4 Departementets vurderinger og forslag
Hensikten med lovforslaget er å sikre et best mulig opplæringstilbud til barn og unge i barneverninstitusjoner, og samtidig bidra til en rimelig fordeling av de økonomiske kostnadene for de elevene som mottar opplæring i barneverninstitusjoner utenfor eget hjemfylke. Lovforslaget er en oppfølging av flertallsmerknaden i Innst.S. nr. 231 (2006-2007) til kommuneproposisjonen, der det blant annet uttales:
«Flertallet mener at en permanent ordning må komme så raskt som mulig og iverksettes fra og med budsjettåret 2008.»
Som varig løsning foreslår departementet å opprettholde dagens ordning med at fylkeskommunen der barneverninstitusjonen ligger har faglig, juridisk og økonomisk ansvar for opplæringen, men å lovfeste rett til refusjon av utgifter til opplæringen for elever fra andre fylker etter satser fastsatt av departementet. En refusjonsrett etter satser vil bidra til en rimeligere fordeling av kostnadene, noe som i sin tur bør bidra til at barn og unge i institusjonene får den opplæringen de har rett til etter opplæringsloven uten ugrunnet opphold.
Departementet har merket seg at noen høringsinstanser mener det er uheldig at juridisk og økonomisk ansvar deles. Departementet understreker at institusjonsfylkets helhetlige ansvar for opplæringen faglig, juridisk og økonomisk ikke endres med dette forslaget. Institusjonsfylket er ansvarlig for å vurdere elevenes rett til opplæring og eventuelle behov for tilrettelegging eller spesialundervisning. Institusjonsfylket skal også fastsette opplæringstiltakene, sørge for sakkyndige vurderinger og fatte vedtak om spesialundervisning. Opplæringen skal settes i gang så raskt som mulig og finansieres av institusjonsfylket. I etterkant vil institusjonsfylket kunne kreve refusjon fra bostedsfylkeskommunen etter de satser staten har fastsatt. Disse satsene vil ikke alltid tilsvare de reelle utgiftene til opplæring.
Noen høringsinstanser mener at en klar ansvarsplassering hos en kommune eller fylkeskommune best vil kunne ivareta hensynet til kontinuitet og planlegging av opplæringen for den enkelte elev. Departementet kan ikke se at en rett til å kreve refusjon fra andre fylkeskommuner etter fastsatte satser vil bidra til dårligere kår for planlegging av opplæringstilbudet. Formålet med lovendringsforslaget er tvert i mot å bidra til større økonomisk forutsigbarhet for institusjonsfylkene, og sikre at opplæringen kan komme i gang uten ugrunnet opphold. Én av grunnene til at opplæringsansvaret ble flyttet fra hjemfylke til institusjonsfylke ved siste lovendring, var blant annet tilbakemelding fra enkelte barneverninstitusjoner om at opplæringen kom sent i gang på grunn av forsinket finansiering/overføring av ressurser mellom fylkeskommunene.
4.1 Presisering av lovteksten
Flere fylkeskommuner har påpekt at formuleringen i forslaget til lovtekst i høringsbrevet er upresis og kan skape uklarhet om hvilken fylkeskommune som skal betale refusjon. Det er foreslått å endre ordlyden slik at den fylkeskommunen som skal yte refusjon blir fylkeskommunen der barnet eller den unge er bosatt på det tidspunktet det blir fattet vedtak om plassering. Departementet er enig i at lovteksten bør presiseres, og foreslår at lovteksten endres i samsvar med denne presiseringen.
4.2 Nærmere om det økonomiske oppgjøret
Det er en utfordring å finne den mest hensiktsmessige økonomiske ordningen som fylkeskommunene samlet kan gå inn for, samtidig som det ikke går utover opplæringsretten til elevene som bor i institusjonene. Høringsuttalelsene viser også at det er ulike oppfatninger om dette, jf. punkt 3.2. Av 18 fylkeskommunene som har kommet med merknader, er det 10 fylkeskommuner som støtter forslaget, mens 8 fylkeskommuner går i mot. Flere av de som går imot forslaget, begrunner det med at de ønsker en videreføring av den ordningen som ble innført 1. januar 2007.
I forbindelse med lovendringen 1. januar 2007 foretok departementet en vurdering av de økonomiske konsekvensene. Departementets vurdering var da at fordelingen av antall plasser i barneverninstitusjoner stemmer relativt godt overens med hvordan midlene til fylkeskommunene fordeles gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Det ble også lagt til grunn at gjennomsnittskostnaden for opplæring per institusjonsplass er den samme for alle fylker. Det ble ikke foreslått noen omfordeling av midler mellom fylkeskommunene i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Det ble samtidig forutsatt at det ikke skulle foretas individuelle gjesteelevsoppgjør mellom fylkeskommunene, jf. Ot.prp. nr. 59 (2006–2007).
Både Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet mottok imidlertid reaksjoner fra flere fylkeskommuner som pekte på at omleggingen av ansvaret for opplæring i institusjoner kan gi enkelte fylkeskommuner en urimelig økonomisk belasting – både fordi noen fylker har et relativt høyt antall plasser i forhold til folketallet, og fordi noen fylker har relativt høyere kostnader knyttet til opplæring i barneverninstitusjoner enn andre fylker. Som følge av dette ba kommunal- og forvaltningskomitéen i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2006-2007) regjeringen om å foreta en ny vurdering av de økonomiske konsekvensene av lovendringen:
«Flertallet ber derfor Regjeringen om å foreta en ny vurdering av de økonomiske konsekvensene av omleggingen, slik at de økonomiske overføringene til den enkelte fylkeskommune gjenspeiler de faktiske kostnadene i denne fylkeskommunen. Flertallet forutsetter at en kommer tilbake til dette i Revidert budsjett for 2007.»
I samarbeid med KS og representanter fra fylkeskommunene foretok departementet en ny vurdering av de økonomiske konsekvensene vinteren/våren 2007. I et brev i mars 2007, med et utkast til økonomisk omfordeling mellom fylkeskommunene, ble fylkeskommunene bedt om å ta stilling til bl.a. korrekt antall institusjonsplasser og beregnede gjennomsnittskostnader.
Etter en gjennomgang av tilbakemeldingene fra fylkeskommunene foreslo departementet en omfordeling av midler mellom fylkeskommunene i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2008 og revidert budsjett i 2007. Hovedpunktene i dette forslaget til økonomisk oppgjør var at midlene skulle omfordeles ved et trekk i den samlede rammen i makro – tilsvarende de samlede kostnadene knyttet til opplæring i barneverninstitusjoner. Disse midlene skulle så omfordeles mellom fylkeskommunene etter antall plasser med henholdsvis «høy », «moderat » og «ordinær kostnad» (hhv. 485 000 kroner, 245 000 kroner og 82 000 kroner per elev per år). Det ble lagt til grunn at trekket og omfordelingen av midler var midlertidig, og at omfordelingen skulle legges inn i tabell C i inntektssystemet. Omfordelingen var et «nullsum-oppgjør» og innebar at noen fylker fikk et trekk i rammen, mens andre fylker fikk et tillegg. Det ble foretatt en omfordeling mellom fylkeskommunene av totalt 389 millioner kroner.
Formålet med omfordelingen var å ta hensyn til at kostnadene knyttet til opplæring for barn i barneverninstitusjoner i 2007 fordeler seg vesentlig forskjellig fra fordelingen av midler gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Tilbakemeldingen fra fylkeskommunene var likevel at dette ikke er en ordning som «treffer» godt nok. Fylker som fikk et trekk i rammen hevdet at trekket er for stort, mens fylker som fikk et tillegg i rammen hevdet at tillegget er for lite.
I Innst.S.nr. 231 (2006–2007) til kommuneproposisjonen heter det i en flertallsmerknad fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre at medlemmene:
«har merket seg at Regjeringen på raskeste måte har etterkommet Kommunal- og forvaltningskomiteens anmodning i B.innst.S.nr. 5 (2006–2007) om å revidere fordelingen av tilskudd til fylkeskommuner for opplæring i barneverninstitusjoner. Flertallet mener at en permanent ordning må komme så raskt som mulig og iverksettes fra og med budsjettåret 2008. Flertallet mener videre at andre utdanningstilbud knyttet til ulike institusjoner, som rusinstitusjoner, bør omfattes av nyordningen.»
I høringsbrevet av 6. juni 2007 foreslår Kunnskapsdepartementet en lovendring som innebærer at vertsfylkeskommunen får rett til refusjon for opplæringskostnader for barn og unge i barneverninstitusjoner som kommer fra andre fylker.
Blant andre KS og Akershus fylkeskommune har i sine høringsuttalelser foreslått at det i stedet for en refusjonsordning innføres en korreksjonsordning for barn og unge i barneverninstitusjoner på samme måte som for elever i private og statlige skoler.
Det er imidlertid noen forskjeller i de økonomiske omstendighetene knyttet til barn/unge i barneverninstitusjoner i forhold til barn/unge i private og statlige skoler. For barn/unge i barneverninstitusjoner vil noen fylker ha mindreutgifter til opplæring mens andre fylker får merutgifter. Når det gjelder barn/unge i private og statlige skoler vil noen fylker ha mindreutgifter som følge av den statlige finansieringen av opplæringen, men ingen fylker har merutgifter.
For de private og statlige skolene er det innført en korreksjonsordning som skal være utjevnende i forholdt til at noen fylker har en innsparing. Ordningen innebærer at de fylkene som har mindreutgifter som følge av elever i private og statlige skoler trekkes i rammen. Disse midlene legges i sin helhet tilbake i rammen og fordeles til alle fylkeskommunene etter kostnadsnøkkelen.
En eventuell «tilsvarende» korreksjonsordning for barneverninstitusjoner må være «omvendt» – dvs. at den skal være utjevnende i forhold til at noen fylker har en merkostnad. En «tilsvarende men omvendt» korreksjonsordning for elever i barneverninstitusjoner innebærer et trekk i den samlede rammen i makro og omfordeling etter antall barnevernplasser/merkostnader. En slik ordning er lik den ordningen som ble valgt for inneværende år og som mange fylker har gitt utrykk for at er for lite treffsikker.
En «korreksjonsordning» der det trekkes midler fra rammen til fylket der eleven er bosatt på det tidspunktet det blir gjort vedtak om plassering og omfordeles uavkortet til det fylket der eleven er i barneverninstitusjon – basert på en rapportering fra institusjonsfylket og en aksept fra hjemfylket – vil i praksis være en refusjonsordning administrert av staten. Departementet kan ikke se at en slik ordning har noen fordeler framfor en ordinær refusjonsordning mellom fylkeskommunene, og som administreres av fylkeskommunene selv. Departementet mener derfor at refusjoner knyttet til opplæring i barneverninstitusjoner bør administreres av fylkeskommunene på lik linje med andre refusjoner mellom fylkene.
På denne bakgrunn har ikke departementet funnet det hensiktsmessig å foreslå andre løsninger. Departementet er imidlertid enig med de høringsinstansene som påpeker at forslaget om å innføre en rett til refusjon for kostnader bryter med noen av de prinsippene departementet la til grunn ved forrige lovendring; som at ordningen skulle være lett å praktisere og at det skulle være færrest mulig oppgjørsordninger i etterkant av institusjonsoppholdet. Når departementet likevel foreslår en refusjonsordning som i praksis betyr gjesteelevsoppgjør mellom fylkeskommunene, er det fordi en slik løsning etter departementets vurdering er den mest hensiktsmessige måten å kompensere for utgifter til opplæring uten at det går ut over opplæringstilbudet til elevene.
Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om hvilke satser/beløp som skal legges til grunn for refusjonskravene i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet vil da også komme tilbake til hvorvidt det er mest hensiktsmessig at selve satsene/beløpene reguleres i rundskriv framfor i forskrift. Høringsforslag om forskrifter vil bli sendt ut høsten 2007.
4.3 Departementets forslag
Departementet foreslår etter dette å opprettholde dagens ordning med at fylkeskommunen der barneverninstitusjonen ligger har faglig, juridisk og økonomisk ansvar for opplæringen, men å lovfeste rett til refusjon for utgifter til opplæring fra den fylkeskommunen der barnet eller den unge er bosatt på det tidspunktet det fattes vedtak om plassering, etter satser fastsatt av departementet. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å gi forskrifter om refusjon av utgifter til opplæring av barn og unge fra andre fylkeskommuner. Departementet foreslår å endre opplæringsloven § 13–2 i samsvar med dette.