6 Endringer i folketrygdloven - oppfølging av de generelle tiltakene i intensjonsavtalen

6.1 Arbeidstakerens og legens plikt til å gi opplysninger til arbeidsgiver om funksjonsevne

Ifølge Sandmanutvalget er en svakhet ved dagens praksis at det i for liten grad er en dialog mellom arbeidstaker og arbeidsgiver om hva som må til for at den sykmeldte arbeidstaker kan komme tilbake i arbeid. Dagens ordning med sykmelding fra lege som dokumentasjon for arbeidsuførhet legger i for stor grad vekt på diagnose og mindre på hva arbeidstakeren kan utføre av arbeidsoppgaver på tross av sykdom. For å lykkes med tiltak for å redusere sykefravær må det bli en større åpenhet omkring sykefravær. Det skal fortsatt være lov å være syk og fraværende fra arbeid, fordi sykdommen krever ro og rekreasjon. I mange tilfeller vil imidlertid andre tiltak være mer hensiktsmessige.

I intensjonsavtalen har Regjeringen forpliktet seg til å foreslå nødvendige lov/regelendringer som forplikter arbeidstakerne og hjelpeapparatet til å gi nødvendige opplysninger til arbeidsgivere mht. arbeidstakernes funksjonsevne.

For å legge til rette for dialog og samarbeid mellom arbeidsgiver og arbeidstaker foreslår departementet at det innføres en plikt for arbeidstakeren til å gi opplysninger om egen funksjonsevne til arbeidsgiveren. Videre foreslås presisert i loven at sykmelding fra lege skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering. Det foreslås også at legen etter anmodning fra arbeidsgiveren i fellesskap med arbeidstakeren, eller arbeidstakeren alene skal gi en nærmere vurdering av den sykmeldtes funksjonsevne, dvs. en redegjørelse av hvilke typer oppgaver hun eller han eventuelt kan utføre på tross av at funksjonsevnen er nedsatt på grunn av sykdom.

6.1.1 Arbeidstakerens opplysnings- og medvirkningsplikt

Folketrygdloven (ftl.) § 8-8 regulerer kravene til medlemmets medvirkning i sykmeldingsfasen. Etter gjeldende regler har medlemmet plikt til å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Hvis det ikke foreligger rimelig grunn til å nekte, faller retten til sykepenger bort.

Det er som nevnt ovenfor forutsatt i intensjonsavtalen at arbeidstakerne forplikter seg til å gi opplysninger til arbeidsgiveren om egen funksjonsevne ved sykmelding, slik at relevante tiltak kan settes inn raskest mulig. Arbeidstaker skal slutte opp om en dialog med arbeidsgiver om mulige tilrettelegginger i arbeidet og være med på å bruke de virkemidler som står til rådighet for arbeidsgiver og arbeidstaker.

Tiltak rettet inn mot den enkelte arbeidstakers behov må til en viss grad basere seg på individuelle opplysninger. Dette reiser problemstillinger i forhold til arbeidstakers taushetsrett. Utgangspunktet må være at denne type tilrettelegging skal bygge på en vurdering av restarbeidsevne, i motsetning til en medisinsk diagnose. Fokus skal således rettes mot hva arbeidstaker kan og ikke kan gjøre av arbeidsoppgaver. Det er svært viktig at arbeidstakerens opplysningsplikt og arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging ikke medfører utilbørlig press på arbeidstakeren om å utlevere forhold av privat art, for eksempel pågående utredning av alvorlig sykdom, psykiske kriser, komplikasjoner i forbindelse med abort/graviditet osv. På den annen side må det stilles visse krav til arbeidstakers medvirkning i tilretteleggingsprosessen. Arbeidstakers bidrag er en forutsetning for at arbeidsgivers sykefraværsarbeid skal ha reell effekt.

Opplysninger om egen funksjonsevne for å komme fram til relevante tiltak må også ses i sammenheng med medlemmets medvirkningsplikt i ftl. § 8-8. Det handler i begge tilfeller om at medlemmet selv har plikt til å medvirke til å komme tilbake i arbeid, enten ved å gi nødvendige opplysninger, eller ved å ta imot tilbud om tiltak. Departementet foreslår derfor at innføringen av en plikt til å gi opplysninger om egen funksjonsevne lovfestes.Det er i denne forbindelse viktig å understreke at medlemmet ikke plikter å gi medisinske eller sensitive opplysninger, men skal opplyse om hva han eller hun mener å kunne utføre av oppgaver. Det vises til lovforslaget, ftl. § 8-8 nytt første ledd.

Endringen som foreslås å tre i kraft straks, innebærer ikke merkostnader, og har ikke administrative konsekvenser av betydning.

6.1.2 Legens plikt til å foreta og gi en funksjonsvurdering

I intensjonsavtalen er legeloven (nå helsepersonelloven) foreslått endret slik at sykmeldinger ut over egenmeldingsperioden ikke godkjennes uten at det er foretatt en funksjonsvurdering av pasienten. Dette anses nødvendig for at arbeidsgiverne skal kunne sette inn adekvate tiltak. Departementet vil bemerke at de nevnte endringene bør tas inn i folketrygdloven, og ikke i helsepersonelloven da det er folketrygdloven som inneholder vilkårene for at en legeerklæring skal gi rett til sykepenger.

Etter gjeldende regler ytes sykepenger til den som er arbeidsufør på grunn av en funksjonsnedsettelse som klart skyldes sykdom, se ftl. § 8-4. Etter utløp av egenmeldingsperioden må arbeidsuførheten dokumenteres med legeerklæring, jf. ftl. § 8-7 første ledd. Dette innebærer at legen ved sykmelding skal foreta en funksjonsvurdering for å kunne fastslå om vedkommende er arbeidsufør. Når arbeidsuførheten har vart 8 uker skal legen foreta en nærmere vurdering av muligheten for at vedkommende kan bli arbeidsfør igjen.

Det foreslås at det presiseres i ftl. § 8-7 nytt tredje ledd at sykmeldingen skal ta utgangspunkt i en funksjonsvurdering,for å tydeliggjøre dette. Intensjonsavtalen forutsetter at det av sykmeldingsattesten framgår om legen har foretatt en funksjonsvurdering, noe som ikke følger av nåværende regler. Det er derfor behov for å omarbeide sykmeldingsattesten slik at den også inneholder en forenklet funksjonsvurdering. Etter nåværende regler foretas en funksjonsvurdering tidligst etter 8 uker.

Det framkommer videre av intensjonsavtalen at det skal innføres en forpliktelse for hjelpeapparatet til å gi nødvendige opplysninger til arbeidsgivere mht. arbeidstakernes funksjonsevne. Ifølge helsepersonelloven (hpl.) § 21 skal helsepersonell hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om folks legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell. Det er imidlertid gjort unntak fra taushetsplikten bl.a. dersom pasienten samtykker til at informasjon gis, se hpl. § 22.

Funksjonsvurderingen skal ta utgangspunkt i hva vedkommende faktisk kan eller ikke kan utføre av oppgaver og skal ikke inneholde diagnose eller andre taushetsbelagte opplysninger. Departementet mener derfor at opplysninger om funksjonsevne bør kunne gis uten hinder av bestemmelsen om taushetsplikt i hpl. § 21. Den norske lægeforening er imidlertid av den oppfatning at alle opplysninger om en pasient som er gjort kjent for legen i et lege-pasientforhold er taushetsbelagte. Lægeforeningen mener at dette også gjelder opplysninger om den sykmeldtes funksjonsevne, og at slike opplysninger derfor bør gis på anmodning fra pasienten selv.

En god oppfølging av sykmeldte forutsetter en åpen dialog mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Departementet antar derfor at det i praksis ikke vil være aktuelt å innhente en funksjonsvurdering fra legen uten den sykmeldtes kjennskap. I enkelte tilfeller vil det også kunne være i den sykmeldtes interesse at arbeidsgiveren får opplysning om det medisinske grunnlaget for funksjonsnedsettelsen. Den sykmeldte kan i slike tilfeller gi samtykke til at legen gir opplysninger som ellers er underlagt taushetsplikten. Departementet legger til grunn at sykmeldingsattesten endres slik at den også inneholder spørsmål om funksjon og at det forutsettes at den sykmeldte, med mindre det foreligger helt spesielle forhold, formidler videre legens vurdering av funksjon til arbeidsgiver.

I enkelte tilfeller vil det kunne være behov for en utvidet funksjonsvurdering ut fra en konkret situasjon. Departementet mener derfor at det i tillegg bør gis en hjemmel for å kunne innhente en slik funksjonsvurdering. Departementet foreslår at det etter anmodning fra arbeidsgiveren i fellesskap med arbeidstakeren skal foreligge en plikt fra legen til å gi en nærmere vurdering av den sykmeldtes funksjonsevne. Dette foreslås tatt inn i ftl. § 8-7 i et nytt fjerde ledd.En slik vurdering bør kunne kreves på hvilket som helst tidspunkt i sykefraværsoppfølgingen, og vil blant annet kunne være et nyttig redskap i arbeidet med å utarbeide oppfølgingsplaner. Når det gjelder det nærmere innholdet i en slik funksjonsvurdering vil dette blant annet måtte bero på «bestillingen» fra arbeidsgiver, som bør være konkret og målrettet i forhold til den aktuelle situasjonen. Også i denne forbindelse er det viktig å understreke at funksjonsvurderinger som gis til arbeidsgiver, ikke skal inneholde opplysninger om diagnose eller andre taushetsbelagte opplysninger, med mindre den sykmeldte har gitt uttrykkelig samtykke til det.

Det foreslås også en lovteknisk justering i bestemmelsen om legeerklæring etter åtte uker, slik at det kommer klarere fram at mulighetene for å bli arbeidsfør igjen skal vurderes både i forhold til tidligere og annet arbeid.Det vises til lovforslaget.

Departementet vil sette i gang arbeid med omarbeiding av sykepengeattest og eventuell utforming av en egen blankett for funksjonsvurdering til bruk for arbeidsgiveren i samarbeid med legeforeningen og partene i arbeidslivet. Endringene i ftl. § 8-7 vil kreve noe forberedelsestid og foreslås derfor å tre i kraft 1. juli 2002. Endringene vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

6.2 Tilretteleggingstilskudd

I intensjonsavtalen er det besluttet at dagens rammer til bedriftsintern attføring skal utvides vesentlig. Det foreslås å innføre et tilretteleggingstilskudd som skal stimulere arbeidsgivere i privat og offentlig virksomhet til å legge forholdene til rette for arbeidstakere som på grunn av sykdom, skade eller lyte har redusert arbeidsevne. I Tillegg nr. 1 St.prp nr. 1 (2001-2002) har Arbeids- og administrasjonsdepartementet foreslått at det bevilges 100 millioner kroner til dette tiltaket. Som følge av at Aetat ikke lenger skal ha oppgaver knyttet til forebygging av sykefravær og bedriftsintern attføring, er det foreslått at 80 millioner overføres fra Aetats budsjett. Endringen innebærer dermed merutgifter på 20 millioner kroner for 2002.

Tilskuddet skal kunne gis ved bedriftsintern tilrettelegging og attføring, herunder aktiv sykmelding og aktivisering og arbeidstrening i rehabiliteringspengeperioden hos arbeidsgiver, se ftl. §§ 8-6 og 10-8 andre ledd andre punktum. I enkelte tilfeller kan det også være aktuelt å yte tilretteleggingtilskuddet uten at vedkommende er sykmeldt. Tilretteleggingstilskudd bør kunne ytes når det er rimelig at arbeidsgiver får helt eller delvis kompensasjon for merutgifter/merinnsats i forbindelse med nødvendig fysisk tilrettelegging, utprøving og opplæring i nye arbeidsoppgaver eller annen praktisk hjelp som arbeidstakeren har behov for. For å kunne utløse tilretteleggingstilskuddet må det foreligge en oppfølgingsplan. Det foreslås at tilskuddet skal utgjøre en dagsats på om lag 250 kroner og skal kunne ytes i 12 uker med mulighet til å forlenge perioden i særlige tilfeller. Det anses hensiktsmessig å regulere tilretteleggingstilskuddet i forskrift, og departementet foreslår at det blir gitt en forskriftshjemmel i folketrygdloven § 8-6 nytt tredje ledd. Det vises til lovforslaget.

Endringen foreslås å tre i kraft straks.

6.3 Dekning av utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden når sykefraværet skyldes svangerskap

Kvinner har rett til sykepenger under svangerskapet ved arbeidsuførhet på grunn av sykdom. Moderate svangerskapsplager anses ikke som sykdom i lovens forstand og gir ikke rett til sykepenger, mens komplikasjoner som går utover det ubehag som er normalt i et svangerskap anses som sykdom. Plager som er normale følger av svangerskapet, skal vurderes i forhold til den enkeltes arbeidssituasjon.

Diagnosen svangerskap/fødsel/familieplanlegging utgjør om lag 9 pst. av alle sykepengetilfeller blant kvinner. Forskning viser at kvinner under svangerskap også har en overhyppighet av sykefravær med andre diagnoser enn svangerskap.

Gravide ansatte med hyppige sykefravær innebærer en økonomisk belastning for arbeidsgivere i form av sykepengeutbetalinger i arbeidsgiverperioden. Arbeidsgivere skal betale sykepenger i de første 16 kalenderdagene etter at arbeidsuførheten inntreffer. Når arbeidsgiveren har utbetalt sykepenger i en full arbeidsgiverperiode, skal det ikke inntre noen ny arbeidsgiverperiode ved sykdom som inntreffer innen 16 dager etter at vedkommende arbeidstaker har gjenopptatt arbeidet. Dersom vilkårene for ny arbeidsgiverperiode er oppfylt, er det er ingen begrensninger i antall arbeidsgiverperioder som det skal betales sykepenger for.

I intensjonsavtalen har Regjeringen forpliktet seg til å fremme forslag om at folketrygden dekker utgifter til sykepenger i arbeidsgiverperioden når årsaken til sykefraværet er relatert til svangerskapet og omplassering til annet arbeid i virksomheten ikke er mulig.

Ftl. § 8-20 har regler om at trygden etter søknad fra arbeidstaker eller arbeidsgiver kan dekke utgiftene til sykepenger i arbeidsgiverperioden, dersom en arbeidstaker har langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for særlig stort sykefravær. Denne bestemmelsen omfatter ikke gravide arbeidstakere (med mindre arbeidstakeren i tillegg til svangerskapet lider av kronisk sykdom), da svangerskap ikke er en sykdom. Det er likevel mange likhetstrekk mellom ftl. § 8-20 og ordningen som er besluttet i intensjonsavtalen. Formålet med ftl. § 8-20 er bl.a. å motvirke at arbeidsgiveransvar for sykepenger skal medføre økte problemer på arbeidsmarkedet for personer hvis helsetilstand medfører større risiko for sykefravær enn det som er vanlig for arbeidstakere for øvrig. De samme hensyn gjør seg gjeldende når det gjelder gravide arbeidstakere. Departementet foreslår derfor at ftl. § 8-20 også skal omfatte gravide arbeidstakere som har svangerskapsrelatert sykefravær.

Trygdeetaten vil etter søknad fra enten arbeidstaker eller arbeidsgiver kunne treffe vedtak om at trygden dekker utgiftene til sykepenger i arbeidsgiverperioden. Arbeidsgiver må gjøre rede for hvilke tiltak som er forsøkt og hvorfor tilrettelegging eller omplassering ikke er mulig. Ved å knytte sykepengerefusjonen til krav om tiltak for den gravide understrekes at det også er arbeidsgivers ansvar å forebygge fravær på grunn av svangerskap. Mulighetene for omplassering vil variere med bedriftens art og størrelse, og ordningen vil dermed først og fremst treffe de bedriftene som har de største begrensningene og størst behov for økonomiske tiltak. Vedtaket skal gjelde for hele svangerskapet, og det må derfor tas endelig stilling til om omplassering til annet arbeid er mulig. Kravet til at sykefraværet må være relatert til svangerskapet innebærer imidlertid at ikke et hvilket som helst sykefravær i løpet av svangerskapet utløser rett til refusjon av sykepenger. Ordningen blir dermed forskjellig fra den eksisterende ordningen for kronisk syke arbeidstakere. I de sistnevnte tilfellene dekker trygden sykepengene ved ethvert sykefravær, selv om det ikke er den aktuelle kroniske sykdommen som er bakgrunnen for sykefraværet. Kravet i den nye ordningen om at fraværet skal være relatert til svangerskapet for at trygden skal dekke sykepenger bør ikke fortolkes for strengt. Fravær som klart ikke har sammenheng med svangerskapet, som benbrudd, influensa eller andre infeksjonssykdommer vil derimot ikke gi rett til refusjon. Det vises til lovforslaget, ftl. § 8-20.

For å sikre nødvendig tid til forberedelse og informasjon, foreslås det at endringen trer i kraft fra 1. april 2002. Merutgiftene i 2002 er i St. prp. nr. 1 anslått til 127,5 millioner kroner. Full årsvirkning anslås til 170 millioner kroner.