4 Departementets vurderinger og forslag

4.1 Innledning

Det opprinnelige fjernsynsdirektivet, Rådsdirektiv 89/552/EØF, er gjennomført i norsk rett gjennom lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting, forskrift av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og diverse bestemmelser i annet regelverk; bl.a. straffeloven § 211 (pornografi) og § 382 (voldelige innslag). Departementet viser til Ot.prp. nr. 78 for 1991-92 og Innst.O. nr. 7 for 1992-93. Forholdet mellom direktivet og Europarådets fjernsynskonvensjon er omtalt i St.prp. nr. 61 for 1992-93, jf Innst. S. nr. 189 for 1992-93.

I det følgende vurderer departementet nærmere hvilke lovendringer som må gjennomføres som følge av endringsdirektivet. I en viss utstrekning omtales også endringer som vil bli foreslått i kringkastingsforskriften.

Rekkefølgen følger strukturen i direktivet.

4.2 Definisjoner

4.2.1 Definisjon av kringkaster - Artikkel 1b)

Betegnelsen kringkaster (broadcaster) har tidligere ikke vært definert i direktivet, mens kringkastingsloven har benyttet begrepet «kringkastingsselskap».

Artikkel 1 bokstav b definerer «kringkaster» (fjernsynsselskap) som

«fysisk eller juridisk person som har redaksjonelt ansvar for sammensetningen av tilbudet av fjernsynsprogrammer i henhold til bokstav a), og som sender dem eller lar en tredjemann sende dem».

Departementet foreslår at kringkastingslovens § 1-1 tredje ledd får en ordlyd som tilsvarer definisjonen i direktivet. Betegnelsen «kringkastingsselskap» blir da erstattet med ordet «kringkaster». Dette vil medføre enkelte rent tekniske endringer i loven, jf lovutkastet.

Endringsdirektivets nye definisjon må sees i sammenheng med direktivets endrede jurisdiksjonsbestemmelser, som er en presisering av når en kringkaster anses for å være under en medlemsstats jurisdiksjon.

I tilfeller der flere selskap er involvert, vil kringkasteren være den som har det redaksjonelle ansvaret for sammensetningen av tilbudet av fjernsynsprogram uansett om selskapet selv sender programmet eller lar noen andre gjøre det.

Norsk rikskringkasting uttaler i høringsrunden:

«Etter NRKs syn reiser definisjonen av fjernsynsselskap spørsmål om bestemmelsen også vil kunne omfatte såkalte EPG-selskaper (EPG = elektronisk program guide). Vi sikter da til selskaper som har som virksomhet å utvikle og drive elektroniske kataloger over selvstendige kringkastingsselskaper og deres programmer, men som ikke selv produserer og har redaksjonelt ansvar for programstoff. Etter NRKs syn bør ikke slike selskaper være omfattet av definisjonen.»

Etter departementets oppfatning kan slike selskaper normalt ikke anses å være «kringkaster» etter definisjonen. Departementet viser for øvrig til at den tekniske utviklingen på kringkastingssiden på sikt vil gjøre det nødvendig med en grundig gjennomgang av regelverket for å ta høyde for digitalisering og konvergens. Departementet vil komme tilbake til dette senere.

4.2.2 Reklamedefinisjonen

Generelt

Dagens kringkastingslov § 1-1 fjerde ledd har vært antatt å utgjøre norsk gjennomføring av det opprinnelige direktivets reklamedefinisjon. Den eneste endringen i reklamedefinisjonen i endringsdirektivet er utvidelsen av begrepet til å omfatte «selvfremmende virksomhet», jf neste punkt.

Departementet understreker at reklamedefinisjonen i kringkastingsloven må tolkes i lys av direktivets reklamedefinisjon. Reklamedefinisjonen i kringkastingsloven er noe videre enn hva som følger av direktivet. Norge har som nevnt anledning til å ha strengere regler overfor norske kringkastere, jf direktivets endrede artikkel 3 nr. 1. Reklamedefinisjonen er for øvrig nylig endret til å omfatte markedsføring av en «sak eller idé», jf Stortingets behandling av Ot. prp nr. 58 (1998-99) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting m.m. (Reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting) og Innst. O. nr. 82 (1998-99). Endringen ble iverksatt fra 1. juli 1999.

Hva som inngår i reklamedefinisjonen er av betydning bl.a. i forhold til kringkastingsloven § 3-1 som regulerer at reklameinnslag ikke skal overstige 15 prosent av kringkasterens daglige sendetid. Kringkastingsloven § 3-2 fastsetter at reklameinnslagene i fjernsyn hovedsakelig skal sendes i blokker mellom programmene, og skal atskilles fra øvrige programmer ved et lyd- og bildesignal. Etter kringkastingsforskriften § 3-1 skal reklameinnslag ikke utgjøre mer enn 20 prosent av sendingen per time, og det skal ikke sendes reklameinnslag utenom reklameblokkene.

Selvfremmende virksomhet - Artikkel 1c)

Endringsdirektivet utvider reklamedefinisjonen ved å inkludere «selvfremmende virksomhet». Dette begrepet må i lys av fortalen tolkes til å omfatte kringkasternes egen selvfremmende virksomhet. Det understrekes i fortalen punkt 39 at

«Det er nødvendig å presisere at selvfremmende virksomhet er en særskilt form for reklame som fjernsynsselskapet bruker til å fremme sine egne produkter, tjenester, programmer eller kanaler. Særlig forhåndsklipp («trailers») som består av utdrag av programmer, bør behandles som programmer. Ettersom selvfremmende virksomhet er et nytt og relativt ukjent fenomen, kan det ved framtidige endringer av dette direktiv i særlig grad bli behov for å revidere bestemmelsene om denne virksomheten.»

I kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd er reklame definert som «enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring». Denne ordlyden er kun til en viss grad dekkende for hvordan begrepet «selvfremmende virksomhet» blir omtalt i fortalen. Det er heller ikke krav om vederlag for at noe skal være «selvfremmende virksomhet» etter direktivet. Departementet er derfor kommet til at kringkastingsloven må endres på dette punkt som følge av endringsdirektivet, slik at selvfremmende virksomhet omfattes.

I høringsrunden var enkelte kringkastere skeptiske til utvidelsen av reklamedefinisjonen. TV 2 uttalte bl.a.:

«Den foreslåtte utvidelsen av reklamedefinisjonen vil sterkt påvirke TV 2s mulighet til å gi meddelelser om egne redaksjonelle produkter utenfor reklametidsbegrensningene. Det fremstår som noe av et problem å skille slike meddelelser fra «programtrailere». Begrepet «selvfremmende virksomhet» er snevert tolket en norm norske kringkastere ikke kan leve med. Selv om den gis et videre innhold er den ikke noen rettsteknisk god eller praktikabel norm. Vi advarer således mot en slik innskrenking i kringkasternes mulighet til å orientere om egen virksomhet.»

Departementet vil bemerke at Norge er forpliktet til å gjennomføre endringsdirektivet og dermed utvide reklamedefinisjonen i kringkastingsloven til å omfatte «selvfremmende virksomhet».

Videre viser departementet til at rene programtrailere som er faktiske utdrag av kommende program ikke vil være å anse som reklame. Dette gjelder uansett om en kringkaster har flere kanaler og det sendes programtrailere for eksempel for NRKTO i NRK1. Grensen mellom programtrailere - som er program - og selvfremmende virksomhet - som er reklame - vil ikke alltid være enkel å trekke. Departementet viser til at programtrailere er holdt utenfor reklamedefinisjonen i direktivet fordi slike innslag må betraktes som informasjon til seerne. Et utgangspunkt i vurderingen vil derfor være om innslaget gir seerne reell informasjon om det faktiske innholdet i kringkasterens programtilbud. Ut over dette ønsker departementet ikke å regulere den redaksjonelle utformingen av programtrailerne, og vil legge til grunn en vid fortolkning av begrepet.

Departementet legger videre til grunn at direktivet ikke utelukker at også annen informasjon til seerne om kringkasterens redaksjonelle tilbud kan holdes utenfor reklamedefinisjonen. Statens medieforvaltning påpeker i sin høringsuttalelse at det ikke er rimelig at f.eks. innslag som viser til kringkasterens internettsider eller orienterer om kanalens tekst-tv-tilbud regnes som reklame. Departementet slutter seg til dette, så fremt disse innslag er i en nøktern form. Videre vil oppfordringer til publikum om å tipse kringkasterens nyhetsredaksjon etter departementets oppfatning ikke naturlig gå inn under begrepet «selvfremmende virksomhet» slik det er formulert i direktivets fortale. Det samme gjelder informasjon om andre redaksjonelle produkter i nær tilknytning til det seeren ser på i øyeblikket, som for eksempel opplysninger i et aktualitetsprogram om hva som er hovedoppslagene i en påfølgende nyhetssending, eller opplysninger i et sportsprogram om sportsbegivenheter i nær fremtid.

Andre innslag er det mer naturlig å behandle som ordinær reklame i form av selvfremmende virksomhet av egne produkter. Dette gjelder først og fremst innslag om salg av produkter i tilknytning til programmene, f.eks. videokassetter av kanalens egenproduserte eller innkjøpte program, eller musikken til en fjernsynsserie. Innslag som fremmer salg av kringkasterens egenproduserte kurshefte o.l. til språkprogram vil også falle inn under reklamedefinisjonen.

Særlig om selvfremmende virksomhet og radio

Direktivet omfatter kun fjernsynssendinger, mens de fleste bestemmelser i kringkastingsloven omfatter både radio og fjernsyn. Departementet er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at selvfremmende virksomhet skal inngå i reklamedefinisjonen for så vidt gjelder radio.

Særlig om NRK og selvfremmende virksomhet

Etter kringkastingsloven § 6-4 kan NRK ikke finansieres av reklamesendinger. Dette må tolkes slik at NRK ikke kan sende noe som går inn under definisjonen av reklame, med mindre det er særlig hjemmel for unntak. I Ot.prp. nr. 55 for 1998-99 er dette foreslått endret, slik at NRKs virksomhet fortsatt ikke skal kunne finansieres med reklame i allmennkanalene NRK1, NRKTO, P1, P2 og Petre. Det er foreslått at tekstfjernsyn ikke skal omfattes av forbudet.

Norsk rikskringkastingbemerket følgende til forslaget i høringsrunden:

«Etter NRKs vurdering etterlater ordlyden usikkerhet om hva som omfattes av den foreslåtte bestemmelsen. Forslaget kan oppfattes slik at NRK, som reklamefritt selskap, f.eks. vil være avskåret fra å gjøre oppmerksom på lærebøker innenfor undervisningsområdet. Dersom et slikt hinder skulle oppstå i forbindelse bl.a. med språkprogram, ville dette være svært uheldig. Et reklamefinansiert selskap vil på sin side kunne vise slike læremidler, men visningen eller omtalen skal ikke inngå i den maksimale sendetid pr dag eller pr time som kan avsettes til reklame og telekjøp.

NRK finner det sterkt beklagelig dersom selskapet for ettertiden ikke skal kunne tilby pedagogiske hjelpemidler, lærebøker og annet, som ikke hovedsakelig har et kommersielt preg eller formål. Dette vil bl.a. kunne hindre hensiktsmessig utforming av undervisningsprogrammer o.l.»

Departementet vil presisere at NRK i f.eks. undervisningsprogram kan vise til aktuelle lærebøker og kurshefter på området, samt produkter utformet for å gi seerne fullt utbytte av programmene, såfremt slik omtale er i form av ren informasjon til seerne og ikke strider mot øvrige bestemmelser om reklame og sponsing i kringkastingsregelverket.

NRK kan derimot ikke vise til lærebøker, undervisningsmateriell o.a. mellom program når dette kan anses som selvfremmende virksomhet for NRK etter direktivet og kringkastingsloven. NRK kan heller ikke ha egne innslag som fremmer salg av lærebøker eller andre produkter som indirekte eller direkte øker inntektene til NRK AS eller deres samarbeidspartnere. Dette vil i tilfelle være i strid med kringkastingsloven § 6-4.

4.2.3 Telekjøp - Artikkel 1f)

Departementet har vurdert om det er nødvendig med en egen definisjon av begrepet telekjøp i kringkastingsloven. Gjeldende rett skiller ikke mellom ordinær reklame og telekjøp, som anses som et reklameinnslag, jf kringkastingsforskriften § 3-1. Telekjøp kan i noen tilfeller være en kombinasjon av program og reklame. I Sverige har man funnet det hensiktsmessig å innføre begrepet «forsäljningsprogram» i radio- och TV lagen.

I høringsrunden var enkelte instanser kritiske til at det ikke ble foreslått en egen definisjon av telekjøp i kringkastingsloven.

NRKuttalte bl.a.:

«Departementet legger i høringsnotatet opp til en likebehandling av reklame og telekjøp. NRK mener at det i lys av den endrede mediesituasjonen kan være grunn til å vurdere om det norske regelverket likevel bør ha en særskilt definisjon for telekjøp. For alle kringkastingsselskap vil det i fremtiden bli mer og mer aktuelt å engasjere seg i andre former for forretningsdrift, avledet av basisvirksomheten. Dersom man opprettholder de norske særreglene som ikke skiller mellom reklame og telekjøp, vil dette kunne medføre at utenlandske selskaper erverver en dominerende posisjon i det norske markedet uten at norske selskaper får anledning til å delta på like vilkår. En slik konkurransevridning i et voksende marked vil etter NRKs syn være uheldig.»

Departementet vil bemerke at slik telekjøp er definert i endringsdirektivet vil det omfattes av gjeldende kringkastingslovs definisjon av reklame, dvs «enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring», jf kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd.

Alle former for telekjøp vil da falle under reglene for bl.a. tillatt mengde reklame i kringkastingsloven, jf § 3-1. Dette er en strengere regulering av telekjøp enn hva som følger av endringsdirektivet, der f.eks. såkalte telekjøpsvinduer ikke følger mengdereglene for reklame, jf ny artikkel 18 nr. 1. Artikkel 3 nr. 1 i direktivet gir imidlertid medlemsstatene adgang til å fastsette strengere regulering enn direktivet overfor fjernsynsselskaper underlagt deres myndighet.

Ettersom departementet foreslår å opprettholde nåværende restriksjoner på telekjøp i kringkastingssendinger med norsk konsesjon, er det ikke behov for noen særskilt definisjon av telekjøp. Departementet vil imidlertid følge utviklingen på området og vurdere behovet for eventuelle endringer.

4.3 Alminnelige bestemmelser - jurisdiksjon m.v.

Jurisdiksjonsbestemmelsene

Ved endringene i artikkel 2 er det fastsatt en rekke nærmere kriterier som gjør det mulig å kunne fastslå at et fjernsynsselskap er underlagt kun èn medlemsstats myndighet.

De nye kriteriene for når en kringkaster skal kunne anses å være etablert i en medlemsstat og dermed være under medlemsstatens jurisdiksjon kan etter departementets oppfatning best gjennomføres ved endringer i kringkastingsforskriften.

Departementet mener imidlertid at hjemmelen for jurisdiksjonsbestemmelsene i kringkastingsloven bør gis en klarere utforming, og foreslår derfor et nytt punktum i kringkastingsloven § 2-1.

Prosedyrer for adgang til å stanse videresending - Artikkel 2a

Departementet anser at det ikke er nødvendig å gjennomføre fristbestemmelsen i artikkel 2a i norsk regelverk.

Direktivet er et minimumsdirektiv - Artikkel 3 nr. 1

Departementet viser til at direktivet fortsatt skal være et minimumsdirektiv, og at Norge kan ha nærmere eller strengere regler overfor kringkastere under norsk jurisdiksjon. Departementet vil derfor på enkelte punkter opprettholde en strengere regulering i kringkastingsloven enn det som følger av direktivet. Det vil videre i forskrift bli gitt mer detaljerte regler på enkelte punkter.

Medlemsstatene skal følge direktivet - Artikkel 3 nr. 2

Endringen om at myndighetene skal påse at kringkastere rent faktisk etterkommer direktivets krav medfører etter departementets oppfatning ikke behov for endringer i norsk rett.

Berørte tredjemenn skal kunne henvende seg til myndighetene - Artikkel 3 nr. 3

Ny artikkel 3 nr. 3 må ses i sammenheng med samme artikkel nr. 2. Punkt nr. 2 krever at medlemsstatene med høvelige midler innen rammen av sin lovgivning skal påse at fjernsynsselskaper underlagt deres myndighet faktisk etterkommer bestemmelsene i direktivet. Nr. 3 innebærer en nærmere regulering av slike tiltak. Direkte berørte tredjemenn, også borgere i andre medlemsstater, skal gis rett til å kunne henvende seg til vedkommende rettsmyndighet eller andre myndigheter for at bestemmelsene faktisk skal bli overholdt i samsvar med gjeldende nasjonale bestemmelser.

Kringkastingsregelverket har ingen bestemmelse i dag som gir direkte berørte tredje parter rett til å henvende seg til myndighetene. I praksis fungerer det imidlertid slik at de aktuelle myndigheter (f.eks. Forbrukerombudet og Statens medieforvaltning) behandler klager m.v. over brudd på reklame- og sponseregelverket også fra enkeltpersoner.

Departementet mener det er nødvendig å endre kringkastingsloven for å gjennomføre endringsdirektivets artikkel 3 nr. 3.

Departementet foreslår at det tas inn en bestemmelse i kringkastingslovens kapittel 2 som gir enhver direkte berørt fysisk eller juridisk person som er statsborger eller etablert i EØS-landene mulighet til å henvende seg til relevant norsk myndighet vedrørende brudd på den delen av kringkastingsregelverket som gjennomfører direktivet. Henvendelsen skal rettes til den myndighet som har tilsyn og kontroll med at norske kringkastere overholder bestemmelsene i kringkastingslovgivningen. Departementet foreslår at eventuell nærmere gjennomføring av bestemmelsen foretas i forskrift.

4.4 Sendinger fra viktige begivenheter

4.4.1 Innledning

Det har vært en økende tendens til at fjernsynsrettighetene til idrettsarrangement har blitt kjøpt opp av såkalte betalingskanaler. Dette har bidratt til en kraftig prisstigning på fjernsynsrettigheter til idrettsarrangement. Denne utviklingen kan forventes å fortsette blant annet på grunn av utvikling av nye former for betalingsfjernsyn som kan øke inntektene fra slike sendinger.

Utviklingen innen salg av overføringsrettigheter kan medføre at allmennkringkasterne taper i konkurransen om overføring av viktige begivenheter. Dette vil innebære at det bare vil være de som har tilgang til og abonnerer på betalingsfjernsyn som vil kunne se begivenhetene på fjernsyn, og at en stor del av befolkningen ikke får anledning til å se begivenhetene på vederlagsfritt fjernsyn. En slik utvikling vil klart være uheldig for seerne.

Endringsdirektivet gir Norge en mulighet til å sikre at fjernsynsselskaper i andre land som er bundet av EØS-avtalen ikke utnytter eneretter til å overføre viktige begivenheter på en slik måte at en vesentlig del av befolkningen i Norge ikke kan se begivenhetene på vederlagsfritt fjernsyn. Som det fremgår av punkt 2.4, kan EØS-landene sette opp en liste over viktige arrangementer. Endringsdirektivet pålegger imidlertid ikke Norge å sette opp en slik liste. Norge er derimot forpliktet til å sørge for at norske kringkastere respekterer andre lands lister, jf nedenfor.

I høringsnotatet om gjennomføringen av det nye fjernsynsdirektivet foreslo departementet en hjemmel i kringkastingsloven til i forskrift å fastsette regler for kringkasternes utnyttelse av enerettigheter til overføring av viktige begivenheter. Departementet foreslo også at det bør fastsettes en liste over begivenheter som ønskes sendt på vederlagsfritt fjernsyn som dekker en betydelig del av befolkningen.

De fleste høringsinstansene, herunder NRK, TV 2, Norsk Presseforbund og Forbrukerrådeter positive til en slik regulering, mens blant andre Norges Idrettsforbund og Norges Fotballforbund er negative. Mange av høringsinstansene stiller dessuten spørsmål om den praktiske gjennomføringen og den faktiske betydningen av bestemmelsen.

Departementet kommer nærmere tilbake til høringsinstansenes syn nedenfor.

4.4.2 Andre lands lister over viktige begivenheter

Danmark var det første EU-land som la frem en liste over viktige begivenheter. Danmark har ført opp følgende begivenheter på sin liste:

• OL, sommer- og vinterlekene i sin helhet

• VM og EM i fotball for menn; alle kamper (også kvalifiseringskamper) med dansk deltakelse samt semifinaler og finaler

• VM og EM i håndball for kvinner og menn; alle kamper (også kvalifiseringskamper) med dansk deltakelse samt semifinaler og finaler.

Den danske listen var den første som ble godkjent av Kommisjonen. En italiensk liste er også nylig godkjent.

4.4.3 Behovet for en norsk liste - Artikkel 3a nr. 1

Stortinget behandlet våren 1997 et Dokument 8-forslag om å sikre nasjonal fjernsynsdekning av viktige idrettsbegivenheter, jf Dok. nr. 8:38 (1996-97) og Innst. S. nr. 163 (1996-97). Stortingsflertallet var i prinsippet positiv til tanken om å sikre «fritt-TV» for visse arrangementer, og bad regjeringen vurdere ulike tiltak for å sikre dette, bl.a. i lys av den internasjonale utviklingen.

I forbindelse med høringsnotatet om gjennomføring av endringsdirektivet har norske idrettsorganisasjoner gitt uttrykk for skepsis til en regulering som de oppfatter som en innskrenkning av friheten til fullt ut å utnytte rettighetene til sine arrangement.

Norges Idrettsforbund (NIF) uttaler:

«Departementets forslag vil innebære at det er færre fjernsynskanaler som kan nyttiggjøre seg av TV rettighetene til de idrettsarrangement som måtte bli oppført på en slik liste i forhold til dagens situasjon (...) I en markedsøkonomi må en derfor legge til grunn at færre potensielle kjøpere/utnyttere, vil gi redusert priskonkurranse.»

Departementet vil bemerke at endringsdirektivet regulerer fjernsynskringkasternes utnyttelse av eventuelle eneretter til overføring av viktige begivenheter. Reguleringen begrenser i utgangspunktet ikke idrettsorganisasjonenes salg av rettigheter til viktige begivenheter. Den som har rettigheter til en begivenhet som er oppført på listen, står fritt til å selge disse til høystbydende, enten dette er en kringkaster, et internasjonalt konsortium eller liknende. Hovedpoenget med reguleringen er at en kringkaster som har rettighetene til en begivenhet som er omfattet av et lands liste, også er forpliktet til å tilby rettighetene til den eller de fjernsynskanaler vedkommende land har definert til å dekke en betydelig del av befolkningen. Det faktum at for eksempel betalingskanaler ikke alene kan utnytte ervervede enerettigheter til overføring av begivenheter som er oppført på listen, vil kunne medføre at prisstigningen man har hatt på overføringsrettigheter til idrettsarrangement vil avta.

En norsk liste vil sikre at de viktigste begivenhetene blir overført i vederlagsfritt fjernsyn som mottas av en betydelig del av befolkningen, og ikke kun på betalingsfjernsyn som bare tas inn av et begrenset antall seere. Overføring i vederlagsfritt fjernsyn til et betydelig antall seere kan også være med på å øke eller opprettholde interessen for de idretter som blir berørt av reguleringen, noe som må antas å komme de ulike idrettsorganisasjonene til gode.

Departementet viser videre til at endringsdirektivet forplikter Norge til å innføre en regulering som sikrer at norske kringkastere respekterer andre lands lister. Spørsmålet om også Norge skal ha en liste må i tillegg vurderes ut i fra hvilke begivenheter våre naboland setter på sine lister. Uten en norsk liste med viktige begivenheter, kan fjernsynsrettighetene til disse bli kjøpt opp av utenlandske kringkastere. Uten en norsk liste vil disse kringkasterne heller ikke være forpliktet til å tilby rettighetene til norske kringkastere. Konsekvensen av ikke å sette opp en norsk liste kan således bli at norske fjernsynsseere ikke får se viktige begivenheter på vederlagsfritt fjernsyn.

Departementet vil også vise til at en regulering kun vil omfatte særlige viktige begivenheter som fotball-VM, OL, og VM på ski og at de færreste idrettsarrangement dermed vil bli berørt. Etter departementets vurdering må forbrukernes interesse av å kunne følge disse viktigste begivenhetene i vederlagsfritt fjernsyn veie tyngre enn de eventuelle ulempene en regulering vil innebære for rettighetshaverne.

Selv om det til nå ikke har vært noe stort problem i Norge at viktige begivenheter kun blir overført på bl.a.betalingsfjernsyn, kan man imidlertid ikke se bort fra at det vil kunne skje i tiden fremover. Departementet anser det som viktig å være i forkant av en slik utvikling av hensyn til fjernsynsseerne. Departementet foreslår derfor at Norge fastsetter en liste over viktige begivenheter som skal sendes i vederlagsfrie fjernsynskanaler som dekker en betydelig del av befolkningen.

Etter departementets vurdering bør Norge som et minimum ha en tilsvarende liste over begivenheter som den Danmark har fastsatt, jf ovenfor. I tillegg bør store begivenheter som VM på ski (alpint, nordiske grener samt skiskyting) og VM i friidrett tas med på en norsk liste. Departementet legger til grunn at der det arrangeres separate verdens- og europamesterskap for kvinner og menn, for eksempel i fotball og håndball, bør begge arrangement føres opp på en norsk liste, dersom de for øvrig tilfredsstiller direktivets krav. Det kan også være aktuelt å oppføre andre begivenheter enn rene idrettsarrangement på listen. Departementet foreslår at det tas inn en ny bestemmelse i kringkastingsloven som gir Kongen hjemmel til å fastsette regler for kringkasternes utnyttelse av eneretter til overføring av viktige begivenheter i fjernsyn. Eventuelle arrangement på en norsk liste vil bli fastsatt i tråd med endringsdirektivets kriterier (jf nedenfor) og etter nærmere drøftinger med idrettsorganisasjonene og de aktuelle kringkastere. En endelig norsk liste må som nevnt godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan.

4.4.4 Gjennomføring av ny artikkel 3a nr. 3

Innføringen av artikkel art 3a nr. 3 pålegger statene å respektere hverandres lister over viktige begivenheter og de øvrige reguleringene det enkelte land har fastsatt i medhold av artikkel 3a. Denne plikten gjelder også stater som ikke selv har fastsatt egen liste over viktige begivenheter. Ifølge Kommisjonens retningslinjer skal hvert lands lister over begivenheter og tiltak etter artikkel 3a publiseres i De Europeiske Fellesskaps Tidende etter at Kommisjonen (for Norges del EFTAs overvåkingsorgan) har godkjent det enkelte lands lister.

Artikkel 3 a nr. 3 innebærer ikke at medlemssstatene direkte skal håndheve regler om viktige begivenheter som er vedtatt av andre medlemsstater. Bestemmelsen tar ikke sikte på å forandre det grunnleggende prinsippet om at senderstaten har kontroll med egne kringkastere og fjernsynssendere, innenfor rammen av direktivets regulering («home country control»). Hensikten med artikkel 3a nr. 3 er derimot at senderstatens kontroll utvides til å omfatte at eventuelle eneretter til andre lands viktige begivenheter ikke blir rettsstridig utnyttet av senderstatens egne kringkastere. Det enkelte medlemsland skal altså «integrere» i sin lovgivning lister og krav til sendinger som riktignok er utformet i en annen medlemsstat, men som er blitt drøftet og evaluert på fellesskapsnivå, jf artikkel 3a nr. 2.

Det er nødvendig å fastsette en bestemmelse i kringkastingsloven om gjennomføring av artikkel 3a nr. 3, dvs begrensninger i norske kringkasteres bruk av ervervede eneretter. Reguleringen vil gjelde tilfeller der norske kringkastere har ervervet eneretter til fjernsynsoverføring i en annen medlemsstat hvis eneretten gjelder begivenheter den andre medlemsstaten har ført opp på en liste i medhold av artikkel 3a nr. 1, og listen er godkjent av Kommisjonen og publisert i De Europeiske Fellesskaps Tidende. Disse rettighetene må den norske kringkasteren ikke utnytte på en slik måte at en betydelig del av befolkningen i den andre medlemsstaten blir forhindret fra å se begivenheten på vederlagsfritt fjernsyn, enten hele eller deler av begivenheten, direkte eller i opptak.

På bakgrunn av Kommisjonens retningslinjer om gjennomføringen av artikkel 3 a nr. 3 legger departementet til grunn at Norge og norske kringkastere kun vil være bundet av andre staters regler for så vidt gjelder konkrete begivenheter. Norge vil også være bundet av regler om at begivenheten skal bli kringkastet i sin helhet, eller bare delvis, i opptak eller direkte.

Departementet foreslår at det fastsettes en bestemmelse i kringkastingslovens § 2-8 om nærmere gjennomføring i forskrift av artikkel 3a nr. 3.

4.4.5 Nærmere om gjennomføringen av artikkel 3a

Gjennomføringen av artikkel 3a reiser en rekke ulike spørsmål som må løses og reguleres. Det er først og fremst nødvendig å ta stilling til hvilke begivenheter som er av «vesentlig samfunnsmessig betydning» for norske seere, hva «en betydelig del av seerne» er, og hvordan «vederlagsfritt» fjernsyn skal forstås i Norge.

Begivenheter av vesentlig samfunnsmessig betydning for norske seere

Et spørsmål som må avklares er hvilke begivenheter som kan settes opp på en norsk liste. I endringsdirektivets fortale er dette nærmere angitt gjennom flere kriterier samt noen eksempler på begivenheter. Begivenhetene må være av vesentlig samfunnsmessig betydning i alle medlemsstatene, i et bestemt medlemsland eller i en viktig del av et bestemt medlemsland. Begivenhetene må være organisert av en organisasjon som har rett til å selge begivenhetene. I direktivets fortale er Olympiske Leker og VM og EM i fotball nevnt som eksempler på hvilke typer arrangementer som kan stå på en liste. Dette er imidlertid ikke en uttømmende eksemplifisering.

I følge retningslinjer som Kommisjonen har utarbeidet i tilknytning til artikkel 3a må minst to av følgende fire kriterier være oppfylt for at en begivenhet skal kunne godkjennes ført opp på ett lands liste:

• Begivenheten har tradisjonelt blitt sendt i vederlagsfritt fjernsyn og har vært fulgt av en stor del av fjernsynsseerne i den aktuelle medlemsstaten

• Begivenheten har en særlig allmenn kulturell betydning for befolkningen i den aktuelle medlemsstaten som en del av medlemsstatens kulturelle identitet

• Et nasjonalt lag deltar i en større internasjonal begivenhet

• Begivenheten har en særlig allmenn betydning i den aktuelle medlemsstaten og ikke bare for de seerne som vanligvis følger aktiviteten.

Vederlagsfritt fjernsyn

Begrepet «vederlagsfritt» fjernsyn skal ifølge fortalens punkt 22 forstås som fjernsynssendinger som er tilgjengelige for allmennheten uten annen betaling enn den kringkastingsfinansiering som er mest utbredt i den enkelte medlemsstat (f. eks. kringkastingsavgift). Dette betyr at kringkastingsavgiften og betaling for å være tilknyttet et kabelnett eller et fellesantenneanlegg ikke er å anse som ekstra betaling. Betaling for et såkalt «satellittkort» for å kunne motta NRK og TV 2 er etter departementets oppfatning heller ikke å anse som ekstra betaling. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å avgrense «vederlagsfritt» fjernsyn ut over dette.

En betydelig del av seerne

Endringsdirektivet inneholder ingen definisjon av hva som er en betydelig del av seerne. Det er opp til det enkelte land å definere dette. I det danske forslaget er en dekning på 90 prosent ansett å dekke en betydelig del av seerne. I Sverige er det foreslått at minst 95 prosent av seerne må kunne motta sendingene for at fjernsynsselskapet skal kunne anses å dekke en betydelig del av seerne.

Departementet legger til grunn at minst 90 prosent av seerne i Norge må kunne motta fjernsynsendingene for at fjernsynsselskapet skal kunne anses å dekke en betydelig del av seerne. I praksis er det per i dag kun NRK 1 og TV 2 som fyller dette vilkåret.

Nærmere om kringkasternes forpliktelser

Bestemmelsen innebærer ikke at TV 2 eller NRK 1 får noen enerett til å sende de begivenhetene som er oppført på listen. Det er ingenting i veien for at også andre kringkastere som har senderettighetene kan sende begivenhetene. På den annen side vil de kringkastere som dekker en betydelig andel av befolkningen ikke ha noen plikttil å kjøpe rettighetene og til å sende begivenhetene som er oppført på listen.

Bestemmelsen kan kort sies å innebære en forpliktelse for visse kringkastere til å legge til rette for at også kringkastere som fyller vilkårene i bestemmelsen, kan sende begivenheter oppført på den norske listen. Dette kan skje på ulike måter. En mulighet er å avstå fra eksklusive rettigheter til en begivenhet, slik at arrangøren også kan selge rettighetene til andre kringkastere. En annen mulighet er at kringkasteren selv overlater rettighetene til en annen kringkaster som fyller vilkårene om vederlagsfri sending og betydelig seerdekning.

Vederlag for rettighetsoverdragelse

Endringsdirektivet regulerer ikke prisspørsmål, og gir heller ingen retningslinjer om hvilke vilkår som skal legges til grunn når en kringkaster plikter å tilby en annen kringkaster å sende fra en begivenhet. De kringkastere som tilfredsstiller kravene til vederlagsfritt fjernsyn og som dekker en betydelig del av befolkningen vil ikke ha noe krav på få fjernsynsrettighetene billigere enn tidligere. Kommisjonen har uttalt at medlemslandene kan bestemme at rettighetene skal tilbys mot et rimelig vederlag (fair remuneration). Det følger av dette at dersom rettighetene tilbys mot rimelig vederlag, og det takkes nei, vil bestemmelsen ikke være brutt. Det er derfor kun i et konkret tilfelle det blir viktig å avklare hva som utgjør «rimelig vederlag».

I den danske reguleringen av viktige begivenheter er det lagt til grunn at markedsprisen i et konkurransebasert marked må danne grunnlag for det vederlag som skal ytes. I Sverige har regjeringen lagt fram et forslag om at det er markedsprisen for fjernsynssendinger av tilsvarende art som skal legges til grunn for vurderingen om hva som er rimelig vederlag.

Ved vurderingen av hva som er rimelig vederlag i forhold til de norske reglene legger departementet til grunn at utgangspunktet bør være markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger.

4.4.6 Forholdet til konkurranseretten

Kommisjonen har vurdert artikkel 3a i forhold til EUs konkurranseregler mv. For Norge vil det være EFTAs overvåkningsorgan som håndhever de tilsvarende reglene i EØS-avtalen, jf artikkel 53 flg, og artikkel 108.

Gjennomføringen av artikkel 3a i medlemsstatene må ha som formål å oppnå «the general interest objective»,det vil si at allmennheten skal få tilgang til viktige begivenheter på vederlagsfrie kanaler.

Medlemsstatene kan utpeke visse kringkastere som fyller kriteriene om vederlagsfritt fjernsyn og tilstrekkelig dekning, såkalte A-kringkastere. Kringkastere som ikke fyller kravene i direktivet kalles B-kringkastere. Hvis en B-kringkaster erverver en enerett til en viktig begivenhet som finnes på en liste, innebærer artikkel 3a at B-kringkasteren ikke kan utnytte denne rettigheten fullt ut. Er det derimot en A-kringkaster som erverver eneretten til en viktig begivenhet er formålet oppnådd, og A-kringkasteren kan fritt utnytte rettigheten.

Dette kan medføre en konkurransemessig fordel for A-kringkastere på det tidspunkt begivenheten blir kringkastet, og kan oppfattes som ugunstig for nye B-kringkastere som ønsker å etablere seg på fjernsynsmarkedet. Hvor stor den konkurransemessige fordelen er, vil avhenge av flere forhold, bl.a. det antall begivenheter som kommer på listen, samt andre markedsforhold (relevant market conditions).

Kommisjonen (for Norge EFTAs overvåkningsorgan) vil derfor påse at medlemsstatenes gjennomføring av artikkel 3a får minimale konkurransemessige virkninger, og at gjennomføringen faktisk har til formål å fremme allmennhetens interesse i å se viktige begivenheter på vederlagsfritt fjernsyn. Den norske gjennomføringen av artikkel 3a vil dermed bli vurdert opp mot EØS-avtalens konkurranseregler.

I høringsrunden uttalte Konkurransetilsynet:

«Etter Konkurransetilsynets vurdering vil endringsforslagets art. 3 kunne få store konkurransemessige virkninger både for tilbydere og etterspørrere av rettighetene til arrangementer som omfattes av direktivet. I dag omsettes disse rettighetene i et fritt marked der tilbyderne ofte er internasjonale idrettsorganisasjoner. Etterspørrerne består av både reklame-, lisens- og offentligfinansierte kringkastingskanaler så vel som rene betalingskanaler. I tillegg eksisterer selskaper som bare driver kjøp og salg av tv-rettigheter uten selv å drive kringkasting.»

Etter departementets syn vil direktivets artikkel 3a og norsk gjennomføring av den i visse tilfeller kunne ha konkurransevridende virkninger for forholdet mellom A- og B-kringkastere. Departementet legger imidlertid til grunn at de samfunnsmessige hensyn som reguleringen bygger på må veie tyngre. Videre legger departementet til grunn at den norske gjennomføringen av artikkel 3a minimaliserer de konkurransemessige virkningene i tråd med Kommisjonens intensjoner.

Formålet med en norsk liste er å sikre de norske fjernsynsseerne tilgang på begivenheter som er av vesentlig samfunnsmessig betydning. Reguleringen tar ikke sikte på å sikre enkelte kringkastere et konkurransemessig fortrinn. Den norske listen vil være relativt kort og kun omfatte de begivenheter som fyller kriteriene etter direktivet og Kommisjonens retningslinjer. Departementet er av den oppfatning at restriksjoner på utnyttelse av enerett til å sende begivenheter på den norske listen, ikke vil være av vesentlig betydning for B-kringkasteres mulighet til å styrke sin markedsstilling i forhold til A-kringkasterne.

Departementet viser for øvrig til at andre kringkastere enn NRK (kanal NRK1) og TV2 (som i dag er de eneste som oppfyller kravet til tilstrekkelig seerdekning, nemlig 90 prosent av fjernsynsseerne) ved samarbeid eller på sikt kan anses å oppfylle kravene etter direktivet. Slike kringkastere vil dermed ha anledning til å utnytte ervervede rettigheter til begivenheter på den norske listen.

4.4.7 Tilsyn

Departementet har vurdert hvilket forvaltningsorgan som bør ha tilsynet med at bestemmelsene om viktige begivenheter overholdes av norske kringkastere. Det er i dag hovedsakelig Statens medieforvaltning som har tilsynet med at kringkastingsregelverket overholdes, jf likevel at Forbrukerombudet har tilsyn med enkelte bestemmelser om reklame. Statens medieforvaltning er et forvaltningsorgan for allmenne mediespørsmål. Det er etter departementets vurdering derfor hensiktsmessig at Statens medieforvaltning også tillegges tilsynsansvaret for at bestemmelsene om viktige begivenheter overholdes av de norske kringkastere. Det vil ikke tilligge Statens medieforvaltning å ta stilling til hva som er rimelig vederlag for senderettighetene.

For at Statens medieforvaltning effektivt skal kunne føre tilsyn med at bestemmelsene om viktige begivenheter overholdes, må Medieforvaltningen ha kunnskap om når et fjernsynsselskap erverver enerettigheter til begivenheter. Det foreslås derfor at fjernsynsselskapene pålegges en plikt til å innrapportere relevante erverv av enerettigheter til Statens medieforvaltning, og at selskapene pålegges å opplyse om de har tilbudt kringkastere som fyller vilkårene å sende den aktuelle begivenheten. Departementet foreslår at nærmere regler om innrapportering av erverv av enerettigheter fastsettes i forskrift.

4.4.8 Sanksjoner

Endringsdirektivet inneholder ingen regulering av hvilke tiltak som skal iverksettes dersom et fjernsynsselskap handler i strid med bestemmelsen. Ny artikkel 3 nr. 3 bestemmer imidlertid at medlemsstatene med høvelige midler skal påse at fjernsynsselskap underlagt deres myndighet etterkommer bestemmelsene i direktivet.

For å sikre at bestemmelsene om viktige begivenheter blir fulgt, bør brudd på bestemmelsen kunne sanksjoneres. Norge står fritt til å velge hvilke sanksjonsmidler som skal benyttes. Det mest nærliggende er å benytte seg av de sanksjonsmulighetene som i dag ligger i kringkastingslovgivningen.

Dagens kringkastingslov gir anvisning på fire forskjellige typer sanksjoner; advarsel, tidsavgrenset forbud mot å sende reklame, overtredelsesgebyr og inndragning av konsesjonen. Forbud mot å sende reklame og overtredelsesgebyr gjelder kun ved brudd på kringkastingslovens kapittel 3 om reklame og sponsing. De to øvrige gjelder generelt for brudd på kringkastingsloven eller bestemmelse eller vilkår fastsatt med hjemmel i kringkastingsloven.

Departementet mener at det er behov for et økonomisk sanksjonsmiddel i tillegg til advarsel og inndragning av konsesjonen for brudd på denne bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr etter kringkastingslovens § 10-3 utvides til å omfatte brudd på bestemmelsen om viktige begivenheter.

Brudd på bestemmelsen om viktige begivenheter er etter departementets vurdering lite egnet for ileggelse av overtredelsesgebyr i standardisert form. Departementet går derfor inn for at overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen om viktige begivenheter fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle basert på hva kringkasteren har tjent på lovbruddet, lovbruddets art og grovhet. Departementet foreslår at nærmere regler om overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen om viktige begivenheter fastsettes i kringkastingsforskriften dersom det skulle være behov.

Det er Statens medieforvaltning som i dag har kompetanse til å ilegge sanksjoner ved brudd på kringkastingsregelverket. Statens medieforvaltnings vedtak kan påklages til Kulturdepartementet. Etter departementets vurdering er det derfor naturlig og hensiktsmessig at Statens medieforvaltning er sanksjonsmyndighet ved eventuelle overtredelser av bestemmelsen om viktige begivenheter

4.4.9 Konfliktløsningsorgan

Direktivet gir som nevnt ingen veiledning i spørsmålet om hvilke økonomiske betingelser som skal legges til grunn når et fjernsynsselskap som har ervervet enerettigheter til en begivenhet, plikter å tilby senderettighetene til begivenheten til et fjernsynsselskap som fyller vilkårene. Ovenfor har departementet redegjort for at det er markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger som bør legges til grunn ved fastsettelsen vederlaget. Man kan ikke se bort fra at det kan oppstå konflikter mellom partene fordi de ikke blir enige om prisen på senderettighetene.

I Danmark er dette spørsmålet forsøkt løst ved at Konkurrencerådet kan bes om en uttalelse om prisfastsettingen basert på markedsprisen i et fritt marked. Konkurrencerådets uttalelse vil kun være veiledende for partene. Dette innebærer at selskapene, dersom de fortsatt er uenige om prisfastsettelsen etter Konkurrencerådets uttalelse, må bringe saken inn for domstolene.

Flere høringsinstanser har påpekt behovet for et system for løsning av konflikter i forbindelse med spørsmål om pris. Departementet har vurdert om Konkurransetilsynet bør ha en tilsvarende rolle som Koncurrencerådet har i Danmark.

Konkurransetilsynet uttaler i høringsrunden følgende:

«Etter tilsynets vurdering vil en slik «meklingsrolle» fort innebære at tilsynet aktivt må foreta en prisregulering for de aktuelle rettighetene. Tilsynets erfaring med prisreguleringer er at de er svært vanskelig å utforme på en god måte og at de sjelden gir en optimal markedsklarering for de regulerte produktene. Hovedårsaken til dette er at regulator normalt ikke har tilstrekkelig informasjon om markedsforholdene. Målsettingen med en prisregulering må være å hindre utnyttelsen av markedsmakt hos kjøpere eller selgere, slik at det fastsettes en pris som avspeiler selgerens reelle kostnader og kjøperens reelle betalingsvilje. For at en prisregulering skal lykkes kreves det inngående kjennskap til tilbuds- og etterspørselsforholdene i markedet, herunder aktørenes kostnader og inntekter.»

Etter en ny vurdering har departementet kommet til at Konkurransetilsynet ikke bør trekkes inn som konfliktløser i en eventuell konflikt om vederlaget på fjernsynsrettighetene.

Departementet har videre vurdert om Eierskapstilsynet bør ha en rolle ved eventuelle konflikter om pris på fjernsynsrettighetene til viktige begivenheter. Eierskapstilsynets hovedoppgave er etter § 7 i lov 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting, å føre tilsyn med markeds- og eierforhold i dagspresse og kringkasting. Eierskapstilsynet er etter lovens § 6 et frittstående organ, både overfor sentrale myndigheter og overfor medieaktørene. Departementet antar at Eierskapstilsynet innehar nødvendig kunnskap og ressurser til å ivareta en nøytral, rådgivende meglerrolle i forbindelse med priskonflikter, og vil derfor foreslå at Eierskapstilsynet tildeles en slik rolle.

I de tilfeller der Eierskapstilsynet ikke oppnår enighet mellom partene, vil partene måtte bringe saken inn for domstolene ved vedvarende konflikt om prisen på fjernsynsrettighetene. En nærmere regulering av disse spørsmål vil bli foretatt i forskrift.

4.4.10 Straff

Departementet foreslår at bestemmelsen om viktige begivenheter tas inn i kringkastingslovens kapittel 2. Dette innebærer at forsettlig og uaktsom overtredelse av bestemmelsen er straffbart, jf kringkastingsloven § 10-1 første ledd.

4.4.11 Virkningstidspunkt

I endringsdirektivets fortale punkt 20 heter det:

«I dette direktiv bør det særlig fastsettes bestemmelser om fjernsynsselskapenes utøvelse av den enerett de måtte ha kjøpt til å kringkaste begivenheter som anses å ha vesentlig samfunnsmessig betydning i en annen medlemsstat enn den medlemsstat hvis myndighet fjernsynsselskapene er underlagt. For at spekulativt oppkjøp av rettigheter med henblikk på å omgå nasjonale tiltak skal kunne forhindres, bør de aktuelle bestemmelsene få anvendelse på avtaler som er inngått etter kunngjøringen av dette direktiv, og som gjelder begivenheter som finner sted etter at det er trådt i kraft. Dersom avtaler er inngått før kunngjøringen av dette direktiv fornyes, anses de som nye avtaler.»

Endringsdirektivet ble kunngjort 30. juli 1997. Avtaler om senderettigheter inngått før dette tidspunktet vil således ikke bli berørt av de nasjonale reguleringene i EU-landene.

Departementet har vurdert om samme tidspunkt bør gjennomføres i det norske regelverket. Et argument mot å anvende den samme fristen kan være forbudet mot lovers tilbakevirkende kraft, jf Grl § 97. Reguleringen her gjelder imidlertid økonomiske rettigheter, der vernet etter Grunnloven ikke er like absolutt som på det strafferettslige området. Forbudet etter Grl § 97 må videre anses å rette seg mot særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Det å gripe inn i et allerede bestående kontraktsforhold vil bero på et skjønn mellom lovens formål og hvor mye reguleringen griper inn i kontraktsforholdet.

Departementet legger til grunn at spørsmålet om tilbakevirkning må vurderes i forhold til rimeligheten av at reguleringen gis samme virkningstidspunkt i Norge som innen EU. Det må bl.a. vurderes om reguleringen ivaretar hensynet til forutberegnelighet for de berørte parter. For samme frist som i EU taler bl.a. formålet med reguleringen samt hensynet til ensartede regler for flest mulig europeiske land. Det samme gjør det faktum at de berørte rettighetshavere, kringkastere mv må anses å være godt kjent med både endringsdirektivets innhold og med at endringsdirektivet også skal gjennomføres i EFTA/EØS-landene.

Det er videre av betydning at lovforslaget bare vil gjelde for «begivenheter av vesentlig samfunnsmessig betydning» og at bestemmelsen kun innebærer en regulering av en kringkasters utnyttelse av en ervervet rettighet. Det er ikke snakk om å hindre all utnyttelse av rettigheten, eller å kjenne avtalen ugyldig. En rettighetshaver som ikke selv er i stand til å sende en viktig begivenhet i samsvar med bestemmelsen, må likevel antas å kunne nyttiggjøre seg avtalen, for eksempel ved å overdra rettigheten til en annen kringkaster som tilfredsstiller lovens krav.

Departementet viser for øvrig til at det gjelder samme virkningstidspunkt for endringsdirektivet i EU og EFTA/EØS-området, dvs. 30. desember 1998. Endringsdirektivet ble imidlertid ikke innlemmet i EØS-avtalen innen utgangen av 1998.

Departementet mener at dette samlet sett taler for at de norske reglene bør omfatte avtaler om senderettigheter inngått etter 30. juli 1997 for begivenheter som finner sted etter den dato den norske gjennomføringsloven trer i kraft.

4.5 Tiltak for å fremme distribusjon og produksjon av fjernsynsprogrammer

Artikkel 4 og artikkel 5

Bestemmelsene stiller som tidligere opp krav om en viss andel europeiske program og program laget av uavhengige produsenter. Den eneste endringen av artikkel 4 og 5 er tilføyelse av telekjøp i unntakskategorien. Departementet legger til grunn at telekjøp fortsatt skal være omfattet av reklamedefinisjonen i kringkastingsloven, jf gjeldende kringkastingsforskrift § 3-1 der telekjøp regnes som en form for «reklameinnslag». Reklame skal etter gjeldende rett ikke tas med i beregningen av andel europeiske verk, jf kringkastingsloven § 2-6 og kringkastingsforskriften §§ 2-1 og 2-2. Det er derfor ikke nødvendig å endre de norske reglene på bakgrunn av endringene i artikkel 4 og 5.

I fortalens punkt 29 presiseres det at:

«Bestemmelsene i artikkel 4 og 5 bør ikke få anvendelse på kanaler som sender programmer utelukkende på et språk som ikke er et av medlemsstatenes språk. Når ett eller flere slike språk dekker en del av, men ikke hele kanalens sendetid, bør bestemmelsene i artikkel 4 og 5 ikke få anvendelse på sistnevnte del av sendetiden.».

Departementet legger til grunn at dette som utgangspunkt også bør gjelde ved tolkningen av kringkastingslovens regler. Kringkastingslovens krav om europeisk programmateriale i fjernsyn skal ikke gjelde for kanaler som utelukkende sender på et språk som ikke anses som et av EØS-landenes språk, for eksempel urdu. Departementet ser ikke grunn til å regulere dette nærmere i dag.

Artikkel 6

Endringen av kriteriene for europeiske verk nødvendiggjør endring av den tilsvarende bestemmelsen i kringkastingsforskriften § 2-3. Dagens kringkastingsregelverk inneholder ingen nærmere definisjon av «uavhengig produsent». Departementet vil definere «uavhengig produsent» i forskrift, med hjemmel i kringkastingsloven § 2-6 første ledd. Definisjonen vil basere seg på de kriterier som er nevnt i punkt 31 i fortalen til endringsdirektivet.

Artiklene 7-9

Departementet legger til grunn at endringen i artikkel 7 ikke medfører behov for endringer i kringkastingsloven.

Opphevelsen av artikkel 8 medfører ikke behov for endringer, da bestemmelsens innhold heretter i realiteten inngår i artikkel 3 nr. 1.

Departementet legger videre til grunn at endringen i direktivets artikkel 9 ikke medfører behov for lovendringer. Kringkastingsforskriften § 2-1 tredje ledd unntar lokalfjernsyn fra bestemmelsene om europeisk programandel. Departementet vil imidlertid vurdere forskriftsendringer i medhold av kringkastingsloven § 2-6 slik at lokale sendinger som faktisk inngår i et riksdekkende nett skal omfattes av kvotereglene.

4.6 Fjernsynsreklame, telekjøp og sponsing

4.6.1 Telekjøp og sponsing - Artiklene 10-17

Telekjøp - Artikkel 10-13 og artikkel 15

Departementet viser til at innføringen av ordet «telekjøp» er den eneste endring i artikkel 10-13 samt artikkel 15. Telekjøp skal fortsatt regnes som reklame etter kringkastingsloven, og departementet vil ikke foreslå en egen definisjon av begrepet. Endringene i artikkel 10-13 og artikkel 15 krever dermed ikke endringer i norsk regelverk.

Reklame for og telekjøp av legemidler - Artikkel 14

Når det gjelder artikkel 14 om reklame for og telekjøp av legemidler, viser departementet til forskrift om reklame for legemidler av 25. august 1994 § 4, som forbyr reklame for legemidler i fjernsyn. Det er derfor ikke behov for endringer i norsk rett som følge av endringen i direktivets artikkel 14.

Telekjøp og mindreårige - Artikkel 16

Kringkastingsregelverket har bestemmelser om barn og reklame som er strengere endringsdirektivets regler på dette punktet. Kringkastingslovens § 3-1 andre ledd fastslår at det ikke kan sendes reklameinnslag som er særlig rettet mot barn. Endringen i fjernsynsdirektivet medfører ikke behov for endringer i norsk rett.

Sponsing av foretak hvis virksomhet omfatter fremstilling eller salg av legemidler og medisinsk behandling - Artikkel 17

Kringkastingsloven § 3-4 femte ledd slår i dag fast at kringkastingsprogrammer ikke kan sponses av fysiske eller juridiske personer hvis hovedaktivitet er å produsere eller tilby produkt eller tjenester det er forbudt å reklamere for etter norsk rett. Dette innebærer at en produsent av et produkt eller en tjeneste som det er forbudt å reklamere for likevel kan sponse så fremt vedkommende produkt eller tjeneste ikke utgjør hovedaktiviteten til virksomheten. En viktig begrensning følger imidlertid av kringkastingsforskriften § 3-11 som forbyr at det ved identifikasjon av sponsor benyttes varemerke, logo eller lignende som benyttes i markedsføring av produkter det er forbudt å reklamere for.

Når det gjelder legemidler går det frem av forskrift om reklame for legemidler av 25. august 1994 § 4 at det er forbudt å reklamere for legemidler i fjernsyn. Etter forskriftens § 5 er det generelt ikke tillatt å reklamere for reseptbelagte legemidler overfor allmennheten. Verken legemiddelloven eller ovennevnte forskrift regulerer sponsing av kringkastingsprogram av foretak som har virksomhet innen fremstilling eller salg av legemidler.

Departementet ønsker ikke å åpne for at foretak som har virksomhet innen fremstilling eller salg av legemidler eller medisinsk behandling skal kunne sponse kringkastingsprogram. Departementet vil derfor opprettholde dagens regulering på dette punkt. Dette er en strengere regulering enn hva som følger av endringsdirektivet, noe som Norge har anledning til, jf artikkel 3 nr. 1. Departementet finner imidlertid denne begrensningen hensiktsmessig av hensyn til forbrukerne.

4.6.2 Prosentandel av sendetid avsatt til reklame og telekjøp - Artikkel 18

Artikkel 18 nr. 1

Denne bestemmelsen inneholder ingen endringer i prosentandelen av tillatt reklame. Bestemmelsen sondrer mellom telekjøpsvinduer og vanlig telekjøp. Departementet viser til at telekjøp og telekjøpsvinduer fortsatt skal gå inn under den alminnelige reklamedefinisjonen i kringkastingsloven. Det er derfor ikke behov for endringer av kringkastingsregelverket på dette punkt.

Artikkel 18 nr. 2

Det opprinnelige direktivet gav rom for to tolkninger av hvilken andel av sendetiden som kunne avsettes til reklame; enten klokketimeprinsippet eller «any given hour»- prinsippet. Endringsdirektivet gjør det klart at det er klokketimeprinsippet som skal legges til grunn.

Som Statens medieforvaltning påpeker i høringsrunden, gjør klokketimeprinsippet det mulig for en kringkaster å konsentrere store mengder reklame rundt bestemte klokkeslett, og det kan teoretisk sendes opptil 24 minutter sammenhengende reklame. «Any given hour»- prinsippet tvinger kringkasterne til å fordele reklame utover en større sendeflate. I Norge har «any given hour»- prinsippet vært lagt til grunn, slik at reklamemengden regnes fra ethvert tidspunkt i sendingen.

Departementet antar at «any given hour» prinsippet er et strengere alternativ enn klokketimeprinsippet og bør opprettholdes av hensyn til seerne. Departementet vil derfor ikke endre det norske regelverket på dette punkt, men beholde den strengere reguleringen i medhold av artikkel 3 nr. 1.

Artikkel 18 nr. 3 - Mengdebestemmelsene for reklame

Endringsdirektivets fortale omtaler unntakene for mengdebestemmelsene for reklame i punkt 34:

«Den daglige sendetiden som er avsatt til meldinger fra fjernsynsselskap i forbindelse med dets egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene eller til meldinger om offentlige tjenester og til vederlagsfrie innslag om veldedige formål, skal ikke inngå i den maksimale sendetid per dag eller per time som kan avsettes til reklame og telekjøp.

Artikkel 18 nr. 3 unntar for det første «meldinger fra fjernsynsselskapet i forbindelse med dets egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene» fra mengdereglene. Slike meldinger går inn under begrepet «selvfremmende virksomhet» som inngår i den nye reklamedefinisjonen. Det er imidlertid viktig å understreke at ikke all selvfremmende virksomhet dermed skal unntas fra mengdereglene for reklame etter direktivet, jf nedenfor.

Selvfremmende virksomhet av denne type har klar økonomisk verdi for kommersielle kringkastere. Uten gjennomføring av artikkel 18 nr. 3 skulle dermed slike kringkastere bli nødt til å regne med alle former for meldinger i forbindelse med egne program (unntatt programtrailere) samt tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene i den totale reklametiden, noe som vil minske deres mulighet for inntekter fra andre annonsører. Dette har møtt motstand i høringsrunden fra en rekke kringkastere, bl.a. TV2 og Canal Digital.

Departementet foreslår at meldinger fra fjernsynsselskap i forbindelse med egne program og tilleggsprodukter direkte avledet av programmene ikkeregnes med i den totale reklametiden. Departementet understreker imidlertid at tilleggsprodukter som er direkte avledet av programmets innhold må fortolkes strengt, jf punkt 35 i endringsdirektivets fortale:

«For å unngå konkurransevridning er dette unntaket begrenset til å gjelde meldinger om produkter som på samme tid oppfyller vilkåret om å være et tilleggsprodukt og vilkåret om å være direkte avledet av de berørte programmene. Utrykket «tilleggsprodukt» betegner produkter som uttrykkelig er beregnet på å la seerne utnytte alle fordelene ved disse programmene, eventuelt på interaktivt grunnlag.»

Et eksempel er kurshefter mv til språkprogram.

Departementet vil videre vurdere om det bør innføres en grense for hvor mye tid som skal kunne avsettes til meldinger om en kringkasters egen virksomhet og tilleggsprodukter direkte knyttet til programmene utenfor den ordinære reklametiden. Bakgrunnen for dette er at seerne vil oppleve alle slike meldinger som et alminnelig reklameinnslag selv om innslaget ikke formelt regnes med i reklametiden. Departementet vil derfor foreslå hjemmel for å regulere dette i forskrift. Departementet vil også vurdere forskriftsendringer slik at det ikke blir tillatt å avbryte program for å sende programtrailere. Det foreslås derfor hjemmel for å regulere dette i forskrift.

Direktivet unntar for det andre «meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål» fra mengdereglene for reklame.

Departementet foreslår at heller ikke slike innslag skal regnes med i den totale reklametiden til kommersielle kringkastere.

Hva som er «meldinger om offentlige tjenester» må tolkes snevert. Departementet legger til grunn at dette begrepet kun omfatter non-profit meldinger fra offentlige myndigheter i allmennhetens interesse. Slike meldinger kan for eksempel være informasjon om nye trafikkregler eller omorganisering av offentlige tjenester. Med non-profit meldinger forstås meldinger som kringkasteren sender uten at betalingen for å sende disse gir noe overskudd. Dette er et unntak fra forståelsen av reklamebegrepet og kan forsvares siden det er i allmennnhetens og det offentliges interesse at slike meldinger kan sendes på kanaler som ellers ikke kan sende reklame. Dette tilsvarer også løsningen etter Endringsprotokollen til Europarådets fjernsynskonvensjon.

Vederlagsfrie innslag om veldedige formål må også tolkes snevert. Det vises for øvrig til Ot. prp. nr. 58 (1998-99) Om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (Reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting) for forholdet mellom meldinger om veldedige formål og reklame for politiske budskap.

Dette medfører at også NRK kan sende meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål hvis disse for øvrig ikke strider mot bestemmelsene om reklame og sponsing.

4.6.3 Artiklene 18a-21

Telekjøpsvinduer - Artikkel 18a

Telekjøpsvinduer er ikke tillatt etter kringkastingsregelverket i dag. Telekjøpsinnslag er derimot tillatt med inntil en time av daglig sendetid og må sendes i overensstemmelse med de regler som gjelder for ordinær reklame, jf forskrift om kringkasting § 3-1. Departementet ser for tiden ikke behov for å endre disse bestemmelsene.

Telekjøpskanaler og kanaler som kun sender selvfremmende virksomhet - Artikkel 19 og artikkel 19a

Artikkel 19 tillater rene telekjøpskanaler 24 timer i døgnet. Departementet foreslår ingen endringer for å tillate rene telekjøpskanaler i Norge. En slik kanal ville etter kringkastingslovgivningen være å anse som en kanal som utelukkende sender reklame. Departementet ser for tiden ikke behov for å endre regelverket på dette punkt.

Artikkel 19a innfører kanaler som utelukkende driver selvfremmende virksomhet. Departementet kan ikke se at det for tiden er aktuelt å åpne for slike kanaler i Norge.

Opphevelse av artikkel 21

Departementet viser til at artikkel 21 er opphevet, men dens materielle innhold er videreført med mindre endringer i artikkel 3 nr. 2.

4.7 Beskyttelse av mindreårige

Artikkel 22

Punkt 1 i artikkel 22 pålegger myndighetene i medlemsstatene å sikre at fjernsynsselskapene ikke sender visse program, bl.a. program med pornografiske scener og voldsinnslag som kan være alvorlig til skade for mindreårige.

De redaksjonelle endringene i artikkel 22 er foretatt for å klargjøre forskjellen mellom første og andre punktum. Dette fremgår også av punkt 40 i endringsdirektivets fortale:

«Reglene for å beskytte mindreåriges fysiske, mentale og moralske utvikling bør gjøres klarere. Det hensynet til offentlighetens interesse som medlemsstatene og Fellesskapet ønsker å ivareta, bør kunne imøtekommes ved at det skilles klart mellom programmer som er helt forbudt, og programmer som kan tillates forutsatt at det treffes passende tekniske tiltak».

Slik bestemmelsen fremstår i endringsdirektivet klargjør den et skille mellom program som er forbudt etter punkt 1 og program som kan tillates, forutsatt at det treffes passende tiltak i punkt 2.

Departementet viser for øvrig til EFTA-domstolens uttalelse i E-8/97 av 12. juni 1998 (den såkalte FilmMax-saken) hvor hovedspørsmålet for EFTA-domstolen var om Rådsdirektiv 89/552/EØF artikkel 22 punkt 1 medfører

«... en felles standard for hva som «i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling» eller er det opp til det enkelte EU- og EFTA-lands skjønn å selv avgjøre hvilken grad av pornografi, vold o.l. som anses for å ha de skadevirkninger artikkel 22 oppstiller?».

EFTA-domstolen kom til, som den norske stat hadde anført, at artikkel 22

«... overlater til medlemsstatene å definere disse begrepene, så vel som begrepet «pornografi», i overensstemmelse med deres nasjonale lovgivning og moralnormer.»

Idet endringene i artikkel 22 nr. 1 og nr. 2 ikke innebærer realitetsendringer har domstolens uttalelse også relevans for tolkningen av de nye bestemmelsene.

I høringsutkastet antok departementet at artikkel 22 nr. 1 var tilstrekkelig regulert i straffeloven § 211 om pornografi og § 382 om voldsinnslag.

I høringen uttalte Justisdepartementet følgende om dette spørsmålet:

«Vi er enige i at det må kunne bli lagt til grunn at de programmer som rammes av de nevnte straffebestemmelsene også i alvorlig grad vil kunne skade mindreåriges utvikling. Men det er ikke like klart at alle programmer som i alvorlig grad kan skade mindreåriges utvikling vil være omfattet av disse straffebestemmelsene. Med et eksplisitt forbud i kringkastingsloven vil man få en klar hjemmel hvoretter programmers skadevirkninger overfor barn kan vurderes spesielt.»

Departementet har vurdert spørsmålet på nytt og anser at forbudet likevel bør presiseres i forskrift med hjemmel i kringkastingsloven, da det kan forekomme programmer som i alvorlig grad kan skade mindreåriges utvikling og som ikke rammes av de nevnte bestemmelsene i straffeloven. Det foreslås derfor hjemmel for å regulere dette i forskrift.

I artikkel 22 nr. 2 pålegges medlemsstatene å sette i verk tilsvarende tiltak ved andre sendinger enn de som faller inn under punkt 1 dersom de bedømmes som skadelige for mindreåriges utvikling og det ved valg av sendetid eller andre tekniske tiltak ikke sørges for at mindreårige som befinner seg i sendeområdet er beskyttet mot å se og høre slike sendinger. Enkeltstående nyhetsinnslag eller nyhetsprogram, eksempelvis krigsskildringer, faller utenfor det som er påtenkt dekket av bestemmelsen.

Endringene i artikkel 22 nr. 2 om passende tiltak for programmer som ikke faller inn under forbudet i punkt 1, har en parallell i kringkastingsloven § 4-5 første ledd bokstav c og i det såkalte «vannskilleprinsippet». Prinsippet er etter gjeldende rett ikke rettslig regulert, men de store norske fjernsynsselskapene har uttrykt vilje til ikke å sende volds- eller pornografiske innslag før kl. 21.00. Departementet foreslo i høringsutkastet å innføre en lovregel som gir hjemmel for å regulere forholdet nærmere i forskrift dersom fjernsynsselskapene ikke viser fortsatt vilje til å følge «vannskilleprinsippet».

Justisdepartementet uttalte følgende i høringsrunden:

«Etter Justisdepartementets syn vil det i denne sammenheng være uheldig ikke å statuere et forbud mot noe man uansett ikke vil tillate. Et eksplisitt lovforbud vil også ha best signaleffekt og antagelig være bedre som forebyggende tiltak enn Kulturdepartementets forslag. Det forhold at det her er snakk om å verne om mindreåriges utvikling er også et argument for å ha en klar og eksplisitt lovregel. Uten en slik regel vil man heller ikke ha hjemmel til å sanksjonere et selskap som viser skadelige programmer i strid med nevnte normer. Slik visning vil bare kunne sanksjoneres etter at nye regler har trådt i kraft.»

Departementet er kommet til forbudet mot å sende program som kan skade mindreårige bør reguleres mer eksplisitt enn etter gjeldende rett, og foreslår hjemmel for å regulere dette i forskrift .

Punkt 3 i artikkel 22 er ny og pålegger landene å sikre at programmer eller innslag som faller inn under punkt 2 merkes med en akustisk advarsel eller markeres med et visuelt symbol dersom de sendes ukodet. Norsk rett har i dag ingen bestemmelse som pålegger kringkasterne å merke denne type programmer eller innslag.

NRKuttalte i høringen at forholdet var omfattet av det redaksjonelle ansvaret og at både prinsipielle som praktiske grunner talte i mot en regulering. Departementet viser til at Norge etter endringsdirektivet er forpliktet til å gjennomføre denne bestemmelsen. Departementet anser for øvrig at opplysningsverdien av en slik merking vil være et godt egnet hjelpemiddel for foreldre og foresatte og fremhever at formen på merkingen/varslingen langt på vei vil være opp til fjernsynsselskapene selv å bestemme. Departementet opprettholder derfor høringsnotatets forslag om lovhjemmel for å pålegge slik merking som endringsdirektivet innfører.

4.8 Rett til beriktigelse

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 77 (1996-97) Om lov om endringer i kringkastingsloven (Medieetikk mv) endret Stortinget reglene om beriktigelse i kringkastingsloven, jf Innst. O. nr. 37 (1997-98). I proposisjonen ble særlig forholdet til fjernsynsdirektivet vurdert, og foreslåtte lovendringer om beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger i kringkastingsloven ble basert på direktivets bestemmelser. Endringene er inntatt i kringkastingsloven § 5-1 første og andre ledd som nå lyder:

«Enhver fysisk eller juridisk person hvis rettmessige interesser er blitt krenket ved fremsettelse av uriktige faktiske opplysninger i et kringkastingsprogram, skal ha rett til å beriktige påstandene. Krav om beriktigelse må framsettes for vedkommende kringkastingsselskap innen tre måneder fra den dag da programmet ble sendt. Krav om beriktigelse kan avvises dersom det ville innebære en straffbar handling eller påføre kringkastingsselskapet ansvar.

Retten etter første ledd gjelder overfor kringkastingsselskap underlagt norsk jurisdiksjon.»

Denne bestemmelsen er etter departementets oppfatning i samsvar med de krav som stilles ved endringene i artikkel 23. Det bemerkes at kringkastingslovens § 5-1 er noe videre enn direktivene 89/552/EØF og 97/36/EF ved at adgangen til beriktigelse gjelder enhver fysisk eller juridisk person. Departementet vil presisere at det ikke er et krav om at fjernsynssendingene må nå eller ha til hensikt å nå borgere i andre medlemsstater for at retten til beriktigelse skal gjelde.

4.9 Kontaktkomité

Opprettelsen av Kontaktkomitéen og dets funksjon som følger av direktivet, krever ikke nasjonal gjennomføring i medlemsstatene.

4.10 Delokalisering

Endringsdirektivets fortale punkt 14 viser til EF-domstolens rettspraksis i tilfeller der etablering i en stat skjer for å omgå lovgivningen i en annen stat, og det presiseres at en medlemsstat beholder retten til å treffe tiltak overfor slike kringkastingsselskap, jf punkt 2.10.

Departementet vil vurdere tiltak mht slike delokaliseringstilfeller.