1 Innledning

1.1 Bakgrunn - konvergens og teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen gjør det nødvendig å gå gjennom lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven). Forslagene i proposisjonen representerer deler av Kultur- og kirkedepartementets oppfølging av Konvergensutvalgets anbefalinger i NOU 1999:26 «Konvergens - Sammensmeltning av tele-, data- og mediesektorene». Utvalget ble nedsatt i mars 1998 av Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet i fellesskap. Dets oppgave var å kartlegge de rettslige og politiske implikasjonene av konvergensutviklingen. I proposisjonen vil det fortløpende bli referert til utvalgets vurderinger. Med konvergens menes at skillene mellom sektorer og tjenester som tidligere har vært betraktet som forskjellige brytes ned. Kringkastings- og teletjenester er et eksempel på tjenester som utvikler fellestrekk og nærmer seg hverandre. For en mer utfyllende beskrivelse vises det til utvalgets utredning.

Nettverkene for elektronisk kommunikasjon digitaliseres. Digitaliseringen gjør at man kan forvente endringer som økt interaktivitet og større tilbud av brukerinitierte tjenester. Dette betyr at brukeren kan påvirke innholdet av, eller starttidspunktet for tjenester. Videre vil digital overføringsteknologi gjøre mer effektiv bruk av frekvensressursene mulig. På kringkastingsområdet betyr det at det blant annet blir plass til flere kanaler. En annen konsekvens av digitaliseringen er at bruksområdet for forskjellige nettverk for elektronisk kommunikasjon ikke lenger vil være like spesialisert. Mens nettene tidligere var dedikert for formidling av bestemte tjenester, for eksempel telefoni eller kringkasting, tillater den digitale teknologien at nettverkene formidler alle typer tjenester. Bruksområdene vil med andre ord overlappe. Dette omtales gjerne som nettverkskonvergens.

Webcasting er en samlebetegnelse på kringkastingsliknende tjenester formidlet over Internett. Disse er i hovedsak brukerinitierte. Utviklingen av digitalt fjernsyn kan medføre at også mer tradisjonelle former for kringkasting går i retning av økt interaktivitet. Det er grunn til å anta at det kan gro frem et bredt spekter av interaktive produkter der brukerne selv kan legge inn bestillinger på bestemte tjenester. Samtidig vil digitaliseringen medføre at TV-seerne kan velge blant et stadig voksende kanaltilbud. Det er også sannsynlig at fjernsynsmediet vil integreres med andre sektorer. Internett-aksess og tilgang til ulike e-handelstilbud kan komme til å utgjøre en del av tilbudet på TV-skjermen. Selv om teknologien rommer et stort potensiale for endring, er det imidlertid ikke sikkert at publikums vaner endrer seg tilsvarende. På noe sikt kan det likevel ikke utelukkes at kringkastingssektoren vil endre seg vesentlig. Sannsynlige konsekvenser av utviklingen er økt konkurranse for norske kringkastere, økte valgmuligheter for publikum, men også sterkere preg av kommersialisering.

1.2 Hovedprinsipper i lovforslaget

Deler av dagens reguleringssystem er basert på sektorlovgivning som kringkastingsloven, lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven), og gjennomføringen av e-handelsdirektivet (direktiv 2000/31/EF). Ut over dette finnes ingen samlet lovgivning for multimediatjenester. Tendensen til at sektorgrensene gradvis viskes ut er en utfordring, fordi deler av dagens reguleringssystem er basert på sektorlover. På kringkastingssektoren er tendensene til sektoroppløsning særlig tydelige i forhold til webcasting og utviklingen av digitalt fjernsyn. Grensedragningen mot såkalte informasjonssamfunnstjenester og andre brukerinitierte tjenester er av stor betydning. Dette skyldes blant annet at kringkasting og informasjonssamfunnstjenester er underlagt forskjellig regulering i internasjonale avtaler som Norge er bundet av.

Et hovedanliggende bak departementets forslag til lovendringer er å sikre at kringkastingsloven er mest mulig á jour med den teknologiske og markedsmessige utvikling på feltet. Departementet har sett det som særlig viktig at kringkastingslovens saklige virkeområde er presist formulert, og at forholdet til nye Internett-baserte medier avklares så langt det er mulig. Reguleringen skal også ivareta sentrale medie- og kulturpolitiske målsettinger, særlig hensynet til ytringsfrihet og mangfold. Seere og lyttere skal ha gode valgmuligheter. Samtidig er det viktig å sikre at allmennkringkasterne fortsatt har en reell mulighet til å nå ut til et stort publikum.

En generell fare ved all regulering er at den kan forstyrre innovasjonen på området. Ved utformingen av lovforslaget har det vært en sentral målsetning at reguleringen i minst mulig grad skal hemme utviklingen på feltet. Ved revisjon av lovgivningen på kringkastingssektoren er det spørsmål om hvor langt man skal gå i å forskuttere mulige fremtidige endringer i forskjellige rammebetingelser som teknologi, markedsutvikling og internasjonale avtaler. Forslagene i proposisjonen søker å ta hensyn til teknologisk utvikling gjennom å være teknologinøytrale der det er hensiktsmessig. Videre er det tatt hensyn til endringer i EUs direktiver om elektronisk kommunikasjon. Det er likevel grunn til å understreke at lovgivningen ikke bare kan rette seg mot en tenkt fremtidig utvikling, men også må fungere i dagens situasjon. En noe avventende holdning gjør det mulig å unngå reguleringer som teknologien må «vokse seg inn i» og reguleringer som likevel viser seg å ikke bli nødvendige. Dette gjør lovgivningen enklere og mer presis og brukervennlig. Det er imidlertid grunn til å regne med at det også i tiden fremover kan være nødvendig med justeringer i kringkastingslovgivningen etter hvert som den teknologiske og markedsmessige utvikling avtegner seg tydeligere.

Også endringer i EØS-avtalens TV-direktiv (Rådsdirektiv (89/552/EØF) av 3. oktober 1989 om samordning av visse bestemmelser om utøvelse av fjernsynsvirksomhet, fastsatt ved lov eller forskrift i medlemsstatene, endret ved Europaparlaments- og Rådsdirektiv (97/36/EF) av 30. juni 1998) kan medføre et oppfølgingssbehov. Det er høyst usikkert når endringer i TV-direktivet vil være klare.

1.3 Proposisjonens hovedinnhold

Departementets forslag til endringer i kringkastingsloven blir behandlet i kapittel 2. Departementet foreslår at definisjonen av kringkasting i § 1-1 presiseres ved at det inntas et samtidighetskrav. Dette vil gi en klarere avgrensning av kringkastingsbegrepet mot brukerinitierte tjenester. For å sikre en hensiktsmessig praktisering av loven foreslås det også å ta inn en generell hjemmel for å unnta enkelte tjenester fra hele eller deler av loven.

Departementet foreslår videre å innskrenke den generelle konsesjonsplikten for drift av kringkasting etter § 2-1 til kun å gjelde kringkasting som formidles via trådløse, bakkebaserte senderanlegg. Det er særlig i denne type nett at kapasiteten er begrenset. En konsesjonsordning vil sikre kontroll med utnyttelsen av kapasiteten. For kringkastingstjenester som formidles over andre plattformer er det tilstrekkelig med en registreringsordning som gjør det klart hvem som redaksjonelt er ansvarlig for sendingen.

Konsesjonsplikten for kringkastingsanlegg etter § 2-2 første ledd blir foreslått innsnevret til bare å omfatte trådløse, bakkebaserte senderanlegg som hovedsakelig vil bli benyttet til kringkasting eller lokalkringkasting.

Departementet ser det videre som påkrevet med en ny hjemmel som åpner for at Kongen kan gi nærmere regler for elektroniske programguider. Hjemmelen vil gjøre det mulig å handle raskt dersom det skulle vise seg at de elektroniske programguidene får en utforming som innebærer en fare for at norske allmennkringkastere marginaliseres.

Når det gjelder hjemmelen for å pålegge plikt til videreformidling av allmennkringkasternes sendinger i § 4-3, legger departementet opp til at denne bestemmelsen ikke lenger bare skal gjelde kabel-TV-anlegg, men gis en mer teknologinøytral utforming.

Det blir videre foreslått å overføre forskriftsmyndighet fra NRK til Kongen gjennom visse endringer i §§ 8-1 til 8-3.

I kapittel 3 blir det redegjort for forslag fra Konvergensutvalget som departementet foreslår ikke gjennomføres. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag om at man bør ha som et langsiktig mål å arbeide for en samlet IKT-lov, at alle regler som gjelder NRK spesielt bør samles i en særlov og at bestemmelsen i § 4-5 som gir myndighetene anledning til å legge ned forbud mot videresending av visse programkategorier oppheves.

I kapittel 4 redegjør departementet for forslag til visse endringer i reklameregelverket som departementet tar sikte på å fremme. Endringsforslagene knytter seg til forskrift om kringkasting og vil bli sendt på egen høring dersom Stortinget gir sin tilslutning til prinsippene for revisjon av regelverket.

I kapittel 5 går departementet gjennom de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene.

I kapittel 6 knyttes det merknader til de enkelte endringsforslag.

1.4 Høring

Kulturdepartementet sendte 6. april 2001 ut et høringsnotat med utkast til endringer i kringkastingsloven til 111 instanser. Det kom inn i alt 48 høringssvar, hvorav 33 hadde merknader. Høringsinstansenes synspunkter er gjengitt under de enkelte forslag til lovendringer.