslag

Etter departementets vurdering bør det av rettssikkerhetsmessige grunner lovfestes at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens forvaltning av samtlige tjenester etter gjeldende sosialtjenestelov. Når de tjenestene som ennå ikke er omfattet av tilsyn nå blir skilt ut i en egen lov for de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, og skal forvaltes i en ny organisering (NAV-kontoret), mener departementet at hjemmel for tilsyn bør inngå i den nye loven. Høringen gir bred støtte til dette.

Departementet mener at det er viktig å sikre at tildeling av tjenestene skjer i henhold til lov og forskrifter. Parallelt med arbeidet med denne loven pågår det en gjennomgang og harmonisering av særlovgivningens hjemler for statlig tilsyn med kommunene. Tilsynsbestemmelsen har derfor fått en noe annen utforming i proposisjonen enn det forslaget som ble sendt på høring. Dette er imidlertid ikke ment å endre fylkesmannens kompetanse som tilsynsmyndighet. Kompetansen vil være den samme som etter sosialtjenesteloven § 2-6 første ledd.

Det fremgår av den foreslåtte tilsynshjemmelen at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd. Kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter loven (økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud mv.). Dette innebærer at fylkesmannen, på samme måte som etter gjeldende sosialtjenestelov, vil kunne kontrollere at kommunen følger de bestemmelser som regulerer tildeling av disse tjenestene. Det vil da fortsatt være slik at fylkesmannen vil kunne føre tilsyn med at kommunen sikrer at den som søker en tjeneste blir hørt ved utforming av tjenesten, selv om bestemmelsen om brukermedvirkning ligger i lovens kapittel 5. På samme måte vil fylkesmannen kunne føre tilsyn med at kommunen følger saksbehandlingsreglene ved tildeling av tjenester, selv om saksbehandlingsreglene dels følger av kapittel 5, dels av forvaltningsloven. Det samme gjelder kravet til forsvarlighet i lovforslagets kapittel 2.

Departementet har merket seg høringsinstansenes synspunkter med hensyn til et mer omfattende tilsyn enn det som nå foreslås, og mener det vil være hensiktsmessig å vurdere dette på bakgrunn av erfaringene med NAV-reformen.

Departementet mener at høringen gir støtte for en regulering av tilsyn og internkontroll i tråd med forslaget i høringsnotatet.