Del 3
Et nasjonalt kvotesystem for klimagasser

6 Internasjonale rammer for et kvotesystem

6.1 Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen

6.1.1 Bakgrunn

Det nasjonale systemet for kvotehandel må kunne innpasses innenfor rammene av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Protokollen vil først og fremst gi rammer fra 2008, men en del av regelverket under denne vil være relevant i forhold til elementer i det systemet som foreslås allerede fra 2005. Dette gjelder blant annet bruk av utslippsenheter fra Kyoto-mekanismene og etablering av et kvoteregister (se omtale av disse elementene under). Konvensjonen og protokollen, samt regelverket under protokollen, er tidligere beskrevet i flere dokumenter til Stortinget. Det vises i denne sammenheng spesielt til St.prp. nr. 49 (2001-2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992. Her omtales og utdypes derfor først og fremst de elementene som har betydning for kvotesystemet fra 2005-2007.

Kyotoprotokollen inneholder blant annet følgende hovedelementer:

• Spesifikke utslippsforpliktelser for industrilandene som er differensiert mellom de enkelte landene. Målet er å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5 prosent i forhold til 1990-nivået i perioden 2008-2012. Utslippsforpliktelsene omfatter de seks viktigste typene klimagasser samlet: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₂).

• Inkludering av opptak av klimagasser med bestemmelser om at netto bindingseffekter på arealer med skogreising, nyplanting og avskoging utført etter 1990, skal regnes med i oppfyllelse av utslippsforpliktelsene. Opptak av klimagasser gjennom andre aktiviteter kan under visse betingelser også regnes med.

• Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap.

• Fleksibilitet i gjennomføringen av utslippsforpliktelsene gjennom bruk av de såkalte Kyoto-mekanismene: handel med utslippskvoter mellom industriland, prosjektsamarbeid mellom industriland (felles gjennomføring) og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak.

• Det skal gjennomføres virkemidler og tiltak for å redusere utslipp og øke opptak av klimagasser. Dette skal gjøres i tråd med landenes forutsetninger, og det er gitt en liste over sektorer og i noen tilfeller politikkområder som skal omfattes.

• Det er utarbeidet prosedyrer for å håndtere tilfeller av manglende etterlevelse av protokollens bestemmelser.

• Bestemmelse om oppstart av forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012 senest innen 2005.

• Utslippskvoter som ikke brukes til overholdelse av et lands forpliktelser i 2008-2012, kan med noen begrensninger spares til senere perioder.

• Landene skal ha vist demonstrerbar framgang innen 2005 når det gjelder å nå sine forpliktelser.

Etter at Kyotoprotokollen ble vedtatt, har det vært forhandlet om regler og retningslinjer for gjennomføring av protokollen, inkludert regler og retningslinjer for bruk av Kyoto-mekanismene. På den sjuende partskonferansen under Klimakonvensjonen i november 2001 ble det oppnådd enighet om slike regler og retningslinjer. Beslutningene er oversendt med anbefaling om vedtak på det første partsmøtet under Kyotoprotokollen. Forståelsen er at disse tekstene skal vedtas i uforandret form. Vedtakene skal ikke legges fram til ratifikasjon i de enkelte landene. De har likevel stor betydning for gjennomføringen av protokollen og har av mange industriland blitt oppfattet som avgjørende for ratifikasjon av protokollen. 1

6.1.2 Nærmere om enkelte elementer i protokollen

Virkemidler og tiltak

Protokollen forplikter industrilandene til å iverksette og/eller videreutvikle virkemidler og tiltak. Slike virkemidler og tiltak skal imidlertid kunne tilpasses den enkelte partens nasjonale forhold. Dette innebærer at alle parter står fritt i valget av virkemidler. Partsmøtet vil senere kunne vurdere behovet for koordinering av virkemidler og tiltak mellom partene. Et nasjonalt system for kvotehandel fra 2005 kan rapporteres under denne forpliktelsen.

Oppfyllelse av forpliktelsene i fellesskap («bobler»)

Industrilandene vil ifølge protokollen kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap gjennom å inngå avtaler der utslippsforpliktelsene kan omfordeles mellom partene. Det skal framkomme av avtalen hvordan forpliktelsene omfordeles, og samlet forpliktelse for avtalepartene skal ikke innebære høyere utslipp enn summen av partenes forpliktelser under protokollen.

Slike avtaler skal innrapporteres sammen med partenes ratifikasjonsdokumenter og skal gjelde ut perioden 2008-2012. Skulle partene i en slik avtale ikke oppnå sitt samlede nivå på utslippsreduksjoner, skal hver enkelt part være ansvarlig for sitt eget utslippsnivå slik dette framkommer av avtalen. Hvis parter opptrer i fellesskap innenfor rammen av en regional organisasjon for økonomisk integrasjon (som for eksempel EU), skal eventuelle endringer i sammensettingen av organisasjonen ikke endre eksisterende forpliktelser under protokollen.

Det europeiske fellesskap og EUs medlemsland innrapporterte en slik avtale om omfordeling av utslippsforpliktelsene ved innlevering av ratifikasjonsdokumentene den 31. mai 2002. Denne gjelder kun de daværende 15 EU-medlemmene. De ti nye medlemmene er ikke med i boblen og har individuelle forpliktelser for 2008-2012, slik tilfellet er for Norge.

Kyoto-mekanismene

Kyoto-mekanismene omfatter prosjektsamarbeid mellom industriland (felles gjennomføring), handel med utslippskvoter mellom industriland og prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland (Den grønne utviklingsmekanismen). Kyoto-mekanismene er nærmere beskrevet i blant annet St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen), St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima) og St.prp. nr. 49 (2001-2002). I lovforslaget legges det opp til at kvotesystemet fra 2005-2007 åpner for bruk av sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen.

Protokollen er ikke detaljert når det gjelder regelverket for Kyoto-mekanismene og kriterier for at en part kan bruke utslippsenheter fra Kyoto-mekanismene mot utslippsforpliktelsene. Partene oppnådde i 2001 enighet om mer detaljert regelverk, inkludert prinsipper, regler og retningslinjer for mekanismene. Dette regelverket er nærmere beskrevet i St.prp. nr. 49 (2001-2002). For at nasjonale kvotesystemer som kobles opp mot hverandre, skal kunne få godkjent transaksjoner (kjøp eller salg) under Kyotoprotokollen, må slike transaksjoner foregå i henhold til dette internasjonale regelverket. Det norske kvotesystemet utformes slik at det vil være i overensstemmelse med dette regelverket, og at transaksjoner dermed kan være gyldige under Kyotoprotokollen. 2

Etablering av et nasjonalt kvoteregister, som er et av kravene i det internasjonale regelverket, vil bli gjort i forbindelse med innføringen av det nasjonale kvotesystemet fra 2005.

6.2 EUs kvotedirektiv

6.2.1 Hovedinnholdet i EUs kvotedirektiv

Direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet) forutsetter at det etableres et system for kvotehandel med klimagasser i EU i 2005, med det formålet å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte.

Omfang

EUs kvotesystem skal ved oppstarten omfatte utslipp av CO₂ fra nærmere angitte typer virksomhet. De kildene som omfattes er energianlegg, oljeraffinerier, koksverk, visse typer anlegg for bearbeiding av malm, anlegg for produksjon av støpejern og stål, anlegg for sement-, kalk-, glass- og glassfiberproduksjon, anlegg for produksjon av keramiske produkter og anlegg for produksjon av papirmasse, papir og papp (jf. vedlegg I til direktivet). Direktivet angir en rekke kapasitetsgrenser, slik at det bare omfatter anlegg over en viss kapasitet. Direktivet legger opp til at Europakommisjonen skal gjennomgå kvotesystemet innen henholdsvis 31. desember 2004 og 30. juni 2006 og blant annet vurdere om systemet bør utvides til å omfatte flere utslippskilder og flere klimagasser (jf. artikkel 30.

Kvotesystemet skal i utgangspunktet være et obligatorisk system både for landene og for bedriftene. Direktivet åpner imidlertid for at Kommisjonen kan tillate nasjonale tilpasninger med hensyn til kvotesystemets omfang.

Medlemslandene kan søke om at Kommisjonen midlertidig unntar enkeltanlegg fra kvotesystemet, såkalt «opt-out», i perioden 2005-2007 (jf. artikkel 27). Betingelsene er at utslippene fra de relevante anleggene, som en følge av nasjonale virkemidler, begrenses like mye som om de var omfattet av kvotesystemet, at anleggene underlegges overvåknings-, rapporterings- og verifikasjonskrav, og at de ilegges sanksjoner hvis de ikke oppfyller nasjonale krav. Kommisjonen skal videre sikre at «opt-out» ikke benyttes på en måte som forårsaker konkurransevridning i det indre markedet.

Fra 2008 kan enkeltland etter samtykke fra Kommisjonen inkludere ytterligere aktiviteter, anlegg og gasser i kvotesystemet, såkalt «opt-in» (jf. artikkel 24). Allerede fra 2005 kan medlemslandene inkludere anlegg som driver virksomhet som omfattes av direktivet, men som ikke oppfyller direktivets krav med hensyn til kapasitet.

Fastsettelse av samlet kvotemengde og tildeling til enkeltanlegg

Direktivet krever at hver medlemsstat forut for perioden 2005-2007, og hver etterfølgende femårsperiode, legger fram en nasjonal allokeringsplan der staten angir den samlede mengden kvoter den vil tildele i den kommende perioden og samtidig spesifiserer hvordan kvotene skal tildeles (jf. artikkel 9).

Kvotedirektivet inneholder elleve kriterier som kan eller skal legges til grunn ved utformingen av de nasjonale allokeringsplanene (jf. vedlegg III til direktivet). Kriteriene retter seg dels mot fastsettelsen av samlet kvotemengde, dels mot fordeling av kvoter mellom ulike sektorer og dels mot tildeling av kvoter til det enkelte anlegget:

• Ved fastsettelse av samlet kvotemengde skal landene ta hensyn til sin egen utslippsforpliktelse etter Kyotoprotokollen og EUs byrdefordeling, faktiske og forventede framskritt mot oppfyllelse av denne forpliktelsen, potensialet for utslippsreduksjoner fra anlegg som omfattes av kvotesystemet, behovet for å unngå urimelig forskjellsbehandling mellom sektorer samt annen fellesskapslovgivning.

• Ved fordeling av kvotene mellom sektorer skal landene unngå urimelig forskjellsbehandling mellom sektorer. I tillegg kan landene ta hensyn til potensialet for utslippsreduksjoner fra anlegg som omfattes av kvotesystemet, annen fellesskapslovgivning samt konkurranse fra land utenfor EU.

• Ved fordeling av kvotene mellom enkeltanlegg skal landene unngå urimelig forskjellsbehandling mellom selskaper og sikre at nykommere kan delta i kvotesystemet. I tillegg kan landene tilgodese tidlig innsats, for eksempel gjennom anvendelsen av referansepunkter i form av såkalte «benchmarks». Landene kan også ta hensyn til ren teknologi.

I boks 6.1 gjengis de elleve kriteriene i EUs kvotedirektiv vedlegg III i sin helhet.

Kommisjonen har utarbeidet retningslinjer for anvendelsen av kriteriene i vedlegg III (jf. KOM(2003)830).

Vedlegg III til kvotedirektivet inneholder ingen uttømmende oversikt over kriterier som medlemslandene lovlig kan benytte ved utformingen av de nasjonale tildelingsplanene. Landene har frihet til også å anvende andre objektive og transparente kriterier.

I henhold til kvotedirektivet skal landenes nasjonale allokeringsplaner for 2005-2007 legges fram for offentligheten, samt sendes til de andre medlemsstatene og til Kommisjonen som skal godkjenne planene (jf. artikkel 9). De 15 medlemslandene som var medlemmer før EUs utvidelse østover skulle gjøre dette senest 31. mars 2004, mens de ti nye medlemslandene hadde frist til 1. mai. Endelig beslutning om samlet kvotemengde og tildeling til enkeltvirksomheter for 2005-2007 skulle treffes senest 1. oktober 2004 (jf. artikkel 11). Per 20. oktober 2004 hadde 24 av EUs medlemsland levert nasjonale allokeringsplaner til Kommisjonen. Kommisjonen hadde vurdert og godkjent 16 planer, mens åtte planer ikke var ferdigbehandlet.

Direktivet åpner i liten grad for salg av kvoter ved tildeling. I perioden 2005-2007 skal minst 95 prosent av kvotene tildeles vederlagsfritt, og i perioden 2008-2012 skal minst 90 prosent av kvotene tildeles vederlagsfritt (jf. artikkel 10).

Handel med kvoter og kobling til andre kvotesystemer

Kvotene skal kunne omsettes fritt innen EU-området uten nærmere anerkjennelse eller avtale mellom de enkelte landene i unionen (jf. artikkel 12). Land utenfor EU med egne kvotesystemer vil kunne koble seg til EU-systemet etter en prosedyre med gjensidig anerkjennelse av kvoter (jf. artikkel 25).

Ved overføring av EU-kvoter fra 2008 vil det følge et likt antall kvoter som er gyldige under Kyotoprotokollen. Rent teknisk vil dette skje ved at de kvotene som tildeles vil være merket både med identifikasjonskoder som viser at de er EU-kvoter, og koder som viser at de er gyldige under protokollen. Overføring av kvoter mellom to bedrifter i ulike land vil dermed simultant bety at det overføres kvoter mellom de to landene. Slik simultanoverføring vil imidlertid bare kunne finne sted hvis begge parter som er involvert i handelen, oppfyller kravene for å kunne delta i kvotehandel under Protokollen.

Overvåking, rapportering, verifikasjon og sanksjoner

Det påligger driftslederne hvert år å levere dokumentasjon for utslippsmengden det foregående år (jf. artikkel 14). Rapportene fra anleggene må verifiseres senest 31. mars (jf. artikkel 15). Det er ikke et krav at verifikasjonen utføres av en uavhengig tredjepart. Også forurensningsmyndigheten i et land kan verifisere utslippsrapporter. En driftsleder som ikke har levert en utslippsrapport innen fristen, eller per 31. mars har levert en rapport som ikke er vurdert som tilfredsstillende, mister retten til å overdra kvoter (jf. artikkel 15).

Driftsledere må innen 30. april innlevere kvoter til myndighetene tilsvarende sine utslipp av CO₂ det foregående året (jf. artikkel 12). Den som ikke leverer tilstrekkelig antall kvoter til dekning av utslippene det foregående året, må betale overtredelsesgebyr på 40 Euro per manglende kvote. Fra 2008 vil gebyret øke til 100 Euro (jf. artikkel 16). Betaling av gebyr fritar ikke for forpliktelsen til å innlevere kvoter svarende til utslippene.

Direktivet innebærer også at navnene på driftsledere som ikke har sørget for å innlevere tilstrekkelig antall kvoter, skal offentliggjøres (jf. artikkel 16).

Under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen er det allerede utarbeidet meget omfattende retningslinjer for beregning av utslipp og opptak, samt for rapportering. I tråd med kvotedirektivet artikkel 14 har Kommisjonen utformet retningslinjer for utarbeidelse av utslippstall og rapportering fra de kvotepliktige anleggene (Kommisjonens beslutning (2004/156/EF) av 29. januar 2004 om retningslinjer for overvåking og rapportering av klimagassutslipp i medhold av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF). Det er lagt vekt på at retningslinjene skal være konsistente med regelverket under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen, selv om de bare dekker en del av utslippene som omfattes av disse avtalene.

Bruk av utslippsenheter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene

Kvotedirektivet ble endret ved direktiv om endringer i direktiv 2003/87/EF om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap, vedrørende Kyotoprotokollens prosjektbaserte mekanismer (mekanismedirektivet). Det er gjennom mekanismedirektivet åpnet for at landene kan konvertere sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen til EU-kvoter som kan benyttes i EUs kvotesystem fra 2005. Fra 2008 blir det også adgang til å konvertere utslippsenheter fra felles gjennomføring til EU-kvoter.

Utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen som har blitt brukt av en driftsleder i perioden 2005-2007, skal kanselleres. De kan ikke brukes i forhold til utslippsforpliktelsene under Kyotoprotokollen, siden de allerede vil være brukt til å svare for utslipp i 2005-2007.

Bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring i kvotesystemet er fra 2008 tillatt opp til en viss prosent av tildelingen til hver kvotepliktig enhet. Det enkelte landet skal selv spesifisere dette prosenttaket i den nasjonale allokeringsplanen.

Adgangen til å benytte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring underlegges noen kvalitative begrensninger:

• Direktivet åpner ikke for bruk av kreditter fra kjernekraftprosjekter i henhold til det internasjonale regelverket for Kyoto-mekanismene.

• Direktivet åpner ikke for bruk av kreditter fra prosjekter knyttet til opptak gjennom skog og arealbruk fra 2005. I forbindelse med gjennomgangen av Kvotedirektivet i 2006 bes imidlertid Kommisjonen om å utarbeide forslag til løsninger på noen spesifiserte elementer som muliggjør at utslippsenheter fra denne typen prosjekter kan anvendes fra 2008.

• Landene må ved godkjenning av vannkraftprosjekter med produksjonskapasitet over 20 megawatt, sørge for at relevante internasjonale kriterier og retningslinjer - herunder kriterier og retningslinjer fra Verdenskommisjonen for dammer - respekteres.

Bruk av utslippsenheter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen eller felles gjennomføring i land og sektorer som omfattes av EUs kvotesystem, er regulert særskilt. Hvis slike prosjekter direkte reduserer eller begrenser utslipp fra anlegg som omfattes av kvotedirektivet, vil kvoter fra disse prosjektene bare kunne utstedes hvis likelydende antall EU-kvoter kanselleres av driftslederen for anlegget. Likeledes, hvis slike prosjekter indirekte reduserer eller begrenser utslipp fra anlegg som omfattes av kvotedirektivet, vil kvoter fra disse prosjektene bare kunne utstedes hvis likelydende antall EU-kvoter kanselleres fra vertslandets nasjonale register. Utslippsenheter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen eller felles gjennomføring i land og sektorer som omfattes av EUs kvotesystem, kan bare konverteres til bruk i EU-systemet fram til 31. desember 2012.

Direktivet åpner ikke for at de kvotepliktige fra 2005 skal kunne få godskrevet kvoter for prosjekter innenlands som leder til utslippsreduksjoner fra utslippskilder som ikke omfattes av kvotedirektivet. Kommisjonen skal imidlertid vurdere behovet for endring ved evalueringen av kvotedirektivet i 2006.

6.2.2 Perioden 2005-2007 - en prøvefase

Direktivet legger opp til at Kommisjonen senest 30. juni 2006 skal utarbeide en rapport om direktivets anvendelse der behovet for endringer blant annet skal vurderes (jf. artikkel 30). Kvotedirektivet er ikke begrenset til bare å gjelde perioden 2005-2007, og denne perioden omtales gjerne som en prøvefase.

7 Lovens formål

Det norske kvotesystemet skal være ett blant flere virkemidler for å gjennomføre Regjeringens klimapolitikk. Den foreslåtte avgrensningen av kvotesystemet innebærer at systemet i perioden 2005-2007 vil rette seg mot CO₂-utslipp fra kilder som i dag i liten grad har incentiver til å begrense sine utslipp.

Departementet mener at klimakvotelovens hovedformål må være å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte, og at dette bør komme til uttrykk i en egen formålsbestemmelse.

Handel med utslippskvoter kan sees på som en videreutvikling av dagens system med bruk av både avgifter og utslippstillatelser etter forurensningsloven. Et kvotesystem gir i prinsippet god sikkerhet for at et nasjonalt fastsatt mål om begrensninger i utslipp fra virksomhet som omfattes av systemet nås til fastsatt tid. Dette skyldes at myndighetene i utgangspunktet kan fastsette den totale utslippsmengden som skal tillates fra virksomhet som omfattes av kvotesystemet. Ved tradisjonell konsesjonsbehandling etter forurensningsloven gis den enkelte bedriften tillatelse til å slippe ut en viss mengde av et forurensende stoff. Kravene i tillatelsen må overholdes av bedriften. I et system for kvotehandel gis det adgang til å omsette utslippsrettigheter. Sikkerheten for at de samlede kvotepliktige utslippene begrenses i tråd med et fastsatt mål er imidlertid den samme som ved tradisjonelle utslippskonsesjoner.

Styringseffektivitet er et viktig hensyn for perioden 2008-2012, der Norge har et kvantitativt mål gjennom den internasjonale forpliktelsen under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 har ikke Norge noen absolutt klimaforpliktelse, så målsettingen om klimagassreduksjoner i kvotesystemet for denne perioden vil derfor ta utgangspunkt i behovet for reduksjoner i forhold til utslippsforpliktelsen under protokollen.

Samtidig som kvoteregulering gir god sikkerhet for oppnåelsen av et fastsatt utslippsmål, og slik sett er et styringseffektivt virkemiddel, vil kvotehandel kunne være mer kostnadseffektivt enn tradisjonell konsesjonsregulering. Handel med utslippskvoter har likhetstrekk med avgifter fordi forurenser stilles overfor en kostnad knyttet til bruk eller produksjon av varer med forurensende utslipp, enten ved at den kvotepliktige må kjøpe kvoter eller gjennom kostnaden ved å bruke kvoter som alternativt kunne vært solgt. Et velfungerende kvotesystem uten restriksjoner på omsetningen av kvoter vil gi aktørene i markedet incentiver til å omsette kvoter helt til kostnadene ved ytterligere tiltak for å redusere utslippene er utjevnet.

Jo flere utslippskilder som inkluderes i kvotesystemet, og jo større ulikhetene med hensyn til tiltakskostnader er mellom de enkelte forurensningskildene, desto større kan kostnadsbesparelsene knyttet til utslippsreduserende tiltak bli, sammenlignet med at utslippskilder reguleres gjennom mindre fleksible virkemidler enn et kvotesystem. Blant annet legges det derfor opp til at det nasjonale kvotesystemet knyttes opp mot EUs kvotemarked. Med et effektivt felleseuropeisk marked for handel med utslippskvoter vil kvoteprisen i Norge svare til kvoteprisen i EU.

Departementet ønsker å unngå at virksomhet som ventes å være lønnsom med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden, nedlegges på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Kvotesystemet vil likevel skjerpe virkemiddelbruken overfor den berørte industrien, som hittil bare i liten grad har hatt klimavirkemidler. Kvotesystemet vil innebære et skritt i retning av likebehandling mellom ulike utslippskilder.

8 Omfanget av kvotesystemet

8.1 Avgrensningen av kvotepliktige utslipp

Regjeringen foreslår at det norske kvotesystemet for 2005-2007 skal omfatte utslipp av CO₂ som ikke har CO₂-avgift og som ville fått kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv. Som det går fram av § 3 i lovforslaget, innebærer dette at det blir kvoteplikt for virksomheter innenfor følgende bransjer:

• energiproduksjon (i praksis først og fremst bruk av naturgass til energiformål blant annet i gasskraftverk og innenfor bransjene ilandføring av olje og gass, gassraffinering og petrokjemi)

• oljeraffinering

• produksjon av koks

• produksjon og bearbeiding av jern og stål, herunder røsting og sintring av jernmalm

• produksjon av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter

I 1990 utgjorde disse CO₂-utslippene vel fire millioner tonn, eller snaut 8 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. I 2001 hadde utslippene som vil bli omfattet av kvotesystemet, økt til vel 5,6 millioner tonn, eller ca. 10 prosent av totalen. I 2003 utgjorde disse utslippene om lag 6,1 millioner tonn CO₂, eller i underkant av 11 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. De kvotepliktige utslippenes andel av Norges samlede utslipp ventes imidlertid å bli høyere i 2005-2007, fordi en blant de kvotepliktige finner virksomheter som er i sterk vekst; dette gjelder ikke minst gassraffinerier og ilandføringsanlegg. Vedlegg 2 gir en oversikt over hvilke bedrifter som på bakgrunn av lovforslaget § 3 forventes å bli omfattet av kvotesystemet fra 2005.

Omfanget av det tidlige kvotesystemet må sees i sammenheng med at Miljøverndepartementet har inngått en overenskomst med prosessindustrien som sikrer utslippsreduksjoner også i sektorer uten CO₂-avgift som ikke vil bli omfattet av kvotesystemet. Overenskomsten gjelder utslipp av alle seks typer klimagasser som dekkes av Kyotoprotokollen. Sammen med det tidlige kvotesystemet innebærer denne overenskomsten at det innføres nye virkemidler for like mange utslippskilder og med like sterkt ambisjonsnivå som Regjeringen la opp til i St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St. meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima). Sammen med det tidlige kvotesystemet dekker det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten utslipp som i 2001 utgjorde over 15 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, eller om lag 27 prosent av de norske klimagassutslippene. Tilsvarende tall for 2003 er fjorten millioner tonn og i underkant av 25 prosent. Overenskomsten mellom Regjeringen og prosessindustrien er nærmere omtalt i kapittel 4. 2. 2, og av vedlegg 2 framgår det hvilke bedrifter som er omfattet av overenskomsten.

Vedlegg I til EUs kvotedirektiv angir hvilke typer virksomhet i EU som vil få kvoteplikt for sine CO₂-utslipp fra 2005 3. Dette er:

• energianlegg med innfyrt effekt på over 20 megawatt (unntatt anlegg for brenning av farlig eller kommunalt 4avfall)

• oljeraffinerier

• koksverk

• sinterverk og anlegg for røsting av malm

• anlegg for jern- og stålproduksjon med kapasitet på minst 2,5 tonn per time

• sementprodusenter med kapasitet på minst 500 tonn per dag

• kalkprodusenter med kapasitet på minst 50 tonn per dag

• produsenter av glass og glassfiber med smeltekapasitet på minst 20 tonn per dag

• produsenter av keramiske produkter med kapasitet på minst 75 tonn eller fire kubikkmeter per dag

• produsenter av papirmasse

• produsenter av papir og papp med kapasitet på minst 20 tonn per dag

Direkte anvendt på norske forhold ville disse kriteriene ha medført kvoteplikt for om lag 30 prosent av de norske klimagassutslippene. Av dette ville om lag 20 prosentpoeng vært utslipp fra energianlegg på kontinentalsokkelen. Regjeringen ønsker imidlertid at utslipp som allerede har CO₂-avgift, ikke skal få kvoteplikt i perioden 2005-2007. Det vises her til Tilleggsmeldingen om klima, hvor det blant annet heter:

«En slik svekkelse [av incentivene til utslippsreduksjoner] kunne blitt resultatet dersom en allerede fra 2005-2007 hadde inkludert de sektorene som i dag har CO₂-avgift, fordi lave og moderate kvotepriser for denne perioden fremstår som mer sannsynlig.»

De viktigste bransjene som har utslipp med CO₂-avgift og dermed ikke vil bli omfattet av kvotesystemet, er energianleggene på kontinentalsokkelen og treforedlingsindustrien. Dette ventes ikke å komme i konflikt med ønsket om å utforme det norske kvotesystemet mest mulig i samsvar med bestemmelsene i EU-direktivet, fordi direktivets artikkel 27 inneholder en bestemmelse om at det er mulig å søke om fritak fra kvoteplikten for enkeltanlegg fram til utgangen av 2007 hvis følgende betingelser er oppfylt: De aktuelle anleggene skal være omfattet av tiltak som begrenser klimagassutslippene minst like mye som kvoteplikt ville ha gjort, de skal være pålagt samme krav til overvåking, rapportering og verifikasjon av utslipp som anlegg med kvoteplikt, og de skal stå overfor minst like strenge sanksjoner ved overtredelser av reglene som anlegg med kvoteplikt. Fordi utslippene dette er aktuelt for er omfattet av den norske CO₂-avgiften, må disse kravene i henhold til EU-direktivet antas å være oppfylt.

Som det går fram av vedlegg I til EUs kvotedirektiv, inneholder dette også bestemmelser om kapasitetsgrenser, slik at bare anlegg som overstiger disse grensene får obligatorisk kvoteplikt. Medlemslandene har imidlertid anledning til å innføre kvoteplikt også for enheter under kapasitetsgrensene. Regjeringen legger opp til at det norske kvotesystemet i hovedsak skal følge EU-direktivets kapasitetsgrenser. For å unngå uheldige utslag, for eksempel i form av ulike konkurransevilkår mellom bedrifter i enkelte bransjer i Norge, vil det likevel i en del tilfeller være hensiktsmessig å fravike disse kapasitetsgrensene. På denne bakgrunn har Regjeringen valgt ikke å innarbeide bestemmelser om kapasitetsgrenser i § 3 i lovforslaget. Slike bestemmelser vil imidlertid bli gitt i forskrift.

I Tilleggsmeldingen om klima, som ble lagt fram i 2002, la Regjeringen opp til et kvotesystem for 2005-2007 som ville ha omfattet klimagassutslipp fra energi- og utslippsintensiv industri som ikke har CO₂-avgift. Dette kvotesystemet ville ha dekket størstedelen av de norske klimagassutslippene uten CO₂-avgift og omfattet om lag 27 prosent av de norske klimagassutslippene i 1999. Samtidig åpnet Tilleggsmeldingen for samarbeid med andre land, og eventuelt EU, om kvotehandel før 2008. EUs arbeid med kvotedirektivet var den gang i en forholdsvis tidlig fase, og som det går fram av Tilleggsmeldingen la Regjeringen opp til å arbeide aktivt med tanke på å påvirke beslutningsprosessen i EU.

EUs kvotedirektiv ble endelig vedtatt i oktober 2003. Ut fra en totalvurdering foreslår Regjeringen at det norske kvotesystemet blir tilpasset bestemmelsene i EU-direktivet også når det gjelder omfang. I denne vurderingen er det blant annet lagt vekt på ønskeligheten av å få adgang til et stort og likvid kvotemarked, samt den berørte industriens ønske om tilsvarende rammebetingelser som sine konkurrenter ellers i Europa.

Kvotesystemet 2005-2007 vil dekke noe over 10 prosent av klimagassutslippene, og blir dermed smalere enn det systemet som ble skissert i Tilleggsmeldingen om klima, og som ville ha dekket i underkant av 30 prosent. Forskjellen i omfang skyldes først og fremst at det nå foreslås kvoteplikt for færre bedrifter. Avgrensningen av kvoteplikten i perioden 2005-2007 til bare å gjelde for CO₂, og ikke de andre klimagassene under Kyotoprotokollen, har liten tallmessig betydning. Dette skyldes at bedriftene som får kvoteplikt, bare har ubetydelige utslipp av klimagasser utenom CO₂.

De fleste høringsinstansene som har synspunkter på omfanget av kvotesystemet, gir uttrykk for at det hadde vært ønskelig om kvotesystemet i 2005-2007 hadde dekket mer enn ca. 10 prosent av de norske klimagassutslippene. Det brukes imidlertid ulike argumenter for å begrunne dette. Aktører som Cicero, Enova og Statistisk sentralbyrå påpeker at det smale omfanget reduserer effekten av kvotesystemet og bidrar til at norsk klimapolitikk blir fragmentert og lite kostnadseffektiv. Både Enova og Statistisk sentralbyrå setter imidlertid omfanget i sammenheng med Regjeringens ønske om å knytte det norske kvotesystemet opp mot EUs system, noe disse høringsinstansene uttrykker forståelse for. Statistisk sentralbyrå påpeker at klimagassutslippene som er omfattet av overenskomsten mellom Prosessindustriens Landsforening og Miljøverndepartementet er større enn utslippene som bli dekket av det foreslåtte kvotesystemet, og skriver videre:

«Det er derfor uheldig dersom disse utslippene ikke inkluderes, gitt at de aksepteres av EUs system (CO₂-utslippene kan trolig inkluderes). Dersom de ikke kan knyttes til EUs kvotesystem, bør det vurderes å opprette et parallelt kvotesystem for disse utslippene - et slikt system vil heller ikke gi endret konkurranseforhold for prosessindustrien som helhet sammenliknet med avtalen som er inngått.»

Andre høringsinstanser, som Landsorganisasjonen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oljeindustriens Landsforening, Statoilog Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, går imot at utslipp som er omfattet av EUs kvotedirektiv, men som i dag har CO₂-avgift, skal holdes utenfor kvotesystemet. Også disse viser til at større omfang for kvotesystemet vil gi større effektivitet. I tillegg argumenterer disse instansene med at en i større grad vil få tilsvarende rammebetingelser som i EU hvis CO₂-avgiften blir erstattet med kvoteplikt for disse utslippene. Videre hevdes det at kvoteplikt vil være et mer hensiktsmessig og effektivt virkemiddel enn CO₂-avgift for de aktuelle utslippene. Oljeindustriens Landsforening skriver for eksempel:

«Offshorevirksomheten har gjennom «Hvitbok for klimagassutslipp for norsk sokkel» dokumentert at CO₂-avgiften i dag har utspilt sin rolle som insentivskaper for ytterligere utslippsreduksjoner. Kjøp av kvoter og utslippsreduksjoner i henhold til Kyotoprotokollens regler vil derimot gi fysiske utslippsreduksjoner både i Europa og i utviklingslandene. Vi anser dette som en viktig og ønskelig effekt av tidlig og bred norsk deltakelse i EUs kvotesystem.»

Oljeindustriens Landsforening skriver videre at dersom myndighetene likevel velger fortsatt CO₂-avgift istedenfor kvoteplikt for installasjonene på kontinentalsokkelen,

«vil vi foreslå som en minimumsløsning at felt i senfase og andre felt hvor CO₂-avgiften utgjør en vesentlig kostnad inkluderes [i kvotesystemet].»

Dette begrunnes blant annet med at:

«Kvotehandel vil kunne redusere karbonkostnadene vesentlig for feltet.» og at «Reduserte kostnader i denne størrelsesorden vil bidra til å øke feltets levetid.»

Prosessindustriens Landsforening (PIL) skriver at:

«[CO₂-]avgiftsbelagt industri som er medtatt i EUs kvotedirektiv, også må medtas i det norske kvotesystemet. For prosessindustrien gjelder kravet treforedlingsindustrien. ... . PIL forutsetter at virksomheter som pålegges kvoteplikt for klimagassutslipp ikke reguleres av andre virkemidler, dvs. at CO₂-avgiften fjernes.»

PIL viser for øvrig til høringsuttalelsen fra Norske Skog, som også går inn for at treforedlingsindustrien blir tatt inn i kvotesystemet. På den annen side ønsker PIL at energianleggene ved bedrifter innenfor petrokjemisk industri (såkalte crackere) blir holdt utenfor kvotesystemet, jf. den nærmere omtalen av energianlegg (nedenfor).

Norges Naturvernforbund/Natur og Ungdomog Bellona slutter seg til Regjeringens forslag om at utslipp som i dag har CO₂-avgift blir holdt utenfor kvotesystemet. Norges Naturvernforbund/Naturog Ungdom ønsker at også gassraffinerier og ilandføringsanlegg blir holdt utenfor. Men denne høringsinstansen mener samtidig at bedrifter som blir omfattet av overenskomsten mellom Prosessindustriens Landsforening og Miljøverndepartementet, i utgangspunktet burde blitt inkludert i kvotesystemet.

Alle høringsuttalelser som tar opp forholdet til EUs kvotesystem, er positive til at Norge legger opp til å knytte seg til kvotesystemet i EU. Nærings- og industriorgansisasjoner som Næringslivets Hovedorganisasjon, Oljeindustriens Landsforening og Prosessindustriens Landsforening, samt foretak som Gassco og Statoil,gir uttrykk for at de ville foretrukket at EUs kvotedirektiv ble tatt inn i EØS-avtalen framfor tilknytning gjennom direktivets artikkel 25. Næringslivets Hovedorganisasjon skriver for eksempel:

«Norge bør støtte opp om EUs ledende rolle i klimasamarbeidet ved å delta aktivt og integrere kvotehandelsdirektivet i norsk lovgivning gjennom EØS-avtalen. Regjeringen foreslår bilateral godkjenning av et svært begrenset norsk system. Det er etter NHOs syn en for defensiv rolle for Norge.»

Oljeindustriens Landsforening skriver:

«OLF mener at kvotehandelsdirektivet er EØS-relevant, og at Norge har en rettslig forpliktelse til å implementere direktivet direkte. OLF er derfor bekymret for at forsøk på å etablere en egen tilknytningsavtale for Norge vil kunne føre til forsinkelser i å etablere kvotehandel i Norge, noe som kan skape unødig usikkerhet om de framtidige klimapolitiske rammevilkårene. -Et isolert norsk system som omfatter 10 % av våre nasjonale CO₂-utslipp vil være under kritisk volum for å kunne fungere etter hensikten.»

Selv om kvotesystemet blir noe smalere enn opprinnelig foreslått, innebærer overenskomsten mellom Prosessindustriens Landsforening og Miljøverndepartementet at de nye virkemidlene vil dekke like mange utslipp og alle typer klimagasser. Regjeringen har ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå et parallelt, særnorsk kvotesystem for utslipp som ikke omfattes av det ordinære kvotesystemet og som ikke har andre klimavirkemidler av betydning. Det er både Regjeringens og industriens oppfatning at to separate kvotesystemer for klimagasser i Norge ville være en administrativt komplisert løsning, og at overenskomsten mellom Prosessindustriens Landsforening og Miljøverndepartementet håndterer de aktuelle utslippene på en måte som er mer smidig og samtidig like effektiv.

8.2 Nærmere om de kvotepliktige enhetene

Her gis en omtale av de ulike gruppene av kvotepliktige enheter, slik de er beskrevet i lovforslaget § 3 første ledd. Det vises også til listen over bedrifter som ventes å få kvoteplikt i vedlegg 2.

a) energiproduksjon

I likhet med de fleste EU-landene har Norge valgt å bruke en relativt vid definisjon av begrepet energiproduksjon. Denne definisjonen omfatter også energianlegg i bedrifter som ligger utenfor de bransjene som nevnes som kvotepliktige i EU-direktivet vedlegg I. Lovforslaget § 3 første ledd bokstav a innebærer derfor kvoteplikt for gassraffinerier, ilandføringsanlegg og petrokjemibedrifter. Disse ventes å få kvoteplikt for alle sine ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslipp. Videre vil et antall bedrifter innenfor blant annet kjemisk industri og metallindustrien få kvoteplikt for sine energirelaterte CO₂-utslipp som ikke er avgiftsbelagt. Disse bedriftene vil imidlertid ikke få kvoteplikt for sine prosessrelaterte utslipp. Det vil også bli kvoteplikt for ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslipp fra bruk av naturgass til energiformål i andre bransjer, herunder fjernvarmebransjen. I enkelte tilfeller vil kvoteplikten kunne gjelde bare for utslipp fra energianlegg som bedriftene har til reserve- eller beredskapsformål, og som i normalår avgir små eller ingen utslipp av CO₂.

Det vil ikke bli kvoteplikt for CO₂-utslipp fra forbrenning av biomasse eller farlig avfall, og heller ikke for utslipp fra forbrenning av kommunalt avfall i kvotedirektivets forstand. Med sistnevnte menes husholdningsavfall og lignende avfall fra handel, industri og institusjoner.

Som nevnt tidligere, legges det opp til at Norge i hovedsak skal følge EU-direktivets kapasitetsgrenser for kvoteplikt. Dette innebærer at kvoteplikt i utgangspunktet bare skal gjelde energianlegg med kapasitet over 20 megawatt. Regjeringen kommer tilbake til dette i forskrift.

I henhold til lovforslaget § 3 første ledd bokstav a vil det altså bli kvoteplikt for bruk av naturgass til energiformål. Sammenliknet med utkastet som ble sendt på høring i juni 2004, er lovforslaget endret på dette punktet. Endringen innebærer at det blir kvoteplikt også for gasskraftverk. De tre gasskraftverkene som har fått konsesjon (Kårstø, Kollsnes og Skogn), vil således få kvoteplikt hvis de skulle bli bygd før 2008. På denne måten blir omfanget av kvotesystemet mer i overensstemmelse med tilsvarende bestemmelser i EU. Videre blir virkemiddelbruken overfor bruk av naturgass til energiformål mer ensartet.

Regjeringen legger opp til at energianlegget på Snøhvit blir ilagt CO₂-avgift for perioden i det tidlige norske kvotesystemet. Dette energianlegget vil derfor ikke få kvoteplikt.

Høringsuttalelsene som er referert under, må sees i lys av at lovforslaget § 3 første ledd bokstav a er endret slik at bruk av naturgass til energiformål får kvoteplikt. (I henhold til lovforslaget som ble sendt på høring, ville det ikke bli kvoteplikt for bruk av naturgass til produksjon av elektrisk kraft hvor produksjonen for det vesentligste drives for levering til ekstern kunde eller til elektrisitetsnettet. Tradisjonelle gasskraftverk ville dermed ikke fått kvoteplikt.)

Miljøorganisasjonenes høringsuttalelser gir uttrykk for tilfredshet med at gasskraftverk som for det vesentligste leverer elektrisitet til ekstern bruk, skal holdes utenfor kvotesystemet. Norges Naturvernforbund/Natur og Ungdom ønsker imidlertid at også nye gasskraftverk som i hovedsak produserer kraft og varme til egen virksomhet, blir holdt utenfor kvotesystemet.

En rekke andre høringsuttalelser går imidlertid mot å holde gasskraftverk utenfor kvotesystemet. Dette gjelder uttalelsene fra arbeidstakerorganisasjoner som Landsorganisasjonen, Norsk Kjemisk Industriarbeiderforbund/Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, og nærings- og industriorganisasjoner som Norsk Fjernvarmeforening, Energibedriftenes Landsforening, Oljeindustriens Landsforening, Prosessindustriens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon. Sistnevnte skriver for eksempel:

«Norske gasskraftverk må etter NHOs syn sikres likeverdige forpliktelser og rettigheter både i det indre kraftmarked og i EUs kvotemarked. Det indre marked for elektrisitet gjør at norsk gasskraft etter vårt syn må være en del av EUs kvotesystem fra 2005. NHO er derfor forbauset over at Regjeringen har foreslått at gasskraftverk ikke skal ha kvoteplikt i perioden fra 2005 til 2008.»

Også høringsinstanser som Cicero, Enova, Norges vassdrags- og energidirektorat og Statkraft ønsker at gasskraftverk skal få kvoteplikt. De to sistnevnte understreker at de ønsker kvoteplikt for alle typer gasskraftverk, uavhengig av om sluttproduktet leveres til andre eller går til egen eller tilknyttet virksomhet. Norges vassdrags- og enegidirektorat mener dessuten at begrepene 'energianlegg' og 'egen eller tilknyttet virksomhet' ikke er tilstrekkelig definert i høringsutkastet.

I og med at lovforslaget nå er endret, er begrepet 'egen eller tilknyttet virksomhet' ikke lenger relevant som kriterium for å avgjøre om energianlegg er kvotepliktige.

Prosessindustriens Landsforening og dens medlemsbedrifter Borealis og Noretyl ber om at energianlegg innenfor den petrokjemiske industrien i Grenland, såkalte crackere, ikke blir omfattet av kvotesystemet. Det bes om at disse anleggene blir omklassifisert til enheter som ikke får kvoteplikt, men som er forpliktet av overenskomsten mellom Prosessindustriens Landsforening og Miljøverndepartementet. Prosessindustriens Landsforening skriver:

«Hovedargumentet for dette er at sammenliknbare virksomheter (crackervirksomheter) i EU i svært liten grad synes å bli inkludert i kvotesystemet. I tråd med de uttalte intensjonene i lovforslaget og i tråd med føringene gitt av Stortinget om å sikre norsk industris konkurranseevne, bør derfor virksomhetene bli holdt utenfor kvoteplikten.»

Crackeranlegg kjennetegnes ved at de omdanner våtgass, som består av blant annet propan og etan, til propylen og etylen. I crackerprosessen dannes metan og hydrogen som restprodukter, og disse brukes deretter som energikilde i anlegget. I forbrenningen av metan dannes så CO₂. Forbrenning av hydrogen gir som kjent ikke CO₂-utslipp.

Det er fullt mulig å erstatte metan og hydrogen med el-kraft eller biobrensel som energikilde i crackeranlegg og i stedet selge metan og hydrogen på det åpne marked, da det er etterspørsel etter disse gassene. Kvoteplikt for crackeranlegg vil således være et godt virkemiddel for omlegging til bruk av CO₂-nøytrale energikilder. På denne bakgrunn har Miljøverndepartementet kommet fram til at crackeranlegg bør inkluderes i kvotesystemet.

Det vil også bli kvoteplikt for utslipp fra fjernvarmeanlegg. Disse anleggene bruker gjerne i hovedsak avfall eller biomasse som brensel, men supplerer med olje eller gass under belastningstopper. CO₂-utslipp fra bruk av mineralolje i fjernvarmeanlegg er belagt med CO₂-avgift, og dermed unntatt fra kvoteplikt. Også utslipp fra forbrenning av farlig og kommunalt avfall er unntatt fra kvoteplikt. Kvoteplikten for fjernvarmeanlegg vil derfor i første rekke gjelde utslipp som skriver seg fra bruk av gass. På grunn av kapasitetsgrensen på 20 megawatt vil kvoteplikt trolig bare være aktuelt for to store fjernvarmeanlegg i Norge.

Norsk Fjernvarmeforening sier i sin høringsuttalelse at disse to norske fjernvarmeanleggene bør inkluderes i listen over bedrifter som vil få kvoteplikt.

b) raffinering av mineralolje

Det legges til grunn at de to oljeraffineriene i Norge får kvoteplikt for alle sine ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslipp.

c) produksjon av koks

Det er for tiden ingen koksverk i Norge.

d) produksjon og bearbeiding av jern og stål, herunder røsting og sintring av jernmalm

Lovforslaget § 3 første ledd bokstav d ventes å medføre kvoteplikt for bare én bedrift i Norge. Vedkommende bedrift er stålprodusent, og kvoteplikten vil gjelde alle ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslipp fra denne bedriften.

Bestemmelsen omfatter ikke produsenter av ferrolegeringer. Det legges derfor opp til at disse bare vil få kvoteplikt hvis de har energianlegg som er større enn 20 megawatt, slik at de kommer inn under bestemmelsen i lovforslaget § 3 første ledd bokstav a. Per i dag har imidlertid ingen ferrolegeringsprodusenter i Norge slike energianlegg.

e) produksjon av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter

Det legges til grunn at et titall norske bedrifter får kvoteplikt etter lovforslaget § 3 første ledd bokstav e. Kvoteplikten vil gjelde alle ikke-avgiftsbelagte CO₂-utslipp.

En rekke høringsinstanser, blant annet Cicero, Norges Naturvernforbund/Natur og Ungdom, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oljeindustriens Landsforening, Prosessindustriens Landsforening og Statistisk sentralbyrå, har synspunkter på hvordan kvotesystemet etter 2007 skal utformes, og flere instanser gir uttrykk for at høringssaken burde ha inneholdt mer informasjon om dette. Cicero skriver for eksempel:

«For samfunnet generelt og næringslivet spesielt er langsiktige forventninger langt viktigere enn hendelser fra år til år, og det er derfor ikke tilfredsstillende at lovforslaget lar mulighetene gå fra seg til å signalisere hva som vil skje etter 2007.»

I Tilleggsmeldingen om klima varslet Regjeringen at den legger opp til å

«utvide kvoteplikten til andre sektorer fra og med 2008 slik at kvotesystemet blir hovedvirkemidlet under Kyotoprotokollen. Fra 2008 skal klimagassutslippene reguleres av et bredt, nasjonalt kvotesystem som omfatter så mange utslippskilder som praktisk mulig og som er koblet til et internasjonalt kvotehandelssystem.»

I St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen), som Regjeringen har sluttet seg til hovedtrekkene i, ble det lagt opp til at et slikt bredt kvotesystem i utgangspunktet skal omfatte

• utslipp av CO₂ fra bruk av fossile brensler til energiformål (inkludert utslipp på sokkelen og fra raffinerier)

• utslipp av CO₂ fra bruk av fossile brensler brukt som råstoff eller reduksjonsmiddel i industriprosesser

• utslipp av lystgass (N₂O), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆) fra industrielle prosesser

I tillegg ville en vurdere å inkludere i kvotesystemet utslipp fra avfallsfyllinger, indirekte utslipp av CO₂ og metan fra petroleumsutvinning og raffinerier, samt utslipp av hydrofluorkarboner (HFK), PFK og SF₆ fra andre kilder enn industrielle prosesser.

Etter at Tilleggsmeldingen om klima ble lagt fram, har EU vedtatt sitt kvotedirektiv, som ikke er begrenset til perioden 2005-2007. I direktivets artikkel 30 varsles det at det vil komme endringer, blant annet i form av utvidelser av kvoteplikten til flere klimagasser og nye sektorer. Transport, kjemisk industri og aluminiumsindustri nevnes som sektorer hvor det kan bli aktuelt å innføre kvoteplikt. I henhold til artikkel 30 skal Europa-kommisjonen legge fram en rapport om blant annet spørsmålet om mulig utvidelse av kvoteplikten innen 30. juni 2006.

Regjeringen har som kjent valgt å utforme det norske kvotesystemet for 2005-2007 slik at det blir mest mulig i samsvar med EUs kvotesystem. Regjeringen vil komme tilbake til utformingen av virkemiddelbruken fra 2008.

8.3 Nærmere om Svalbard

Regjeringen legger opp til at utslipp fra virksomhet på Svalbard foreløpig ikke gis kvoteplikt i kvotesystemet. Utslippene på Svalbard inkluderer primært utslipp fra kulldrift, elektrisitets- og varmeproduksjon samt transport knyttet til de norske og russiske bosettingene. I dagens norske utslippsregnskap er bare utslipp fra de norske aktivitetene med, mens utslipp fra de russiske aktivitetene ikke er det. De sistnevnte har heller ikke vært beregnet, og Statens forurensningstilsyn (SFT) arbeider sammen med Sysselmannen for å få kartlagt også utslippene fra russisk virksomhet. Utslippene fra dagens norske aktiviteter på Svalbard utgjør en svært liten del av de samlede norske utslippene. (I 2001 var andelen under 0,25 prosent.) I forbindelse med Norges ratifikasjon av Kyotoprotokollen (St.prp. nr. 49 (2001-2002) Om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992) ble det bestemt at utslippene fra virksomhet på Svalbard skal regnes med i forhold til forpliktelsene under Kyotoprotokollen.

Regjeringen vil vurdere om det er hensiktsmessig å gi incentiver til reduksjon av utslippene fra virksomhet på Svalbard ved å åpne for bruk av prosjektbaserte mekanismer. Dette vil imidlertid måtte vurderes i lys av EUs regelverk for slike mekanismer og vil neppe være aktuelt før 2008.

8.4 Valg av kvotepliktig enhet

Den kvotepliktige enheten vil være rettssubjektet som forårsaker utslippene. Med rettssubjektet menes den ansvarlige for utslippet i henhold til direktiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) og forurensningsloven.

Regjeringen mener det er prinsipielt riktig å legge kvoteplikten på den aktøren som forårsaker utslippene og dermed har størst mulighet til å påvirke dem.

Som det går fram av § 4 i lovforslaget, går Regjeringen inn for at kvoteplikten i forhold til næringsvirksomhet med betydelige utslipp av klimagasser blir lagt til det rettssubjektet som er nærmest til å representere bedriftsnivået, svarende til den måten konsesjonsplikten normalt ilegges etter forurensningsloven. I konsernforhold er det vanlig at utslippstillatelser er knyttet til de enkelte bedriftene. Det er i den forbindelse etablert rapporteringsrutiner for annen forurensning fra den enkelte bedriften. Kvoteplikt, og derav følgende rapporteringsplikt, på bedriftsnivå kan dermed gi samordningsgevinster i forbindelse med rapportering til myndighetene.

Statistisk sentralbyrå sier i sin høringsuttalelse:

«For å kunne holde orden på [de kvotepliktige] enhetene bør bedriftenes organisasjonsnummer fra Brønnøysundregisteret og ikke SFTs A-nummer benyttes ved tildeling av kvoter. På den måten sikres også fullt samsvar mellom de økonomiske og de kvotepliktige enhetene.»

Etter Miljøverndepartementets vurdering bør rettigheter og plikter i kvotesystemet følge virksomheten, og kvotepliktig enhet bør være identisk med den enheten som til enhver tid er ansvarlig for utslipp i henhold til forurensningsloven. Dette er bakgrunnen for at de kvotepliktige blir klassifisert etter SFTs system, som også brukes ved håndheving av forurensningsloven.

I perioden 2005-2007 vil det norske kvotesystemet bare omfatte stasjonære og relativt store utslippskilder, som i hovedsak vil ha karakter av å være industribedrifter. Det vil ikke medføre praktiske problemer eller urimelige administrative kostnader å gjennomføre kvoteplikt på bedriftsnivå. Dette vil dessuten være i samsvar med bestemmelsene i EUs kvotedirektiv.

9 Forholdet til forurensningsloven

9.1 Innledende utgangspunkter

Utslipp av CO₂ og andre klimagasser faller inn under definisjonen av forurensning i forurensningsloven § 6 og omfattes dermed av forurensningslovens virkeområde. Dette innebærer blant annet at det generelle forurensningsforbudet i forurensningsloven § 7 gjelder, slik at ingen har rett til å slippe ut klimagasser med mindre det dreier seg om vanlig forurensning som regulert i forurensningsloven § 8 eller tillatelse er gitt - enten i forskrift gitt i medhold av forurensningsloven § 9 eller i konsesjon gitt i medhold av forurensningsloven § 11. Departementet foreslår ikke å endre dette. Det er etter departementets syn hensiktsmessig å ha en helhetlig og samlet regulering i forurensningsloven av alle forurensende utslipp. Departementet legger derfor opp til at utslipp av CO₂ som utløser kvoteplikt i henhold til forslag til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser, fortsatt skal være omfattet av forurensningslovens virkeområde, slik at reglene i forurensningsloven gjelder for utslippet med mindre annet er særskilt bestemt.

Blant høringsuttalelsene er Miljøstiftelsen Bellona, Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom og professor Hans Chr. Bugge og stipendiat Christina Voigt ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo opptatt av at utslipp av CO₂ og andre klimagasser ikke tas ut av forurensningsloven.

9.2 Krav om tillatelse etter forurensningsloven til kvotepliktige utslipp av CO₂

Siden kvotepliktige utslipp av CO₂ ikke tas ut av forurensningsloven, må den kvotepliktige i tillegg til å innlevere kvoter tilsvarende sine utslipp, også ha utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11. For at det ikke skal være noen tvil om plikten til å inneha utslippstillatelse etter forurensningsloven, er plikten nedfelt i lovforslaget § 4. Lovforslaget § 4 er i tråd med kvotedirektivets artikkel 4, som krever at medlemslandene sørger for at ingen driver kvotepliktig virksomhet uten å ha utslippstillatelse for sine klimagassutslipp.

Det forutsettes at vedtak om utslippstillatelse for CO₂ samordnes med vedtak om tillatelse til andre forurensende utslipp fra samme virksomhet. Også dette er i tråd med kvotedirektivet, jf. artikkel 8. På denne måten sikrer man at alle forurensende utslipp til luft, vann og jord fra en og samme virksomhet samles i én tillatelse, gitt av én myndighet, slik også direktiv 96/61/EF av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) legger opp til. IPPC-direktivet er grunnbjelken i EUs industrikontroll-lovgivning, og direktivet pålegger landene å regulere utslippene fra en rekke kategorier av industrivirksomhet gjennom utslippstillatelser. Krav om tillatelse for å slippe ut CO₂ er også med på å sikre at forurensningsmyndigheten til enhver tid har oversikt over de viktigste kildene til punktutslipp av CO₂.

Selv om Miljøverndepartementet går inn for at kravet om utslippstillatelse etter forurensningsloven opprettholdes, legger departementet til grunn at plikten til å levere kvoter etter klimakvoteloven skal utgjøre det sentrale virkemidlet for å begrense utslipp av CO₂ fra virksomhet som omfattes av forslaget til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser. Forurensningsloven § 11 fjerde ledd forutsetter at søknader om tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning, avgjøres på bakgrunn av en konkret og skjønnsmessig vurdering, der «det legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre». I kvotesystemet er utgangspunktet at de forurensningsmessige ulempene knyttet til utslipp av CO₂ skal vurderes i forbindelse med fastsettelsen av samlet kvotemengde, som er et uttrykk for hvor mye utslippene av CO₂ fra kvotepliktige aktører totalt sett skal begrenses og dermed den miljømessige målsettingen i kvotesystemet. I og med at utslipp av CO₂ ikke har lokale miljøvirkninger, vil en slik samlet vurdering av behovet for å begrense utslippene som utgangspunkt være tilstrekkelig. Det er derfor normalt ikke nødvendig at det gjøres en interesseavveining som skissert i forurensningsloven § 11 fjerde ledd i forbindelse med behandlingen av de enkelte søknadene om utslippstillatelse til CO₂.

Miljøverndepartementet legger opp til et system der den ansvarlige for kvotepliktige utslipp av CO₂ etter søknad vil få en tillatelse til utslipp av CO₂, så framt vedkommende godtgjør at han er i stand til å overvåke og rapportere sine utslipp av CO₂ på en tilfredstillende måte. Dette er nedfelt i forslag til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11, jf. lovforslaget § 23. Det er grunn til å understreke at det fortsatt vil være adgang til å stille energieffektivitetskrav og teknologikrav i en utslippstillatelse, men at bruk av teknologikrav for å begrense utslipp av CO₂ i praksis bare framstår som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen.

Forslaget til nytt annet ledd skal bare gjelde utslipp av CO₂ som utløser kvoteplikt. I høringsrunden har professor Hans Chr. Bugge og stipendiat Christina Voigt ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo framhevet at virksomhet som forårsaker kvotepliktige utslipp av CO₂ i de fleste tilfellene også forårsaker andre forurensende utslipp, for eksempel utslipp av andre klimagasser og/eller stoffer som har lokale eller regionale miljøvirkninger. Departementet vil påpeke at forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11 ikke rokker ved plikten til å inneha utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 første ledd for disse utslippene.

9.3 Vilkår i tillatelsen

Forurensningsloven § 16 regulerer adgangen til å sette vilkår i en tillatelse. Vilkårene kan ha som formål å «motvirke at forurensning fører til skader eller ulemper» eller «å fremme effektiv utnyttelse av energi som virksomheten bruker eller frembringer».

Det er i dag vanlig praksis at forurensningsmyndigheten fastsetter utslippsgrenseverdier i medhold av § 16 ved behandlingen av søknader om utslippstillatelse etter forurensningsloven. Fastsettelse av slike utslippsgrenseverdier i den enkelte tillatelsen er ikke hensiktsmessig der det dreier seg om kvotepliktige utslipp. I kvotesystemet settes det et samlet tak for de kvotepliktiges utslipp av CO₂. Et sentralt formål med kvotesystemet er å stimulere til at utslippsreduksjonene foretas der de er billigst. Kostnadseffektive løsninger oppnås gjennom et fleksibelt system der bedrifter som reduserer sine utslipp, får frigjort kvoter som de kan selge til bedrifter som har uforandrede eller økte utslipp. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at det ikke settes grenseverdier for utslipp av CO₂ som må oppfylles ved den enkelte bedriften. Dette er lagt til grunn i forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11. Løsningen som er valgt er i tråd med kvotedirektivet. Kvotedirektivets artikkel 26 endrer IPPC-direktivet, slik at IPPC-direktivets hovedregel om at en utslippstillatelse skal omfatte utslippsgrenseverdier settes til side når det gjelder kvotepliktige utslipp.

Departementet legger ikke opp til å avskjære adgangen til å stille andre typer vilkår i utslippstillatelsen for kvotepliktige utslipp av CO₂.

Departementet har kommet til at det er ønskelig å opprettholde adgangen til å stille energieffektivitetskrav. I henhold til IPPC-direktivet skal medlemsstatene sikre at industrianlegg som omfattes av direktivet, drives på en slik måte at energien utnyttes effektivt, jf. artikkel 3 første ledd bokstav d. EUs kvotedirektiv endrer IPPC-direktivet og lar det være opp til den enkelte medlemsstaten å avgjøre om det skal fastsettes energieffektivitetskrav i utslippstillatelser til kvotepliktige, jf. artikkel 26 annet ledd.

Departementet mener videre at adgangen til å stille teknologikrav bør opprettholdes. Avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen. Bruk av teknologikrav fremstår i praksis bare som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Eventuelle nye konvensjonelle gasskraftverk vil representere betydelige kilder til utslipp av CO₂. Etablering av slike store nye utslippskilder i Norge kan gjøre det mer krevende for Norge å oppfylle Kyoto-forpliktelsen og kan også gjøre det vanskeligere for Norge å forplikte seg til og å overholde forpliktelser om ytterligere reduksjoner for kommende perioder. Regjeringen vil legge forholdene til rette for etablering av gasskraftverk med CO₂-håndtering, og har i St.meld. nr. 47 (2003-2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlege gasskraftteknologiar mv presentert en strategi for dette.

Departementet vil påpeke at det som hovedregel ikke bør stilles andre vilkår i utslippstillatelser til virksomhet som omfattes av kvotesystemet enn vilkår som knytter seg til overvåking og rapportering av utslipp. Hjemmelen i forurensningsloven § 16 til å stille teknologikrav for å begrense utslippene av klimagasser har hittil vært praktisert med varsomhet, og departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å endre praksis på dette punkt. Departementet presiserer at det ikke vil være aktuelt å stille nye krav til eksisterende bedrifter som må søke på nytt om tillatelse til utslipp av CO₂ i forbindelse med kvotesystemets oppstart i 2005.

9.4 Søknad om tillatelse

Tildeling av kvoter for perioden 2005-2007 etter lovforslaget § 8 forutsetter at det er søkt om tillatelse etter forurensningsloven til utslipp av CO₂. Bedrifter som allerede har utslippstillatelse etter forurensningsloven, må søke om å få denne endret slik at den også inneholder tillatelse til kvotepliktige utslipp av CO₂ etter forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11. Det følger av lovforslaget § 5 første ledd at en søknad om utslippstillatelse må foreligge innen 15. januar 2005 for at den kvotepliktige skal bli tatt i betraktning ved tildelingen av kvoter. For kvotepliktige som søker om utslippstillatelse innenfor fristen, skal søknaden også anses for å være en søknad om tildeling av kvoter for perioden 2005-2007.

Kvotepliktig virksomhet som ikke er tatt i betraktning ved tildelingen av kvoter etter lovforslaget § 8, må oppfylle kvoteplikten gjennom kjøp av kvoter i markedet. Dette vil blant annet være situasjonen for ny virksomhet som ikke har fått tildelt kvoter etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav d. Det antas at planene for de fleste større anleggene som kan realiseres før utgangen av 2007 vil være kjente, og at den kvotepliktige derfor vil kunne søke om utslippstillatelse for CO₂ og kvoter etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav d innen den fristen som er fastsatt i lovforslaget § 5 annet ledd.

Forurensningsloven § 12 gir hjemmel for å fastsette nærmere bestemmelser om hvilke opplysninger en søknad om utslippstillatelse etter forurensningsloven skal inneholde. Slike bestemmelser er gitt i § 36-2 i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning. Departementet har kommet til at denne bestemmelsen er anvendelig også i forhold til virksomhet som forårsaker kvotepliktige utslipp av CO₂. Søknadens innhold og omfang må naturligvis avhenge av om søkeren allerede har utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 første ledd og bare har behov for en endring av tillatelsen, eller om det søkes om tillatelse til ny virksomhet, jf. forskriften § 36-2 andre ledd. Søknaden må i alle tilfeller inneholde en plan for overvåking og rapportering av CO₂-utslippene fra anlegget.

Det vil i tillegg være nødvendig med informasjon som gir grunnlag for tildeling av kvoter etter lovforslaget § 8. I lovforslaget § 5 annet ledd heter det derfor at søknaden må inneholde de opplysningene som er nødvendige for å vurdere hvor mange kvoter som skal tildeles etter lovforslaget § 8.

9.5 Omgjøring av tillatelse

Forurensningsloven § 18 regulerer adgangen til å omgjøre tillatelse gitt i medhold av forurensningsloven § 11. Departementet har kommet til at det er nødvendig å supplere forurensningsloven § 18 med et nytt ledd som slår fast at tillatelse skal kalles tilbake dersom kvoteplikten opphører.

Miljøstiftelsen Bellona og Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom uttaler i sine høringsuttalelser at forurensningsloven § 18, om endring og omgjøring av tillatelse, må gjelde også for kvotepliktige utslipp. Departementet finner derfor grunn til å understreke at forslaget til nytt ledd i forurensningsloven § 18 er ment å komme i tillegg til og ikke som erstatning for de eksisterende bestemmelsene i denne loven § 18.

10 Samlet kvotemengde og tildeling av kvoter

10.1 Fastsettelse av kvotemengden

Staten bestemmer hvor mange kvoter som skal tildeles bedriftene som omfattes av kvotesystemet for en bestemt periode, og denne mengden gir uttrykk for den miljømessige målsettingen i kvotesystemet. Som det framgår av lovforslaget § 6, foreslås det at Kongen fastsetter antall kvoter for tildeling til de kvotepliktige for perioden 2005-2007. Kvotene gir den kvotepliktige rett til å slippe ut et tonn CO₂ per kvote.

Den totale mengden kvoter i Norge i 2005-2007 vil bestå av den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene, samt aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter internasjonalt. I tillegg kan aktørene investere i Den grønne utviklingsmekanismen, som også kan avregnes mot utslipp av klimagasser i Norge.

I lovforslaget § 6 foreslås viktige premisser for hvordan antallet kvoter som staten tildeler i treårsperioden 1. januar 2005 til 31. desember 2007, skal fastsettes.

Regjeringen foreslår at kvotemengden skal fastsettes med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse til å begrense utslippene av klimagasser. For å få et helhetlig bilde av Norges utslippsutvikling av klimagasser er det nødvendig å se på de faktiske og forventede klimagassutslippene fra kilder utenfor kvotesystemet sammen med klimagassutslippene fra virksomheter som omfattes av kvotesystemet. Når kvotemengden skal fastsettes, vil det også bli lagt vekt på kostnadene og de teknologiske mulighetene kvotepliktige har for å begrense utslipp av CO₂, og den betydningen dette har for potensialet for utslippsreduksjoner. Det vil også bli tatt hensyn til at det ikke skal oppstå utilbørlig forskjellsbehandling mellom virksomheter. Det anses at denne måten å fastsette kvotemengden på er forenlig med kriteriene som EU-landene benytter når de fastsetter den samlede mengden kvoter i henhold til EUs kvotedirektiv vedlegg III. Det vises til omtalen i kapittel 6.2.1 og boks 6.1 om EUs kvotedirektiv vedlegg III med kriterier for nasjonale tildelingsplaner.

Det kan ikke utelukkes at det vil komme uforutsette søkere eller at det skjer andre uforutsette hendelser i søknadsprosessen. Dette gjør det lite hensiktsmessig å fastsette en endelig kvotemengde nå. Regjeringen vil derfor i denne proposisjonen anslå en tentativ kvotemengde, som er fastsatt ut fra de opplysningene og den informasjonen om bedrifters utslippsforhold som er tilgjengelig per dags dato.

I fastsettelsen av den tentative kvotemengden for perioden 2005-2007 må det tas hensyn til at kvoteplikten omfatter både CO₂-utslipp fra kvotepliktig virksomhet som omfattes av det tallfestede utslippsmålet for 2007 i den skriftlige overenskomsten mellom Miljøverndepartementet og PIL, og CO₂-utslippene fra virksomhet som får kvoteplikt, men som ikke er en del av dette utslippsmålet. Det vises til kapittel 8 der det er en grundig gjennomgang av hvilke utslippskilder og virksomheter som foreslås omfattet i kvotesystemet fra 2005.

Miljøverndepartementet og SFT har hatt en god dialog med representanter for industrien for å etablere en felles forståelse av hvilke bedrifter som omfattes av ambisjonsnivået fra Tilleggsmeldingen om klima. Dette gir grunnlag for en god oversikt over hvilke virksomheter som får kvoteplikt og deres utslippsutvikling.

Regjeringens forslag til tentativ kvotemengde tar utgangspunkt i utslippene som inngår i det tallfestede utslippsmålet for 2007 i overenskomsten mellom Miljøverndepartementet og PIL. I 1990 var utslippene av klimagasser fra disse virksomhetene på 16,8 millioner tonn.

Ambisjonsnivået om 20 prosent reduksjon av utslippene, sammenlignet med utslippet i 1990, innebærer at klimagassutslippene fra prosessindustrien, utenom gassraffinerier og anlegg for ilandføring av olje og gass, ikke skal overstige 13,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter ved utgangen av 2007. Utslippstaket på 13,5 millioner tonn omfatter både kvotepliktig virksomhet og virksomhet som ikke blir omfattet av kvotesystemet. En del høringsinstanser kommer med uttalelser vedrørende ambisjonsnivået som følger av overenskomsten med PIL for prosessindustrien samlet. Disse uttalelsene er omtalt i kapittel 5.

Fordelingen av utslippsforpliktelsen mellom de virksomhetene som får kvoteplikt og virksomheter som ikke omfattes av kvotesystemet, vil bli endelig fastsatt ved kvotetildelingen og fastsettelsen av den endelige kvotemengden. Ved beregningen av den tentative kvotemengden er det imidlertid foretatt en foreløpig forholdsmessig fordeling. Ut fra dette anslås at av utslippstaket på 13,5 millioner tonn i 2007 vil om lag 4,8 millioner tonn bli tildelt som kvoter til kvotepliktige virksomheter. Dermed gjenstår om lag 8,7 millioner tonn til de ikke-kvotepliktige utslippene under utslippstaket i overenskomsten.

Virksomheter som omfattes av utslippstaket, hadde et kvotepliktig utslipp av CO₂ på om lag 4,4 millioner tonn i 2001. Det hefter stor usikkerhet ved prognoser. Illustrativt forventes utslippet av CO₂ fra disse virksomhetene, uten at det gjennomføres nye tiltak, å øke til om lag 4,8 millioner tonn i 2005, 4,9 millioner tonn i 2006 og 5,0 millioner i 2007.

Gassraffinerier og anlegg for ilandføring av olje og gass er omfattet av overenskomsten med PIL, men inngår ikke i utslippstaket på 13,5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette henger sammen med at disse virksomhetene har hatt betydelige kapasitets- og produksjonsutvidelser etter 1990. Regjeringen vil derfor ved kvotetildelingen og ved fastsettelse av den samlede kvotemengden i henhold til lovforslaget § 6 ta hensyn til denne bransjens betydelige kapasitets- og produksjonsutvidelser etter 1990, og at det forventes ytterligere utvidelser fram mot 2008. CO₂-utslippene fra gassterminaler og ilandføringsanlegg var 0,3 millioner tonn i 1990, 1,1 millioner tonn i 2001 og forventes å ligge på om lag 1,6 millioner tonn i 2005 og 1,8 millioner tonn i 2007. I tillegg kommer et eventuelt gasskraftverk på Kårstø med kvotepliktig utslipp på om lag 0,25 millioner tonn. 5

Det er også enkelte virksomheter, blant annet fjernvarmeanlegg, som ikke er omfattet av overenskomsten med PIL, men som vil få kvoteplikt. Dette er det også tatt hensyn til ved fastsettelsen av den tentative kvotemengden på tilsvarende måte som for de andre virksomhetene. Disse virksomhetene har relativt begrensede CO₂-utslipp med kvoteplikt, og tall viser at utslippene var i underkant av 0,2 millioner tonn i 2001. Utslippene er på usikkert grunnlag anslått til i underkant av 0,2 millioner tonn per år og for perioden fra 2005 til 2007.

Den tentative kvotemengden tilsvarer 95 prosent av de forventete utslippene uten nye tiltak, for de virksomhetene som er omfattet av ambisjonsnivået i overenskomsten. Ved beregningen av den tentative kvotemengden er det lagt opp til tilsvarende reduksjonskrav også for andre kvotepliktige virksomheter. På denne bakgrunn kan den samlede tentative kvotemengden anslås til 19,7 millioner tonn CO₂-utslipp for treårsperioden 2005-2007, fordelt med henholdsvis 6,3 millioner tonn i 2005, 6,5 millioner tonn i 2006 og 6,9 millioner tonn i 2007.

Fastsettelsen av endelig kvotemengde vil imidlertid bli bestemt på bakgrunn av bedriftenes søknad om klimakvoter og de hensynene som fremgår av lovforslaget § 6, jf. boks 10.1. Tildelingskriteriene er fastsatt i lovforslaget § 8 og er nærmere beskrevet i resten av dette kapitlet.

Av høringsinstansene har Fridtjof Nansens Institutt, Norges Naturvernforbund/Natur og Ungdom og Bellona tatt til orde for at det er uheldig at lovforslaget ikke spesifiserer kvotemengden og ambisjonsnivået. NNV/NUskriver at:

«det må settes et spesifikt utslippstak i lovforslaget. Som et minimumskrav må dette taket innebære en nedtrapping av utslippene som bringer sektorene i kvotesystemet ned mot sin andel av Norge Kyoto-forpliktelse.»

Blant departementene er det bare Finansdepartementet som har uttalt seg om dette spørsmålet, og de peker på ulike hensyn som det er viktig blir ivaretatt på en balansert måte når den samlede kvotemengden skal fastsettes, som kostnadseffektivitet, demonstrerbar framgang og å unngå at de næringene som omfattes ikke pådrar seg unødvendige kostnader i årene fram mot 2008. Finansdepartementet vil derfor komme mer spesifikt tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med at Regjeringen skal fastsette den samlede kvotemengden.

Prosessindustriens Landsforening mener at hensynet til industriens konkurranseevne bør stå helt sentralt, og hevder at en rekke land i EU gir 100 prosent tildeling av kvoter. Flere berørte bedrifter som Statoil og NORCEM,viser til Stortingets forutsetning og at norsk konkurranseevne ikke skal svekkes. Oljeindustriens Landsforening, Fagforbundet Norsk Kjemisk Industriarbeiderforbund og Norsk Olje- og Petrokjemisk Fagforbund og GASSCO viser til at gassraffinerier og anlegg for ilandføring av olje og gass har hatt en betydelig kapasitets- og produksjonsutvidelse siden 1990, og at ambisjonsnivået må ta hensyn til dette og avklares så snart som mulig.

10.2 Tildelingsmåte

Det følger av lovforslaget § 7 at Regjeringen går inn for at kvotene i kvotesystemet for perioden 2005-2007 skal tildeles vederlagsfritt.

Vederlagsfrie kvoter i perioden 2005-2007 er i samsvar med det som ble varslet i Tilleggsmeldingen om klima. Vederlagsfri tildeling er lagt til grunn i den dialogen Miljøverndepartementet har hatt med industrien som oppfølging av Stortingets romertallsvedtak ved behandlingen av Tilleggsmeldingen om klima:

«Stortinget ber Regjeringen utvikle detaljene i det tidlige kvotesystem i nær dialog med industrien for å sikre den foreslåtte reduksjon i klimagassutslipp fra bedriftene, samtidig som systemet er fleksibelt nok for å sikre konkurranseevnen til prosessindustrien.»

Direkte salg eller auksjonering av kvotene ville potensielt gitt staten inntekter, som kunne benyttes til å redusere belastningen for andre. Salg av kvotene vil imidlertid føre til at de kvotepliktige virksomhetene får økte kostnader ved å gjennomføre tiltakene. Bakgrunnen for å velge vederlagsfri tildeling er at Regjeringen for 2005-2007 ønsker et kvotesystem som ikke gir nedleggelser som ikke ville kommet som resultat av kvotesystemet for 2008-2012. Dette er i tråd med forslaget i Tilleggsmeldingen om klima, og Stortingsflertallet sluttet seg til dette.

Selv om kvotene tildeles vederlagsfritt i kvotesystemet for 2005-2007, innebærer innføringen av kvotesystemet en skjerping av virkemidlene overfor den delen av industrien som får kvoteplikt. Alle kvotepliktige vil få incentiver til å redusere utslippene, siden CO₂-utslipp får en pris for de kvotepliktige og kvoter kan kjøpes eller selges på markedet til en pris.

Sammenliknet med salg av kvoter gir vederlagsfri tildeling av kvoter de kvotepliktige reduserte belastninger og kan bidra til å dempe omstillingskostnader og faren for nedleggelse av konkurranseutsatt industri. Dette forutsetter imidlertid at kvotepliktige virksomheter ikke kan legge ned og selge kvotene fritt. Det vises i denne sammenhengen til lovforslaget § 8 der Regjeringen foreslår at tildelingsvedtaket gjøres betinget av at virksomhetens art og omfang ikke avviker vesentlig i forhold til de forutsetningene som tildelingsvedtaket bygger på.

Vederlagsfri tildeling er i tråd med EUs kvotedirektiv, som krever at minst 95 prosent av kvotene tildeles gratis, mens inntil 5 prosent kan selges. I den tidlige kvoteperioden er det bare et fåtall europeiske land som velger å auksjonere bort en del av kvotene.

Regjeringen har også lagt vekt på at tildeling av alle kvotene vederlagsfritt vil gi et administrativt enklere system sammenlignet med et system der inntil 5 prosent selges.

Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom (NNV/NU) går imot vederlagsfri tildeling i sin felles høringsuttalelse og sier at bedriftene må kjøpe utslippsrettigheter fra dag en, siden det vil styrke incentivene for å få ned utslippene. Cicero og Statistisk sentralbyrå mener det er uheldig at adgangen til å auksjonere bort 5 prosent av kvotene ikke benyttes. Det hevdes blant annet at 5 prosent auksjon ville gitt verdifull erfaring med auksjonering av kvoter, og det ville bety at man beveger seg i riktig retning i forhold til hva som er riktig virkemiddelbruk. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon sier seg prinsipielt i mot gratis kvoter og mener at

«innføringen av et nasjonalt kvotesystem må markere starten på en prosess der målet er at lønnsomhet må styre hvilke typer næringsvirksomhet som vi skal drive med i Norge.»

Konkurransetilsynet viser til høringsuttalelsen til NOU 2000:1 og fastholder at gratiskvoter er et lite treffsikkert virkemiddel for å dempe uheldige virkninger av nødvendige næringsomstillinger. Næringslivets Hovedorganisasjon støtter det framlagte lovforslaget og uttaler at innføring av kvoteplikt i sektorer som omfattes av EUs kvotehandelsdirektiv, forutsetter gratis tildeling av kvoter. De legger også stor vekt på å sikre næringslivets konkurranseevne i forhold til europeiske konkurrenter. Dette støttes av blant annet Prosessindustriens Landsforening som samtidig viser til Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av Tilleggsmeldingen om klima. Flere berørte bedrifter gir sin tilslutning til disse synspunktene i høringsuttalelsene sine.

10.3 Tildelingskriterier

I lovforslaget § 8 annet ledd er det gitt nærmere retningslinjer som skal legges til grunn for tildeling av kvoter for perioden 2005-2007. Regjeringen foreslår at tildelingen av utslippskvoter i hovedsak skal baseres på historiske utslipp for årene 1998-2001. 1998-2001 defineres dermed som basisperioden som danner grunnlaget for tildeling av kvoter. Regjeringen legger stor vekt på å utforme et system som sikrer mest mulig likebehandling mellom bedrifter. Det legges derfor opp til at mengden kvoter til den enkelte bedriften kan endres dersom spesielle forhold gjør at gjennomsnittlig utslipp i basisperioden er spesielt lite representativt for bedriftens utslippsutvikling og deres potensiale for å redusere utslippene.

Kvotedirektivets tildelingskriterier gir EU-landene en viss frihet til å utforme de nasjonale systemene for tildeling, og ingen land har valgt helt like løsninger. Regjeringens forslag har mange likhetspunkter med det praktiske opplegget for tildelingen i flere EU-land. Det vises til omtalen i kapittel 6.2.1 og boks 6.1 om EUs kvotedirektiv vedlegg III med kriterier for nasjonale tildelingsplaner.

Under behandlingen av St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmeldingen om klima og St.meld. nr. 54 (2000-2001) Klimameldingen i juni 2002 sluttet stortingsflertallet seg til Regjeringens forslag om å tildele kvotene for 2005-2007 vederlagsfritt med basis i historiske utslipp til den kvotepliktige industrien. Flertallet understreket i romertallsvedtak at detaljene i det tidlige kvotesystemet må utvikles i nær dialog med industrien. Regjeringen har hatt en fruktbar dialog med industrien, og i denne forbindelsen la industriens organisasjoner i januar 2003 fram en hvitbok om klimagassutslipp fra norsk landbasert prosessindustri. Hvitboken inneholder blant annet omforente og kvalitetssikrede historiske utslippstall på bedriftsnivå, samt en analyse av mulige utslippsreduserende tiltak. Regjeringen ser på hvitboken som et nyttig dokument og vurderer den som et verdifullt supplement til utslippsstatistikkene fra SFT og Statistisk sentralbyrå.

Tildeling på grunnlag av historiske utslipp

Hovedregelen for tildeling foreslås å være historiske utslipp for årene 1998-2001.

En viktig forutsetning for valg av basisperioden er at det finnes data med tilstrekkelig god kvalitet. Gjennomgangen av de historiske utslippstallene i forbindelse arbeidet med hvitboken vil danne et godt grunnlag for SFTs vurdering av tallgrunnlaget, og godkjenning av utslippsgrunnlaget i forbindelse med tildelingen. Et godt datagrunnlag er viktig for å bidra til et velfungerende marked uten store innsigelser om datagrunnlaget.

Hvilken basisperiode som velges har betydning for fordelingen av kvotene mellom bedriftene. Ved valg av et tidlig basisår vil de bedriftene som har redusert utslippene sine, kunne få relativt mange kvoter. En sen basisperiode vil gi relativt sett flere kvoter til bedrifter som har økt utslippene av CO₂, mens bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak, vil få færre kvoter.

Regjeringen mener at en basisperiode over årene 1998-2001 er en riktig avveining mellom hensynet til på den ene side bedrifter som har gjennomført tidlige miljøtiltak, og på den annen side bedrifter som har økt utslippene de senere årene. Valg av basisperiode er gjort i samråd med industrien. Med det opplegget som er skissert i dette kapitlet, er det fastsettelsen av kvotemengden og tildelingskriteriene som gir den miljømessige målsettingen i kvotesystemet, og ikke valg av basisperiode. Bakgrunnen for å foreslå flere år i basisperioden, er å forhindre at noen virksomheter får tilfeldige fordeler på bekostning av andre som følge av svingninger i produksjon og utslipp. Dersom kvotetildelingen bare hadde tatt utgangspunkt i ett basisår, ville bedriftenes konjunktursituasjon hatt stor betydning for tildelingen, og bedrifter med en spesielt dårlig konjunktursituasjon i et enkelt år hadde kommet dårlig ut.

I høringsuttalelsene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og Enova SF uttales at det ved valg av basisår også burde gis belønning for tidlige tiltak før 1998. Regjeringen vil imidlertid vise til at valg av basisår er gjort i samråd med industrien som ikke så behov for basisår fra 1990 til 1998. Dette støttes av NHO og PIL i deres høringsuttalelser.

En tildeling som i hovedsak er basert på historiske utslipp bidrar også til en administrativt enkel tildeling, samtidig som en sikrer god forutsigbarhet for næringslivet. Tildeling basert på historiske utslipp som hovedregel vil gjøre at virksomhetene i størst mulig grad ikke gis incentiver til f.eks. å opprettholde produksjon og/eller utslipp for å få tildelt flere kvoter, sammenlignet med tildeling f.eks. hovedsakelig basert på framtidige utslipp.

Det antall kvoter den enkelte virksomheten får, vil i tillegg være avhengig av størrelsen på tildelingskoeffisienten. Denne tildelingskoeffisienten sier hvor stor andel av kvoter i prosent av de gjennomsnittlige utslippene i basisperioden eller i forhold til det forventete utslippsbehovet, den enkelte vil bli tildelt. De kvotepliktige vil dermed ikke få tildelt kvoter svarende til for eksempel gjennomsnittlige utslipp i basisårene, men utslippsgrunnlaget vil bli multiplisert med en faktor som er lavere enn 1.

Regjeringen legger til grunn at tildelingskoeffisienten settes til 95 prosent av utslippsgrunnlaget i basisperioden justert for vesentlige endringer etter basisperioden. Med bakgrunn i lovforslaget § 8 annet ledd vil SFT foreta en vurdering av den kvotepliktiges utslippsutvikling med basis i opplysninger i de innkomne søknadene. Søknadene må derfor inneholde de opplysningene som er nødvendig for tildeling av kvoter etter tildelingsretningslinjene. SFT vil dermed beslutte størrelsen på utslippsgrunnlaget for den enkelte virksomheten, og virksomheten vil tildeles 95 prosent av dette.

En tildelingskoeffisient på 95 prosent vil gi stramhet i kvotetildelingen. 95 prosent er i tråd med innspill fra bransjen der hensikten er å gi en rimelig byrdefordeling mellom bedriftene som omfattes av overenskomsten mellom Miljøverndepartementet og PIL, uavhengig av om de får kvoteplikt eller ikke.

Regjeringen har lagt stor vekt på å utforme et system som sikrer mest mulig likebehandling mellom bedrifter, og som ikke gir urimelige og tilfeldige utslag, slik at det ikke oppstår utilbørlig forskjellsbehandling mellom virksomheter. Det legges derfor opp til at mengden kvoter den enkelte virksomheten ville blitt tildelt på grunnlag av hovedregelen kan bli endret som følge av spesielle forhold i basisperioden eller vesentlige endringer som har funnet sted etter basisperioden. Videre vil virksomheter som er igangsatt etter basisperioden, men før utgangen av 2007, også kunne tildeles kvoter. Dette er forhold som må dokumenteres og søkes om fra den enkelte bedriften.

Avvik fra hovedregelen ved spesielle forhold i basisperioden

Det kan i spesielle tilfeller være behov for å fravike utgangspunktet om at de gjennomsnittlige utslippene i basisårene 1998-2001 skal ligge til grunn for tildelingen av kvoter. Dette vil være tilfellet dersom enkelte bedrifter har hatt store variasjoner i CO₂-utslipp i årene i basisperioden. Regjeringen foreslår derfor at forurensningsmyndigheten for bedrifter som ikke har vært i drift i ett eller flere av årene i basisperioden, skal kunne unnta disse årene fra basisperioden. Hvis en virksomhet bare har vært i drift i noen av de fire årene i basisperioden, skal gjennomsnittet av utslippet for disse årene danne grunnlaget for tildelingen.

For bedrifter som av andre grunner enn full driftstans, har hatt en atypisk utslippssituasjon i basisperioden, vil det også være adgang til å unnta ett eller flere år i basisperioden fra beregningsgrunnlaget for kvotetildelingen. Hva som vil kunne regnes som atypiske år innenfor basisperioden 1998-2001 er det behov for å avklare nærmere.

Det foreslås som en forutsetning at et utslippsår først kan regnes som atypisk dersom utslippet avviker mer enn 25 prosent fra gjennomsnittet i basisperioden. År med mindre avvik enn 25 prosent kan ikke vurderes som atypisk uavhengig av årsak.

Dette innebærer at en gradvis synkende eller økende utslippstrend ikke skal regnes som atypisk. En slik gradvis utslippsutvikling anses tilstrekkelig ivaretatt ved at basisperioden består av et gjennomsnitt på fire år. Regjeringens begrunnelse for å velge et gjennomsnitt på fire år og ikke bare et basisår, er nettopp for å ivareta slike hensyn. I vurderingen av om et eller flere år anses som atypiske kan det også være relevant å sammenligne med år etter basisperioden. Dette for å vurdere hvilke år i basisperioden som er å anse som atypiske i forhold til en utslippstrend.

Det er ikke et tilstrekkelig krav at utslippet i et år avviker mer enn 25 prosent fra gjennomsnittlig utslipp for at det vurderes som atypisk. Det er samtidig nødvendig at utslippsavviket skyldes spesielle forhold. Slike spesielle forhold vil typisk være:

• innkjøring av nye anlegg eller oppgradering, ved installering av nytt prosessutstyr

• oppstart av ny bedrift der full produksjon startet et antall måneder ut i året

• lengre tids driftsstans som følge av nødvendig utskiftning, vedlikeholdsarbeid eller revisjon av prosessanlegg

Vesentlige utslippsendringer og virksomhet etablert etter 1. januar 2001

For bedrifter som har hatt vesentlige utslippsendringer som har skjedd relativt nylig eller forventes å skje i perioden 2005-2007, vil ikke tildelingen kunne baseres på kvalitetssikrede historiske utslippsdata. Det er derfor naturlig at kvotetildelingen til igangsettelse av virksomhet, utvidelser, innskrenkninger eller nedleggelse av virksomhet ikke følger hovedregelen om historiske utslipp. Forventet CO₂-utslipp vil være et av flere kriterier for hvor mange kvoter den enkelte bedriften tildeles etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d, men også utslipp i forhold til produksjon og bedriftens teknologivalg vil være av betydning.

Regjeringen foreslår at den kvotemengden bedriften ville blitt tildelt på grunnlag av utslipp i basisperioden justert for eventuelle avvik, kan økes eller reduseres dersom utslippene etter 1. januar 2001, men før 31.desember 2007, er eller med rimelig sikkerhet forventes å bli vesentlig redusert eller økt som følge av vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang. Regjeringen foreslår derfor i lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c at slike endringer kan tillegges betydning ved tildelingen. I loven foreslås at mulighetene, herunder de økonomiske og tekniske mulighetene, for å begrense utslipp av CO₂, og særlig ved å ta i bruk de beste tilgjengelige teknikkene, skal tillegges vekt ved tildelingen.

Første del av denne bestemmelsen skal tolkes slik at vesentlige utslippsreduksjoner eller -økninger, kun skal tillegges betydning ved tildelingen, dersom utslippsendringen følger av vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang. Vesentlige endringer i utslippene som følge av andre årsaker skal derfor ikke vektlegges ved tildeling av kvoter.

I likhet med begrepet atypiske utslipp, er det også behov for en avklaring av hva som regnes som vesentlige endringer av virksomhetens art eller omfang.

Følgende situasjoner vil kunne karakteriseres som typiske for endringer i virksomhets omfang:

• varig planlagt eller gjennomført reell kapasitetsendring i anlegget (i motsetning til endringer i graden av kapasitetsutnyttelse uten for eksempel økte investeringer)

• midlertidige nedleggelser av anlegg/bedrifter

• overføring av produksjon til en annen bedrift

Følgende situasjoner vil kunne karakteriseres som typiske for endringer i virksomhetens art:

• produktutvikling og produktraffinering som medfører endrede energikrav i produksjonen

• dokumentert overgang mellom energibærere

Også virksomheter som er igangsatt etter 1. januar 2001 eller som med rimelig sikkerhet forventes å bli igangsatt før utgangen av 2007, vil kunne søke om å få tildelt vederlagsfrie kvoter etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav d. Ved tildeling av kvoter på grunnlag av utvidelser eller nyetableringer etter 1. januar 2001, er det rimelig å legge vekt på den kvotepliktiges muligheter, herunder de teknologiske mulighetene, til å begrense utslippene av CO₂.

Andre del av bestemmelsene i lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d medfører at dersom endringene eller igangsettelsen av virksomhet gjennomføres ved bruk av de beste og reneste teknologiene skal det honoreres sammenlignet med annen virksomhet, ved tildeling av kvoter. SFT vil ta utgangspunkt i den forventete utslippsituasjonen og vurdere størrelsen på utslippsgrunnlaget ut fra hvor mye en virksomhet gjør for å begrense utslippene, for eksempel ved å ta i bruk ren teknologi. Adgangen til å vektlegge mulighetene for å begrense utslipp av CO₂ er derfor framhevet som et relevant hensyn i loven. Teknologien som benyttes vil dermed være av betydning for tildelingen av kvoter. I den grad BAT-standarder (beste tilgjengelige teknikker) finnes i relevante BREF-dokumenter (veiledende dokumenter fra Europa-kommisjonen som er utarbeidet som hjelp ved fastleggelsen av hva som er beste tilgjengelige teknikker i henhold til direktiv 96/61/EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning-IPPC-direktivet), vil disse bli tillagt vekt ved tildelingen av kvoter. Virksomhetene bør også dokumentere dette i søknaden om kvoter.

For at endringer i eksisterende og/eller igangsettelse av ny virksomhet skal gi grunnlag for tildeling etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d, er det nødvendig at det som minimum framlegges konkrete styrevedtak om investeringer, ombygginger etc, dersom tiltaket ikke allerede er gjennomført ved tidspunktet for søknad om kvoter. SFT skal vurdere realismen i de planene som framlegges. Av dette følger at «løse» planer og intensjoner ikke er god nok dokumentasjon i denne sammenheng.

Også for de virksomhetene som blir behandlet etter lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d er det nødvendig å fastsette en tildelingskoeffisient. Regjeringen anser det rimelig at det fastsettes en koeffisient tilsvarende øvrig virksomhet, det vil si at virksomheten tildeles 95 prosent av det utslippsgrunnlaget SFT kommer fram til på bakgrunn av lovforslaget og retningslinjene i disse bestemmelsene.

Ideelt sett kunne det være ønskelig med helt klare, kvantifiserbare kriterier for tildelingen, slik at tildelingsvedtaket ikke ble bygget på skjønn. Retningslinjene i lovforslaget med kriteriene som er gjengitt ovenfor, sier mye om hvilke forhold tildelingsvedtaket vil bli basert på. Det er imidlertid nødvendig å forholde seg til at de virksomhetene som antas å falle inn under lovforslaget § 8 annet ledd bokstavene c og d, fortoner seg som relativt forskjelligartede, selv om en del av dem kan kategoriseres innenfor samme næringskode. Et godt eksempel kan være ilandføringsterminaler for gass og gassraffinerier. Det er betydelige forskjeller på i hvor stor grad råstoffene bearbeides og hvilke produkter som framstilles. Det er også store forskjeller i muligheten for å bruke elektrisitet fra nettet og dermed unngå en del utslipp fra energibruk direkte i anlegget. Dette gir meget store utslag på utslippene i forhold til mengden råstoff som bearbeides, uten at dette trenger å skyldes at de bedriftene som har høye utslipp, nødvendigvis har en mindre miljøvennlig teknologi eller prosess. Slike forhold har i praksis gjort det svært vanskelig å finne tekniske tildelingskriterier (normer) som på en enkel måte kan brukes på flere bedrifter. Tildelingen av kvoter til kvotepliktig virksomhet som ikke utelukkende får kvoter basert på historiske utslipp, vil derfor i en viss utstrekning måtte baseres på en individuell vurdering. Likebehandling mellom virksomheter skal uansett tilstrebes.

En rekke høringsinstanser som Finansdepartementet, NHO og PIL,framhever behovet for klare, åpne kriterier for tildeling, og for å redusere graden av skjønn foreslår PIL blant annet at «kriteriene konkretiseres i forskrift, som vil tilsvare en nasjonal allokeringsplan i EUs system». Fridtjof Nansens Institutt mener EUs system med nasjonale tildelingsplaner hadde vært å foretrekke, siden flere sentrale elementer hadde vært gjenstand for offentlig høring. OLF på sin side støtter høringsnotatet, og sier at det er behov for individuelle vurderinger.

Forslaget ovenfor til tildelingsregler er betydelig mer detaljert enn det som kom fram av lovforslaget og høringsbrevet. Det følger av lovforslaget § 8 fjerde ledd at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om tildelingen av de vederlagsfrie kvotene. Departementet vil enten samle tildelingsreglene i retningslinjer til SFT eller vurdere om det er behov for egne forskrifter. Dette vil ivareta behovet for offentlighet om kriterier.

Det er kommet en rekke uttalelser til ulike sider ved tildelingen som departementet har vurdert i arbeidet med proposisjonen. Det gjelder blant annet høringsuttalelse fra NNV/NU som savner en detaljert framstilling av utslippsutviklingen og ber departementet vurdere hvilken tildelingsmåte, BAT eller 20 prosent reduksjon av historiske utslipp, som gir størst reduksjon. Cicero uttaler at det er en betydelig trussel for kostnadseffektiviteten i et kvotesystem der tildelingen skjer avhengig av utslippernes handlinger, i henhold til lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d. Professor Hans Chr. Bugge og stipendiat Christina Voigt ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo uttaler at BAT-prinsippet gjelder som et minimumskrav som en konsekvens av IPCC-direktivet og forurensningsloven, og formuleringene i lovforslaget § 8 er derfor etter deres mening ikke er holdbare. NKIF/NOPEF og OLF er enig i at kvotetildelingen bør baseres på BAT, men at virksomhetene selv i de fleste tilfellene har best forutsetninger for å vurdere i hvor stor grad BAT er implementert. Flere berørte bedrifter framhever at andre land får romslige kvoter, og at det er svært viktig at norske bedrifters konkurranseevne ivaretas. Flere har uttalt seg om utgangspunktet for tildelingen, og NHO uttaler at utgangspunktet bør være at prognoser for utslippene ved økt aktivitet skal legges til grunn. Statoil uttaler at bedrifter med betydelige utslippsøkninger fram mot 2007 bør tildeles kvoter basert på BAT og forventete utslipp i 2007. Gassco uttaler at tildelingen av kvoter bør baseres uavkortet på prognosene som er gitt i hvitboken, samt de dataene som ble formidlet til Miljøverndepartementet våren 2004.

Departementet sier seg enig i at BAT gjelder som et minimumskrav i henhold til IPCC-direktivet og forurensningsloven. I praksis vil tildelingen allikevel vurderes i forhold til blant annet virksomhetenes valg av teknologi, og muligheten til å redusere CO₂-utslipp.

I lovforslaget § 9 foreslås at dersom kvoter tildeles på grunnlag av planlagte utvidelser eller nyetableringer skal det framgå av tildelingsvedtaket at tildelingen er basert på at den planlagte endringen eller nyetableringen faktisk blir gjennomført. I forbindelse med den årlige utdelingen av kvoter må SFT foreta en konkret vurdering av om betingelsene for vedtaket er oppfylt, jf. omtalen av den årlige kvoteutdelingen nedenfor.

Kvotepliktig virksomhet som ikke er tatt i betraktning ved tildelingen av kvoter etter lovforslaget § 8, må oppfylle kvoteplikten gjennom kjøp av kvoter i markedet. Dette vil blant annet være situasjonen for ny virksomhet dersom denne ikke faller inn under bestemmelsen i lovforslaget § 8 annet ledd bokstav c og d, eller ikke har søkt innen fristen. Det antas at planene for de fleste større anleggene som kan realiseres før utgangen av 2007 vil være kjente, og således falle inn under alternativene her. Situasjonen for nye virksomheter vil uansett være en annen enn for de som allerede er etablert på det tidspunkt loven trer i kraft. For den som vurderer å starte opp ny virksomhet etter dette tidspunktet, utgjør kvoteplikten en kjent del av rammebetingelsene for virksomheten.

De fleste høringsinstansene uttaler seg ikke om at virksomheter som ikke overholder søknadsfristen må kjøpe kvoter, men NKIF og NOPEF uttaler at det må gis rom for nye virksomheter slik at disse, om det skulle bli aktuelt, får tildelt utslippstillatelse og kvoter i forhold til det behov som kan oppstå. Statoil og PIL nevner konkrete bedrifter der det kan være aktuelt med oppstart før utgangen av 2007 og sier generelt at det bør lages en åpning for tildeling til nye aktører etter de samme hovedrammene.

Det er lagt stor vekt på å utforme detaljene i kvotesystemet i samsvar med EØS-avtalens regler om statsstøtte, og forslaget til kvotelov anses å være forenlig med dette regelverket. Det kan være et problem i forhold til støttereglene hvis det tildeles et overskudd av gratis kvoter som kan selges direkte uten at tiltak gjennomføres, såkalt overdekning, jf. kapittel 15.3 om forholdet til EØS-regelverket om offentlig støtte. Det legges derfor opp til at ingen enkeltvirksomheter tildeles mer enn 100 prosent av sitt forventete utslipp før nye tiltak. Samtidig skal det imidlertid bemerkes at det ikke er det enkelte land selv som avgjør om kvotesystemet er i overensstemmelse med statsstøtteregelverket eller ikke. Norge vil derfor følge nøye med i Europa-kommisjonens oppfølging av medlemslandenes planer for allokering av kvoter til de kvotepliktige. Norge har allerede startet dialogen med EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Det vises til kapittel 15.3 for en nærmere redegjørelse.

10.4 Den årlige utdelingen av kvoter

Det følger av lovforslaget § 9 at det vil bli foretatt en årlig utdeling av kvoter til de kvotepliktige i henhold til tildelingsvedtaket etter lovforslaget § 8 tredje ledd. Det foreslås at kvotene utdeles innen 1. mars hvert år i tråd med EUs kvotedirektiv. Fristen for utdelingen av kvoter for 2005 er imidlertid satt til 15. mars dette året. Bakgrunnen for dette er at søknadsfristen for kvoter, av hensyn til tidspunktet for lovens ikrafttredelse, er satt til 15. januar 2005. Tildelingsmyndigheten ville derfor fått svært kort tid til å behandle disse søknadene dersom den ordinære fristen for utdeling av kvoter også skulle gjelde dette året. Ved begynnelsen av 2005 vil ikke den enkelte virksomheten få utdelt hele den samlede kvotemengden for perioden 2005-2007. Antall kvoter som utdeles vil i hovedsak være lik for alle de tre årene, men dette vil kunne avvikes hvis en virksomhet tildeles kvoter på grunnlag av utvidelser, innskrenkninger eller nedleggelser i årene 2005-2007. I tillegg vil regelen om betinget tildeling kunne føre til avvik mellom det som tildeles og utdeles for alle årene.

Den årlige kvoteutdelingen er betinget av at virksomheten har utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 annet ledd, og at det ikke har vært vesentlige endringer i forhold til de forutsetningene som ble lagt til grunn ved kvotetildelingen etter lovforslaget § 8 tredje ledd. Dersom de betingelsene som lå til grunn for det opprinnelige tildelingsvedtaket er vesentlig endret, for eksempel ved at opplysninger endres eller fordi en planlagt utvidelse av virksomheten blir forskjøvet i tid, fører dette til at vedkommende kvotepliktige vil få utdelt et lavere antall kvoter enn forutsatt i den opprinnelige tildelingen. Dette betyr for eksempel at en bedrift som velger å legge ned, bare kan selge inneværende års kvoter. De kvotene som er tildelt, men ikke blir utdelt, vil bli slettet.

Så lenge den kvotepliktige har utformet sin søknad om kvotetildeling etter beste skjønn, ut fra de mest korrekte relevante opplysningene og har oppfylt sin rapporteringsplikt, vil senere revisjoner av utslippstallene som følge av at det innføres nye og bedre måle- eller beregningsmetoder for utslipp, ikke få innvirkning på tildelingsvedtaket. I slike tilfeller vil den kvotepliktige kunne levere kvoter i henhold til utslipp beregnet på samme måte som på tildelingstidspunktet. Over tid vil måle- og beregningsmetodene kunne endres som følge av tekniske framskritt. Det vil også kunne komme endringer som følge av nye krav i henhold til Klimakonvensjonen. Hvis det skulle skje slike endringer i løpet av den perioden kvotene allerede er tildelt for, vil den kvotepliktige måtte levere to sett utslippstall: Ett sett som er beregnet etter metoder som ved tildelingsvedtaket, og ett sett som er beregnet etter siste tilgjengelige metoder. På denne måten unngås at behovet for standardiserte og veldefinerte kvoter for å sikre et velfungerende marked, blir til hinder for innføring av nye og bedre beregningsmetoder over klimagassutslipp. I perioden 2005-2007 er det imidlertid lite trolig at slike situasjoner vil oppstå, ettersom det ikke ventes å komme vesentlige endringer i måle- eller beregningsmetodene for CO₂-utslipp.

Det følger av lovforslaget § 9 og av oppgjørsplikten etter lovforslaget § 13 at virksomhetene kan spare kvoter fra et år til et annet innenfor perioden 2005-2007, fordi det bare er kvoter som leveres til oppgjør det enkelte år som vil bli annullert. En spareadgang er gunstig både fra et miljøsynspunkt, fordi utslippene forsinkes i tid, og fra et effektivitetssynspunkt, fordi det gir større fleksibilitet for de kvotepliktige med hensyn til forskyvning av utslippene i forhold til for eksempel konjunktursvingninger.

Det foreslås at kvotene for 2005 utdeles innen 15. mars 2005 og at kvotene for 2006 og 2007 utdeles innen 1. mars de respektive årene. Dette innebærer at den kvotepliktige ved oppgjørstidspunktet for foregående års utslipp, den 30. april i 2006 og 2007, vil ha fått utdelt kvoter for minst to år. Forslaget sikrer derfor likviditet i markedet og fleksibilitet for den kvotepliktige ved at det i praksis vil kunne benyttes kvoter som for eksempel er tildelt i 2006 ved oppgjør for utslipp i 2005. Det gis ikke adgang til å bruke kvoter som er tildelt etter lovforslaget § 8, men som ennå ikke er utdelt i henhold til forslaget § 9. Det gis heller ikke adgang til å bruke kvoter som vil kunne bli tildelt for perioden 2008-2012 i forhold til kvoteplikten i 2005-2007, da dette ville innebære å låne kvoter fra en framtidig periode. Disse prosedyrene for tildeling og utdeling av kvoter er i samsvar med EUs kvotedirektiv.

Både NHO, PIL og NKIF/NOPEF foreslår at utdelingsandelen settes høyere for det første året enn for de neste årene. Regjeringen vil imidlertid følge Tilleggsmelding om klima som foreslo at utslippstaket skal ha samme ambisjonsnivå for årene 2005, 2006 og 2007. Samtidig vil tidspunktene for utdeling (henholdsvis 15. mars 2005 og 1. mars 2006 og 2007) og innlevering (30. april) øke fleksibiliteten sammenlignet med en situasjon der bare årets utdelte kvoter kan brukes til oppgjør for kvoteplikten.

11 Markedet for kvoter, bruk av Den grønne utviklingsmekanismen mv.

11.1 Annenhåndsmarkedet

Regjeringen legger stor vekt på at norske virksomheter skal delta i et internasjonalt kvotemarked. Dette markedet vil først og fremst bestå av 12 000 kvotepliktige i EUs 25 medlemsland, samt tilbyderne av prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Regjeringen ønsker også å legge til rette for at kvotemarkedet skal være åpent for alle, også ikke-kvotepliktige, slik at markedet funksjonerer best mulig. Også i EU gis det en slik mulighet.

11.2 Organiseringen av kvoteomsetningen

Markedets funksjonering ble drøftet av Kvoteutvalget, som la fram sin rapport i desember 1999, og i St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen). Allerede da Kvoteutvalget var i arbeid forekom det kjøp og salg av klimakvoter, spesielt på framtidskontrakter. Denne handelen har tiltatt, og ifølge det norske analyseselskapet Pointcarbon ble handelen doblet fra 2002 til 2003.

I 2002 startet Storbritannia og Danmark kvotesystemer. I Storbritannia har det vært en del transaksjoner, mens det har vært få i Danmark, som også hadde svært få kvotepliktige installasjoner. Myndighetene i disse landene har ikke etablert spesielle markedsinstitusjoner som forestår børs- eller meglerfunksjoner eller gir prisinformasjon.

Det foregår ellers handel med framtidskontrakter for kvoter både under Kyotoprotokollen, Den grønne utviklingsmekanismen og EUs kvotesystem. En viss handel med kvoter basert på frivillige forpliktelser om utslippsreduksjoner finner også sted, spesielt i Nord-Amerika.

En rekke selskaper yter allerede bistand i forbindelse med gjennomføringen av kvotehandelen. Dette kan dreie seg om meglervirksomhet, markedsanalyse, tilrettelegging av utslippsreduserende prosjekter i forhold til aktuelle mekanismer og rådgivning. Flere børser legger også opp til å tilby sine tjenester i dette markedet. En del av denne virksomheten drives av internasjonale selskaper som også er aktive i Norge, men også norske selskaper er aktive og/eller bygger seg opp til å kunne levere tjenester i dette markedet.

Norske virksomheter som vil ha behov for bistand vedrørende kjøp og salg av kvoter, kan i prinsippet betjenes av selskaper som er lokalisert hvor som helst, så lenge selskapene har kjennskap til hvordan kvotesystemet er bygd opp. Dersom det blir ulike skatte- og momsregler i forhold til kvoterelaterte tjenester mellom landene i Europa, vil dette kunne ha betydning for hvor slike selskaper vil etablere hovedtyngden av sin virksomhet.

Det er allerede relativt enkelt å innhente informasjon om priser og å kunne inngå avtaler om kvotekjøp, og det ser ikke ut til å være spesielle behov som berettiger statlig inngripen i markedet. Dette synes også å være holdningen i de europeiske landene som har etablert eller holder på å etablere kvotesystemer. Markedet er imidlertid i en tidlig fase, og det er grunn til å følge utviklingen nøye.

Slik det europeiske kvotemarkedet ser ut til å utvikle seg, ser ikke Regjeringen noen grunn til at Norge skal søke å innføre særskilte virkemidler for å forhindre bruk av markedsmakt. Adgangen til å kjøpe kvoter i EU, med anslagsvis 12 000 kvotepliktige enheter, og muligheten til å bruke Den grønne utviklingsmekanismen vil sikre at norske virksomheter kan kjøpe det antall kvoter de måtte ønske til gjeldende markedspriser. Muligheten for at personer og virksomheter som ikke er kvotepliktige, kan kjøpe og selge kvoter vil øke likviditeten i markedet og gjøre det enda vanskeligere å utøve markedsmakt.

11.3 Den grønne utviklingsmekanismen og bruk av denne i kvotesystemet for 2005-2007

Kyotoprotokollen åpner for prosjektsamarbeid mellom industriland og utviklingsland gjennom Den grønne utviklingsmekanismen. Mekanismens formål er å bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling, bidra til oppnåelse av Klimakonvensjonens målsetting og å bidra til industrilands oppfyllelse av sine utslippsforpliktelser. Sertifiserte utslippsenheter fra prosjekter i utviklingsland vil kunne brukes av industriland mot deres forpliktelser under protokollen.

Lovforslaget legger opp til at det gjennom forskrift åpnes for at sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen, etter nærmere gitte bestemmelser, skal kunne benyttes i det norske kvotesystemet for 2005-2007. Regjeringen legger opp til regler for bruk av Den grønne utviklingsmekanismen i kvotesystemet som er lik de reglene som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007. Utslippsenheter som anvendes i det tidlige kvotesystemet vil bli kansellert og kan derfor ikke tas i bruk i forhold til oppfyllelsen av Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen.

Det er etablert en «tidlig start» av Den grønne utviklingsmekanismen gjennom opprettelse av mekanismens institusjoner, inkludert et styre for mekanismen. Beslutningen om tidlig start av Den grønne utviklingsmekanismen innebærer at prosjekter i u-land kan godkjennes før protokollen trer i kraft. Prosjekter som allerede har startet, kan generere sertifiserte utslippsenheter med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2000. Disse prosjektene må godkjennes og registreres innen 31. desember 2005.

Regelverket inneholder blant annet detaljerte retningslinjer for akkreditering av operasjonelle enheter (organer som skal validere prosjekter og sertifisere utslippsreduksjoner), overvåking og opprettelse av referansebaner for prosjekter, og et internasjonalt register for sertifiserte utslippsenheter. Inntil nasjonale registre som kan motta sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen er på plass, vil partene kunne opprette nasjonale konti i det internasjonale registeret for sertifiserte utslippsenheter (plassert under Klimakonvensjonen inntil Kyotoprotokollen trer i kraft). Det legges imidlertid opp til at det norske kvoteregisteret vil være på plass før registeret for Den grønne utviklingsmekanismen, jf. kapittel 12. Våren 2004 akkrediterte styret for Den grønne utviklingsmekanismen de første operasjonelle enhetene, noe som åpnet for godkjenning av prosjektaktiviteter. Sertifisering av utslippsreduksjoner fra godkjente prosjekter vil kunne finne sted etter hvert som disse blir dokumentert.

Regjeringen understreket i St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima) at Den grønne utviklingsmekanismen vil kunne bli et nyttig instrument for å utløse gode klimaprosjekter i utviklingslandene og derigjennom bidra til mer aktiv deltakelse fra utviklingslandene i arbeidet med å møte klimaproblemet. En tidlig start av Den grønne utviklingsmekanismen vil gi incentiver til investeringer i prosjektaktiviteter på et tidlig tidspunkt. Regjeringen sa videre at norske kvotepliktige virksomheter skal kunne bruke sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen i forhold til kvoteplikten i det nasjonale kvotesystemet. Regjeringen mener at det ikke skal åpnes for at kreditter fra eventuelle kjernekraftprosjekter kan brukes for å oppfylle Norges utslippsforpliktelse og vil derfor heller ikke åpne slike kreditter i det nasjonale kvotesystemet. Regjeringen legger som EU opp til at vannkraftprosjekter må vurderes blant annet i forhold til anbefalingene fra Verdenskommisjonen for dammer.

Skogreising og nyplanting er godkjent som aktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen i første forpliktelsesperiode, men med et tak for kreditering på 1 prosent av hvert enkelt lands utslippsnivå i 1990. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan en administrativt skal forholde seg til det fastsatte taket på kreditering fra slike aktiviteter, blant annet hvordan dette skal fordeles mellom norske interessenter. Nærmere regelverk for inkludering av slike aktiviteter i Den grønne utviklingsmekanismen ble vedtatt på den niende partskonferansen i 2003. Regjeringen varslet i Klimameldingen at den ville vurdere behovet for ytterligere restriksjoner fra norsk side når det er oppnådd internasjonal enighet om dette regelverket. Regjeringen mener at det, i likhet med EUs kvotedirektiv, ikke bør åpnes for bruk av utslippsenheter fra skogplantingsaktiviteter i kvotesystemet i 2005-2007.

Parter til Kyotoprotokollen som ønsker å delta i samarbeidet under Den grønne utviklingsmekanismen, må peke ut et kontaktpunkt for mekanismen. Et slikt nasjonalt kontaktpunkt skal sørge for at det foreligger skriftlig bekreftelse fra involverte parter om «frivillig deltakelse» i prosjektsamarbeidet. For øvrig er det opp til hver enkelt part å definere eventuelle tilleggsfunksjoner for de nasjonale kontaktpunktene. Utformingen av og funksjonene til nasjonale kontaktpunkt vil således variere alt etter nasjonale forhold og hvordan partene velger å organisere sitt forhold til Kyoto-mekanismene.

Regjeringen har vedtatt å opprette kontaktpunktet for Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring under Miljøverndepartementet. Det arbeides for tiden med å spesifisere nærmere funksjoner og arbeidsprosedyrer for det nasjonale kontaktpunktet.

11.4 Felles gjennomføring i Norge

Tilleggsmeldingen om klima legger opp til at kvotepliktige skal kunne få godskrevet utslippsreduksjoner som de gjennomfører hos enkelte typer utslippskilder uten kvoteplikt innenfor kvotesystemet for perioden 2005-2007. Dette ble omtalt som «felles gjennomføring innenlands». Det forutsettes at utslippskildene enten ikke har noen ansvarlig aktør, eller at det kan være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør. Utslippsreduserende prosjekter på nedlagte avfallsfyllinger som det er vanskelig å tilordne en ansvarlig, ble framhevet som en prosjekttype som kan egne seg godt for denne formen for tredjemannsløsninger. På denne bakgrunn er det i lovforslaget § 15 hjemmel for at Kongen kan gi nærmere bestemmelser om utstedelse av kvoter på grunnlag av innenlandske prosjekter. En eventuell slik forskrift vil blant annet måtte inneholde bestemmelser om godkjenning av denne typen prosjekter.

Departementet stiller seg i utgangspunktet positiv til å åpne for bruk av kvoter fra innenlandske prosjekter. EUs kvotedirektiv gir imidlertid ikke adgang til bruk av kvoter fra slike prosjekter fra 2005. Kommisjonen skal vurdere om det er behov for endring på dette punktet ved evalueringen av kvotedirektivet i 2006. Adgangen til å bruke kvoter fra innenlandske prosjekter i Norge vil være et tema for Regjeringens forhandlinger med EU om en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.

12 Registrering av kvotene

12.1 Opprettelse og drift av et norsk kvoteregister

Både Kyotoprotokollens regelverk, bruken av Kyoto-mekanismene og kvotehandel med EU krever at Norge har et elektronisk register for klimakvoter. Registeret vil fungere som en nettbank med ulike konti, og det må brukes hver gang en aktør vil overføre en kvote til en annen aktør og når de kvotepliktige skal gjøre opp denne plikten i forhold til myndighetene. I lovforslaget §§ 11 og 12 er det gitt bestemmelser om opprettelse og drift av et slikt register. I registeret vil de kvotepliktige, staten og andre aktører kunne oppbevare sine kvoter om de ønsker det. Utstedelse og utdeling av kvoter vil også skje i registeret. Registeret vil vise statens og ulike aktørers samlede kvotebeholdning på norske konti til enhver tid. Regjeringen legger opp til at det norske registeret både skal kunne betjene kvotesystemet i 2005-2007 og et kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008. Registeret må operasjonalisere de reglene som gjelder for kvotesystemet, blant annet for bruk av kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen i 2005-2007, jf. kapittel 11.

Høringsuttalelsene til utkastet til kvotelov inneholdt få kommentarer til de emnene som ble tatt opp i forhold til registeret. Enkelte instanser (spesielt industrien) var opptatt av at sensitiv og/eller konfidensiell informasjon ikke må tilflyte offentligheten, mens International Emissions Trading Associationblant annet fokuserte på gebyrstrukturen i registeret og var generelt opptatt av at bestemmelsene ikke må motvirke et likvid og effektivt marked.

Marrakesh-avtalen, som inneholder det mer detaljerte regelverket under Kyotoprotokollen, gir rammer for hva nasjonale registre under protokollen skal gjøre. FNs regelverk gir regler for hvilke typer konti registrene må ha og hvordan ulike typer kvoter skal merkes slik at hver kvote blir unik og ettersporbar. Mer detaljerte retningslinjer og tekniske spesifikasjoner er under utarbeidelse i Klimakonvensjonens organer og foreligger i nær endelig form. En hovedhensikt med å ha et omfattende teknisk regelverk er at ulike registre skal kommunisere på en entydig og sikker måte.

I EU vil det være en kommisjonsforordning med egne regler for nasjonale registre i EUs kvotesystem og for EUs eget register: transaksjonsloggen (Community Independent Transaction Log-CITL). Reglene skal være kompatible med og reflektere regelverket under Kyotoprotokollen. Teksten i denne forordningen ble ferdig forhandlet i juni 2004, men den er per 25. oktober ennå ikke formelt vedtatt. Regjeringen legger opp til at utformingen av det norske kvoteregisteret skal være i samsvar med FNs og EUs regler.

Under Kyotoprotokollen skal alle overføringer mellom land skje via og registreres i en internasjonal transaksjonslogg (International Transaction Log - ITL) som FNs klimasekretariat er ansvarlig for. I EU-systemet skal også informasjon om alle transaksjoner mellom konti innenfor de enkelte landenes registre lagres i EUs transaksjonslogg (CITL), som Kommisjonen er ansvarlig for. FN skal også lage et eget register for kvoter som utstedes under Den grønne utviklingsmekanismen. Disse registersystemene er per 25. oktober fremdeles under utvikling. EUs CITL forventes operativ innen utgangen av 2004 og vil være en forutsetning for at kvotehandelen i EU kan fungere fullt ut. FNs systemer vil være viktige for at man skal kunne ta i bruk kvotene fra Den grønne utviklingsmekanismen uten å måtte ty til spesielle prosedyrer. FNs registre kan imidlertid ikke forventes å være operative før et godt stykke ut i 2005.

Det følger av lovforslaget § 11 annet ledd at Kongen skal utpeke en ansvarlig offentlig myndighet for det norske registeret. Det legges opp til at Statens forurensningstilsyn (SFT) har denne funksjonen.

Selve registeret vil bestå av et avansert IT-system med en stor grad av automatiserte funksjoner, og det vil være tilgjengelig for brukerne via Internett. Både staten og de kvotepliktige aktørene må ha konti i registeret. Andre aktører som ønsker å besitte kvoter, kan opprette konti ved å henvende seg til administratoren av registeret, jf. lovforslaget § 12 første ledd. EUs registerforordning gir regler for den informasjonen aktører med konti i registeret må gi og identifikasjonsprosedyrer for å kunne bruke registeret.

Alle skal ha anledning til å opprette konto i registeret for å kunne delta i handelen og å eie og disponere kvoter. I lignende situasjoner er det erfaring for at organisasjoner og enkeltpersoner ønsker å kjøpe kvoter. Disse kan av ideelle årsaker velge å unndra kvotene fra bruk for all framtid gjennom å kreve dem slettet og på den måten bidra til å redusere utslippene. En fri adgang til å opprette konti vil også gi muligheter for investorer til å investere i kvoter på linje med andre verdipapirer. Dette vil bidra til at markedet får flere aktører og funksjonerer bedre.

Informasjon fra registeret vil sammen med de nasjonale utslippsregnskapene bli brukt til å dokumentere om Norge overholder utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen. Utslippstall fra de kvotepliktige virksomhetene skal i henhold til EUs regler også presenteres i registeret. Informasjon fra registeret vil også vise hvordan Norge bruker Kyoto-mekanismene.

I lovforslaget § 14 er det inntatt en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om hvilke kvoter som skal kunne benyttes til oppgjør av kvoteplikten etter lovforslaget § 13 i tillegg til kvoter utstedt av norske myndigheter. Det er denne bestemmelsen som hjemler de kvotepliktiges bruk av EU-kvoter og sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen mot kvoteplikten. Regjeringen vil gi en forskrift med mer detaljerte regler for dette. Myndighetenes politikk for bruk av disse kvotene er beskrevet i kapitlene 4 og 11. Regjeringen ønsker at det norske kvotesystemet kobles til EUs kvotesystem, men tilknytningsformen mellom Norges og EUs kvotesystemer er ikke fastlagt. EUs regelverk inneholder både materielle regler for bruken av kvoter spesielt fra Den grønne utviklingsmekanismen i 2005-2007 og prosedyreregler. Selv om Regjeringen har lagt seg på linje med EU i forhold til hvilke prosjekter fra Den grønne utviklingsmekanismen som skal aksepteres mot kvoteplikten, vil tilknytningsformen kunne få betydning for prosedyrereglene og kan derfor ikke nedfelles i detalj i lovverket ennå.

Registeret må også ha funksjoner for å følge opp de politiske føringene for hvilke typer kvoter som kan brukes til oppgjør av kvoteplikten. Dette vil si at registeret ikke skal akseptere utslippsenheter fra kjernekraftprosjekter, at det for 2005-2007 heller ikke skal akseptere at utslippsenheter knyttet til skogprosjekter leveres til oppgjør av kvoteplikten, og at det må være prosedyrer som sikrer at eventuelle større vannkraftprosjekter oppfyller de kravene som er beskrevet i kapittel 11 før utslippsenheter fra slike prosjekter kan brukes.

Registeret er også ment å kunne forestå oppbevaring av kvoter for de aktørene som måtte ønske det i påvente av oppgjør av kvoteplikten, videresalg eller frivillig sletting. Denne funksjonen vil registeret kunne ha også for kvoter som først er tenkt brukt i et kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008. Det forventes eksempelvis at en rekke virksomheter vil kunne anskaffe kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen som de kan ønske å spare til slik bruk dersom de ikke trenger dem til oppgjør av kvoteplikten i 2005-2007. Slik sparing av kvoter vil kunne finne sted i det nasjonale registeret. Enkelte land vil kunne utstede utslippsenheter (Assigned Amount Units) i forhold til 2008-2012 og selge slike allerede før 2008. Slike enheter vil ikke kunne brukes mot kvoteplikten i Norge i 2005-2007, men det kan likevel være at enkelte aktører vil erverve seg slike og ønske å plassere dem i det norske registeret. Registeret vil kunne gi adgang til dette.

Norge, ved Miljøverndepartementet og SFT, er med i et samarbeid mellom en rekke land for å videreutvikle det eksisterende britiske kvoteregisteret slik at programvaren fra dette kan brukes også i forhold til internasjonal kvotehandel. Utgangspunktet er registeret som ble utviklet av det britiske miljøverndepartementet (DEFRA) for å betjene det nasjonale kvotesystemet Storbritannia innførte i 2002. Norge vil bruke den britiske løsningen som basis for sitt kvoteregister. Per 15. oktober 2004 har også Danmark, Finland, Irland, Italia, Litauen, Nederland, Slovenia og Sverige i tillegg til Storbritannia valgt å basere seg på denne løsningen. Enkelte andre land har valgt å samarbeide med Frankrike om deres registerløsning, som utvikles av den franske parallellen til Verdipapirsentralen (CDC Ixis - formelt en statseid bank).

DEFRA leverte første del av programvaren i august 2004, og SFT arbeider med å etablere registeret som skal betjene kvotesystemet fra 2005. Registeret er i ferd med å bli tilpasset norske brukere og skal testes mot EUs transaksjonslogg og andre registre i Europa, slik at det skal kunne overføres kvoter til og fra det norske registeret. Når FN-registrene er klare, vil Norges register også bli koblet mot disse slik at kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen kan bli fullt integrert i kvotesystemet etter de reglene som er skissert i kapittel 11.

Registeret skal også kunne brukes av skatte- og avgiftsmyndighetene når det gjelder informasjon om aktørenes beholdninger av kvoter og eventuelt om hvilke overføringer som har vært foretatt. Også konkurranse- og enkelte andre myndigheter vil kunne ha behov for innsyn og må sikres dette. Dette er regulert i lovforslaget § 11 tredje ledd.

Kvotene vil ha betydelig økonomisk verdi. De sikkerhetsmessige kravene til registrene vil derfor måtte være like strenge som til andre institusjoner som forvalter tilsvarende verdier, både når det gjelder beholdning og overføring av kvoter innen og mellom land. EUs registerforordning har nedfelt egne sikkerhetsstandarder som det legges opp til at Norge skal følge.

EUs registerforordning legger opp til at registeret også skal inneholde tabeller med de kvotepliktige virksomhetenes utslipp av klimagasser. Disse skal fylles ut av den som godkjenner utslippene, som i Norge enten vil være SFT eller en akkreditert verifikasjonsinstans. Det blir dermed en meget nær kobling mellom rapportering av utslipp og oversikt over virksomhetenes beholdninger av kvoter.

Hensynet til Kyotoprotokollens krav om en nasjonal kvotereserve («commitment period reserve») i perioden 2008-2012 kan i særlige tilfeller medføre at adgangen til å overføre kvoter fra det norske registeret til andre lands registre må begrenses. Hjemmel for dette er gitt i lovforslaget § 12 annet ledd.

12.2 Nærmere om gebyrfinansiering av registeret

Registeret bør i størst mulig grad søkes finansiert av brukerne gjennom gebyrer, og det legges i lovforslaget opp til at det vil bli gitt forskrifter om dette. Størrelsen på gebyret og hvor gebyrer skal ilegges må utredes nærmere. Gebyrer bør ta utgangspunkt i kostnadene forbundet med å etablere og drive registeret. De bør utformes slik at de ikke gir utilsiktede uheldige virkninger på markedet. Norske aktører kan plassere kvoter som ikke må leveres til oppgjør, i andre lands registre dersom dette er mer gunstig enn å ha dem i det norske registeret. Størrelsen på gebyrene må derfor fastsettes i lys av tilsvarende gebyrer i land Norges kvotesystem er knyttet til, slik at utilsiktet gebyrmotivert flytting av kvoter unngås.

EUs forordning om registre vil gi regler for bruk av gebyrer for landene som deltar i EUs kvotesystem. I EUs kvotesystem vil det ikke være adgang til å ilegge gebyr på overføringer av kvoter fra konti som disponeres av andre enn staten, enten det skjer til andre kontohavere, til oppgjør av kvoteplikten eller til kansellering. Det vil imidlertid være adgang til å ilegge overkommelige («reasonable») gebyrer på andre prosesser. Dette kan være etablering og drift av konti og/eller utdeling av kvoter til de kvotepliktige. Et gebyr på opprettelse og vedlikehold av konti vil motvirke at administratoren for registeret må bruke tid på useriøse aktører som ber om denne tjenesten. Gebyret bør imidlertid ikke være så stort at det i seg selv får seriøse aktører til å holde seg utenfor markedet, bruke stråmenn eller bruke andre lands registre som basis for sitt engasjement i kvotehandelen. Et gebyr i samme størrelsesorden som tilsvarende gebyrer for å ha konti i banker vil ikke være tilstrekkelig til å finansiere registeret, blant annet fordi antallet kontohavere forventes å være begrenset. Gebyrfinansiering av registeret vil derfor trolig i hovedsak måtte basere seg på gebyrer knyttet til utdeling av kvotene, jf. kapittel 15.

12.3 Nærmere om informasjon fra registeret

Både Kyotoprotokollen og regelverket i EU gir omfattende bestemmelser om hvilken informasjon fra registeret som skal være offentlig tilgjengelig. EUs forordning reflekterer Protokollens krav. Registeret vil for øvrig ikke inneholde informasjon om priser på kvotene knyttet til de ulike transaksjonene. Prisinformasjon må aktørene innhente selv hos eksempelvis meglere og eventuelle børser eller direkte fra andre kjøpere og selgere.

Enkelte høringsinstanser er opptatt av at registeret ikke må offentliggjøre sensitiv informasjon om berørte virksomheter. Det legges opp til å etablere tilsvarende åpenhet omkring opplysninger i registeret som EUs regelverk krever av medlemslandene. Etter departementets vurderinger er disse hensynene tilstrekkelig ivaretatt i eksisterende lovgivning, gjennom reguleringen i offentlighetsloven og miljøinformasjonsloven. Disse lovene foretar videre en nærmere avveining av hensynet til offentlighetens behov for informasjon og den enkelte virksomhetens ønske om taushet rundt enkelte typer opplysninger vedrørende driften av virksomheten.

Dette innebærer at kontoinnehavernes navn, adresse og annen identifikasjon vil offentliggjøres. Dette gjelder også for tildelingen av kvoter. På årlig basis (fra 15. mai) vil utslipp fra de enkelte installasjonene i det foregående året oppgis, samt antall kvoter som er sendt til oppgjør og en eksplisitt indikasjon på hvorvidt kvoteplikten er overholdt. Registeret skal videre gi opplysninger om hvilke personer som har anledning til å inneha kvoter som er godkjent under Kyotoprotokollen.

13 Rapportering, kontroll og oppgjør av kvoteplikten

13.1 Regler for beregning og rapportering av kvotepliktiges klimagassutslipp

I henhold til lovforslaget § 16 første ledd skal de kvotepliktige selv rapportere sine kvotepliktige CO₂-utslipp til forurensningsmyndigheten innen 1. mars året etter at utslippene har funnet sted. Utslippsrapportene skal brukes til å fastslå hvor mange kvoter de enkelte kvotepliktige skal levere til oppgjør det enkelte året. Rapportene skal også kunne ligge til grunn for tallene som inngår i det norske utslippsregnskapet.

I høringen var det i liten grad spesifikke kommentarer til departementets foreslåtte opplegg til kontroll og verifikasjon av de rapporterte utslippene.

Gjennom lovforslaget § 16 første ledd legger departementet opp til et system med utstrakt bruk av egenkontroll. Dette vil si at ansvaret for beregning av utslippene ligger hos den kvotepliktige. Opplegget samsvarer med forslaget til Kvoteutvalget og i Klimameldingen. Prinsippet om såkalt egenkontroll er vesentlig i det eksisterende kontrollsystemet knyttet til utslippstillatelser etter forurensningsloven. Dette innebærer at det er forurenser selv, det vil si den som er ansvarlig for de aktuelle utslippene, som har det primære ansvaret for måling/beregning av utslippene, kontroll av dataene og for korrekt rapportering. Ansvaret for å rette opp feil ved rapporteringen og for eventuelle avvik i forhold til gjeldende krav ligger således hos forurenser og ikke hos kontrollmyndigheten.

I lovforslaget § 16 annet ledd gis Kongen hjemmel til i forskrift å gi bestemmelser om hvordan utslipp fra ulike kilder skal beregnes, og hvordan de så skal rapporteres til myndighetene. Bestemmelsene om beregning og rapportering av kvotepliktiges CO₂-utslipp må utarbeides i overensstemmelse med internasjonale regler for beregning av klimagassutslipp under Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Reglene må derfor ta utgangspunkt i FNs klimapanels (IPCC) internasjonale retningslinjer og god praksis for kartlegging av klimagassutslipp. For å legge til rette for kvotehandel med EU ønsker departementet at reglene for beregning og rapportering også er i samsvar med EUs regelverk. Dette regelverket er forenlig med IPCCs retningslinjer, men noe mer detaljert. Kvotedirektivet artikkel 14 og vedlegg IV inneholder overordnede bestemmelser om overvåking og rapportering av utslipp. Europakommisjonen vedtok 29. januar 2004 mer detaljerte retningslinjer.

På bakgrunn av IPCCs retningslinjer og EUs regelverk vil forurensningsmyndigheten i dialog med industrien utvikle et sett standard beregningsmetoder som er spesifikke for de gitte virksomhetskategoriene. Det legges opp til at de kvotepliktige skal følge denne standardmetodikken, med mindre de kan dokumentere at utslippene kan beregnes eller måles på en mer nøyaktig måte. Dersom en velger å benytte en slik bedriftsspesifikk metode eller utslippsfaktorer, må dette dokumenteres grundig. I de fleste tilfellene vil en bedriftsspesifikk tilnærming gi de sikreste utslippstallene.

Det legges opp til at forurensningsmyndigheten skal utarbeide et elektronisk rapporteringsformat. Rapporteringsformatet skal sikre at alle relevante forhold knyttet til utslippsdata blir avdekket og dokumentert. Blant annet må det gi rom for at metodikken skal kunne beskrives og dokumenteres. Det kan være aktuelt å inkludere rapportering av rensetiltak og teknologiforbedringer i formatet. Det skal også rapporteres relevante grunnlagsdata nærmere spesifisert for de respektive produksjonsenhetene, som for eksempel forbruk av fossil energi med angitt karboninnhold, produksjonsmengde m.m. Det skal rapporteres separate opplysninger for hver enkelt produksjonsenhet innenfor den enkelte bedriften. Eventuelle endringer i beregningsmetodikk fra tidligere år må dokumenteres grundig, sammen med en oppdatering av rapporterte utslippstall for tidligere år.

Departementet legger vekt på at de rutinene som kvotesystemet krever for å fungere forsvarlig, koordineres med annen rapportering der det er hensiktsmessig. På den måten blir den administrative og kostnadsmessige belastningen både på de kvotepliktige virksomhetene og forvaltningen holdt på et lavest mulig nivå.

Det er alltid knyttet usikkerhet til beregninger av klimagassutslipp, og det vil derfor kunne bli behov for å endre beregningsmetodikken. I medhold av lovforslaget § 18 kan forurensningsmyndigheten pålegge kvotepliktige å gi opplysninger eller å sørge for eller bekoste undersøkelser eller lignende tiltak som med rimelighet kan kreves for å fastslå om det er behov for å endre rapporteringsreglene - herunder beregningsmetodikken. Når endringer av beregningsmetodikken gjennomføres, skal den godkjennes av kontrollmyndigheten på basis av en grundig dokumentasjon. Dersom beregningsmetodikken er endret, må tidligere års rapporterte utslipp oppdateres slik at disse er beregnet og målt på en konsistent måte, det vil si beregnet med den samme metodiske tilnærmingen og de samme parametrene.

13.2 Forurensningsmyndighetenes kontroll med de kvotepliktiges rapportering

13.2.1 Formålet med kontrollen

I henhold til lovforslaget § 17 kontrollerer og godkjenner forurensningsmyndigheten den enkelte kvotepliktiges rapportering av CO₂-utslipp. Et troverdig kontrollsystem er en forutsetning for at aktørene kan ha tillit til kvotemarkedet, og at det kan virke etter hensikten. Dette vil bidra til like og forutsigbare konkurransevilkår. Kontrollbehovet kan sies å være særlig stort som følge av den direkte økonomiske verdien kvotene vil ha. I tillegg til å sikre at kvoteplikten overholdes er kontrollen viktig fordi de rapporterte utslippstallene skal kunne brukes i forbindelse med Norges rapportering internasjonalt. Et troverdig kontrollsystem vil derfor bidra til å skape internasjonal tillit til at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser.

Et velfungerende rapporteringssystem basert på en enkel, dokumenterbar og transparent metode for beregning av klimagassutslippene vil redusere ressursbruken knyttet til kontroll fra myndighetenes side. Det vil da trolig være tilstrekkelig å sjekke om det forekommer store variasjoner i rapporterte tall fra år til år eller om det skjer endringer i metodikk, samt å ta stikkprøver.

13.2.2 Innholdet i kontrollen

Innholdet av den kontrollen som forurensningsmyndigheten skal føre med den kvotepliktiges rapportering er ikke nærmere regulert i lovforslaget. I praksis vil det i første omgang være aktuelt å foreta en kontroll med at rapporteringen er komplett i forhold til reglene om rapporteringen, at riktig rapporteringsformat er benyttet, at rapporteringen har skjedd i rett tid og at lett kontrollerbare formelle krav ellers er oppfylt.

Dernest bør det gjennomføres en nærmere vurdering av hvorvidt reglene for måling og beregning av utslippsdata mv. er fulgt. Reglene vil inkludere krav til hvilke måle- og/eller beregningsmetoder som skal benyttes (med mulighet til å benytte andre likeverdige metoder dersom disse kan dokumenteres tilfredsstillende) og hvilke utslippstall, aktivitetsdata, utslippsfaktorer og andre kontrollvariabler som det skal rapporteres i forhold til. Vurderingen av om kravene er oppfylt vil i noen grad bero på skjønnsmessige, faglige vurderinger, eksempelvis om en alternativ beregningsmetode skal anses likeverdig med den som i utgangspunktet kreves benyttet, eller om dokumentasjonen for dette er tilfredsstillende. Departementet legger til grunn at kontrollmyndighetene kan kreve å få framlagt dokumenter og materiale som kan ha betydning i saken, samt ha uhindret adgang til bedriftene med henblikk på kontroll av de innrapporterte opplysningene, jf. forurensningsloven §§ 49 og 50.

Videre kan det være aktuelt å foreta ytterligere kontroll av utslippstallene, for eksempel basert på en sammenlikning av tilgjengelige tall fra ulike virksomheter, bransjer og tidsserier. Slik kontroll kan tenkes å avdekke uventede forhold mellom tallene som i sin tur kan lede til at det avdekkes avvik fra rapporteringskravene som ikke ble konstatert ved den individuelle kontrollen.

På alle stadier av kontrollen kan det bli avdekket avvik fra kravene som knytter seg til rapporteringen. For utslippsrapporter som er levert innen 1. mars og som oppfyller krav gitt i medhold av lovforslaget § 16, legger Regjeringen opp til at forurensningsmyndighetens kontroll skal være sluttført innen 1. april, slik også kvotedirektivet legger opp til. Dette gir kontrollmyndigheten én måned fra rapporteringsfristen 1. mars og fram til utslippsrapportene skal være kontrollert. Finner forurensingsmyndigheten at den kvotepliktiges utslippsrapport kan legges til grunn for oppgjør av kvoteplikten etter lovforslaget § 13, underettes den kvotepliktige om at rapporten er godkjent.

Dersom forurensningsmyndigheten per 1. april ikke finner at rapporteringen tilfredstiller kravene i loven, skal den kvotepliktige suspenderes fra adgangen til å overføre kvoter til andre til det ulovlige forholdet er rettet, jf. lovforslaget § 19, som er nærmere omtalt i kapittel 14.1.1. Suspensjonen skal hindre den kvotepliktige i å overføre kvoter fra sin konto i en periode hvor det er uklarhet omkring hvor mange kvoter vedkommende faktisk skal innlevere til oppgjør. Eventuelle mangler ved rapporteringen vil også bli fulgt opp med påpekning overfor den ansvarlige om plikten han har til å rette forholdet. Departementet foreslår videre i lovforslaget § 20 at det åpnes for bruk av tvangsmulkt for å framtvinge en etterlevelse av rapporteringsplikten.

Departementet foreslår at Kongen i forskrift kan fastsette nærmere bestemmelser om at kostnadene i forbindelse med forurensningsmyndighetens kontroll av utslippsrapporteringen skal dekkes av den kvotepliktige.

13.2.3 Veiledning

Det kan være aktuelt med veiledningstiltak fra myndighetenes side, spesielt i forbindelse med innarbeiding av rapporteringsrutinene. Erfaringene med oppstart av kvotesystemet i Storbritannia og Danmark tilsier at det kan være behov for en slags veiledningstjeneste i alle fall i en tidlig fase. Dette behovet kan også gjelde andre deler av kvotesystemet enn rapporteringen (kjøp og innlevering av kvoter, bruk av registeret etc.). Det legges opp til at Statens forurensningstilsyn (SFT) skal ivareta slike hjelpefunksjoner i lys av at SFT også vil være ansvarlig for registeret.

13.2.4 Bruk av tredjepartsverifikasjon i forhold til utslippsrapportene

Departementet legger i lovforslaget § 17 annet ledd opp til et system der kontrollmyndigheten i særlige tilfeller skal kunne kreve tredjepartsverifikasjon av utslippsrapporten før innsendelse, men at rapporten normalt sendes uten slik verifikasjon. Det følger av kvotedirektivets artikkel 15 at de kvotepliktiges utslippsrapporter skal «verifiseres» av en uavhengig institusjon i henhold til særlige kriterier oppstilt i direktivets anneks V. Departementet legger til grunn at denne verifikasjonen ikke nødvendigvis må gjennomføres av uavhengige tredjeparter, men at den også vil kunne foretas av et offentlig kontrollorgan.

Tredjepartsverifikasjon vil omfatte en kontroll av at den kvotepliktige har fulgt de kravene som vil bli stilt til bruk av metoder, dokumentasjon og rapportering for enkeltbedrifter. En nærmere kontroll med om utslippstallene som innrapporteres er plausible, der det kan være aktuelt å sammenlikne tall på tvers av virksomheter, bransjer og tidsserier, bør under enhver omstendighet foretas av kontrollmyndigheten. En tredjepartsverifikasjon vil heller ikke innebære en endelig godkjenning av at de aktuelle metode- og dokumentasjonskravene mv. er oppfylt. Kontrollmyndigheten må kunne komme til en annen konklusjon enn tredjepartsverifikatøren dersom de har funnet grunn til å kontrollere dette nærmere. Det kan være at tredjepart rett og slett har oversett noe, eller at kravene er anvendt feil. Det kan også være tale om at kontrollmyndigheten er uenig i det faglige skjønnet tredjepart har utøvet ved anvendelsen av ett eller flere av kravene.

Departementet antar at de fleste kvotepliktiges utslippsrapporter vil være relativt enkle å kontrollere, og at det i disse tilfellene ikke vil være behov for at utslippsrapporten gjenomgås av andre enn forurensningsmyndigheten (i praksis SFT). En obligatorisk tredjepartsverifikasjon vil lett kunne innebære at en bygger opp et system som er for omfattende i forhold til behovet. Det er et mål å utforme reglene for beregningsmetodikk og rapportering såpass entydige og klare at kontrollarbeidet ikke behøver å bli så ressurskrevende. En «dobbel» kontroll foretatt av både tredjepart og av SFT kan dermed medføre høyere samlede kostnader for samfunnet enn gevinsten ved en slik ordning kan forsvare. For større bedrifter med flere ulike og kompliserte prosesser kan det imidlertid være ønskelig med en grundigere gjennomgang av rapportene før SFT foretar sin kontroll. I slike tilfeller vil tredjepartsverifikasjon kunne være et svært godt alternativ som vil avlaste SFT i kontrollarbeidet, og i tillegg bidra til større troverdighet for utslippstallene. Et regelverk som åpner for at SFT skal kunne pålegge bedrifter tredjepartskontroll, synes derfor hensiktsmessig, uten at dette behøver å øke de samlete kostnadene for samfunnet vesentlig.

Antallet virksomheter som blir berørt av kvotesystemet i 2005-2007 er begrenset, og SFT antas å kunne håndtere den nødvendige kvalitetskontrollen ved å ta i bruk det allerede eksisterende kontrollapparatet for konsesjonsbelagt virksomhet. Det vil imidlertid kunne bli nødvendig med en betydelig større ressursinnsats enn dagens dersom SFT skal kunne gjennomføre den nødvendige kontrollen med alle rapportene fra de kvotepliktige i løpet av mars måned hvert år, spesielt dersom systemet utvides fra 2008. Det legges derfor opp til at det foretas en ny vurdering av det totale behovet for tredjepartskontroll etter at den første rapporteringen er foretatt i 2006.

13.2.5 Akkreditering av verifikasjonsinstanser

For å sikre kvaliteten på tredjepartsverifikasjonen er det ønskelig at tredjepart blir akkreditert av et akkrediteringsorgan. Akkreditering er en offisiell anerkjennelse av at en organisasjon arbeider i samsvar med dokumenterte kvalitetssystemer og har vist at den har kompetanse til å utføre nærmere bestemte oppgaver. I Norge er det Norsk Akkreditering (NA) som ivaretar teknisk akkreditering. Norsk Akkreditering er med i det europeiske samarbeidet mellom slike institusjoner og har i flere år arbeidet med relevante problemstillinger knyttet til blant annet Kyotoprotokollen.

EUs kvotedirektiv og retningslinjene for overvåking og kontroll av utslipp gir en viss frihet til landene når det gjelder akkrediteringsprosessen. I europeisk sammenheng arbeides det med å få etablert en felles tilnærming til akkrediteringen. Dette er viktig for å skape tillit til de utslippsdataene som blir verifisert i kvotesystemet. En felles tilnærming vil også gjøre det lettere å akseptere at en verifikasjonsinstans som er akkreditert i ett land, også kan verifisere utslippsdata i et annet land. På denne måten vil også kostnadene ved kvotesystemet bli lavere.

Arbeidet er blant annet organisert av International Emissions Trading Association, og det involverer både berørte parter i næringslivet, verifikasjonsinstanser, europeiske akkrediteringsorgan og andre myndighetsorganer. Dette arbeidet pågår høsten 2004.

Departementet legger opp til å gi forskrifter som også omhandler akkreditering av verifikasjonsinstanser. Denne delen av forskriftene til klimakvoteloven bør avvente utfallet av det arbeidet som pågår i Europa, og opplegget for akkreditering i Norge bør være i samsvar med de løsningene som blir valgt av andre europeiske land. Det vil neppe skape store praktiske problemer at dette arbeidet tar noe tid. De kvotepliktige virksomhetene skal først rapportere sine utslipp i 2006. Regjeringen legger opp til at denne rapporteringen også skal være i samsvar med EUs retningslinjer, som forelå i januar 2004. Bedriftene vil dermed i hovedsak være kjent med hvilke data som blir etterspurt. De vil også være kjent med opplegget for kontroll med utslippsdataene slik det er beskrevet tidligere i kapitlet.

13.2.6 Avstemming mellom kvoter og utslipp - oppgjør av kvoteplikten

Departementet legger opp til en årlig avregning av kvoteplikten i tråd med opplegget under EUs kvotedirektiv. Oppgjøret av kvoteplikten finner sted ved at kvotepliktige bedrifter innen 30. april overfører kvoter svarende til siste års utslipp til en statlig konto i kvoteregisteret, jf. lovforslaget § 13. Dette må være kvoter som er godkjent til dette formålet. Foruten kvoter utstedt i det norske registeret legges det opp til at dette etter nærmere regler også vil være kvoter utstedt i EU og under Den grønne utviklingsmekanismen, jf. kapittel 4.2.3, 6.2 og 11.3. De kvotene som er levert til oppgjør for hvert av årene i perioden 2005-2007, vil bli slettet, jf. lovforslaget § 13 annet ledd. Slik sletting vil være i tråd med EUs registerforordning, og den skal sikre at kvotene ikke skal kunne brukes flere ganger. Kvoter som leveres inn i forhold til kvoteplikten for 2008-2012 skal også brukes i forhold til Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen. Prosedyren i perioden 2008-2012 vil være at innleverte kvoter settes til side av staten for oppgjør («retirement»).

På grunnlag av den kvotepliktiges utslippsrapportering og myndighetenes kontroll med denne skal kontrollmyndigheten (SFT) foreta en avstemming av utslippstallene mot det antallet kvoter som er overført til oppgjørskonto i registeret. Kvotepliktige som viser seg å ha innlevert for få kvoter, har i tilfelle overtrådt sin kvoteforpliktelse og vil bli ilagt et overtredelsesgebyr, jf. kapitlet om sanksjoner. De manglende innleverte kvotene («kvotegjelden») skal i henhold til lovforslaget § 13 annet ledd innleveres i tilknytning til oppgjøret for det påfølgende utslippsåret.

14 Administrative sanksjoner og straffansvar

14.1 Administrative reaksjoner

14.1.1 Brudd på reglene for rapportering

Brudd på reglene om rapportering kan bestå i utelatt rapportering eller for sen rapportering, innlevering av rapporter som er ufullstendige eller som viser at reglene om måling og beregning ikke er fulgt, eller innlevering av rapporter som inneholder feilaktige opplysninger, for eksempel underrapportering av utslipp. Overtredelsene kan være forsettlige eller uaktsomme. For å framtvinge retting av avvik fra reglene om rapportering som ikke er helt ubetydelige, bør forurensningsmyndigheten disponere over sanksjoner.

Miljøverndepartementet mener at tvangsmulkt kan være en egnet reaksjon ved brudd på reglene om rapportering og foreslår derfor en hjemmel for dette i lovforslaget § 20. Formålet med tvangsmulkten vil være å framtvinge rettmessig utslippsrapportering fra den kvotepliktige. Departementet antar at det vil være mest praktisk å fastsette tvangsmulkten som en løpende mulkt (for eksempel dagmulkt) inntil rapportering i henhold til kravene foreligger. Mulkten vil forutsetningsvis bli fastsatt når kontrollmyndigheten avdekker et brudd på rapporteringsreglene. I kontrollmyndighetens tilbakemelding til den kvotepliktige om plikter denne har til å rette forholdet, må det da opplyses om at den kvotepliktige vil bli pålagt tvangsmulkt dersom forholdet ikke er rettet innen en nærmere angitt frist. Fristen må settes slik at kontrollmyndigheten gis tid til å vurdere om forholdet er rettet tilfredsstillende innen tvangsmulkten begynner å løpe. Mulkten må fastsettes i et enkeltvedtak. Vedtaket kan påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler.

Dersom den kvotepliktige innen 1. april ikke har rapportert sine utslipp i overensstemmelse med kravene som er satt i eller i medhold av lovforslaget § 16, foreslår Miljøverndepartementet at vedkommende skal suspenderes fra retten til å overføre kvoter til andre. Dette er også regelen i EUs kvotedirektiv artikkel 15. For kvotepliktige som har kvoter å selge, kan suspensjonen representere en ulempe og således utgjøre et nyttig virkemiddel for å framtvinge rettmessig rapportering. Vel så viktig er det imidlertid at den kvotepliktige forhindres i å tappe sin kvotebeholdning i en situasjon der han ikke har den nødvendige oversikten over eget behov for kvoter. Suspensjonen gjelder inntil det ulovlige forholdet er rettet opp, men opphører ved utløpet av oppgjørsfristen etter bestemmelsen i lovforslaget § 13. Avgjørelsen om suspensjon vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler.

14.1.2 Brudd på selve kvoteplikten

Hvis de faktiske rapporteringspliktige utslippene er høyere enn det bedriften innleverer kvoter for, er flere ulike administrative reaksjoner aktuelle. Departementet har i lovforslaget § 21 foreslått at det etableres et system med overtredelsesgebyr ved overtredelse av kvoteplikten. Forslaget samsvarer med EUs kvotedirektiv som i artikkel 16 har bestemmelser om at kvotepliktige som ikke har innlevert tilstrekkelig antall kvoter i forhold til sine utslipp ved den årlige avstemmingen, skal ilegges et overtredelsesgebyr. Betaling av overtredelsesgebyret skal ikke frita for plikten til å levere kvoter svarende til utslippene. Overtredelsesgebyret ilegges på objektivt grunnlag, der betingelsen for ileggelse kun knyttes til det forholdet at den ansvarlige på et fastsatt tidspunkt har innlevert for få kvoter i forhold til sine utslipp. Overtredelsesgebyret kan sammenlignes med en forhåndsfastsatt tvangsmulkt der det ilegges et engangsbeløp ved oversittelsen av en bestemt frist, men med den forskjellen at overtredelsesgebyret vil ha en helt standardisert størrelse.

Enova SF slutter seg til dette og uttaler:

«Hvis en kvotepliktig ikke besitter tilstrekkelig antall kvoter i forhold til sine kvotepliktige utslipp, foreslås det at den kvotepliktige ilegges et overtredelsesgebyr. Det må være hensiktsmessig at dette overtredelsesgebyret ilegges på objektivt grunnlag.»

Når det gjelder overtredelsesgebyrets størrelse, anbefaler departementet å følge EU-direktivet. I direktivet legges det opp til at overtredelsesgebyret settes til 40 Euro (drøyt 300 kroner) per tonn CO₂ for 2005-2007. Fra 2008 legges det opp til at gebyret øker til 100 Euro (drøyt 800 kroner) per tonn CO₂. Gebyrets størrelse (både i 2005-2007 og den etterfølgende perioden) sammen med det forhold at manglende kvoter må innleveres til oppgjør det påfølgende året, innebærer at de kvotepliktige vil få en sterk oppfordring til å etterleve oppgjørsplikten i lovforslaget § 13.

Overtredelsesgebyret kan ha likhetstrekk med en straffereaksjon. Departementet legger imidlertid til grunn at dette ikke kan anses for å være straff i relasjon til Grunnloven § 96. Parallellen til ordinær tilleggsskatt etter lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning § 10-2 er nærliggende. Det må sies å være en etablert praksis for at slik tilleggsskatt kan fastsettes administrativt uten hinder av Grunnloven § 96, og departementet antar standpunktet må bli det samme i relasjon til et overtredelsesgebyr som her omtalt. Det finnes også flere andre eksempler på liknende ordninger med administrativt fastsatt tilleggsavgift (straffeavgift), for eksempel i lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter § 4, lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter § 3 og lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 73.

I EUs kvotedirektiv artikkel 16 punkt 2 er det bestemt at medlemsstatene skal sikre publisering av navnene på de kvotepliktige som ikke har overholdt kvoteplikten. Dersom overtredelsesgebyret ilegges på objektivt grunnlag ved enhver overtredelse av kvoteplikten, vil det være tilstrekkelig at man knytter publiseringen av navn til dem som er ilagt overtredelsesgebyr. Omfanget av overtredelsen bør da samtidig framgå.

Norges Naturvernforbund og Natur og Ungdom ber departementet vurdere om nedstenging av bedriften, eventuelt dagbøter inntil forpliktelsen er overholdt, kan være mer effektive tiltak for å forhindre brudd på forpliktelsene. Departementet vil påpeke at overtredelsesgebyret har mange fellestrekk med en forhåndsfastsatt tvangsmulkt, og at det derfor ikke er rimelig å pålegge en løpende mulkt i tillegg.

14.2 Straff

I tillegg til administrative sanksjoner kan det være nødvendig med trussel om straffeansvar. Det er bare alvorlige overtredelser av reglene som bør være straffbare, og overtredelsene bør ikke påtales uten begjæring fra forurensningsmyndigheten.

14.2.1 Brudd på selve kvoteplikten

I henhold til forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11 vil en tillatelse til utslipp av CO₂ etter denne bestemmelsen bare gjelde så langt det innleveres kvoter i henhold til plikten i lovforslaget § 13. Når plikten til å levere kvoter på denne måten forankres i forurensningsloven, vil straffebestemmelsen i forurensningsloven § 78 kunne anvendes ved brudd på kvoteplikten. Forurensningsloven § 78 første ledd bokstav a fastsetter at forurensning i strid med loven eller forskrifter gitt i medhold av den er straffbart. Skyldkravet er forsett eller uaktsomhet. Strafferammen er i utgangspunktet satt til bøter eller fengsel inntil tre måneder eller begge deler, men med fengsel inntil to år dersom overtredelsen har voldt fare for stor skade eller ulempe eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter, og fengsel inntil fem år dersom overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred. Det er etter Miljøverndepartementets vurdering vanskelig å se grunner for noen særstilling av klimagassutslipp innenfor kvotesystemet, og det anbefales at ulovlig forurensning i form av brudd på kvoteplikten gjøres straffbart på lik linje med ulovlig forurensning ellers. Strafferammen bør også være den samme. Lovteknisk kan forurensningsloven § 78 benyttes uendret.

14.2.2 Brudd på reglene om rapportering

Brudd på rapporteringsplikten vil ikke kunne straffes etter forurensningsloven § 78. For å fange opp brudd på rapporteringsplikten mener departementet at lovforslaget bør åpne for straff og har derfor i forslaget § 22 foreslått regler om dette. Brudd på rapporteringsplikten, i den form at den kvotepliktige bevisst gir uriktige opplysninger til kontrollmyndigheten, vil som ved annen utslippsrapportering være straffbart som falsk forklaring i henhold til straffeloven § 116 første ledd.