3 Høringen

Høringsnotat med forslag til lovendring ble sendt på høring 6. juli 2007.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Fylkeskommunene

• Fylkesmennene

• KS

• De fem regionene i Bufetat

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Høringsfristen var 27. august 2007. Det er 39 instanser som har avgitt uttalelse, og av disse er det 13 som ikke har merknader (10 departement og 3 fylkesmenn).

Følgende 26 instanser har kommet med konkrete kommentarer:

• Rogaland fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Sogn- og fjordane fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Akershus fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Buskerud fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Oslo kommune

• Nordland fylkeskommune

• Bufetat – Region Sør

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barne- og likestillingsdepartementet

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Finnmark

• Stjørdal kommune

• KS

3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det vist til at institusjonsfylkets faglige og juridiske ansvar for opplæring i barneverninstitusjoner opprettholdes, også når det gjelder opplæringsansvaret for barn og unge fra andre fylkeskommuner. For å få en rimeligere fordeling av de økonomiske kostnadene, ble det foreslått at fylkeskommunen der institusjonen ligger får rett til refusjon for utgifter til opplæring fra fylkeskommunen der barnet eller den unge er bosatt, etter satser fastsatt av departementet i forskrift. Det ble foreslått at departementet gis hjemmel til å gi forskrifter om refusjon av utgifter til opplæring av barn og unge fra andre fylkeskommuner. Som eksempel ble det vist til at det kan fastsettes ulike satser for refusjon, basert på plasseringsgrunnlag og behov for tilrettelegging.

3.2 Synspunkt fra høringsinstansene

Høringsuttalelsene viser at det er ulike oppfatninger om forslaget. Av de 18 fylkeskommunene som uttaler seg, er det 10 fylkeskommuner som støtter forslaget, mens 8 fylkeskommuner går i mot. Flere av fylkeskommunene som går imot forslaget, uttrykker tilfredshet med dagens ordning som ble innført 1. januar 2007, og ønsker en videreføring av denne ordningen.

Følgende instanser støtter forslaget om at institusjonsfylket får rett til refusjon av utgifter til opplæring av barn og unge fra andre fylkeskommuner, etter satser fastsatt av departementet i forskrift: Rogaland fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Bufetat – Region Sør, Stjørdal kommune, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Buskerud.

Hordaland fylkeskommune uttaler blant annet:

«På bakgrunn av dei vanskane departementet har hatt med å utforme ein modell for tildeling som vert vurdert som rimeleg og rettferdig når det gjeld dei meirkostnadene nokre fylke har, vil ein modell der fylkeskommunane får refundert kostnadene frå heimefylket, etter fylkesrådmannen sitt syn gje den mest rettferdige kostnadsfordelinga mellom fylkeskommunane.»

Noen av høringsinstansene har imidlertid påpekt at de primært mener at det forvaltningsnivået som har det generelle ansvaret for henholdsvis grunnskole og videregående opplæring, også bør beholde dette når det gjelder barn og unge som av ulike årsaker oppholder seg i institusjon. (Oppland fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.) Det er også noen som mener at opplæringsansvaret bør ligge hos hjemfylkeskommunen, slik ordningen var før 1. januar 2007.

Flere instanser mener forslaget legger opp til en deling av det økonomiske og juridiske ansvaret mellom institusjonsfylke og hjemfylke, og mener dette er uheldig.

Vestfold fylkeskommune uttaler blant annet:

«Vestfold fylkeskommune mener primært at det forvaltningsnivå som har det generelle ansvaret for hhv grunnskole (kommune) og videregående opplæring (fylkeskommune), best vil kunne ivareta den enkelte elevs opplæring. Dette vil sikre elevenes rettigheter etter opplæringsloven, samt ivareta behovet for helhetlig ansvar, planlegging og kontinuitet i opplæringen, samt likeverdig behandling. Alternativt bør staten ved barnevernmyndighetene ha dette ansvaret.

Dersom dagens ordning blir opprettholdt, med fylkeskommunen som ansvarlig for grunnskole og videregående opplæring for elever i barneverninstitusjoner, støtter Vestfold fylkeskommune forslaget om at det økonomiske ansvaret plasseres i hjemfylkeskommunen. Det pekes imidlertid på de uheldige konsekvensene av å plassere det faglige og juridiske ansvaret for opplæringen hos institusjonsfylkeskommunen. Noe som medfører at ingen fylkeskommune vil ha et helhetlig ansvar for opplæringen, da opplæringsansvaret vil ligge hos den fylkeskommunen hvor eleven til enhver tid oppholder seg.»

Mange har også uttalt seg om satsene, og her er det ulike oppfatninger:

• satsene må være basert på faktiske kostnader

• satsene må ikke være basert på faktiske kostnader

• det må være realistiske satser

• det bør fastsettes fire ulike satser for barn med behov for spesialundervisning

• i tillegg til en ordinær grunnsats bør det være en sats for lav, middels, høy og ekstra høye kostnader forbundet med opplæringen

• det må gis mulighet for individuelle avtaler mellom fylkeskommunene

• satsene bør fastsettes i rundskriv, ikke i forskrift.

Noen instanser mener at det i stedet for en refusjonsordning bør innføres en korreksjonsordning for barn og unge i barneverninstitusjoner på samme måte som for elever i private og statlige skoler.

Akershus fylkeskommune uttaler:

«Akershus fylkeskommune er enig i at institusjonsfylkene skal få kompensasjon for sine opplæringsutgifter, men denne kompensasjonen må ikke ordnes gjennom et eget gjesteelevsoppgjør mellom fylkene. Det krever altfor store administrative ressurser i fylkeskommunene for å gjennomføre dette. Akershus fylkeskommune mener at kompensasjonen for opplæringsutgiftene i barnevernsinstitusjoner må skje sammen med kompensasjonen for fylkeskommunenes øvrige opplæringsutgifter, dvs gjennom fylkeskommunenes inntektssystem. I dag har fylkeskommuner og kommuner en korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler som fungerer svært godt. Det vil være naturlig at elever i statlige og private barneverninstitusjoner inngår som en egen «korreksjonsordning» i inntektssystemet.»

Sør-Trøndelag fylkeskommune mener:

«Departementet bør kunne gjennomføre en omfordeling mellom fylkeskommunene basert på foregående års tall for barn i barneverninstitusjoner med en gjennomsnittspris for alle fylkeskommunene.»

KS presiserer at forslaget er begrenset til å gjelde hvordan vertsfylkeskommunen for barneverninstitusjoner økonomisk skal kompenseres for at man har fått et undervisningsansvar for personer som har sin folkeregisteradresse i andre fylker, og viser til forutsetningen om at kompensasjonen skal skje innenfor uendrede samlede økonomiske rammer. KS viser også til flertallsmerknaden i innstillingen til kommuneproposisjons for 2008 og uttaler:

«KS har på denne bakgrunn forståelse for at man vil fremme forslag til endringer, men har følgende merknader til det konkrete forslag til varig kompensasjonsordning:

• KS ser det som en svakhet ved forslaget at man ikke har utredet alternative løsninger, som for eksempel å innføre en trekkordning for elevene i rammetilskuddet, tilsvarende hva man har for elever i statlige og private skoler.

• KS viser til at det har vært usikkerhet knyttet til kostnadene ved institusjonsopplæring. Uavhengig av hvilken kompensasjonsløsning som velges vil en grundig kostnadskartlegging kunne være viktig for å få et bedre grunnlag for å fastsette kompensasjonssatser.

• KS merker seg at det ikke foreslås noen utvidelse til andre institusjoner, som rusinstitusjoner (jf. Kommunalkomitéens merknad). Det mangler i høringsnotatet én forklaring fra KD på hvorfor dette ikke foreslås, eventuelt en redegjørelse for videre håndtering av dette spørsmålet.

• Det bør tillegges vekt at den kompensasjonsordningen man velger ikke medfører unødvendig store administrative kostnader i fylkeskommunene. Det er etter KS’ oppfatning en svakhet at slike administrative kostnader verken er omtalt eller anslått i høringsnotatet.

KS har på bakgrunn av kort høringsfrist ikke fått drøftet høringsforslaget med fylkeskommunene. Fylkeskommunenes vurderinger bør etter KS’ oppfatning tillegges stor vekt når man fastsetter en varig løsning for hvordan fylkeskommunene skal kompenseres.»

Enkelte høringsinstanser peker også på at det bør gjelde samme ansvarsforhold og refusjonsordning for elever i barnevernsinstitusjoner og helseinstitusjoner, slik at lovendringen bør omfatte både opplæringsloven § 13–2 og § 13–3a. (Oppland fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune).

Flere fylkeskommuner viser til at formuleringen i forslaget til lovtekst er upresis og kan skape uklarhet om hvilken fylkeskommune som skal betale refusjon. I høringsnotatet ble det foreslått følgende lovtekst:

«Fylkeskommunen der institusjonen ligg har rett til refusjon av utgifter til opplæringa frå fylkeskommunen der barnet eller den unge er busett, etter satsar fastsett av departementet.»

Høringsinstansene mener lovteksten bør presiseres til fylkeskommunen der barnet eller den unge er bosatt når barnevernsvedtaket fattes. (Oppland fylkeskommune, Østfold fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Oslo kommune).

Barne-, ungdoms og familiedirektoratet uttrykker stor bekymring for om den foreslåtte endringen i opplæringsloven vil sikre undervisningstilbudet til barn og unge i barneverninstitusjoner på best mulig måte. Direktoratet uttaler blant annet:

«Ved å gi vertsfylkeskommunene refusjonsmulighet vil man etter direktoratets vurdering lett kunne komme tilbake til den situasjon man var før siste lovendring der barn og unge på institusjon fikk utsatt skolestart på grunn av manglende refusjon fra hjemfylket […] Direktoratet er opptatt av at barn og unge i institusjon får det opplæringstilbud de har krav på fra den dag de kommer til institusjonen. Dersom fylkeskommunen hvor institusjonen er lokalisert eventuelt skulle få refusjonsmulighet for barn og unge fra andre fylker, må det likevel forventes at undervisningstilbudet er dimensjonert slik at man uten opphold kan etablere undervisningsopplegg for nye elever fra den dag de flytter inn i institusjonen. På den måten vil man kunne motvirke at det tar lang tid fra inntak på institusjon til et tilpasset opplæringstilbud er på plass. Refusjonsmuligheten må da eventuelt gjøres gjeldende fra dag barnet/ungdommen tas inn i institusjonen.»

Barne- og likestillingsdepartementet er også bekymret for om forslaget vil sikre undervisningstilbudet til barn og unge i barneverninstitusjoner på best mulig måte, og presiserer at dersom lovendringen gjennomføres, må det være en forutsetning at institusjonsfylket setter i gang opplæring så snart en elev flytter inn i en institusjon i fylket. Opplæringen må starte selv om ikke finansieringen fra bostedsfylket er avklart.

Det er åtte fylkeskommuner som går imot forslaget: Sør-Trøndelag fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vest-Agder fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Oslo kommune, Nordland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune og Akershus fylkeskommune. De fleste går imot forslaget fordi de ønsker å videreføre den ordningen som ble innført med virkning fra 1. januar 2007.

Møre og Romsdal fylkeskommune uttaler blant annet:

«I ot.prp.nr. 59. står det «Departementet legg likevel avgjerande vekt på at både kartlegginga av opplæringsverksemda ved spesielt dei private institusjonane og høringsfråsegnene viser at dagens ordning med gjesteelevoppgjer ikkje fungerer tilfredsstillande». Det er difor med undring vi les forslag om lovendringa. Her vil altså departementet gå tilbake til ein ordning som har vist seg ikkje å fungere.

Slik ordninga var før 01.01.07, så hadde heimfylkeskommunen både økonomisk, juridisk og fagleg ansvar for dei institusjonsplasserte. Det var likevel ei dårleg ordning, fordi ein vanskeleg kunne ha fagleg oversikt over ei opplæring som skulle foregå i eit anna fylke.

Det som er annleis ved den ordning vi hadde tidlegare, er at ein i det nye forslaget legg opp til å dele det faglige og juridiske ansvaret, fra det økonomiske ansvaret. (…)

Dersom vi held fokus på elevane det gjeld, så ser vi at vi med lovendringa som trådde i kraft frå 1.1.07, ser ut til å ha fått eit mykje større høve til å sikre at dei elevane vi har ansvaret for får ei god pedagogisk opplæring. Sidan institusjonsplasstalet er relativt stabilt, så kan vi legge til rette opplæringstilbod og sikre samarbeidsavtalar med dei kommunane der institusjonane ligg. Dette gjev eit langt betre tilbod, enn den gangen vi skulle sikre eit fagleg og juridisk tilbod til ein elev som budde ved ein institusjon i eit anna fylke.

Møre og Romsdal fylke er også kritiske til at departementet legg opp til ei lovendring allereie eit halvt år etter att lovendringa trådde i kraft. Dette meiner vi er altfor kort tid for å vurdere korleis dette vil fungere og kva verknader det vil ha for dei ulike fylka. Dette gjev også svært dårlege vilkår for å planlegge det vidare arbeidet for den gjeldande elevgruppa.»

Nordland fylkeskommune uttaler blant annet:

«Plassering av opplæringsansvaret til institusjonsfylket er nylig vedtatt, og trådte i kraft 1. januar 2007. Denne ordningen gjør at opplæringen kan starte opp umiddelbart etter institusjonsplasseringen fordi vi ikke lenger har individuelle gjesteoppgjør mellom fylkeskommunene.»

Noen instanser peker på at departementet ved forrige lovendring hadde fastsatt en del kriterier som skulle ligge til grunn for ansvarsfordelingen. Blant disse var at ordningen skulle være lett å praktisere og at det skulle være færrest mulig oppgjørsordninger i etterkant av institusjonsoppholdet. Det skulle dessuten være en klar plassering av opplæringsansvaret der det forvaltningsnivået som hadde det finansielle og juridiske ansvaret også hadde ansvaret for at skoledriften fyller kravene i opplæringsloven. Blant andre Telemark fylkeskommune mener at det forslaget som nå foreligger, ikke tar hensyn til de kriterier som staten har lagt opp til tidligere, og uttaler:

«De senere årene har det vært sterk uro og stadige skiftninger i lov- og regelverk når det gjelder opplæringen ved barneverninstitusjoner. Vi må dessverre si at det forslag som nå foreligger – etter vårt syn – ikke vil skape ro og langsiktighet når det gjelder undervisning i barneverninstitusjonene.»