6 Merknader til de enkelte bestemmelser

6.1 Til kapittel 1

Til § 1-1, 1. ledd

Lovforslaget er en presisering, ikke en endring av gjeldende rett. Forslaget ivaretar et prinsipielt skille alt etter som utsendelsen av en tjeneste er brukerinitiert (interaktiv) eller ikke. Interaktive tjenester kjennetegnes bl.a. ved at brukeren selv må foreta aktive handlinger for at utsendingen av tjenesten skal starte. Dersom det er brukeren selv som bestemmer tidspunktet for utsendelse, vil tjenestene ikke bli regulert av kringkastingsloven. Hvilken plattform tjenesten mottas over er irrelevant i forhold til definisjonen.

Av passusen «ment eller egnet til å mottas direkte og samtidig» følger det at tidspunktet når forbruket av tjenesten rent faktisk skjer er uten prinsipiell betydning. Det avgjørende er tidspunktet når seernes mottaksutstyr tar i mot eller eventuelt lagrer tjenesten. Er digitale dekodere utstyrt med lagringsmuligheter, vil brukerne selv på et eget valgt tidspunkt kunne hente opp programmer som er lagret lokalt i egen dekoder. Et annet eksempel er at brukerne vil kunne ta en pause i et program som blir sett i sanntid, for deretter å se resten noe forsinket via lagringsmulighetene i dekoderen. Slike tjenester vil kunne fremstå som interaktive for brukerne, men vil rettslig sett være kringkasting. Dette gjelder selv om man rent hypotetisk ser for seg at flertallet av brukerne etter hvert endrer sine TV-vaner ved at man ikke lenger følger sendinger i sanntid.

I forhold til begrepet «allmennheten» er det ikke relevant hvor mange av seerne som rent faktisk velger å følge en konkret sending. Det som har betydning er at en «allmennhet» hadde mulighet til å se en sending. Også om sendingene er forvrengt eller kryptert regnes de for å rette seg mot allmennheten så lenge en tilstrekkelig gruppe har muligheten til å dekode sendingene ved å betale, kjøpe allment tilgjengelig dekoder el. Hvor mange som rent faktisk velger å betale for å se sendingene dekodet er irrelevant.

At det knyttes et prinsipielt skille til hvorledes forbrukeren skaffer seg tilgang til en tjeneste betyr at tjenester av nokså identisk innhold kan ha forskjellig rettslig status. Eksempelvis er «video på forespørsel» ikke kringkasting. Her sendes ikke innholdet ut før seeren ber om det. For såkalt «nær video på forespørsel» vil dette kunne stille seg annerledes. En slik tjeneste kan etableres gjennom kryptert utsendelse av filmer som sendes på faste tidspunkter. Brukeren kan så - på et vilkårlig tidspunkt, normalt mot vederlag, bryte krypteringen og se innholdet for den periode (for eksempel en film) han vil. Tjenestens oppbygning medfører at eventuelle seere vil motta utsendelsen «direkte og samtidig». «Nær video på forespørsel» er derfor kringkasting selv om det for brukeren kan fortone seg som temmelig likt «video på forespørsel». Som et annet eksempel kan en tenke seg at et fjernsynsselskap viser en spillefilm på sitt ordinære sendeskjema. Det er kringkasting. Hvis filmen også gjøres tilgjengelig på selskapets nettsted som en individuell bestillingstjeneste, vil overføringen falle utenfor kringkastingsloven. Dette samsvarer med at det prinsipielle skillet ikke trekkes på grunnlag av anvendt infrastruktur, men i stedet bygger på om tjenesten er brukerinitiert eller ikke. Skillet er meningsfylt fordi behovet for å beskytte brukerne, særlig mindreårige, må kunne antas å være mindre når det kreves at brukerne selv må ta initiativ til utsendelsen og kanskje være nødt til å oppgi kredittkortnummer, passord eller annen identifikasjon. Av denne grunn vil det også være lite aktuelt å unnta visse kringkastingstjenester fra loven, bare fordi de likner på en tjeneste som ikke defineres som kringkasting, jf. nærmere om unntaksadgangen nedenfor.

Den teknologiske utviklingen kan også medføre at skjermen splittes i forskjellige deler. Ett bilde kan være ordinær utsendelse av fjernsyn, mens et annet kan være en sending som brukeren selv har aktivisert (for eksempel en billettbestillingstjeneste). I slike tilfeller kan de ulike tjenestene som presenteres på skjermen ha forskjellig rettslig status, selv om summen av disse enkeltdelene kan fortone seg som en integrert tjeneste for brukeren. Det understrekes at selv om en av tjenestene faller utenfor kringkastingsreguleringen vil den fortsatt være regulert gjennom annen lovgivning.

Til § 1-1, 6. ledd

Adgangen til å gjøre unntak er ment å være snever og begrenset til særlige tilfeller slik at loven ikke uthules. Bestemmelsen retter seg mot tjenester som distribueres som kringkasting, men som det ikke er hensiktsmessig eller ønskelig at kringkastingslovgivningen fullt ut skal omfatte. Det kan da gjøres fullstendige unntak, eller et unntak fra enkelte bestemmelser. Adgangen til å gjøre unntak vil være begrenset av Norges internasjonale forpliktelser. For fullstendige unntak vil internasjonale forpliktelser være en vesentlig skranke. Mer begrensede unntak er mulige i og med at de internasjonale forpliktelsene gir et visst spillerom i forhold til detaljene i reguleringen.

Hvorvidt det skal gjøres unntak vil bero på en helhetsvurdering og det lar seg ikke gjøre å oppstille en uttømmende liste over momenter som kan tas i betraktning. Et naturlig utgangspunkt vil være å se på de hensyn som begrunner særregulering av kringkastingsmediet. Dersom disse hensynene ikke har gyldighet for en konkret tjeneste, kan dette åpne for at det gjøres unntak.

Det er grunn til å være varsom med å vektlegge tilsynelatende likhet med tjenester som ikke er omfattet av kringkastingsdefinisjonen. Når det trekkes et skille, vil det nødvendigvis være tjenester som fremstår som temmelig like, men som faller på hver sin side av grensen. Noen eksempler på dette er nevnt ovenfor under merknadene til definisjonen. Her kan ikke likheten i seg selv begrunne at det gjøres unntak. Slik likhet kan i høyden være et støtteargument når også andre grunner taler for å gjøre unntak. Noe annet vil bidra til å uthule kringkastingsdefinisjonen.

Momenter det vil være naturlig å legge vekt på kan være om et unntak vil; bidra til å redusere eventuell konkurransevridning, fremme utviklingen av nye tjenester eller bidra til et bedre tilbud og større mangfold. Det må også vektlegges om reguleringene i kringkastingslovgivningen virker naturlige og proporsjonale i forhold til tjenesten.

Det kan neppe tenkes at det gjøres unntak for utsendelse av «tradisjonelle» lydradio- og TV-programmer. På den annen side vil det ofte være større grunn til å gjøre unntak om tjenesten ligger langt unna det som tradisjonelt har vært oppfattet som kjerneområdet i kringkastingsbegrepet. Eksempler på dette kan være spilltjenester og betalingstjenester. Det er grunn til å legge vekt på størrelsen av den gruppen som kan motta sendingene. Det kan også være aktuelt å gjøre unntak for utsendelser av mer enkeltstående karakter, for eksempel fra enkeltpersoner eller fra foretak hvis hovedvirksomhet er en helt annen enn å drive kringkasting. Videre kan det vektlegges hvor tjenesten blir mottatt. Det kan være større grunn til å unnta tjenester som bare kan mottas i det offentlige rom. Det vil for eksempel være tilfelle ved utsending av spesiallagede sendinger på toget.

§ 1-2, fjerde ledd

Bestemmelsen foreslås opphevet. Slik bestemmelsen fremstår i dag bidrar den til å skape uklarheter. Opphevelsen er ikke ment å ha rettslig betydning.

6.2 Til kapittel 2

Til § 2-1, 1. ledd

Lovforslaget opprettholder konsesjonsplikten for kringkasting formidlet via trådløse, bakkebasert senderanlegg, mens konsesjonsplikten for kringkasting som formidles via andre plattformer bortfaller. Det vil normalt bli stilt vilkår ved tildeling av konsesjon. Disse vil særlig gjelde programkrav.

Om kanalkapasiteten øker vil det bli tatt hensyn til det ved praktiseringen av konsesjonsordningen. Det vil ikke nødvendigvis være avgjørende for å sikre mangfold at hver enkelt kanal har et bredt tilbud så lenge totaliteten av alle kanaler er bred. Når konsesjonsmyndigheten utøves med det formål at det totale kringkastingstilbudet skal bli best mulig, betyr det at de enkelte kringkasterne kan oppleve visse forskjeller i konsesjonskravene uten at det kan ses på som usaklig forskjellsbehandling.

Hvis det i et eventuelt digitalt bakkenett for kringkasting er forskjellig dekningsgrad i forskjellige multipleks, kan en kringkasters plassering i nettet ha betydning for hvilke vilkår som stilles. Det kan være grunn til å stille strengere vilkår ovenfor en kringkaster som distribueres i en multipleks med tilnærmet full landsdekning.

Til § 2-1, 3. ledd

Forslaget om registreringsplikt gjør det mulig å ha oversikt over hvem som til en hver tid sitter med det redaksjonelle ansvaret for sendingene. Forskriftshjemmelen er først og fremst et virkemiddel for å kunne etablere faste og enkle rutiner for registreringen. Skulle det vise seg at en registreringsordning er overflødig, vil det være adgang til å begrense eller suspendere den gjennom forskrift.

Til § 2-2, 1. og 3. ledd.

Konsesjonsplikten er begrenset til trådløse, bakkebaserte senderanlegg for kringkasting. Dette skyldes at det først og fremst er i slike nett det kan tenkes kapasitetsbegrensninger. Bestemmelsen er ment å markere et skille mot andre nett med samme karakteristika, men som kun i beskjeden og mer teoretisk grad er egnet til formidling av kringkastingssignaler. Mobiltelefoninettene er et eksempel på nett som faller utenfor konsesjonsplikten.

Konsesjonsplikten vil først og fremst brukes som hjemmel for å sikre allmennkringkasternes posisjon i nettet. Videre kan bestemmelsen brukes som grunnlag for et krav om en viss dekningsgrad.

Anlegg som faller inn under konsesjonsplikten vil også trenge frekvenskonsesjon etter telelovgivningen. I praksis vil konsesjonstildeling i medhold av de to lovene finne sted i samme operasjon. For aktørene vil det derfor fortone seg som en samlet konsesjonstildeling. At hjemmelsgrunnlaget er delt mellom telelovgivningen og kringkastingslovgivningen gjør det imidlertid mulig å ivareta begge lovers formål. Bestemmelsen er ment å legge til rette for en hensiktsmessig arbeidsdeling internt i forvaltningen.

Det blir foreslått å oppheve § 2-2 tredje ledd. Etter hvert som frekvenskapasiteten i nettene øker, er det blant annet sannsynlig at utenlandske kanaler blir distribuert. Da vil dagens krav om at alle som distribueres i nettet må ha konsesjon bli for omfattende.

Til § 2-10

En elektronisk programguide (EPG) eller tilsvarende navigeringsverktøy er som beskrevet under avsnitt 2.7 et hjelpemiddel for TV-seerne til å orientere seg i tilbudet av program og tjenester i digitale TV-sendinger.

Eventuelle konkurransebegrensninger som følger av måten EPG-ene bygges opp på, vil det være mest nærliggende at konkurransemyndigetene tar seg av. For kulturmyndighetene vil det bero på en kulturpolitisk vurdering om reguleringshjemmelen skal brukes. Sentrale kulturpolitiske hensyn er ytringsfrihet, pluralisme og enkel tilgang til allmennkringkasternes sendinger. Konkurransemessige vurderinger kan være nyttige indikasjoner i denne sammenheng, men det er ikke noe nødvendig samsvar mellom den konkurransepolitiske og den kulturpolitiske vurdering.

Eventuell regulering fra kulturmyndighetenes side vil først og fremst gå på det innholdsmessige, det vil si selve utformingen av EPG'en. Det kan også oppstå spørsmål om tilgang til EPG'en. Det betyr at forskjellige kringkastere og programleverandører kan tenkes å fremsette krav om at de blir presentert i programguiden. Slike tilgangsspørsmål kan komme til å bli regulert i ny lovgivning om elektronisk kommunikasjon. Det vil være en grenseflate mellom tilgang til en EPG og utformingen av den. Dette setter krav til god koordinering mellom de respektive sektormyndigheter. Den foreslåtte fullmaktshjemmel vil ikke bli benyttet uten at det på forhånd har vært drøftet med samferdselsmyndighetene.

Det er meningen at myndighetene først skal overlate til markedet å komme frem til hensiktsmessige løsninger og at man skal være varsomme med å gripe inn. Ved en eventuell regulering vil det stå sentralt å utforme denne på en slik måte at videre utvikling av tjenestetilbudet ikke hemmes. Videre vil det legges vekt på at eventuelle reguleringer er proporsjonale. For øvrig vil internasjonale avtaleforpliktelser kunne legge begrensninger på hvorledes reguleringsmyndigheten utøves.

Passusen «tilsvarende navigeringsverktøy» er tatt inn for å avskjære tolkingstvil. Det kan tenkes mange forskjellige utforminger av søketjenester. For myndighetene er det tjenestenes funksjon og ikke deres navn som er det relevante.

6.3 Til kapittel 4

Til § 4-3, 1. ledd

Lovforslaget vil gi hjemmel til å pålegge formidlingsplikt via en hver plattform. Det vil bero på en konkret vurdering om denne hjemmelen skal brukes. I dagens situasjon representerer allmennkringkasterne et så attraktivt innholdstilbud at en bred plikt til videreformidling neppe er nødvendig for å sikre distribusjon, i hvert fall ikke når det gjelder satellitt. Gjennom konsesjonsordninger er allmennkringkasterne sikret distribusjon via bakkenettet. Når det gjelder kabelnett kan kapasiteten variere fra område til område og enkelte steder være knapp. Formidlingsplikten i kabelnett bør derfor i alle tilfelle opprettholdes inntil videre. For de andre plattformene bør situasjonen avventes, slik at fullmaktshjemmelen først og fremst er et regulatorisk virkemiddel en har i bakhånd. I lys av fullmaktens teknologinøytrale utforming vil den i prinsippet også omfatte plattformer som tradisjonelt har vært benyttet til annen kommunikasjon enn kringkasting, men som etter hvert som teknologien utvikler seg også kan brukes til dette. Utviklingen av xDSL i det jordbundne telenettet (som beskrevet foran under avsnitt 2.6) er et nærliggende eksempel. Normalt vil slike nett i større grad enn nett som tradisjonelt benyttes til kringkasting være brukerstyrte. Det vil neppe være meningsfullt å innføre formidlingsplikt i slike nett.

Det som særlig kan gjøre det aktuelt å pålegge formidlingsplikt på andre plattformer enn kabel er at allmennkringkasterne på sikt - med økende internasjonal konkurranse - settes under press. Digitaliseringen kan medføre et økende kommersielt fokus og hardere konkurranse mellom kanaler og plattformoperatører.

I den foreslåtte fullmaktshjemmel spesifiseres det ikke nærmere hvilke av selskapenes fjernsynssendinger formidlingsplikten omfatter. Når digitale sendinger starter vil myndighetene måtte ta stilling til hvor omfattende en eventuell formidlingsplikt bør være. Det kan være spørsmål om hvilke sendinger som skal omfattes og hvilken status eventuelle tilleggstjenester skal ha. Mye taler for å bare knytte en eventuell formidlingsplikt til selskapenes digitale allmennkanaler.

Hvis det blir aktuelt å pålegge formidlingsplikt i en eller annen form skal det vurderes om gevinsten ved dette er proporsjonal i forhold til det inngrepet dette utgjør ovenfor distributøren. For øvrig vil internasjonale avtaleforpliktelser kunne legge begrensninger på hvorledes reguleringsmyndigheten utøves. Det vises særlig til nytt EU-direktiv om universelle tjenester (2002/22/EC) artikkel 31.

Bestemmelsen om formidlingsplikt vil berøre distributører av elektronisk innhold. Dermed vil bestemmelsen kunne ha en grenseflate mot lovgivning om elektronisk kommunikasjon. Bruk av fullmaktshjemmelen vil derfor skje i nært samarbeid med samferdselsmyndighetene. Det vil også være naturlig å konsultere Nærings- og handelsdepartementet.

6.4 Til kapittel 8

Til § 8-1, 2. ledd

Etter kringkastingsloven kapittel 8 har NRK hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter om omsetning av materiell, kringkastingsavgift, inndriving med mer. Departementet har sett det som ønskelig å markere et prinsipielt skille mellom NRK som mottaker av kringkastingsavgift og regulerende myndighet for kringkastingsavgiften. For å oppnå dette foreslår departementet at forskriftshjemlene vedrørende kringkastingsavgift overføres fra NRK til Kongen. I forslaget til ny § 8-1 foreslås forskriftsmyndigheten om meldeplikt ved overdragelse av mottaker overført fra NRK til Kongen.

Til § 8-2, 1. og 2. ledd

Forslaget til nytt 1. ledd overfører forskriftshjemmelen om meldeplikt ved innførsel og innenlandsk salg, utleie eller utlån av kringkastingsmottaker fra NRK til Kongen. Hjemmelsfullmakten i andre ledd foreslås opphevet. Slike fullmakter hører naturlig hjemme i forskrift. Bestemmelsens 1. ledd gir tilstrekkelig hjemmel for en slik forskrift.

Til § 8-3, 2. og 3. ledd

I bestemmelsens 2. ledd overføres forskriftshjemmelen om innkreving av avgifter og renter. Gjennom 3. ledd gis Kongen fullmakt til gjennom enkeltvedtak eller forskrift helt eller delvis frita for avgifter når særlige grunner tilsier det. Fullmaktshjemmelen gir mulighet for å gjøre både enkeltstående unntak fra avgiftsplikten og unntak av mer generell karakter. At unntak bare kan gjøres når «særlige grunner» tilsier det innebærer at terskelen for unntak er høy og at adgangen til å gjøre bruk av unntakshjemmelen er snever.