2 Oversikt over lovgivning i Norge og internasjonalt
Formålet med dette kapittelet er å presentere gjeldende taushetspliktbestemmelser i Norge og annen norsk lovgivning av betydning for åpenhet og informasjonsplikt. Videre beskrives kort hvordan enkelte andre nordiske land regulerer taushetsplikt, samt hvilke internasjonale avtaler vi er forpliktet av ved utforming av bestemmelser om henholdsvis taushets- og informasjonsplikt.
2.1 Gjeldende taushetspliktbestemmelser i norsk atomlovgivning.
Lov 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet fastsetter krav om konsesjon for å eie og drive atomanlegg, regler om tilsyn med atomanlegg og regler om atomansvar (forsikring og erstatning for skader forvoldt ved atomanlegg). De eneste faste atomanlegg i Norge er Institutt for energiteknikk sine atomanlegg i Halden og på Kjeller (inkludert kombinert lager og deponi i Himdalen). Loven er derfor i første rekke aktuell for Institutt for energiteknikk. Loven inneholder i § 53 en taushetspliktbestemmelse som lyder:
«Med de begrensninger som følger av gjøremål etter denne lov, plikter enhver å bevare taushet om det han i stillings medfør etter loven får kjennskap til av drifts- eller forretningshemmeligheter eller andre forhold som ikke er alminnelig kjent. Han må heller ikke gjøre bruk av det i ervervsvirksomhet.
Taushetsplikten etter første ledd skal ikke være til hinder for utveksling av informasjon (samordning) som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret.»
I forarbeidene til loven, Ot. prp. nr. 51 (1970-71), fremgår det at taushetsplikten gjelder for:
«alle som etter loven får kjennskap til drifts- eller forretningshemmeligheter eller andre forhold som ikke er alminnelig kjent. Plikten omfatter således Atomtilsynets personale, norske og utenlandske inspektører og enhver tjenestemann eller privatperson som i stillings medfør måtte få opplysninger som nevnt, i medhold av loven.»
Taushetspliktsbestemmelsen i atomenergiloven § 53 første ledd er todelt. For det første fastsettes taushetsplikt knyttet til drifts- og forretningshemmeligheter. For det andre er det taushetsplikt for «andre forhold som ikke er alminnelig kjent». Ordlyden i sistnevnte del er svært vid og omfatter nærmest ethvert forhold. Den er imidlertid blitt tolket innskrenkende. Taushetsplikten har vært begrenset til opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade sikkerheten ved anleggene. Bestemmelsen om taushetsplikt har vært tolket på bakgrunn av den til enhver tid gjeldende sikkerhet ved atomanleggene. Dette var en av problemstillingene i forbindelse med behandlingen av Institutt for energiteknikks søknad om fornyet konsesjon. Her ble den eksisterende sikkerheten ved anleggene på Kjeller lagt til grunn, noe som medførte at opplysninger i vedlegg som røpet lokalisering av sårbare deler av anleggene, ble unntatt offentlighet med hjemmel i taushetspliktsbestemmelsen i atomenergiloven § 53. Opplysninger som har vært unntatt offentlighet, er opplysninger om detaljer i konstruksjonen av og innholdet i atomanleggene (reaktorer, lagre m.v.), plassering av og bruk av bygninger ved Institutt for energiteknikk sitt anlegg på Kjeller, samt transportruter, transporttidspunkter og innholdet av transport av nukleært materiale inn i, innen eller ut av Norge. Dette er opplysninger som er taushetsbelagt av hensyn til fysisk sikring av nukleært materiale eller nukleære anlegg. Formålet er å forhindre tyveri, terror eller sabotasje.
Atomenergiloven § 53 utfylles av forskrift 2. november 1984 nr. 1809 om fysisk beskyttelse av nukleære materialer § 2. Forskriften § 2 lyder:
«For at tiltakenes sikkerhetsmessige verdi ikke skal svekkes, skal detaljerte opplysninger om de tiltak som gjennomføres i henhold til forskriftene bare gis til personer eller myndigheter som har bruk for disse i sitt arbeide. Disse personer eller myndigheter har taushetsplikt.»
Forskriften § 2 gir først og fremst hjemmel for å unnta fra offentlighet opplysninger om tiltak for å sikre nukleært materiale og atomanlegg, for eksempel alarmsystemer, vaktrutiner, overvåking, adgangskontroll, fysiske sperrer og innbruddssikring.
2.2 Annen norsk lovgivning av betydning for åpenhet og informasjonsplikt
Foruten atomenergiloven er det annen norsk lovgivning som virker inn på taushetsplikt og informasjonsplikt også på atomområdet. I dette avsnittet presenteres kort de mest relevante lovene.
Grunnloven § 110 b
Grunnloven § 110 b, som angår allmennhetens rettigheter i forhold til miljøet, inneholder i andre ledd følgende bestemmelse om retten til miljøinformasjon:
«For at ivaretage deres Ret [til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares], ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte Indgreb i Naturen.»
Grunnloven § 110 b andre ledd gir allmennheten en rett til miljøinformasjon både overfor det offentlige og private. Grunnlovsbestemmelsen har forrang foran andre lover og forskrifter. Dette medfører at allmennheten kan bygge en rett til miljøinformasjon direkte på grunnloven. Bestemmelsen innebærer også at allmennhetens behov for informasjon vil være relevant ved tolkningen av taushetspliktbestemmelser. Den innebærer at man i konkrete tilfeller der det kan være tvil om taushetsplikten kommer til anvendelse, må vurdere allmennhetens behov for informasjonen. Bestemmelsen vil være retningsgivende ved utarbeidelsen av lovgivning som omhandler miljøinformasjon.
Offentlighetsloven
Etter lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen § 2 første ledd er forvaltningens saksdokumenter offentlige, så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Loven gjelder for «forvaltningsorganer», som er definert som «ethvert organ for stat eller kommune». Departementene og Statens strålevern er omfattet av offentlighetsloven. Enhver kan kreve å få innsyn i dokumenter som disse organene besitter, med mindre det er hjemmel i lov for å unnta hele eller deler av disse. Det følger av offentlighetsloven § 5 a at opplysninger som er underlagt taushetsplikt, skal unntas fra offentlighet. Det er ikke adgang til å gi innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt, for eksempel etter atomenergiloven § 53. Utformingen av atomenergiloven har derfor betydning for hvilke forhold forvaltningen har adgang til å opplyse om.
Forvaltningsloven
Etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 13 plikter:
«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
noens personlige forhold, eller
tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
Forvaltningstjenestemenn er dermed pålagt å bevare taushet om slike forhold. Paragrafene 13 a til 13 f inneholder utfyllende bestemmelser om taushetsplikt, herunder om begrensninger i taushetsplikten. Bl. a. gjelder ikke taushetsplikten dersom ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold, eller hvis den som har krav på beskyttelse samtykker.
Lov om strålevern og bruk av stråling
Lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling gjelder for enhver virksomhet som kan ha betydning fra et strålevernssynspunkt, herunder atomanlegg. Strålevernloven fastsetter ingen bestemmelser om taushetsplikt. Derimot åpner loven § 15 for at virksomheter kan pålegges å melde fra både til statlige etater og berørte fysiske og juridiske personer om uhell og ulykker og særskilte risiki som kan oppstå. Loven har dermed betydning for den informasjonsplikt som kan pålegges ved uhell eller ulykker.
2.3 Taushetspliktbestemmelser i andre nordiske land
I tilknytning til forslagene om å endre atomenergilovens taushetspliktbestemmelse har departementet også gjennomgått lovgivningen i Sverige, Danmark og Finland. Taushetsplikten i disse landene er i hovedsak knyttet til drifts- og forretningshemmeligheter, samt opplysninger om sikkerhetstiltak ved atomanlegg som om de var kjent, ville svekke formålet med tiltakene. Det er noe forskjellig hvilke lover bestemmelsene er plassert i. De er delvis plassert i generell lovgivning om taushetsplikt og dels i atomlovgivning. Innholdet i taushetspliktbestemmelsene samsvarer med de prinsipper som legges til grunn i Norge.
Sverige
I Sverige er taushetsplikt for atomsaker ikke regulert i atomlovgivningen, men i den alminnelige sekretesslagen (SFS 1980:100). Sekretesslagen har i § 2 bestemmelser om taushet bl. a. for følgende:
«Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra til upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier, tillverkning, förvaring, utlämning eller ......transport eller förvaring av ......klyvbart material eller radioaktivt avfall, .......om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs»
Det går fram av § 6 i sekretesslagen at
«sekretess gäller, i den utsträckning regjeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet,......för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden,...om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs,...eller personliga förhållanden......»
I sekretesslagen § 18 fremgår at sekretess bl.a. gjelder «för sådan uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden som har lämnats enligt 19-21 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet....»
Tilslutt kan nevnes bestemmelsen om sekretess i utrikessekretessen § 1
«för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat ..., mellanfolklig organisation, ...om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.»
Danmark
Den danske lovgivningen har ikke særskilte bestemmelser som omhandler taushetsplikt på atomområdet. Den danske forvaltningsloven av 19. desember 1985 nr. 571 har i § 27 bestemmelser om taushetsplikt blant annet om drifts- og forretningsforhold. Lov av 19. desember 1985 nr. 572 om offentlighed i forvaltningen har bestemmelser om rett til innsyn i dokumenter og opplysninger. Loven har også en del unntak fra denne innsynsretten (f. eks. for personlige forhold, drifts- og forretningshemmeligheter, hensynet til rikes sikkerhet). Offentlighetslovens bestemmelser går foran forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.
Finland
Den finske lovgivningen vedrørende atomsikkerhet reguleres av Kärnenergilagen fra 11. desember 1987 og Atomansvarslagen fra 8. juni 1972. De to sistnevnte lovene regulerer Finlands kjernekraftverk og tilsvarer innholdsmessig langt på vei den norske atomenergiloven. I henhold til «Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet» av 21. mai 1999 er hovedprinsippet at myndighetens tilsyn med atomenergivirksomhet er offentlig med mindre annet følger av lov. Kärnenergilagen § 78 inneholder en bestemmelse om taushetsplikt, og den omhandler bl.a. følgende forhold:
«Den som är anställd hos en myndighet får inte för utomstående röja eller till sin egen fördel utnyttja vad han fått veta om affärs- och yrkeshemlighet vid fullgörandet av uppgifter enligt denna lag för myndighetens räkning......Den som i samband med verksamhet som avses i denna lag fått uppgifter om planer som gäller i 7 § nämnda skyddsarrangemang eller om material som uppkommit vid beredningen av dem eller om handlingar som utarbetats med stöd av planerna, får inte röja uppgifter som han sålunda fått för utomstående, om dette kan äventyra avsikten med skyddsarrangemangen.»
2.4 Internasjonale avtaler av betydning for taushetsplikt og informasjonsplikt
Norge er folkerettslig forpliktet til å oppfylle krav som følger av internasjonale avtaler vi er tilsluttet. Forpliktelsene kan være av ulik karakter, men de vil utgjøre rammer for norsk lovgivning. I forbindelse med lovendringsforslagene har departementet vurdert forholdet til internasjonale forpliktelser. Nedenfor er det redegjort for de viktigste.
Internasjonale forpliktelser til å utveksle informasjon
Norge er tilsluttet en rekke konvensjoner og bilaterale og multilaterale avtaler som under visse forutsetninger pålegger de kontraherende parter å utveksle informasjon om ulike forhold. Avtalene kan innebære utveksling av opplysninger om eksempelvis sikkerhetskontroll, tidlig varsling av ulykker, bistand i tilfelle ulykke eller radiologisk krisesituasjon. Eksempler på konvensjoner som inneholder informasjonsutvekslingsplikter er konvensjonen om tidlig varsling av nukleær ulykke og konvensjonen om bistand i tilfelle av en nukleær ulykke eller radiologisk krisesituasjon, begge av 26. september 1986. Det er viktig at Norge kan oppfylle forpliktelser av denne art uten å komme i konflikt med taushetspliktsbestemmelsen i atomenergiloven. Det foreslås derfor at lovteksten uttrykkelig oppstiller et unntak fra taushetsplikten for utveksling av informasjon som skjer i medhold av våre internasjonale forpliktelser, se forslag til ny atomenergilov § 53, fjerde ledd.
Internasjonale forpliktelser om taushetsplikt
I forbindelse med enkelte internasjonale avtaler er det vanlig at partene forpliktes til å beskytte fortrolige opplysninger som mottas i medhold av overenskomsten, men det bestemmes ikke nærmere på hvilken måte dette skal skje. Eksempler på avtaler inneholdende krav om taushetsplikt er konvensjon av 3. mars 1980 om fysisk beskyttelse av nukleært materiale artikkel 6 og konvensjon vedrørende kjernefysisk sikkerhet av 20. september 1994 artikkel 27. Departementet legger til grunn at offentlighetsloven § 6 nr. 1 gir adgang til å unnta slike opplysninger. Norge har videre ratifisert Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen av 1. juli 1968 (Ikke-spredningsavtalen) som trådte i kraft 5. mars 1970. På denne bakgrunn er det behov for å taushetsbelegge opplysninger som om de ble kjent, kunne øke faren for spredning av teknologi eller fremstilling av atomvåpen.
Rådsdirektiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøinformasjon
Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen, og er relevant da miljøinformasjon antas å kunne omfatte opplysninger om stråling. Direktivet gir allmennheten en rett til å få tilgang til miljøinformasjon som er tilgjengelig hos offentlige myndigheter, men direktivet åpner for unntak fra denne retten. Dette gjelder bl. a. hensynet til vern av drifts- og forretningshemmeligheter, internasjonale forbindelser, det nasjonale forsvar og den offentlige sikkerhet. I St. prp. nr. 100 (1991-92) om samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen konstateres at gjeldende norsk rett allerede er i samsvar med direktivet. Da forslaget til ny taushetspliktbestemmelse innsnevrer den gjeldende taushetspliktbestemmelsen, legger departementet til grunn at forslaget er i samsvar med direktivet.
Århuskonvensjonen
Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljøet (Århuskonvensjonen) har ikke trådt i kraft. Norge undertegnet konvensjonen 25. juni 1998, men har ikke ratifisert den. I kraft av sin undertegning er Norge forpliktet til ikke å opptre i strid med konvensjonens målsetninger. Århuskonvensjonen omhandler blant annet aktiv og passiv informasjonsplikt og forutsettes å gjelde opplysninger om atomvirksomhet, siden slik virksomhet vil kunne påvirke miljøet. Århuskonvensjonens hovedregel om passiv informasjonsplikt er at det skal gis rett til adgang til miljøinformasjon, jfr. artikkel 4. Det åpnes imidlertid for unntak fra denne rettigheten når det gjelder forretningshemmeligheter, personopplysninger, hensyn til internasjonale forbindelser, forsvar og offentlig sikkerhet, men fastsettes samtidig at dersom den fortrolige informasjonen kan skilles ut, skal myndighetene gjøre resten av den ønskede miljøinformasjonen tilgjengelig for allmennheten. Århuskonvensjonen pålegger i gitte tilfeller en aktiv informasjonsplikt til å gi befolkningen informasjon om farer som truer helse eller miljø, slik at de kan treffe forebyggende eller skadebegrensende tiltak, jfr. artikkel 5. Departementet har vurdert konvensjonen og anser at forslagene til lovendringer er i overensstemmelse med Århuskonvensjonen. Den aktive informasjonsplikten er ivaretatt gjennom forslagene som fremgår i proposisjonens avsnitt 3.2.
Andre konvensjonsforpliktelser som pålegger informasjonsplikt
Det kan også foreligge andre internasjonale forpliktelser som gjelder retten til visse typer informasjon. I denne sammenheng vises det til konvensjonen vedrørende kjernefysisk sikkerhet av 17. juni 1994, som bestemmer at avtalepartene skal treffe egnede tiltak for å sikre at befolkningen og berørte myndigheter får nødvendig informasjon om beredskapsplanlegging. Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering er konvensjonsforpliktelsen i dag tilstrekkelig implementert.