4 Arbeidsplassen som arena for tiltak

4.1 Bakgrunn

Partene og myndighetene er enige om at tiltak for å forebygge sykefravær og oppfølging av sykmeldte skal forankres i arbeidslivet og på den enkelte arbeidsplass. Tiltak for å redusere sykefraværet i bedriftene må omfatte både generell forbedring av arbeidsmiljøet for å forebygge helseskader/slitasje og spesielle tiltak overfor sykmeldte og arbeidstakere med helseproblemer for å hindre varig utstøtning/avgang fra arbeidslivet. I tillegg skal forholdene legges til rette på den enkelte arbeidsplass for at flere med redusert funksjonsevne skal kunne få arbeid.

Arbeidsgiver og arbeidstaker skal i større grad ansvarliggjøres. Intensjonsavtalen forutsetter et betydelig bidrag fra det offentlige. Offentlige støtteordninger skal brukes mer målrettet og støtte opp om tiltak som iverksettes på arbeidsplassen. Dette er i tråd med Sandmanutvalgets innstilling. Det er viktig å iverksette tiltak så tidlig som mulig i et sykeforløp. Mange langtidssykmeldte har i dag ikke noe arbeid å komme tilbake til. Når en person er falt ut av arbeid, skal det mer til av tiltak for å komme tilbake i arbeid.

4.2 Arbeidsgivers og arbeidstakers plikter i dag

Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven plikt til å drive systematisk forebyggende arbeid for å hindre sykefravær og utstøtning og plikt til å tilrettelegge på individnivå. Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheten (HMS-forskriften) pålegger arbeidsgiver å lage rutiner (internkontrollrutiner) for å sikre at kravene i lov og forskrifter blir gjennomført. Slike rutiner skal utarbeides i samarbeid med de ansatte.

Arbeidsgivers plikt til å tilrettelegge arbeidet gjelder generelt og for yrkeshemmede spesielt. Arbeidet skal legges opp slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske og psykiske belastninger.

Etter arbeidsmiljøloven § 13 har arbeidsgiver plikt til å tilrettelegge for arbeidstakere som er blitt hemmet i sitt yrke. Plikten gjelder både generell tilrettelegging for at en yrkeshemmet arbeidssøker skal kunne få arbeid i bedriften og individuell tilrettelegging for yrkeshemmede som er tilsatt i bedriften. Bestemmelsen gjelder uansett hva som er årsak til yrkeshemningen.

Arbeidstakerne har plikt til å bidra til gjennomføring av tiltak for å skape et trygt arbeidsmiljø, blant annet gjennom det organiserte verne- og miljøarbeidet i virksomheten og har plikt til å underrette arbeidsgiver om feil og mangler som kan medføre skade for liv og helse.

4.3 Tiltak for å tydeliggjøre arbeidsgivers plikt/ansvar

Den forrige Regjering besluttet som et første ledd i oppfølgingen av Sandmanutvalgets innstilling på arbeidsmiljøområdet, å sende på høring et forslag om enkelte endringer i arbeidsmiljøloven. Forslagene innebærer en presisering og tydeliggjøring av arbeidsgivers generelle plikter til planmessig forebyggings- og tilretteleggingsarbeid på arbeidsmiljøområdet (systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid). Videre foreslås det presisering og tydeliggjøring av arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av arbeidet på arbeidsplassen for den enkelte arbeidstaker, herunder forslag om plikt til å utarbeide oppfølgingsplaner for arbeidstakere som er fraværende fra arbeidet pga. sykdom. Etter at høringsrunden er avsluttet vil den videre oppfølging av saken bli vurdert i sammenheng med gjennomføring av intensjonsavtalen.

4.4 Økt vekt på funksjonsvurdering

Et av de sentrale forslagene i Sandmanutvalgets innstilling, er forslaget om økt vekt på funksjonsvurdering som grunnlag for sykmelding og oppfølgingstiltak. Økt vekt på funksjonsvurdering er også et sentralt punkt i intensjonsavtalen mellom arbeidslivets parter og myndighetene.

Ved å legge større vekt på den enkeltes funksjonsevne, mente Sandmanutvalget at en lettere vil kunne finne fram til egnede tiltak i arbeidslivet for at sykmeldte og andre med redusert arbeidsevne kan komme tilbake i arbeid. Sandmanutvalget definerer funksjonsevne som

«personens psykiske, fysiske og sosiale ressurser i forhold til de oppgaver vedkommende skal utføre i forhold til arbeid, fritid og personlige gjøremål».

En funksjonsvurdering bør inneholde en drøfting av psykiske, fysiske og sosiale ressurser, sett i forhold til den sykmeldtes arbeidsoppgaver.

I Sandmanutvalgets innstilling heter det videre at

«funksjonsvurderingen skal angi funksjonsevne/funksjonssvikt i forhold til arbeid og hva som skal til for at den sykmeldte skal komme tilbake til arbeid».

Funksjonsvurderinger må kunne gjøres i forhold til eget arbeid og i forhold til arbeidslivet mer generelt.

Økt bruk av funksjonsvurdering i oppfølging av sykmeldte

Ved å legge økt vekt på funksjonsevne, vil oppmerksomheten rettes på hva den enkelte kan gjøre, til tross for helseplager og sykdom. I forbindelse med oppfølging av sykmeldte arbeidstakere på den enkelte arbeidsplass, vil funksjonsvurdering være et hjelpemiddel i forbindelse med tilrettelegging av tiltak, blant annet i forbindelse med utarbeiding av oppfølgingsplaner.

I intensjonsavtalen har Regjeringen Stoltenberg forpliktet seg til å foreslå nødvendige lovendringer som forplikter arbeidstakerne og hjelpeapparatet til å gi nødvendige opplysninger til arbeidsgivere mht. arbeidstakernes funksjonsevne. Det vises til punkt 6.1. Vektleggingen av funksjonsevne vil også gjenspeiles i rammeavtalen mellom trygdeetaten og den enkelte virksomhet, hvor funksjonsvurdering skal danne grunnlaget for dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker på arbeidsplassen.

Utredning av et helhetlig opplegg for funksjonsvurdering

Sandmanutvalget mente at funksjonsvurdering også er et viktig virkemiddel ved vurdering av behovet for uførepensjon. Utvalget antok at funksjonsvurderinger vil kunne medvirke til at færre blir uførepensjonert og at flere får redusert uførepensjon fordi de kan utnytte sin restarbeidsevne. Det er en forutsetning at sykdom fortsatt skal være et vilkår for å få sykepenger og uførepensjon.

Ved lengre sykefravær og ved vurdering av behovet for andre trygdeytelser vil tverrfaglig samarbeid ofte være en forutsetning for å kunne foreta en helhetlig vurdering av den enkeltes funksjon. Sandmanutvalget foreslo at det settes i gang et samarbeid mellom ulike fagmiljøer for å utarbeide et helhetlig opplegg for funksjonsvurderinger. En rekke forskningsmiljøer med kompetanse på feltet er invitert til å bidra i arbeidet med å utrede og utvikle et slikt helhetlig opplegg. Det vil i disse utredningene legges vekt på å få fram ulike aspekter ved begrepet funksjonsvurdering og hvordan dette kan operasjonaliseres. Videre vil spørsmålet om kompetanse og tverrfaglighet bli drøftet, samt problemstillinger omkring brukermedvirkning, taushetsplikt og rettssikkerhet. På bakgrunn av de prosjektskisser som foreligger vil departementet sette i gang flere prosjekter, som skal gi kunnskap og erfaringer på feltet, samt utvikle forslag til metoder for funksjonsvurdering.

4.5 Myndighetenes tiltak for å støtte opp under arbeidsgivers sykefraværsarbeid

Myndighetene har forpliktet seg til å støtte opp under de tiltak som iverksettes i arbeidslivet for å redusere sykefraværet, jf. punkt 3.2. Målet med tiltakene er dels å stimulere arbeidsgivere til å iverksette tiltak for å redusere sykefraværet i bedriften og for at arbeidstakere med helseproblemer, eldre arbeidstakere mv. skal kunne fortsette i arbeid, dels å kompensere for arbeidsgivers merutgifter. For nærmere beskrivelse av de generelle tiltakene vises til punkt 6.

4.5.1 Virkemidler forbeholdt IA-virksomheter

Virksomheter som har inngått samarbeidsavtale med trygdeetaten, skal kunne benytte spesielle tiltak. Det vil bli foretatt videre drøftinger mellom partene og myndighetene om hvilke krav som skal stilles til IA-virksomhetene.

Trygdeetaten skal ha et særskilt ansvar for å følge opp IA-virksomhetene. Disse virksomhetene skal ha en kontaktperson i trygdeetaten.

Mulighet til å iverksette aktiv sykmelding uten forhåndsgodkjenning

Trygdekontoret har mulighet til å yte sykepenger under arbeidstrening eller aktivisering på arbeidsplassen i inntil 12 uker (aktiv sykmelding). Dersom arbeidstrening eller annen form for bedriftsintern attføring er nødvendig og hensiktsmessig for at arbeidstakeren skal kunne beholde arbeidet, kan det ytes sykepenger i en lengre periode. Det er også mulig for personer på rehabiliteringspenger å være på «aktiv sykmelding».

Ordningen med aktiv sykmelding er et viktig virkemiddel fordi det bidrar til at arbeidstakeren holder kontakt med arbeidsplassen. Aktiv sykmelding kan blant annet brukes til å avklare arbeidsevnen.

Sandmanutvalget foreslo at bedriftshelsetjenester skal kunne ta initiativ og iverksette aktiv sykmelding med godkjenning fra trygdekontoret i etterkant. Utvalget forutsatte at det foreligger en oppfølgingsplan. I dag må iverksetting av aktiv sykmelding forhåndsgodkjennes av trygdeetaten.

Sykepenger under aktiv sykmelding fungerer som et lønnstilskudd til arbeidsgiver som kompensasjon for at arbeidstakeren trenger spesiell tilrettelegging og ikke kan utføre sine ordinære (vanlige) arbeidsoppgaver.

Etter intensjonsavtalen skal virksomheter som har inngått avtale med trygdekontoret ha mulighet til å iverksette aktiv sykmelding uten forhåndsgodkjenning av trygdeetaten. For å kunne iverksette aktiv sykmelding for sykmeldte arbeidstakere uten forhåndsgodkjenning, må det være krav om at arbeidstaker og arbeidsgiver skal utarbeide en oppfølgingsplan som sendes til trygdekontoret. Trygdekontoret må ha mulighet til å nekte å godkjenne fortsatt aktiv sykmelding dersom det foreligger vesentlige mangler ved oppfølgingsplanen, f.eks. at planen ikke inneholder konkrete tiltak og er lite forpliktende.

Godtgjøring fra trygdeetaten til bedriftshelsetjeneste

Bedriftshelsetjenesten vil ha en sentral rolle både med hensyn til å forebygge sykefravær, legge til rette for at sykmeldte arbeidstakere skal komme tilbake i arbeid og hindre at arbeidstakere faller ut av arbeid. For bedrifter som ikke har bedriftshelsetjeneste, kan trygdekontoret fra 1. januar 2001 benytte fysioterapeuter til å utarbeide arbeidsplassvurderinger i forbindelse med oppfølging av sykmeldte. Fysioterapeutene honoreres etter fastsatte takster.

Intensjonsavtalen mellom partene og myndighetene forutsetter at bedriftshelsetjenester i bedrifter som har inngått avtale med trygdekontoret (IA-virksomheter) skal få godtgjøring fra trygdeetaten etter en fastsatt takst. Taksten skal kunne benyttes ved bedriftsinterne tilretteleggingstiltak for å få sykmeldte tilbake i arbeid. Taksten skal også kunne benyttes når bedriftshelsetjenesten støtter opp under Aetats arbeid med å tilbakeføre uførepensjonister til arbeid, for eksempel utreder behovet for å tilrettelegge arbeidsplassen.

Utvidet egenmelding

Arbeidstakere i IA-virksomheter skal få mulighet til å bruke egenmelding ved sykdom i maksimalt 8 dager per fraværstilfelle, med et samlet øvre tak på 24 dager per år. Dette er i samsvar med forslag i Sandmanutvalgets innstilling.

I dag er retten til å bruke egenmelding begrenset til 3 dager inntil 4 ganger per år. Dagens regler er imidlertid ikke til hinder for at den enkelte arbeidsgiver kan godta egenmelding i hele arbeidsgiverperioden. Det er opp til arbeidsgiveren om han vil kreve sykmelding fra lege. Flere virksomheter, både offentlig og private, har hatt forsøk med utvidet egenmelding. I forsøkene har en vært opptatt av å ansvarliggjøre arbeidstakerne. Det har som regel blitt krevd en utvidet egenerklæring.

Sandmanutvalget foreslo at arbeidstakere som benytter utvidet egenmelding, skal avgi en egenerklæring hvor arbeidstakeren skal foreta en egen vurdering av funksjonsevne i forhold til arbeidsmiljø og arbeidsoppgaver. Egenerklæringen skal være grunnlaget for den første dialogen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Ved mislighold skal arbeidsgiver kunne kreve sykmelding fra lege fra første sykedag.

Nærmere retningslinjer for bruk av egenmelding vil bli drøftet med partene i arbeidslivet.

4.5.2 Utvidelse av ordningen med kjøp av helsetjenester

Kjøp av helsetjenester er en ordning hvor trygdeetaten kan kjøpe behandlingstiltak for personer som er sykmeldt, under rehabilitering, eller på yrkesrettet attføring og som venter på et helsetilbud. Så langt har ordningen vært utformet for pasienter med enklere lidelser som kan behandles dagkirurgisk. Hensikten med ordningen er å redusere ventetid på behandling, bidra til økt friskmeldingsgrad, raskere retur til arbeidslivet og reduksjon i sykepengeutbetalingene. Trygdeetaten har gode erfaringer med ordningen. I 2001 får om lag 8000 pasienter tilbud om kjøp av helsetjenester og på landsbasis vil vel 60 pst. av pasientene være friskmeldt 14 uker etter at den sykmeldte har fått tilbud om behandling fra trygdeetaten. Det vises for øvrig til St.prp. nr. 61 (1999-2000).

Som en følge av avtalen mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet, om et mer inkluderende arbeidsliv, foreslås en vesentlig utvidelse av ordningen. Forslaget tar utgangspunkt i Sandmanutvalgets anbefalinger og medfører at ordningens omfang utvides på flere måter. Et hovedsiktemål er å inkludere sykmeldte med mer kompliserte lidelser eller hvor utrednings- og behandlingsbehovet er mer sammensatt.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2001-2002) foreslås det at ordningen utvides ved at nye sykdomstilstander/diagnoser inkluderes. Videre foreslås det at det åpnes for at det kan kjøpes ulike utredningstiltak, med særlig vekt på tverrfaglig avklaring av sammensatte lidelser. Dette både med tanke på evt. operative inngrep og med tanke på å forhindre langvarige utredningsforløp mellom ulike medisinske spesialiteter. Sykefravær med psykiske diagnoser står for den største relative økningen i fraværet de senere årene og utgjør en stor andel av tilgangen til uførepensjon. Det foreslås derfor at ordningen utvides til å kjøpe kortvarige avklarings-, behandlings- og opptreningstiltak for personer med lettere psykiske lidelser.

Forslagene til utvidelse skal gjennomføres innenfor rammen av nåværende ordning og uten å svekke sentrale prinsipper ved ordningen. Det forutsettes at ordningen skal medføre at reduksjonen i sykepengeutgifter skal være større enn utgiftene til ordningen. Med en utvidet ordning, med behandling også av nye sammensatte lidelser, kan det være vanskeligere å fastslå effekten av innsatsen på sykefravær og arbeidstilbud. Effektene av utvidelsen av ordningen må derfor evalueres nøye.