Del 1
Innledning

1 Proposisjonens hovedinnhold

Miljøverndepartementet legger med dette fram forslag til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven). Samtidig foreslås endringer i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven).

Hensikten med lovforslaget er å innføre kvoteregulering som et nytt virkemiddel i forurensningspolitikken for å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Norge vil etter Kyotoprotokollen være forpliktet til å sørge for at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008-2012 i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 prosent høyere enn i 1990. Protokollen bygger på viktige prinsipper som byrdefordeling mellom land og en kostnadseffektiv oppfyllelse av forpliktelsene på tvers av land, sektorer og klimagasser. Et helt sentralt element i denne sammenhengen er Kyoto-mekanismene som åpner for handel med utslippskvoter mellom industriland og ulike former for prosjektbasert samarbeid mellom industrilandene (felles gjennomføring) eller mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Kvotesystemet skal bidra til at Norge overholder sine utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen. Regjeringen ser det som ønskelig at Norge kommer i gang med kvotehandel allerede fra 2005. Etableringen av et kvotesystem fra 2005 er et viktig skritt mot oppfyllelse av denne forpliktelsen.

I et kvotesystem for klimagasser fastsetter myndighetene den totale kvotemengden som skal tildeles til virksomhet som omfattes av systemet. Aktører som har hatt klimagassutslipp som er omfattet av systemet, må hvert år innlevere dokumentasjon for utslippsmengde og kvoter tilsvarende utslippene. Har noen hatt høyere utslipp enn de har fått tildelt kvoter, må de kjøpe kvoter i markedet. Den totale mengden kvoter i Norge består av den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene, aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter internasjonalt og kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Kvotesystemet gir i prinsippet god sikkerhet for at et nasjonalt fastsatt mål om begrensninger i utslipp fra kvotepliktig virksomhet nås til fastsatt tid. Et velfungerende kvotesystem med fritt omsettelige kvoter stimulerer samtidig til kostnadseffektive løsninger ved at utslippsreduksjonene gjennomføres der de er rimeligst.

Lovforslaget bygger på føringer gitt i St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tileggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima) og under Stortingets behandling av denne. Ved behandlingen av Tilleggsmeldingen om klima 18. juni 2002 traff Stortinget følgende romertallsvedtak:

«Stortinget ber Regjeringen utvikle detaljene i det tidlige kvotesystem i nær dialog med industrien for å sikre den foreslåtte reduksjon i klimagassutslipp fra bedriftene, samtidig som systemet er fleksibelt nok for å sikre konkurranseevnen til prosessindustrien.»

I tråd med Stortingets romertallsvedtak har Miljøverndepartementet hatt en nær dialog med industrien. På bakgrunn av denne dialogen og utviklingen av et kvotesystem i EU, har Regjeringen funnet det nødvendig å foreslå flere endringer i forhold til det kvotesystemet som er skissert i Tilleggsmeldingen om klima. Endringene er først og fremst gjort for å tilpasse det nasjonale kvotesystemet til direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet).

Regjeringen mener at hensynet til norsk industris konkurranseevne tilsier at utformingen av det norske kvotesystemet bør ligge nært opp til EUs eget system, både når det gjelder omfang av kilder og gasser og andre elementer. Regjeringen legger opp til at det norske kvotesystemet skal knyttes opp mot EUs kvotesystem, og har tatt initiativ til forhandlinger med Europakommisjonen med tanke på å komme fram til en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem. Også i forhold til disse forhandlingene antas det å være en fordel at det norske kvotesystemet ligger nært opp til EUs kvotesystem.

Regjeringen legger opp til at kvotesystemet i første omgang skal omfatte utslipp av CO₂ som ikke har CO₂-avgift og som ville vært kvotepliktig i henhold til EUs kvotedirektiv. Lovforslaget innebærer at energianlegg uten CO₂-avgift (blant annet fra bedrifter innen bransjene ilandføring av olje og gass, gassraffinering og petrokjemi samt eventuelle gasskraftverk), oljeraffinerier, koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter på nærmere vilkår får kvoteplikt for sine CO₂-utslipp. For CO₂-utslipp fra energianlegget på Snøhvit vises det til regjeringserklæringen til Bondevik II-regjeringen (Sem-erklæringen) der det uttales at: «Det legges opp til at Snøhvit-prosjektet betaler CO₂-avgift når prosjektet er realisert.» Produksjonen på Snøhvit skal etter planen starte opp i oktober 2006. Regjeringen legger opp til at energianlegget på Snøhvit ilegges CO₂-avgift for perioden i det tidlige norske kvotesystemet.

I 2003 utgjorde CO₂-utslippene fra bedriftene som vil få kvoteplikt ca. 6,1 millioner tonn, eller i underkant av 11 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. Gjennom dialogen med prosessindustrien har Miljøverndepartementet og Prosessindustriens Landsforening (PIL) forhandlet fram en overenskomst som sikrer at den delen av prosessindustrien som ikke får kvoteplikt i denne omgang likevel forplikter seg til å redusere klimagassutslippene innen utgangen av 2007. Det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten på 13,5 millioner tonn omfatter utslipp av alle de seks typene klimagasser som reguleres av Kyotoprotokollen, blant annet fra aluminium-, ferrolegerings-, karbon-, mineralgjødsels- og karbidindustri. Kvotesystemet og overenskomsten med industrien vil til sammen omfatte like mange utslippskilder og gasser som Regjeringen i Tilleggsmeldingen om klima la opp til å regulere gjennom et kvotesystem for prosessindustrien. Klimagassutslippene fra bedriftene som fanges opp av kvotesystemet og det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten med PIL, utgjorde i 2003 vel fjorten millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller i underkant av 25 prosent av Norges totale klimagassutslipp.

Det foreslåtte avgrensningen innebærer at kvotesystemet i perioden 2005-2007 vil omfatte CO₂-utslipp fra bedrifter som i dag i liten grad har incentiver til å begrense disse utslippene.

Plikten til å levere kvoter etter klimakvoteloven vil utgjøre det sentrale virkemidlet for å begrense utslipp av CO₂ fra virksomhet som omfattes av forslaget til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser. De kvotepliktiges utslipp av CO₂ vil imidlertid fortsatt være omfattet av forurensningslovens virkeområde, slik at reglene i forurensningsloven gjelder med mindre annet er særskilt bestemt. Dette innebærer blant annet at kvotepliktige må ha utslippstillatelse etter forurensningsloven for å kunne slippe ut CO₂. I henhold til lovforslaget skal det ikke settes et utslippstak for CO₂ i tillatelsen til den enkelte virksomheten. De kvotepliktige skal i utgangspunktet selv kunne velge i hvilken grad de vil begrense sine utslipp og i hvilken grad de vil kjøpe kvoter. Regjeringen legger ikke opp til å avskjære adgangen til å kunne stille andre typer vilkår, herunder energieffektivitetskrav og teknologikrav. Bruk av teknologikrav for å begrense utslipp av CO₂ fremstår i praksis bare som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen.

Regjeringen går inn for at kvotene for perioden 2005-2007 tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. Lovforslaget gir Kongen myndighet til å fastsette det antallet kvoter som skal tildeles bedriftene som omfattes av kvotesystemet for 2005-2007. Kvotemengden skal fastsettes med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse til å begrense utslippene av klimagasser. Ambisjonsnivået i Tilleggsmeldingen om klima om 20 prosent reduksjon i klimagassutslippene fra prosessindustrien sammenlignet med utslippene i 1990 har dannet grunnlaget for overenskomsten som Miljøverndepartementet og PIL har forhandlet fram. Denne overenskomsten inngår som en sentral premiss ved fastsettelsen av samlet kvotemengde. Det vil også bli kvoteplikt for enkelte virksomheter som ikke er omfattet av overenskomsten med PIL. Med utgangspunkt i disse premissene og den informasjonen om de kvotepliktige bedriftenes utslippsforhold som er tilgjengelig per dags dato, er det mulig å anslå en tentativ kvotemengde for perioden 2005-2007 på til sammen tilsvarende 19,7 millioner tonn CO₂ for alle tre årene. Den tentative kvotemengden utgjør ca. 95 prosent av forventede kvotepliktige utslipp uten nye tiltak. Størrelsen på samlet kvotemengde fastsettes av Kongen. Grunnlaget for Kongens beslutning vil blant annet være de kvotepliktige bedriftenes søknader om klimakvoter, Norges internasjonale forpliktelser på området, den faktiske og forventede utslippsutviklingen, hensynet til likebehandling mellom sektorer og selskaper og de tekniske og økonomiske mulighetene for å begrense utslippene.

Lovforslaget legger opp til at forurensningsmyndigheten treffer et vedtak om det antallet kvoter som tildeles hver enkelt kvotepliktig for hele perioden 2005-2007, og at det foretas en årlig utdeling av kvoter. Lovforslaget gir nærmere retningslinjer for hvordan kvotene skal tildeles de kvotepliktige. Regjeringen foreslår at tildelingen av kvoter i hovedsak baseres på gjennomsnittlige utslipp i årene 1998-2001. For enkelte bedrifter vil gjennomsnittet av utslippene i basisperioden 1998-2001 gi et lite representativt bilde av bedriftens utslippsutvikling. For å hindre at disse bedriftene kommer urimelig godt eller dårlig ut, er det gitt særskilte bestemmelser. Disse bestemmelsene åpner for at tildelingen kan justeres som følge av atypiske forhold i basisperioden eller vesentlige endringer som har funnet sted etter basisperioden. Tilsvarende åpnes det for at bedrifter som planlegger å starte opp ny virksomhet i årene 2005-2007, kan søke om utslippstillatelse og kvoter innen 15. januar 2005 og på den måten komme i betraktning ved tildelingen av kvoter.

Hva som kan defineres som et atypisk år og hva som kan påvirke kvotetildelingen ut fra vesentlige endringer, er nærmere drøftet i kapittel 10.3. Her framgår at departementet enten vil samle tildelingsreglene i retningslinjer til Statens forurensningstilsyn (SFT) eller vurdere om det er behov for egne forskrifter.

Regjeringen går inn for at kvotene skal være fritt omsettelige. Også aktører som ikke selv har kvoteplikt, vil i henhold til lovforslaget ha adgang til å kjøpe og selge kvoter. Regjeringen legger stor vekt på at norske aktører skal delta i et internasjonalt kvotemarked. Lovforslaget åpner derfor for at det i forskrift gis nærmere bestemmelser om bruk av kvoter utstedt i andre land samt kvoter utstedt under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 vil Regjeringen anerkjenne kvoter utstedt i EU, samt på nærmere vilkår sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen til oppgjør i forhold til kvoteplikten i det norske systemet. Regjeringen legger opp til å innføre tilsvarende regler for bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007.

Lovforslaget regulerer opprettelse og drift av et norsk register for klimakvoter. I registeret vil de kvotepliktige, staten og andre aktører kunne oppbevare sine kvoter om de ønsker det. Utstedelse og utdeling av kvoter vil også skje i registeret. Regjeringen legger opp til at det norske registeret både skal kunne betjene kvotesystemet i 2005-2007 og et kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008.

De kvotepliktige må hvert år rapportere sine CO₂-utslipp til forurensningsmyndigheten. Lovforslaget inneholder overordende regler om rapporteringen og om forurensningsmyndighetens kontroll av utslippsrapportene, og det forutsetter at detaljerte bestemmelser fastsettes i forskrift.

Ved brudd på reglene om rapportering, skal forurensningsmyndigheten etter lovforslaget suspendere den kvotepliktige fra retten til å overføre kvoter til andre. Forurensningsmyndigheten kan også ilegge tvangsmulkt. Med tanke på alvorlige overtredelser åpner lovforslaget for straff. Ved brudd på selve kvoteplikten, skal forurensningsmyndighetene ilegge et overtredelsesgebyr. Med tanke på perioden 2005-2007 bestemmer lovforslaget at overtredelsesgebyret skal settes til et beløp tilsvarende 40 Euro per tonn CO₂, det vil si samme beløp som overtredelsesgebyret i EUs kvotedirektiv. I tillegg må de innlevere et tilsvarende høyere antall kvoter neste år. En kvotepliktig som ikke overholder plikten til å innlevere kvoter vil også kunne straffes for ulovlig forurensning etter forurensningsloven.

Lovforslaget er innrettet mot perioden 2005-2007, og det vil måtte foretas endringer i loven ved utløpet av denne perioden for å tilpasse den til senere perioder.