4 Lovendringsforslag

4.1 Tidlegrøysting

4.1.1 Perioden for førehandsrøysting

Førehandsrøystinga innanriks (bortsett frå på Svalbard og Jan Mayen) tek til 10. august og blir avslutta siste fredag før valdagen, jf. vallova § 8-1.

Røystinga utanriks, på Svalbard og på Jan Mayen startar 1. juli og blir avslutta nest siste fredag før valdagen. Sysselmannen på Svalbard kan fastsetje at førehandsrøystinga skal avsluttast før nest siste fredag.

Veljarar som held til utanfor riket og ikkje har høve til å oppsøkje ein røystemottakar, kan røyste ved brevpost utan at ein røystemottakar er til stades når han eller ho røystar, jf. vallova § 8-1 (3).

4.1.2 Høyringsnotatet

Perioden for førehandsrøysting vart drøfta i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati, der det som ei særskild ordning vart vurdert å innføre høve til å røyste før den ordinære førehandsrøystinga tek til. Dette vart følgt opp av departementet i høyringsnotatet. Departementet viste til at det for somme veljarar kan vere vanskeleg å få røyste innanfor tidsramma for førehandsrøysting. Det er særleg fiskarar, personar som arbeider i utanriksfart og studentar som meiner at perioden for førehandsrøysting er for kort.

Departementet meinte at det ikkje burde opnast for ordinær førehandsrøystegiving tidlegare enn det lova fastset. Dersom ein skulle påleggje alle kommunar å leggje til rette for førehandsrøysting frå til dømes 1. juli i alle lokale, vil dette føre til store kostnader, økonomisk og når det gjeld personell, noko departementet meinte var lite tenleg. Røynsla viser at svært få røystar så tidleg i perioden. Departementet meinte derfor at ei alternativ ordning med «tidlegrøysting» var meir tenleg. Ordninga inneber at veljarar som ikkje kan røyste på førehand i den ordinære perioden innanriks og heller ikkje på valdagen, skal få høve til å vende seg til kommunen for å røyste ei viss tid før førehandsrøystinga tek til.

For å unngå for mange fristar å halde seg til føreslo departementet i høyringsnotatet at ei slik røysting bør byrje 1. juli, som fell saman med tidspunktet for når førehandsrøystinga tek til utanriks, og at denne forma for røysting skulle halde fram til og med 9. august (fram til ordinær førehandsrøysting startar 10. august).

Kommunane må sørgje for eit røystemottak i kommunen i den aktuelle perioden, til dømes på rådhuset eller servicetorget der veljarar som ber om det, kan få tilbod om å røyste. Departementet såg det som naturleg at framgangsmåten for førehandsrøystinga skulle følgjast også her.

Departementet meinte vidare at det ikkje vil vere tenleg å lovfeste bestemte opningstider og stader. Utgangspunktet må her vere at veljaren vender seg til kommunen, skriftleg eller munnleg, og ber om å få røyste, og at vedkommande får oppgitt eit tidspunkt der han eller ho kan få røyste.

Ei slik ordning vil dekkje behovet til nokre få veljarar, samstundes som kommunane ikkje treng å leggje til rette for røysting i alle lokala.

I høyringsnotatet gav departementet òg uttrykk for at formålet med ei slik ordning er å komme dei veljarane i møte som elles ikkje ville ha fått røysta. Ordninga er meint å gjelde veljarar som ikkje har høve til å røyste på førehand eller røyste på valtinget, utan at det er knytt noko krav til at veljaren formelt må bevise dette for å få røysta på denne måten. Departementet føreslo i høyringsnotatet at veljaren kan røyste tidleg i alle kommunane i landet, og at det ikkje er grunn til å avgrense ordninga til berre å tillate tidlegrøysting i den kommunen der veljaren er manntalsført.

Ordninga skal vere enkel å innrette seg etter for veljaren. Veljaren får oppgitt eit tidspunkt av valstyret for når han eller ho kan røyste. Kommunen kan likevel ikkje avgrense tida for når ein kan røyste på denne måten, til dømes til ein eller fleire bestemte dagar i veka. Valstyret skal ta omsyn til det ønsket veljaren har når det gjeld tidspunkt for røystinga. Det er likevel akseptabelt at mottaket skjer innanfor ordinær kontortid.

Departementet føreslo at det i lova blir teke inn reglar om «tidlegrøyster» i kapittel 8 om førehandsrøystinga i vallova. Røystene bør følgje reglane om førehandsrøyster i kapittel 10 i vallova når det gjeld godkjenning og oppteljing av røystegivingar og røystesetlar.

4.1.3 Tilhøva i enkelte andre land

Departementet viste i høyringsnotatet til at det er ulike måtar å organisere røystinga på i andre europeiske land. Etter forholda er høvet til førehandsrøysting god i Noreg.

I Danmark kan veljarar som ikkje kan møte opp personleg i vallokalet på valdagen, røyste på førehand. Tida for førehandsrøysting er frå tre veker før valdagen og fram til to dagar før valdagen. Veljarar som er sjuke eller uføre og ønskjer å røyste heime (ambulerande røystemottak), kan gjere dette under føresetnad av at dei har søkt om det minst 12 dagar før valdagen. I Danmark er det førehandsrøysting i fengsel og på sjukehus under leiing av institusjonen sjølv, mens kommunen har ansvar for anna førehandsrøysting (som offentlege kontor og ambulerande røystemottak).

I Sverige kan alle veljarar som ikkje kan røyste på valdagen i det vallokalet som dei soknar til, røyste på førehand. Som røystemottak bruker ein kommunale kontor, bibliotek, sjukehus og omsorgs- og pleieinstitusjonar. Førehandsrøystinga byrjar 18 dagar før valdagen og held fram til og med valdagen. I kvar kommune skal det vere minst eitt mottak for førehandsrøyster som har ope på valdagen. Kommunane har ansvaret for å gjennomføre førehandsrøystinga.

I Finland kan alle veljarar røyste på førehand. Førehandsrøystinga går føre seg på spesielle senter for førehandsrøysting, postkontor, kommunale kontor, i fengsel, på sjukehus og andre behandlingsinstitusjonar. Sjuke og uføre kan røyste heime. Perioden med førehandsrøysting byrjar 11 dagar før valdagen og blir avslutta fem dagar før valdagen.

Førehandsrøysting i Storbritannia går føre seg som brevpost, det vil seie at veljarar sender røysta si som brev med vanleg postgang. Alle veljarar kan frå og med den 11. arbeidsdagen før valdagen røyste på denne måten. Storbritannia har ikkje mottak for førehandsrøyster på same måten som i Noreg.

Det er ikkje høve til å røyste på førehand i Nederland.

4.1.4 Høyringsinstansane

Departementet har motteke høyringsfråsegner frå 76 kommunar. Av desse går 28 imot forslaget til departementet, mens 48 er positive til innføring av ei ordning med «tidlegrøysting». Enkelte av desse nemner likevel føresetnader for etablering av ordninga. 11 fylkeskommunar har uttalt seg. Av desse går fire imot forslaget til departementet, mens sju er positive. Fire fylkesmannsembete har uttalt seg, og alle er positive til forslaget.

Både Valgforum og Faglig Forening for Formannskapssekretærer er positive til forslaget.

Styret i KSgår imot framlegget om tidlegrøysting. Det blir argumentert med at eit oppdatert elektronisk manntal ikkje vil vere klart til 1. juli, og at det ikkje vil vere trykt opp røystesetlar eller valkort. Vidare blir det peikt på at sidan det ikkje vil vere krav til at veljarar må dokumentere behov for å røyste før 10. august, vil fleire veljarar nytte seg av ordninga. KS konkluderer med at

«eksisterende ordninger knyttet til forhåndstemmegivning fungerer godt. KS anbefaler derfor ikke å tilrettelegge for en ytterligere ordning – «tidligstemmegivning».»

Akershusfylkeskommuneer negativ og

«ser ikke at det er behov for å forlenge perioden det er mulig å stemme, slutter seg derfor ikke til forslaget om «tidlegrøysting».»

Østfoldfylkeskommune er òg negative og uttaler at

«effekten på valgdeltakelsen vil være liten i forhold til ressursbruk og opplæringsbehov. Prinsipielt ser man også et demokratisk problem med at stemmer skal avgis før valgkampen er kommet i gang og før små partier og uregistrerte lister har hatt mulighet til å nå frem til velgerne med informasjon om at de stiller, og om innholdet i sin politikk.»

Nordlandfylkeskommune meiner at det i staden bør vurderast

«å starte forhåndsstemmegivning 1. juli i stedet for 10. august. Det kan synes uheldig å ha tre forskjellige måter i avgi stemme på, tidligstemmegivning, forhåndsstemmegivning og på valgtinget. Med tidligstemmegivning kompliseres valgordningen og mulighetene for feil og misforståelser øker, samtidig som det oppstår behov for ekstra informasjon. Fylkesrådet vurderer det slik at det til tross for departementets innvendinger, er bedre å utvide den eksisterende ordning med forhåndsstemmegivning enn å etablere en helt ny ordning.»

Det er også fleire kommunar som har tilsvarande innvendingar. Det blir vist til at ei slik ordning vil innebere ei meir komplisert valordning, og at det kan vere fare for at feil og misforståingar vil auke. Røysting på laurdag og eventuelt sundag i staden for å opne for tidlegrøysting er nemnd som eit alternativ. Enkelte meiner det er vanskeleg å avgrense ordninga.

Vefsn kommune uttaler seg slik:

«Det finnes ingen statistikker for hvor mange som ønsker å forhåndsstemme lørdag før valget, og søndag i de kommunene som ikke har åpne lokaler. Dersom statlige myndigheter ønsker høyere valgdeltakelse så må det åpnes for muligheten for å stemme også lørdag og søndag før valgdagen. Det er flere som vil stemme da, enn som ønsker å stemme før 10. august.»

Hamar kommune uttaler:

«Ut i fra våre erfaringer vil det være svært få som vil ha et reelt behov for å avlegge «tidligstemme» i kommunen i perioden fra 1. juli og til den ordinære forhåndsstemmegivningen tar til. Selv om det i utgangspunktet er få som vil ha behov for å avlegge «tidligstemme», antar vi likevel at etableringen av en slik ordning vil innebære at en del vil ønske å benytte seg av dette, og at dette også vil bidra til pågang fra personer som strengt tatt vil ha mulighet til å avlegge ordinær forhåndsstemme. Det vil i praksis likevel være vanskelig for kommunen å avvise velgere på dette grunnlaget».

Hamar kommune peiker i tillegg på at di fleire særordningar som blir etablerte, di større er faren for at det blir gjort feil ved handteringa av røystene.

Fleire av dei som er imot framlegget om «tidlegrøysting», grunngir dette med at ferieavviklinga i kommunen går føre seg i juli, at valkampen ikkje har komme i gang, at partia ikkje har markert seg skikkeleg overfor veljarane, at det er få veljarar som førehandsrøystar i løpet av juli og byrjinga av august, og at ein periode med førehandsrøysting på ein månad er nok. Det blir òg vist til at fordelane med å skyve startdatoen for førehandsrøystinga nærmare valdagen ville gi eit meir oppdatert manntal under førehandsrøystinga. Fleire av kommunane, meiner det er uheldig at ikkje manntalet er klart, og at det ikkje ligg føre trykte røystesetlar eller valkort per 1. juli, og dei meiner det av den grunn ikkje bør innførast ei ordning med «tidleg­røysting».

Fleire kommunar har knytt visse føresetnader til tilslutninga si. Somme meiner såleis at fristar i vallova vil bli påverka av at det kan vere mogleg å røyste alt frå 1. juli, som til dømes manntalet, frist for å behandle klager, utsending av valkort og opptrykk av røystesetlar.

Oslo kommune peiker på at det ikkje må vere eit krav til opptrykk av røystesetlar til denne røystegivinga. Fleire kommunar sluttar seg til framlegget om tidlegrøysting under føresetnad av at departementet kompenserer for meirutgiftene til kommunane.

Ein kommune meiner kvar kommune sjølv bør kunne avgjere om det skal leggjast til rette for «tidlegrøysting».

Somme kommunar tek til orde for at ein i staden for «tidlegrøysting» bør opne for brevrøyster også innanriks, slik ordninga er utanriks.

Fleire av dei mindre kommunane argumenterer imot å etablere ei nyordning med tidlegrøysting med at det i dei små kommunane ordinært berre er eitt mottak for førehandsrøysting. Når dette mottaket er ope frå og med 1. juli, meiner fleire at ein derfor opnar for ordinær førehandsrøysting frå denne datoen.

Bjugn formannskap uttaler dette:

«Dersom det innføres en ordning med tidligstemming ved at et forhåndsstemmelokale klargjøres for dette, kan det like gjerne åpnes for at den ordinære forhåndsstemningen innenriks starter fra samme tidspunkt. Begrunnelsen for dette er at det i mindre kommuner vanligvis er bare ett forhåndsstemmelokale, og de større kommunene kan selv bestemme at det kun er et lokale som skal ha åpent fra oppstart. Alternativet kan være at tidligstemmingen gjennomføres på samme måte som brevpost i h.h.t. valglovens §8-2.3, jf forskriftenes §28, når noen henvender seg til kommunen i perioden 1. juli til 10. august. Da må det i så fall utarbeides gode rutiner for kontroll og oppbevaring av slike stemmegivninger fram til alt er på plass for registrering.»

Nokre kommunar meiner at det må stillast krav om at veljaren kan dokumentere behov for å røyste før 10. august.

Hurdal kommune skriv dette i høyringsfråsegna si:

«Selv om det ikke er ordinært forhåndstemmemottak som er foreslått med start 1. juli, vet vi av erfaring av flere vil benytte seg av å stemme så tidlig som mulig. Dersom forslaget vedtas, bør det innføres krav om begrunnet søknad. Denne bør i tilfelle ha frist senest 20. juni, pga. ferieavvikling blant valgmedarbeiderne.»

Enkelte kommunar peiker på at reglane for mottak av førehandsrøyster må følgjast, og at to røystemottakarar må vere til stades ved mottak av «tidlegrøyster». Ein kommune peiker på at det må utarbeidast gode rutinar for kontroll og oppbevaring av slike røyster fram til alt er på plass for registrering.

Sametingetpeiker i sitt svar på at nyordninga med tidlegrøysting òg må gjelde for sametings­valet.

4.1.5 Vurderinga og forslaget til departementet

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar framlegget om å etablere ei ordning med «tidlegrøysting» frå 1. juli i valåret.

Enkelte har teke til orde for alternative ordningar. Ein kommune meiner at kommunane sjølve bør få avgjere om ein skal leggje til rette for «tidlegrøysting». Departementet meiner at dette ikkje er i samsvar med prinsippet om allmenn røysterett og like gode høve til å røyste uavhengig av kvar ein er busett i landet. Ein kan derfor ikkje rå til ei slik ordning.

Somme høyringsinstansar tek til orde for at ein i staden for «tidlegrøysting» bør opne for brevrøysting innanriks. Etter vallova kan veljarar som oppheld seg utanriks, og som ikkje har høve til å røyste til offisielle røystemottakarar (det er ikkje krav til dokumentasjon), røyste via brev. I samband med innføringa av ordninga med brevrøyster viste departementet i Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) mellom anna til at det bør vere

«en betingelse at velgerne vil ha problemer med å oppsøke en utenriksstasjon eller en oppnevnt stemmemottaker, for eksempel på grunn av store avstander. Velgeren kan på egen hånd ordne med stemmegivningen, enten ved å bruke materiell han eller hun har anskaffet fra en utenriksstasjon eller stemmemottaker, eller ved å bruke egne stemmesedler og konvolutter. Det bør være en forutsetning - men intet krav - at et vitne kan bekrefte de opplysninger velgeren gir om seg selv.»

Ordninga med brevrøysting er ei særordning for røysting utanriks og er meint å skulle nyttast i heilt spesielle tilfelle. For at også veljarar utanriks som oppheld seg langt frå ordinære røystemottak, som ambassadar og andre utanriksstasjonar, skal få høve til å røyste, var brevrøysting einaste måten for at desse veljarane i det heile skulle få røysta. Det same omsynet gjer seg ikkje gjeldande innanriks, der det er heilt andre høve for veljarar til å få røysta med røystemottak i kvar kommune.

Som eit alternativt til «tidlegrøysting» meiner somme av høyringsinstansane at ein like godt kan opne for ordinær førehandsrøysting alt frå 1. juli. Departementet vil understreke at formålet med «tidlegrøysting» er å innføre ei ordning der ein på ein enkel måte legg til rette for at veljarar som i dag av ulike årsaker ikkje får førehandsrøyste eller røyste på valdagen, likevel får eit tilbod. Departementet meiner det ikkje er tenleg å påleggje alle kommunar å innføre ei fullskalaordning for røysting alt 1. juli innanriks. Slik departementet vurderer det, vil det vere svært ressurskrevjande og lite samfunnstenleg når ein ser landet under eitt.

Departementet er samd i at ei slik særordning kan komplisere valet. Dette kan ein likevel unngå ved at ein utarbeider gode rutinar for mottak av røystene. Slike rutinar må gjerast enklast mogleg, samstundes som ein sikrar at prinsippet om hemmeleg val blir følgt, og at røystene blir oppbevarte på ein sikker måte. Departementet meiner ei slik ordning ikkje bør bli særleg ressurskrevjande.

Enkelte høyringsinstansar meiner at ordninga kan vere vanskeleg å avgrense, og at ein i realiteten opnar får ei utviding av perioden for førehandsrøysting. Det blir derfor av somme teke til orde for at veljarane må vise til eit dokumentert behov for å kunne røyste før ordinær førehandsrøysting tek til. Departementet meiner det ikkje er tenleg å innføre krav om dokumentasjon. Dette vil etter vår vurdering kunne føre til unødig ressursbruk. Det vil òg vere vanskeleg å seie noko om kva krav ein i tilfelle skal stille til dokumentasjon. Departementet meiner det her lett kan komme til vanskelege avgrensingsspørsmål. Dersom veljaren til dømes får avslag på søknaden om å få røyste, vil dette vere eit enkeltvedtak som vedkommande kan klage på etter forvaltningslova. Det bør derfor ikkje stillast krav til formell søknad. Ordninga skal vere enkel å innrette seg etter for veljaren, og alle bør ha rett til å røyste utan at dei må dokumentere behov.

Departementet går ut frå at det ikkje er særleg mange som vil ha behov for å røyste før 10. august innanriks. Alle veljarar som ønskjer det, skal likevel kunne kontakte kommunen frå 1. juli og be om å få røyste. For å markere at dette er ei særskilt ordning, føreslår departementet likevel at det går fram av lovteksten at ordninga er meint for veljarar som ikkje kan røyste innanfor ordinær førehandsperiode eller på valdagen. Det er likevel ikkje krav til at veljarane skal dokumentere dette.

Departementet har komme til at det ikkje bør stillast krav til at desse røystene blir bokførte særskilt i møteboka. Mottekne «tidlegrøyster» skal såleis bokførast saman med andre ordinære førehandsrøyster i valprotokollen. Det er likevel naturleg at kommunane noterer kor mange slike «tidlegrøyster» kommunen tek imot ved valet i 2009, slik at ein i ettertid kan evaluere ordninga.

Veljaren skal ha høve til å «tidlegrøyste» i alle kommunane i landet. Valstyret må sende røystene til rett kommune der det er aktuelt.

Fleire av høyringsinstansane legg til grunn at valmateriell som manntal, valkort og røystesetlar må vere klart til tidlegrøysting 1. juli. Departementet er ikkje samd i dette. Departementet vil understreke at dei som valstyret har peikt ut til å ta imot røystene, ikkje samstundes skal ta stilling til om røystegivinga skal godkjennast eller ikkje. Dei skal heller ikkje krysse av for motteken røysting i manntalet. Førehandsrøyster skal handsamast av valstyret. Røystene må derfor oppbevarast i ei valurne inntil dei skal prøvast saman med ordinære førehandsrøyster av valstyret. Dette svarer til ordninga for mottekne røyster frå utlandet. Tidspunktet for prøving og kontroll skal fastsetjast av valstyret. Når prøvinga tek til, må valstyret ta stilling til om røystinga skal godkjennast, eventuelt om ho skal sendast til ein annan kommune dersom veljaren ikkje er manntalsført i kommunen. Departementet meiner det såleis ikkje er noko problem at manntalet ikkje er klart til røystinga tek til 1. juli.

Departementet ser at det for somme fylkeskommunar/kommunar kan vere vanskeleg å ha klar røystesetlane til røystinga tek til 1. juli. Departementet meiner derfor at veljarar bør kunne nytte røystesetelen til departementet. Veljaren vil da ikkje ha høve til å gjere endringar på setelen. Dette må likevel etter vår vurdering vere akseptabelt når alternativet i tilfelle er at veljaren ikkje får røysta i det heile. Det er viktig at kommunar og fylkeskommunar gjer eit godt forarbeid for tilrettelegging til trykking av røystesetlar i forkant av valstyret/fylkesvalstyret si godkjenning av listeforslaga, og ha grunnlaget for røystesetlane klart på møtedagen for handsaming av dei framlagde listene. Departementet vil understreke at fylkeskommunen/kommunen skal gjere nødvendige kontrollar av listeforslaga før dei blir godkjende. Departementet viser til at listene skal vere godkjende innan 1. juni, men at det ikkje er noko i vegen for at godkjenninga blir gjord før dette. I utgangspunktet skal det ikkje gjerast endring i desse etter at godkjenninga har funne stad. Røystesetlane kan såleis i utgangspunktet sendast til trykking rett etter at valstyret har handsama dei. Korrektur, opptrykk og distribusjon vil sjølvsagt ta noko tid, og større kommunar og fylkeskommunar vil bruke lengre tid enn dersom ein liten eller mellomstor kommune trykkjer listene sine sjølv hos eit lokalt trykkjeri. Det som kan seinke trykkinga, er at det blir sett fram klage på vedtak om godkjenning eller forkasting av vallister. Klage må fremjast innan sju dagar etter offentleggjeringa av overskrifta på dei godkjende vallistene.

Departementet meiner at fylkeskommunane/kommunane ikkje kan påleggjast å ha klar røystesetlane til 1. juli. Etter vallova § 7-1 (1) og (2) skal valstyret/fylkesvalstyret sørgje for at det blir trykt opp røystesetlar for alle godkjende vallister før førehandsrøystinga startar innanriks. Som nemnt må «tidlegrøysting» reknast som ein del av ordninga med førehandsrøysting innanriks. For å få fram kravet til når røystesetlane skal vere klare, føreslår departementet at lova får ei presisering i dei nemnde føresegnene.

Departementet meiner at dersom fylkesvalstyret/valstyret har klart røystesetlane før 1. juli, kan desse nyttast ved «tidlegrøystinga». I motsett fall skal røystesetlane til departementet nyttast.

Valkort vil ikkje kunne sendast ut til veljarane før etter skjeringsdatoen i manntalet 30. juni. Det vil seie at enkelte veljarar som ønskjer å røyste tidleg, ikkje har med seg valkort. Kommunen må her sørgje for at det blir etablert ein rutine for utskriving av duplikatvalkort, slik tilfellet i dag er for veljarar som har gløymt valkortet. Valkortet (duplikatvalkortet) må leggjast saman med røystegivinga til veljaren i ein omslagskonvolutt på vanleg måte.

Juli er tid for ferieavvikling i kommunane. Trass i dette vil det alltid vere minst ein person til stades, anten i rådhuset eller på eit servicekontor, som kan ta imot «tidlegrøyster» og sørgje for at røysta blir oppbevart i ei valurne fram til kommunen skal handsame ordinære førehandsrøyster. Departementet meiner det er naturleg at ein følgjer framgangsmåten for førehandsrøysting ved mottak av tidlegrøyster. I dette ligg at veljaren skal røyste aleine og usedd. Kravet til hemmeleg røysting skal haldast. Dessutan skal det nyttast røystesetelkonvolutt, valkort (eller duplikatvalkort) og omslagskonvolutt. Krava i valforskrifta til oppbevaring, forsegling og transport av materiell gjeld tilsvarande. Slik departementet vurderer det, vil det ikkje vere behov for omfattande opplæring av kommunalt tilsette for å kunne ta imot «tidlegrøyster», men sidan ordninga tek til før valkorta er distribuert, må dei tilsette manuelt kunne skrive ut valkort til dei som ønskjer å røyste i forkant av perioden for ordinær førehandsrøysting. Slike prosedyrar er i dag alt etablerte i dei tilfella der veljarar har gløymt valkortet sitt.

Innføring av ei ordning med «tidlegrøysting» vil ikkje verke inn på dei fristane som no ligg vallova.

Departementet vil oppsummert peike på at ordninga med «tidlegrøysting» er tenkt ordna på ein enkel måte. Det er likevel viktig at kommunane offentleggjer at veljarane har dette høvet til å røyste, og at veljarane sjølve må vende seg til kommunen for å få nødvendig informasjon om når og kvar det er mogleg å røyste. Det er ikkje meininga at kommunen skal ha ope eit lokale kvar dag i perioden frå 1. juli til 9. august. Veljarar som ønskjer å røyste tidleg, må vende seg til kommunen, skriftleg eller munnleg, å be om å få røyste. Kommunen kan da vise veljaren til eit aktuelt tidspunkt, men skal ta omsyn til kva veljaren ønskjer om tidspunkt for røystinga. Det må likevel vere akseptabelt at mottaket skjer innanfor ordinær kontortid.

Framgangsmåten ved røystegivinga må følgje reglane i vallova § 8-4, utan at det blir oppretta eit formelt røystemottak. Kommunane må sørgje for avskjerma utlegging av røystesetlar, anten setlar som kommunen/fylkeskommunen har trykt opp, eller dei som departementet har trykt. For å ta omsyn til alle veljarar kan røystesetlane leggjast på eitt eller fleire avskjerma bord som er låge nok til at rullestolbrukarar kan nå røystesetlane. Eit alternativ kan vere å dele ut sett med alle røystesetlane. Omsynet til hemmeleg val må sikrast, same kva løysing ein vel. Den som tek imot røysta, må fylle ut eit valkort før dei trykte valkorta ligg føre. Elles må ein følgje reglane for røystemottak, slik det går fram av vallova § 8-4. Reglane i § 27 i valforskrifta må følgjast når veljaren høyrer heime i ein annan kommune enn der vedkommande røystar.

Sametingsvalet blir for ein stor del gjennomført samstundes med val til Stortinget, og Sametinget meiner at ordninga med «tidlegrøysting» bør gjelde tilsvarande. Departementet er samd med Sametinget. Departementet føreslår at dette i tilfelle skjer ved ei endring i forskrifta om val til Sametinget etter at forslaget til endring i vallova er vedteke i Stortinget.

4.2 Tidspunkt for når vallokala seinast må stengje valdagen

4.2.1 Gjeldande rett

Vallova § 9-3 (2) gir valstyra heimel til å fastsetje tid og stad for røystinga. Lova fastset at vallokala skal stengje seinast kl. 20.00 på valdagen måndag. Det er ikkje noko forbod mot at lokala stengjer tidlegare.

Lova inneheld ingen andre føresegner når det gjeld opningstida for vallokala. Kvart valstyre fastset når vallokala skal opne, og kor mange timar lokala skal vere opne.

Vallova § 9-7 fastset at vallokala skal stengje på det tidspunktet som er fastsett. Veljarar som da har møtt fram ved lokalet, skal få høve til å røyste. Ingen skal bli avviste så sant dei har møtt fram ved vallokalet før det stengjer.

Da den nye vallova vart vedteken i 2002, vart tidspunktet for når vallokala seinast skulle stengjast, endra frå kl. 21.00 til kl. 20.00.

4.2.2 Høyringsnotatet

Departementet viste til at opningstida i vallokala varierer frå kommune til kommune. Det peikte på at opningstidene no har vore praktiserte ved tre val. Det er derfor naturleg å vurdere om det er spesielle problem i samband med dei gjeldande reglane.

Det har vorte hevda at røynsler frå kommunane tyder på at kortare opningstid fører til kødanning utanfor valloka rett før stengjetid. Særleg skulle dette gjelde i dei store byane. Det har vorte hevda at sjølv om alle som har komme til vallokalet før kl. 20.00, skal få røyste, kan ein ikkje sjå bort frå at enkelte veljarar har gått utan at dei har fått røysta.

I samband med evalueringa av kommunestyre- og fylkestingsvalet i 2007 har det store fleirtalet av kommunane rapportert at dei ikkje har hatt problem med køar, eller at det har vore små problem. Få kommunar har meldt om kø i vallokala på valdagen. Berre åtte kommunar med val over to dagar melde om kø eller tendensar til kø da vallokala opna på søndag. Nokre kommunar som berre hadde eitt søndagsope vallokale, rapporterte at det tidvis var noko eller litt kø.

På valdagen måndag melde nokre kommunar at det vart kø rundt lunsjtider (mellom kl. 11.00 og kl. 13.00) og/eller etter normalarbeidstid (etter kl. 15.30), spesielt der røystemottaket var i rådhuset. Nokre få kommunar melde om kø eller tendensar til kø den siste timen før vallokala skulle stengje valdagen.

76 prosent av kommunane som har svart, opplyser at dei har opne vallokale til kl. 20.00 på måndagen. Det er berre vel 5 prosent av dei som svarte, som opplyser at dei opnar vallokala før kl. 09.00 på måndag.

Departementet peikte på at fleire faktorar speler inn for at røystinga i vallokalet skal gå utan problem, slik at ein unngår kø i størst mogleg grad. For det første er det avhengig av kor godt veljarane er vane med prosedyren dei skal følgje. Deretter spørst det kor mykje tid veljarane bruker inne i røysteavlukket (fleire val samstundes kan påverke tidsbruken). Til slutt har sjølvsagt kapasiteten i lokalet mykje å seie.

Departementet peikte på at evalueringa etter valet i 2007 ikkje gir grunnlag for å hevde at opningstider for vallokala fører til problem for veljarane med lange køar når lokala skal stengje.

Likevel meinte departementet at det kan vere grunn til å vurdere om det skal vere høve til å halde vallokala opne ein time lenger måndag kveld.

Omsynet til å unngå køar vil ikkje vere det viktigaste argumentet for å utvide opningstida måndag. Dersom lokala held ope ein time seinare, kan ein få meir spreiing på dei veljarane som ønskjer å røyste om kvelden. Mange veljarar opplever eit tidspress i kvardagen ved at dei har mykje å gjere og får dårleg tid etter at arbeidsdagen er slutt. Dette kan føre til at dei ikkje prioriterer å gå til eit røystelokale. Lengre opningstid vil kunne gi veljarane betre tid og føre til at dei finn betre rom for å kunne røyste. Særleg i dei største byane vil lengre opningstid kunne ha ein positiv effekt.

Dersom vallokala stengjer ein time seinare, vil dette føre til at valresultata blir klare seinare. Dette må likevel vere mindre viktig. Det avgjerande må vere at flest mogleg veljarar får høve til å røyste. Slik departementet ser det, er det her viktigare å leggje vekt på at vallokala er lett tilgjengelege.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at det blir mogleg for kommunane å fastsetje at vallokala skal ha ope til kl. 21.00, og at vallova § 9-3 andre leddet blir endra i samsvar med dette.

Departementet registrerte at svært få kommunar opna vallokala før kl. 09.00 på måndag. Det peikte på at det kan vere grunn for kommunane til å tenkje nytt her. Dersom lokala opnar kl. 07.00 eller kl. 08.00, kan fleire veljarar få høve til å røyste tidlegare på dagen, til dømes før dei går på jobb. På den måten kan ein òg hindre eventuelle køar på ettermiddagen.

Departementet gjorde ikkje framlegg om å lovfeste eit bestemt tidspunkt for når lokala skal opne, men uttalte at ein vil oppmode kommunane om å leggje til rette for at veljarar kan røyste noko tidlegare enn kl. 09.00 der tilhøva tilseier det.

4.2.3 Høyringsfråsegnene

Det store fleirtalet av høyringsinstansane sluttar seg til framlegget om å utvide opningstida i vallokala til kl. 21.00 måndag, eller dei har ikkje merknader til framlegget i høyringsnotatet. Det gjeld alle fylkesmennene og fylkeskommunane. Det same gjeld òg fleirtalet av kommunane.

Faglig Forum for Formannskapssekretærer (FFF) uttaler:

«FFF er positive til forslaget om å endre åpningstiden til kl 2100. Dette gir kommunene større fleksibilitet i valgavviklingen. Det må være lokale forhold som bestemmer hvilke åpningstider man skal ha innenfor lovens rammer.»

Det er berre fire kommunar som er skeptiske til framlegget. Det gjeld desse:

Klepp kommune går inn for å halde på kl. 20.00 som seinaste tidspunkt fordi:«Valdagen er alt ein lang dag for stemmestyra, og arbeidet er heller ikkje slutt når vallokalet stengjer.»

Tønsberg kommune har dette tilleggsframlegget: «Valgloven skal ha bestemmelser om felles stengetid for valglokalene på valgdagen.»

Nedre Eiker kommune uttaler: «Valglokalenes åpningstid bør være lik i alle kommuner for å unngå misforståelser, spesielt gjelder dette tidspunkt når valgting skal avsluttes.»

Asker kommune skriv: «Valglovens regulering av valglokalenes åpningstid fungerer godt. Det synes derfor unødvendig å utvide åpningstiden ytterligere.»

4.2.4 Vurderinga og forslaget til departementet

Høyringsrunden viser at det er stor semje om forslaget til departementet om at kommunane får høve til å halde vallokala opne til kl. 21.00 på valdagen måndag. Departementet vil derfor gjere framlegg om at vallova § 9-3 andre leddet blir endra, slik at seinaste lovlege tidspunkt for å stengje vallokala blir kl. 21.00.

Departementet vil understreke at framlegget til lovendring ikkje vil innebere noka innskrenking i retten kommunane har til å stengje lokala før kl. 21.00. Det vil framleis vere opp til kvar enkelt kommune – ut frå lokale tilhøve – å kunne fastsetje at lokala skal stengje på eit tidlegare tidspunkt.

Departementet er klar over at retten til å stengje lokala på ulike tidspunkt i kommunane kan føre til mistydingar hos somme veljarar. Det gjeld særleg dersom media fokuserer på kommunar der dei stengjer lokala kl. 21.00. Eit par av høyringsinstansane meiner at det bør fastsetjast felles tidspunkt for når vallokala skal stengje. Departementet meiner dette vanskeleg let seg gjennomføre for alle stader. Geografiske avstandar eller manglande kommunikasjonar kan gjere det umogleg for veljarane å komme seg til eit vallokale så seint som kl. 21.00 på kvelden. Desse omsyna – og høve til transport og anna valmateriell til ein sentral stad i kommunen – tilseier at det bør vere opp til kvar enkelt kommune å fastsetje når vallokala skal stengje. Departementet finn dessutan at omsynet til lokale tilhøve, til dømes lokale tradisjonar, tilseier at ein ikkje bør gå inn for at alle vallokala skal stengje samstundes i heile landet.

Mistydingar med omsyn til opningstida vil ein kunne motverke gjennom ulike informasjonstiltak. Vallova § 9-3 tredje leddet fastset at valstyret i kvar kommune skal kunngjere tid og stad for røystegivinga. Desse opplysningane skal òg gå fram av valkorta som kommunane skal trykkje og sende til veljarane, jf. valforskrifta § 23. Kommunane kan òg gjennomføre andre lokale tiltak for å informere veljarane.

Høve til utvida opningstid kan gjere vallokala meir tilgjengelege. Departementet vil peike på at få kommunar ser ut til å opne lokala før kl. 09.00 på valdagen måndag. Det kan vere grunn til å vurdere å endre denne praksisen. Departementet vil i informasjonen til kommunane peike på at det er mogleg å opne lokala på eit tidlegare tidspunkt, og oppmode dei til å gjere dette der det er tenleg.

4.3 Innføring av sanksjon ved brot på § 9-9

4.3.1 Gjeldande rett

Etter vallova § 9-9 er det forbode å offentleggjere valresultat og prognosar som er laga på grunnlag av undersøkingar ein har gjort den dagen eller dei dagane valet går føre seg, før alle vallokala er stengde kl. 20.00 på valdagen.

Ei offentleggjering er med andre ord eit lovbrot. Lovbrotet er likevel ikkje sanksjonert med straff eller andre sanksjonar.

Formålet med forbodet i § 9-9 er å hindre utilbørleg påverknad av veljarane mens røystinga enno går føre seg. Forbodet er også grunngitt med eit ønske om å sikre ei roleg og verdig gjennomføring av røystinga.

Dette forbodet gjeld både offentleggjering av valdagsmålingar og valresultat. På valdagen er det likevel ikkje forbode å offentleggjere valmålingar som er henta inn før valdagen.

Med valdagsmålingar meiner ein målingar som er laga på valdagen på grunnlag av intervju med veljarane om kva dei faktisk har røysta. Dette står i motsetning til vanlege meiningsmålingar som er baserte på kva veljarane kjem til å røyste. Desse kan vere baserte på intervju før valdagen eller intervju i dei dagane valtinget går føre seg. Det er berre valdagsmålingar og meiningsmålingar som er baserte på intervju den dagen eller dei dagane valet går føre seg, som ikkje kan offentleggjerast før kl. 20.00 på valdagen.

Når det gjeld reelle valresultat, har media tilgang til dei gjennom valnattsystemet til departementet.

Gjeldande forbod vart innført i vallovgivinga i 1997 og har mønsteret sitt i lova om folkerøysting frå 1994. I forarbeida til føresegna (Ot.prp. nr. 30 1994–95) går det fram at bakgrunnen for at forbodet vart innført, var at det i tilknyting til stortingsvalet i 1993 vart gjort fleire meiningsmålingar som vart offentleggjorde på valdagen.

I forarbeida til lova om folkerøysting, jf. Ot.prp. nr. 79 1993–94, blir også brotet på prinsippet om ikkje å offentleggjere valdagsmålingar før alle vallokala var stengde ved stortingsvalet i 1993, nemnt som ei årsak til og grunngiving for innføringa av forbodet.

Ønsket om å hindre utilbørleg påverknad og å bevare ro omkring valhandlinga var bakgrunnen for prinsippet om å halde valresultata hemmeleg: «Dessuten har man ikke ønsket å risikere at det uforutsett oppstår et ønske hos et større antall velgere om å stemme senest mulig på valgdagen. Dette kunne bli til hinder for en rolig og verdig gjennomføring av stemmegivningen.», jf. Ot.prp. nr. 79 (1993–94).

På bakgrunn av det som kjem fram i forarbeida, er det spesielt hendinga i 1993 der valdagsmålingar vart offentleggjorde før vallokala var stengde, som utløyste debatten som førte til at forboda både i vallova og i lova om folkerøysting vart innførte.

Europarådet har utarbeidd ein rekommandasjon med retningslinjer for dekning av val i media, jf. rekommandasjon (2007) 15. Denne rekommandasjonen føreset at det kan gjerast avgrensingar slik det er gjort i vallova § 9-9. Artikkel 8, andre og tredje avsnitt i rekommandasjonen lyder slik:

«Any restriction by member states forbidding the publication/dissemination of opinion polls (on voting intentions) on voting day or a number of days before the election should comply with Article 10 of the European Convetion for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as interpreted by the European Court of Human Rights.

Similarly, in respect of exit polls, member states may consider prohibiting reporting by the media on the results of such polls until all polling stations in the country have closed.»

4.3.2 Ordningar i andre land

Fleire europeiske land har lovforbod mot å publisere valdagsmålingar og valresultat føre val, og fleire av desse landa har òg lovfest høvet til å setje i verk sanksjonar.

Frankrike har forbod mot å publisere meiningsmålingar dei siste sju dagane før eit val. Lova gjorde det forbode å publisere, spreie og kommentere meiningsmålingar i den perioden. Lova vart sidan revidert, og resultat frå meiningsmålingar kan no publiserast fritt bortsett frå dei siste 24 timane før valet. Dersom noko blir publisert i strid med lova, kan dette straffast med bøter på inntil 75 000 euro.

I Spania er det eit lovfest forbod mot offentleggjering dei siste fem dagane før valet, og for brot på lova kan ein få anten fengsel frå 14 til 30 dagar eller bøter på mellom 3000 og 30 000 euro. I tillegg kan det bli snakk om ei mellombels inndraging av løyve til å utøve yrket.

I Storbritannia er det forbode å publisere valdagsmålingar før vallokala er stengde. Brot på lova kan føre til gebyr eller fengsel i inntil 6 månader. Det ligg ikkje føre noka lovregulering med omsyn til publisering av reelle valresultat. Dette kan ha samanheng med at media ikkje får tilgang til valresultat før etter at vallokala er stengde. BBC har også utarbeidd sine eigne interne retningslinjer for rapportering av meiningsmålingar.

I Portugal ligg det føre eit forbod mot publisering i perioden midnatt fredag før valdagen og fram til vallokala stengjer på valdagen, søndag kl. 20.00. Brot på lova kan straffast med bøter på inntil 50 000 euro for privatpersonar og på inntil 250 000 euro for grupper og kollektive einingar.

Også andre land, som Hellas, Polen, Slovakia og Slovenia, har innført forbod mot offentleggjering og høve til å sanksjonere. Utanfor Europa finn vi liknande reglar i både Canada, Mexico og Sør-Korea.

I Sverige, som i dei andre skandinaviske landa utanom Noreg, er det ingen lovbestemte restriksjonar mot å publisere valdagsmålingar eller valresultat. I praksis er det slik at meiningsmålingar ikkje blir publisert seinare enn dagen før valdagen. Ingen har tilgang til valresultata før røystelokala er stengde.

4.3.3 Særleg om tilgang til og bruk av valnattdatabasen

Valnattdatabasen er eit datasystem for innsamling, prognostisering og vidareformidling av valresultat til media etter oppteljinga i kommunane valkvelden og valnatta. Kommunal- og regionaldepartementet eig og finansierer systemet. Denne databasen skal gi brukarane valresultat mens ein driv med oppteljinga, og statistiske data om endelege resultat. I praksis har departementet gitt media som inngår avtale med departementet, tilgang til valresultat om lag 1 ½ time før lokala stengjer, slik at dei kan førebu valsendingar.

Alle media bør i medhald av likskapsprinsippet behandlast likt. I avtalen med media krev departementet at dei skriv under på at dei ikkje vil offentleggjere valresultat dei får tilgang til, før sperrefristen. Offentleggjering av valresultat før kl. 20.00 på valdagen (den regelen som gjeld for opningstid i dag) vil da vere eit avtalebrot, slik at dei allmenne avtalerettslege prinsippa vil kunne gjelde. Det ligg ikkje føre noka plikt for departementet å gi nokon tilgang til reelle valresultat før kl. 20.00. Departementet vil vurdere om denne praksisen bør strammast inn.

4.3.4 Høyringsnotatet

Innleiing

I høyringsnotatet føreslo departementet lovfesting av ein sanksjonsheimel for brot på vallova § 9-9. Departementet peikte på at det ligg føre vektige argument for lovfesting av ein sanksjonsheimel. Det vart mellom anna vist til at formålet med forbodet i vallova § 9-9 er å hindre utilbørleg påverknad av veljarane mens røystegivinga framleis går føre seg. Lova set eit absolutt forbod mot offentleggjering før kl. 20.00, men har ingen heimel for sanksjon dersom forbodet blir brote. Ei valordning som fungerer godt er ein av grunnsteinane i eit demokrati. For at forbodet skal få den verknaden som er tilsikta, må det i regelen handhevast slik at lovbrot får konsekvensar for den som ikkje følgjer lova. Trugsmål om sanksjon vil kunne ha ein viktig symbolfunksjon ved sida av at det vil kunne verke preventivt. Det vart òg vist til at det ved enkelte høve har vore brot på forbodet.

Valdagsmålingar og valresultat er ikkje berre uttrykk for meiningane til folk, dei kan òg vere med på å forme andre sine meiningar. Resultata frå valdagsmålingar og reelle valresultat vil òg kunne inngå som eitt av fleire element i avgjerdsgrunnlaget til veljaren, og er ein faktor i kampen om opinionen på lik linje med andre faktorar. Valdagsmålingar gir i regelen att det folk har røysta, og undersøkingar viser at dei som enno ikkje har bestemt seg for kva dei skal røyste på valdagen, vil lettare kunne bli påverka til å røyste på det vinnande partiet (Bandwagon-effekten), eventuelt det tapande partiet, såkalla sympatirøysting.

I høyringsnotatet peikte departementet på at det alt finst ein sanksjonsmåte ved at avtalen med brukarar om tilgang til valnattdatabasen kan opphevast, eventuelt at ein stengjer tilgangen for ein kortare eller lengre periode for dei som bryt forbodet i § 9-9 når det gjeld reelle valresultat. Departementet vil likevel ikkje kunne krevje i denne avtalen at brukarane òg skal rette seg etter forbodet når det gjeld valdagsmålingar. Dette vil truleg måtte reknast som å vere eit usakleg vilkår i høve til det som det blir inngått avtale om. Det vil i tilfelle seie at media dermed ikkje får tilgang til valresultata før alle vallokala er stengde valkvelden. Det kan tenkjast ei slik praktisering i staden for sanksjonar mot brot på § 9-9 når det gjeld reelle valresultat. Det blir i tilfellet ei avveging mellom å gi media tilgang før lokala stengjer og innføring av sanksjonar i lov, versus det å ikkje gi tilgang til resultata og at det da heller ikkje blir innført sanksjonar i lov. Departementet kom i høyringsnotatet til at det ikkje bør gjerast skilnad mellom offentleggjering av valdagsmålingar og valresultat når det er tale om å innføre sanksjonar.

Tilhøvet til ytringsfridommen – Grunnlova § 100 og EMK art. 10

Tilhøvet til ytringsfridommen står sentralt ved spørsmålet om utsett offentleggjering og innføring av sanksjonar ved brot på § 9-9. Departementet gjorde derfor ei vurdering av Grunnlova § 100 og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 10.

Departementet vurderte i høyringsnotatet om forbodet i § 9-9 og ei sanksjonering av brot på denne paragrafen ligg innanfor dei grensene som ytringsfridommen set. Departementet peikte på at forbodet mot offentleggjering alt er lovfest, og at tilhøvet til ytringsfridommen vart vurdert av departementet da forbodet vart innført. I samband med spørsmålet om sanksjonering fann departementet det likevel formålstenleg med ei ny vurdering av desse spørsmåla.

Vallova § 9-9 har mønsteret sitt frå lova om folkerøysting i 1994, og ved innføringa av forbodet i vallova i 1997 viste departementet til drøftinga i Ot.prp. nr. 79 (1993–1994), og peikte på at «dei same omsyna gjer seg gjeldande når det er snakk om val», jf. Ot.prp. nr. 30 (1994–95), s. 15. Departementet gjekk inn for forbodet med denne grunngivinga (jf. Ot.prp. nr. 30 (1994–95), s. 16):

«Ro og verdige former omkring valet og valavviklinga er sentrale element i sjølve den demokratiske prosessen, som ein må vurdere omsynet til ytringsfridommen mot. På denne bakgrunnen kan ein ikkje sjå at den foreslåtte reguleringa av staden der valdagsmålingar kan gjennomførast, og når dei kan offentleggjerast, er i strid med Grunnlovas føresegner om ytringsfridommen, eller omsynet til informasjonsfridommen.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen støtta forslaget frå departementet med denne grunngivinga, jf. Innst. O. nr. 57 (1994–95) s. 19:

«Komiteen mener det bør vises stor varsomhet med å tillate aktiviteter som kan forstyrre ro, orden og verdighet rundt selve valghandlingen, eller som på denne måten kan forstyrre eller forvirre velgere, og at offentliggjøring av «tendenser» mens valget pågår på avgjørende måte kan påvirke mange velgeres atferd. Komiteen ser slike hensyn som viktigere enn den beskjedne innskrenkning av mulighetene til offentlig rapportering av velgernes atferd mens valghandlingen pågår, og kan vanskelig se at dette er en innskrenkning av ytringsfriheten i Grunnlovens forstand. Komiteen slutter seg derfor til departementets vurdering og forslag.»

Departementet understreka i høyringsnotatet at det ikkje er snakk om å forby valdagsmålingar og reelle valresultat i seg sjølv, men å utsetje tidspunktet for når opplysningane kan offentleggjerast. § 9-9 tillet offentleggjering etter at alle vallokala er stengde.

I høyringsnotatet viste departementet til at det at media dekkjer val, er ein viktig del av rettstryggleiken for både stat og individ og har som føresetnad at ytringsfridom og pressefridom fungerer optimalt. Likevel meinte departementet at det er legitimt å avgrense denne fridommen noko for å sikre andre viktige offentlege interesser. Desse avgrensingane vernar retten individet har til ein adekvat og balansert informasjon, retten alle politiske parti og kandidatar har til å oppnå dei same moglegheitene, og ein lovmessig og god demokratisk prosess med nøytralt engasjement frå dei statlege autoritetane. Det er mellom anna dette Grunnlova § 100 andre leddet og EMK art. 10 nr. 2 skal sørgje for.

Det klare utgangspunktet i Grunnlova § 100 er at det skal vere ytringsfridom. Denne fridommen kan ikkje avgrensast

«med mindre det lader seg forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sand­hedssøgen, Demokrati og Individets frie Men­ings­dannelse».

Ytringsfridomskommisjonen peiker i NOU 1999:27 på at det

«er ikke umiddelbart opplagt ut fra disse vilkår hvor grensene kan trekkes. Et godt svar kan bare gis etter en nærmere analyse av den enkelte begrensning, hensynene bak begrensningen og hvor alvorlig begrensningen griper inn i og forstyrrer de tre prosesser ytringsfriheten verner».

I høyringsnotatet viste departementet til at inngrepet er av avgrensa karakter både tidsmessig og materielt sett. Det blei vist til det departementet og Stortinget tidlegare har peikt på i samband med kor viktig ein demokratisk valprosess er. Det blir òg vist til at fleire europeiske land har innført sanksjonar.

I lys av dette meinte departementet det ikkje var tvilsamt at det kan setjast avgrensingar for når valdagsmålingar og valresultat kan offentleggjerast.

Etter EMK art. 10 nr. 2 er det på visse vilkår høve for offentlege styresmakter til å avgrense utgangspunktet om ytringsfridom. Føresegna tillet innskrenkingar i ytringsfridommen dersom tre kumulative vilkår er oppfylte. Inngrepet må vere heimla i lov, det må sikte mot eitt eller fleire av dei uttømmande nemnde formåla i art. 10 nr. 2, og det må vere nødvendig i eit demokratisk samfunn.

Dei legitime formåla som kan gi grunnlag for ei avgrensing av ytringsfridommen, set skrankar for kva argument som er relevante ved vurderinga av om inngrepet er nødvendig i eit demokratisk samfunn. Om formålet konkret blir fremja, blir først trekt inn ved vurderinga av kor nødvendig det er.

Departementet vurderte òg tilhøvet til EMK art. 10 (2). Vilkåret om at inngrep må vere nødvendig i eit demokratisk samfunn, har ifølgje praksis mellom anna stilt krav til at inngrepet må svare til eit tvingande samfunnsbehov («a pressing social need» ), og at det står i høve til det legitime formålet som skal sikrast. Det krevst i tillegg at dei grunnane som er nemnde, er relevante og tilstrekkelege. Inngrepet må vidare oppfylle eitt eller fleire av dei formåla som er rekna opp i føresegna.

Departementet viste til at forbodet først og fremst er innført av omsyn til den retten veljarane har til å røyste utan å bli utilbørleg påverka av røysteåtferda til andre, og for på den måten å sikre gode rammer for ein demokratisk valprosess. Dette er grunnleggjande rettar som departementet meinte det var nødvendig å verne om. Departementet fann òg at den tidsavgrensinga forbodet hadde fått, og som berre gjeld den dagen eller dei dagane røystinga går føre seg, oppfyller kravet til rimeleg samsvar i den forstand at inngrepet står i høve til det legitime formålet som skal sikrast. Departementet meinte ein sanksjonsheimel ville forsterka det vernet som forbodet skal gi, og ikkje føre til eit større inngrep i ytringsfridommen. Det vart vist til at hovudformålet med sanksjonen er å hindre brot på eit forbod som alt er lovfest.

Departementet meinte på bakgrunn av dette at grunngivinga for å innføre forbodet i § 9-9, og no sanksjonering av brot på føresegna, oppfyller vilkåra i EMK art. 10 nr 2.

Administrativ sanksjon

I høyringsnotatet meinte departementet at brot på forbodet burde følgjast av ein administrativ sanksjon med lovbrotsgebyr. Ein straffesanksjon meinte departementet ikkje var nødvendig. Med straff la departementet til grunn formell straff, det vil seie reaksjonar som er definerte som straff i straffelova. Med administrative sanksjonar er det på den andre sida meint sanksjonar som forvaltningsorgan som ved lov er tildelt kompetanse til å bruke sanksjonar, kan dømme nokon til. Departementet la vekt på prinsippet om at straff ikkje bør nyttast dersom ein kan få ein like god eller betre effekt ved å bruke andre sanksjonsmetodar. Effektiv handheving og behovet for eit meir heilskapleg og fleksibelt sanksjonssystem er andre relevante omsyn.

Lovbrotsgebyr vil seie at «forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller påbud) fastsatt i lov eller i forskrift i medhold av lov eller individuell avgjørelse», jf. NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

Det følgjer av legalitetsprinsippet i forvaltningsretten at inngrep som administrativ sanksjon med lovbrotsgebyr må ha heimel i lov. Vidare er det eit krav at det går tydeleg fram i lova kva handlingar eller unnlatingar som kan føre til ein sanksjon ved brot, og kven det kan reagerast mot.

Departementet vurderte i høyringsnotatet spørsmålet om det å innføre sanksjon med lovbrotsgebyr er å rekne som straff. Det følgjer av Grunnlova § 96 at ingen kan straffast utan etter dom. Dette prinsippet er også nedfelt i EMK artikkel 6 nr. 1.

Departementet viste til at problemstillinga er drøfta i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, s. 54 ff. Sanksjonsutvalet finn det klart at mindre lovbrotsgebyr ikkje vil vere i strid med Grunnlova § 96. Sanksjonsutvalet konkluderer vidare med at også større gebyr for brot vil vere i samsvar med Grunnlova «dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier – herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse – og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand», jf. NOU 2003: 15, s. 58.

I samsvar med desse tilrådingane går departementet ut frå at lovbrotsgebyr ikkje er å rekne som straff, og legg til grunn at tilhøvet til Grunnlova § 96 er uproblematisk. Det same standpunktet tok også Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Ot.prp. nr. 6 (2003–2004), om ny konkurranselov og EØS-konkurranselov, og Fiskeridepartementet i Ot.prp. nr. 70 (2003–2004), om endringar i deltakarlova mv. Departementet peikte samstundes på at rettstryggleiken er sikra ved at det vil bli etablert ei klageordning. Sjå meir om dette nedanfor. Eit slikt vedtak vil òg kunne førast fram for domstolane.

Departementet kom på bakgrunn av ei heilskapleg vurdering fram til at den mest tenlege reaksjonsforma ved brot på forbodet i § 9-9 vil vere ein administrativ sanksjon, og at gebyr for slike brot er den mest adekvate reaksjonsforma av desse. Gebyr er ein enkel og fleksibel sanksjon som kan handhevast på ein effektiv måte.

Skuldkrav og bevis

Departementet stilte i høyringsnotatet spørsmål til kva skuldkrav som bør leggjast til grunn. Bør lovbrotsgebyr berre bli nytta når det ligg føre eit klart forsettleg brot på regelen, eller bør også aktlause brot på føresegna og vilkåra kunne resultere i gebyr?

Departementet meinte at det ikkje var tenleg å krevje forsettleg brot, sidan det reiser vanskelege bevisvurderingar og regelen vil bli svært lett å omgå.

Det går fram av NOU 2003:15, som tek for seg bruk av straff og administrative sanksjonar, at det gjerne blir stilt opp eit svært strengt aktsemdskrav i dei tilfella der det er lett å konstatere at det har vore brot, og der ein må gå ut frå at rettsnormene er allment kjende. Det går vidare fram at det må vere ein føresetnad at sanksjonen ikkje er svært inngripande, og at det ligg føre eit klart behov for effektiv handheving. Dersom bevisføringsplikta for at det ikkje ligg føre aktløyse i slike tilfelle, blir lagd på den som har brote lova, vil omsynet til ei effektiv handheving etter det utvalet meiner, vere godt nok sikra utan at det blir innført eit objektivt ansvar.

I høyringsnotatet vart det vist til at forbodet må reknast for å vere godt kjent blant dei som i første rekkje vil kunne rammast av forbodet. Dette er eit moment som departementet meinte taler for at det bør vere nok med aktløyse, og at det ikkje bør krevjast forsett. Vidare taler det for å leggje til grunn eit aktløysekrav at skaden har skjedd alt ved handlinga (offentleggjeringa), og at det er relativt lett å konstatere at det har vore eit brot.

Krav til aktløyse vil også kunne vere med på å skjerpe aktsemda hos aktørane, noko departementet meinte var eit viktig moment i denne samanhengen. Departementet meinte at eit krav til aktløyse ikkje vil gjere det vanskeleg for aktørane å unngå brot på lova, da det i alle tilfelle bør vere innarbeidd gode sikkerheitsrutinar og retningslinjer for dette hos alle media som behandlar valdagsmålingar og valresultat på valdagen.

I spørsmålet om det bør krevjast grov eller simpel aktløyse fann departementet at det avgjerande må vere om gjerningspersonen har opptredd slik ein med rimelegheit kan krevje i høve til forbodet i § 9-9. I straffelova § 23 er vanleg (simpel) aktløyse definert slik:

«Den som handler i strid med kravet til forsvarlig opptreden på et område, og som ut fra sine personlige forutsetninger kan bebreides.»

Vidare er grov aktløyse definert som ei handling som er «svært klanderverdig», og der «det er grunnlag for sterk bebreidelse».

Departementet vurderte skuldkravet med utgangspunkt i dei nemnde momenta og fann at det mest tenlege i dette tilfellet vil vere eit krav om vanleg (simpel) aktløyse. Dette er også i samsvar med det sanksjonsutvalet uttaler i den nemnde NOU-en ovanfor. Kor stort eit eventuelt gebyr skal vere, vil likevel mellom anna måtte tilpassast skuldgraden.

Når det gjeld spørsmål om det bør stillast strenge beviskrav for å kunne dømme nokon til lovbrotsgebyr, viser departementet til uttale i NOU 2003:15. Det går her fram at det ikkje er grunn til å fastsetje særlege beviskrav for saker om administrative sanksjonar og liknande der det dreier seg om alvorlege tilhøve og inngripande sanksjonar. Dette blir forklart slik:

«Gjeldende regler gir rom for muligheter for nyansering som i praksis må anses tilfredsstillende. I saker der det dreier seg om alvorlige forhold og en inngripende sanksjon, vil det være aktuelt å stille strenge krav til bevisene. I enklere saker der det er aktuelt med mindre reaksjoner kan beviskravene settes lavere.»

Etter departementet si vurdering er det naturleg å leggje til grunn same beviskrav som normalt gjeld i saker om administrative sanksjoner, jf. også Høyesteretts dommar i Rt. 2007 s. 1217 og 29. oktober 2008.

Brot på forbodet skjer ved offentleggjeringa av valdagsmålingar og/eller valresultat. Med «offentleggjering» meinte departementet at opplysningane blir gjorde tilgjengelege for andre. Det er ikkje ein føresetnad for ansvar at nokon faktisk har sett dei offentleggjorde opplysningane, så lenge det faktisk har vore ei offentleggjering. Dette kan likevel vere eit moment i vurderinga av om brotet skal sanksjonerast og størrelsen på gebyret.

I høyringsnotatet fann departementet det mest tenleg at gebyret for brot blir pålagt den som er ansvarleg for offentleggjering. Dette inkluderer også eit ansvar for handlingar hos nokon som opptrer på vegne av vedkommande. I dei fleste tilfella vil den rettsleg ansvarlege vere eit føretak, men departementet såg likevel ikkje bort frå at ansvar kunne påleggjast ein privatperson dersom vedkommande er den reelt ansvarlege for at det har vore ei offentleggjering.

I høyringsnotatet føreslo departementet at medverknad til brot ikkje bør kunne sanksjonerast. Departementet fann det ikkje tenleg med eit eige medverkaransvar og viste til at formålet med sanksjonsregelen vil bli sikra ved at både aktlaust og forsettleg brot på føresegna i § 9-9 vil føre til ansvar. Vidare vart det vist til at formålet vart sikra ved at det vil vere den som er ansvarleg for offentleggjeringa, som blir idømd gebyret for brot.

Freistnader på brot på forbodet i vallova § 9-9 er ei lite aktuell problemstilling og vart derfor ikkje omfatta.

Storleiken på lovbrotsgebyret

I høyringsnotatet føreslo departementet at gebyret for brot bør stå i høve til sjølve brotet, men at det likevel må setjast så høgt at det ikkje lønner seg å bryte forbodet. Hovudformålet med dette gebyret er at det skal verke preventivt. Det å hindre at lova blir broten, er såleis det eigentlege formålet med fastsetjinga av sanksjonen. Når det gjeld kor stort gebyret skal vere, kan dette fastsetjast på fleire måtar. Departementet viste til kringkastingsforskrifta der lovbrotsgebyr kan fastsetjast etter sjåar-/lyttartal, ved ein standardisert sats eller etter ei skjønsmessig vurdering. Departementet meinte at denne typen brot tilseier at det blir fastsett eit gebyr på bakgrunn av ei skjønsmessig vurdering. Ein bør ved fastsetjinga leggje vekt på kva slags brot det er, og kor grovt det er. Dersom den ansvarlege har tent på brotet, går vi ut frå at dette er det momentet det bør leggjast vekt på. Ved stadige brot kan gebyret aukast.

Når det gjeld avgrensing av beløp oppover, føreslo departementet at den same avgrensinga som er teken i kringkastingsforskrifta (gjeld frå 1. juli 2008), også blir lagd til grunn her. Etter denne forskrifta er gebyret for brot avgrensa oppover til 2 000 000 kroner.

Departementet føreslo vidare at gebyret etter føresegna skal vere tvangsgrunnlag for utlegg, og at Statens innkrevjingssentral får fullmakt til å tvangsinndrive kravet.

Departementet føreslo at heimel for å idømme lovbrotsgebyr blir fastsett i lov, og at det blir gitt heimel for å fastsetje forskrifter. Departementet meinte det er mest tenleg om reglar om inndriving av kravet, betalingsfrist og renter blir fastsette i forskrift til lova.

Sanksjonsmyndigheit

Departementet føreslo i høyringsnotatet at idømminga av gebyret og tilsynsansvaret blir lagd til Medietilsynet sidan Medietilsynet er eit organ som har den nødvendige kompetansen til dette. Det vart ved vurderinga lagt vekt på at sanksjonsmyndigheita bør liggje hos ein uavhengig instans og ikkje eit politisk organ som departementet.

Medietilsynet er eit forvaltningsorgan som behandlar saker etter kringkastingslova, lova om film og videogram og medieeigarskapslova. På kringkastingsområdet går oppgåvene til Medietilsynet først og fremst ut på å føre tilsyn med at føresegnene i kringkastingslova og kringkastingsforskrifta blir følgde. Medietilsynet er i tillegg sanksjonsmyndigheit mellom anna ved brot på kringkastingslova kap. 3, jf. kringkastingsforskrifta kap. 10.

I høyringsnotatet er det vist til at Medietilsynet sit inne med den relevante sanksjonskompetansen på eit område som ligg nær det aktuelle fagfeltet. Departementet fann det også mest tenleg at Medietilsynet også skal vere det organet som greier ut saka i medhald av reglane i forvaltningslova, og har ordinært tilsynsansvar med at føresegna blir følgd.

Departementet føreslo å plassere heimelen for at Medietilsynet har høve til å sanksjonere, i vallova. Reglar om den praktiske gjennomføringa vart føreslått gitt i forskrift til lova.

Høve til klage

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at vedtak om at ein blir dømd til lovbrotsgebyr, skal ein kunne klage på.

På område som gjeld vallova, har Kommunal- og regionaldepartementet, som forvaltar av vallova, myndigheit i klagesaker. Det vil da i utgangspunktet også seie at dette er tilfellet i saker om klage på idømt lovbrotsgebyr på vallova § 9-9.

Normalt er det Kultur- og kyrkjedepartementet som har styringsrett over Medietilsynet, og som er klageorgan for vedtak tilsynet har gjort. Det vart i høyringsnotatet vist til at Kultur- og kyrkjedepartementet har hatt på høyring eit forslag om ei meir uavhengig stilling for Medietilsynet og etablering av ei eiga uavhengig klagenemnd i saker frå Medietilsynet. Departementet meinte i høyringsnotatet at det kunne vere aktuelt å leggje klager til ei slik nemnd.

4.3.5 Høyringsfråsegnene

Så å seie alle høyringsinstansane som uttaler seg om forslaget, sluttar seg til det.

Randaberg kommuneuttaler dette :

«Det følger av lovforslaget at formålet med forbudet i § 9-9 er å hindre utilbørlig påvikning av velgerne mens stemmegivningen ennå pågår, samt et ønske om å sikre en rolig og verdig gjennomføring av stemmegivningen. Randaberg kommune mener at disse hensynene bør veie tyngre enn de ønsker som måtte være tilstede om å komme med flest mulig nyheter om valget. Randaberg kommune stiller seg positiv til forslaget om å innføre lovbruddsgebyr ved brudd på valgloven § 9-9.»

Sandnes kommune kjem med ei fråsegn i same retning.

Tønsberg kommunestøttar innføringa av sanksjon «da offentliggjøring av tendenser mens valget pågår kan påvirke velgerens adferd».

Fredrikstad kommune meiner det er viktig at det ikkje oppstår situasjonar der veljarane blir utsette for påverknad som kan truge tilliten til valet. Offentleggjering av valdagsmålingar og valresultat reknar ein med har stor grad av påverknad hos veljargrupper. Fredrikstad kommune meiner ei sanksjonering vil gjere lovforbodet meir effektivt og samstundes tydeleggjere ønsket til styresmaktene om ro og verdigheit rundt valhandlinga.

Østfold fylkeskommune uttaler at det er ein logikk i at forbod kjem med ein sanksjonsheimel.

Bø kommuneuttaler dette:

«Ser på denne nye lovregelen som svært viktig og ser med glede på at ein slik regel har kome. Media er alt for pågåande når det gjeld innhenting av valresultat og prognoser, samt offentleggjering av desse.»

Medietilsynettek opp spørsmål som er knytte til jurisdiksjon:

«Medietilsynet antar at forbudet kun er ment å ramme rettssubjekter under norsk jurisdiksjon. Vi vil anta at spørsmålet om jurisdiksjon særlig kan medføre avgrensningsproblemer med hensyn til kringkasting og nettsteder, selv om forbudet også gjelder andre aktører enn disse. Slik lovforslaget er utformet vil ikke kringkastere etablert i andre land (…) bli rammet av sanksjon ved brudd. I slike tilfeller kan det nok tenkes et medvirkeransvar for norske virksomheter, eksempelvis (…) norske avdelingskontor. Men i og med at forslaget ikke rammer medvirkning vil det ikke være grunnlag for sanksjon. Når det gjelder nettsteder, må det avklares hva som faller innenfor loven.»

Medietilsynet tek opp spørsmål som er knytte til kven som er ansvarssubjekt for føresegna. Dei viser til at forslaget slik det no lyder,

«retter seg mot alle rettssubjekter, jf. uttrykket «den som er ansvarlig for offentliggjøringen» i § 15-11. Det mest nærliggende vil være brudd begått av radio- og tv-kanaler, nettaviser, riks- og lokalaviser og andre trykte medier, men forbudet kan også ramme privatpersoner, andre virksomheter, politiske partier og organisasjoner».

TV2 er prinsipielt imot forbodet i § 9-9 og uttaler dette:

«Å opprettholde et tidsavgrenset forbud mot å publisere og også å gjennomføre sanksjonering av ytringer hvor uttalelser om borgernes valg viderebringes eller faktiske valgresultater, kan vi ikke se at er uproblematisk fra et ytringsfrihetsstandpunkt.»

Norsk Redaktørforening uttaler seg i same retning og meiner prinsipielt at forbodet burde opphevast.

TV2 meiner det kan vere vanskelig å gjere avgrensingar for kven som er ansvarssubjekt, samstundes som dei meiner ei sanksjonering må ramme alle. Dei uttaler:

«Vi ser også at publiseringsmulighetene nå er i ferd med å endres, kanskje særlig på grunn av nye tekniske muligheter – hvor bloggere løpende rapporterer (eller setter opp automatiske rapporteringssystem) – som gir resultatene av hva venner, kjente og (en økende skare) lesere melder at de har stemt. Vi imøteser en nærmere avklaring på hvordan Medietilsynet skal gripe inn i slike tilfelle. At myndigheten må overvåke og gripe inn også på dette feltet er åpenbart nødvendig, idet en forskjellsbehandling verken vil være saklig eller forståelig. Man kan etter TV2s syn ikke alene rette forbudene mot de seriøse og velfungerende mediebedriftenes virksomhet, om man ikke også kan håndheve tilsvarende reguleringer overfor andre.»

Norsk Redaktørforeningpeiker på at veljarane blir påverka av svært mange faktorar. Dei nemner mellom anna utdeling av røystesetlar og materiell frå partirepresentantar utanfor vallokala, lesarbrev og leiarartiklar som er trykte på sjølve valdagen, og meiningsmålingar som er tekne opp dagen før. Norsk Redaktørforening uttaler:

«(…) at å hevde at nettopp offentliggjøring av valgdagsmålinger, eller for den saks skyld resultater, skulle medføre en særlig utilbørlig påvirkning er ikke nærmere forklart i høringsnotatet.»

Norsk Redaktørforening tek opp spørsmålet om media skal kunne sanksjonerast for offentleggjering av informasjon dei har fått av andre. Dei skriv:

«Et annet spørsmål er om mediene skal kunne forfølges gjennom administrative eller rettslige sanksjoner for publisering av resultater man måtte ha fått gjennom andre kilder, for eksempel ved at personer med tilgang til resultater gir disse videre til representanter for en redaksjon. Det berører i så fall spørsmålet om myndigheten kan straffe publisering av informasjon som er tilegnet på legal måte, selv om det innebærer et brudd på ev lover og instrukser for den som måtte være kilde til informasjonen. Etter vårt syn er lovens § 9-9 alt for generell på dette punkt.»

Norsk Redaktørforening set spørsmålsteikn ved storleiken på gebyret og den rolla Medietilsynet har. Dei meiner dette:

«Å gi Medietilsynet mandat til å ilegge bøter på et nivå som befinner seg milevidt over f eks oppreisningsbeløp i saker som gjelder ærekrenkelser eller privatlivets fred virker ikke rimelig. Vi er i det hele tatt skeptiske til den utvikling som dette innebærer, nemlig at Medietilsynet ikke bare skal ivareta oppgaver knyttet til konsesjoner, pressestøtte og kvantitativ lovgivning på utvalgte medieområder, men også skal få som oppgave å ilegge bøter knyttet til publisering av redaksjonelt innhald.»

Norsk Redaktørforening er kritisk til departementet som klageinstans og meiner at dette bør leggjast til ei uavhengig nemnd. Dei uttaler at dei er «av den oppfatning at klageinstansen bør være en uavhengig nemnd, og ikke departementet selv».

4.3.6 Vurderinga og forslaget til departementet

Innleiing

Forslaget frå departementet får stor tilslutning i høyringa, og departementet held fast på framlegget om at det bør innførast heimel i lov for idømming av lovbrotsgebyr når vallova § 9-9 blir broten. Det har ikkje komme innvendingar eller synspunkt i høyringsrunden som endrar dei prinsipielle vurderingane til departementet. Departementet meiner at behovet for eit sanksjonssystem som gir høve til rask og fleksibel reaksjon ved brot, tilseier at eit lovbrotsgebyr er den mest adekvate reaksjonsforma.

Eit par av høyringsinstansane har innvendingar mot sjølve forbodet i vallova § 9-9. Departementet viser til at forbodet i seg sjølv ikkje blir teke opp til vurdering i denne proposisjonen. Det vil av den grunn ikkje bli kommentert nærmare av departementet.

Det har i høyringsrunden vorte peikt på at veljarane blir utsette for svært mange påverknadsfaktorar i valperioden, og det blir stilt spørsmål ved kvifor nettopp offentleggjering av valdagsmålingar og resultat skulle føre til ein særleg utilbørleg påverknad. Departementet er samd i at veljarane blir utsette for mange påverknadsfaktorar i samband med val. Val handlar i utgangspunktet om å påverke, og dette er ein viktig del av valet. Stortinget har likevel lovregulert i kor stor grad veljarane skal utsetjast for påverknad gjennom offentleggjering på sjølve valdagen av informasjon om kva folk faktisk har røysta, da dette blir rekna som ein utilbørleg påverknad. I den straumen av informasjon som veljarane blir utsette for i forkant av valet, er det viktig at det blir skapt ro omkring røystinga, og å sikre ei roleg og verdig gjennomføring. Sannsynet for at veljarane kan bli påverka av valdagsmålingar er i aller høgaste grad til stades.

Avgrensing i ansvarssubjektet

Det er i høyringsrunden reist spørsmål om kven som vert ramma av forbodet i vallova § 9-9.

Ved ein sanksjonsheimel må den handlinga som fører med seg ansvar, og ansvarssubjektet definerast klart ut frå omsynet til rettstryggleiken og til at det skal vere føreseieleg. Alle aktørar må kunne vite kva handlingar som kan føre med seg ansvar, og kven som kan bli påført ansvar for ei slik handling.

Offentleggjering i strid med forbodet i § 9-9 rammar i utgangspunktet alle rettssubjekt som er underlagde norsk jurisdiksjon, både privatpersonar og føretak. Departementet føreslo i høyringsnotatet at sanksjonsheimelen tilsvarande skulle kunne ramme alle.

Departementet har etter ei fornya vurdering komme til at sanksjonsheimelen bør avgrensast til berre å gjelde føretak. Dette vil gi ei enkel avgrensing mot privatpersonar. Ein nærmare definisjon av føretak blir føreslått teken inn i lova. Definisjonen er utforma etter sanksjonsutvalet si mønsterføresegn for administrative sanksjonar i NOU 2003:15, der det er teke utgangspunkt i reglane i straffelova om føretaksstraff, jf. straffelova §§ 48a og 48b. Teori og praksis om desse føresegnene kan derfor gi rettleiing ved tolkinga.

Ein må leggje til grunn at da forbodet kom, var det i første rekkje meint å skulle ramme mediebedrifter som offentleggjer valdags- og meiningsmålingar. Det er ved offentleggjering av målingar som inkluderer informasjon om kva ei stor mengd med personar faktisk har røysta at potensialet for utilbørleg påverknad er stort. Da forbodet vart innført, var det nok i liten grad tenkt på offentleggjering frå privatpersonar. Med internett, der kven som helst kan leggje ut informasjon på nettet, gir dette nye utfordringar. Slik departementet vurderer det, er det likevel ikkje særleg aktuelt at enkeltpersonar står bak valdagsmålingar og meiningsmålingar. Vi viser til at det må leggjast til grunn som ein føresetnad at dei målingane lova er meint å ramme, er gjennomførte ut frå ein særskild metodikk, mellom anna når det gjeld utvalet av personar som deltek. Privatpersonar som utfører og offentleggjer private målingar, til dømes mellom venner og kjende, og legg desse ut på nettet til dømes i bloggar, vil etter departementet si vurdering falle utanfor målingar slik vallova meiner det.

Handlingsnorma i vallova § 9-9 må såleis først og fremst seiast å rette seg mot føretak og det tilseier at berre føretak kan få lovbrotsgebyr.

Ved utmålinga av gebyret vil ein kunne ta omsyn til dei fordelane føretaket har eller kunne ha oppnådd, og til økonomien til føretaket. Ansvar for føretak kan styrkje den preventive verknaden av sanksjonsheimelen og dermed gjere sitt til at ein etterlever forbodet betre. Omsyn ut frå rettstryggleiken speler òg inn og kan tale for at ansvarssubjektet bør avgrensast til føretak.

Jurisdiksjon

I høyringsrunden blir det reist spørsmål som er knytte til jurisdiksjon. Forbodet og sanksjonen i vallova får berre innverknad for forhold som fell innanfor norsk jurisdiksjon. Dette gir utfordringar særleg i samband med medium og internett, noko vi meiner ikkje er særskilt for dette rettsområdet. Dette vil seie at føretak som ikkje kjem inn under norsk jurisdiksjon ikkje blir ramma.

Nærmare om vallova § 9-9

Handlingsnorma knytt til sanksjonar går fram av vallova § 9-9. Det vil liggje føre eit brot på lova når informasjonen er «offentliggjort». Med offentleggjering må ein leggje til grunn at opplysningane er gjorde tilgjengelege for ålmenta.

Departementet legg til grunn at den forma for offentleggjering som vil kunne bli ramma av sanksjonsheimelen, typisk vil vere publisering på ein stad som er kjend for ei større mengd personar, eller på ein måte som ein går ut frå vil nå ut til ei større mengd personar. På den måten vil ein kunne ramme dei større mediebedriftene som opererer på internett, samstundes som dette òg vil kunne gjelde ei lokalavis. Om offentleggjeringa faktisk har ført til at aktuell informasjon har vorte kjend for ei viss mengd personar, er slik departementet vurderer det, likevel ikkje eit vilkår for at det har skjedd ei «offentleggjering».

Det er vidare eit vilkår for brot at det her er snakk om valresultat eller prognosar som er laga på bakgrunn av undersøkingarsom er gjennomførte på valdagen/valdagane. Departementet legg til grunn at det her må vere snakk om målingar baserte på ein profesjonell metodikk som er meint å skulle bli ramma av sanksjonsheimelen. Målingar som byggjer på ei amatørmessig utforming, fell etter vårt syn utanfor. Bakgrunnen for innføringa av forbodet støttar dette. Det må leggjast til grunn at slike målingar er utforma etter ein særskild metodikk for mellom anna å sikre at utvalet av personar som deltek, speglar ein representativ del av populasjonen.

Forbodet er brote dersom offentleggjering av informasjon som nemnd skjer før alle vallokala er stengde på valdagen måndag.

Medietilsynet som tilsyns- og sanksjonsmyndigheit

Departementet held fast på framlegget om at Medietilsynet skal vere sanksjonsmyndigheit. Ein viser her til den vurderinga som står i høyringsnotatet. Medietilsynet er i dag sanksjonsmyndigheit ved brot på kringkastingslova kap. 3, og departementet kan ikkje sjå at det ligg føre nokon prinsipiell skilnad mellom den rolla Medietilsynet alt har i dag, og den rolla tilsynet vil få etter vallova. Departementet meiner det er nødvendig av omsyn til rettstryggleiken at lovbrotsgebyret blir gitt av eit organ som sit inne med den nødvendige ekspertisen som vil sikre eit godt fagleg grunnlag for avgjerdene.

Når det gjeld utøvinga av tilsynsoppgåva til Medietilsynet, meiner departementet at det er naturleg at Medietilsynet følgjer mediebiletet i løpet av valdagen. Det dreier seg her om eit tilsyn som berre er aktuelt éin dag annakvart år, og brot på handlingsnorma er knytt til eit bestemt tidspunkt på dagen. Slik departementet vurderer det, vil tilsynsansvaret vere avgrensa. Medietilsynet bør derfor i løpet av valdagen følgje mediebiletet særskilt med omsyn til regelen i vallova. Dersom det blir konstatert brot, bør Medietilsynet ta kontakt med vedkommande føretak og be om at informasjonen blir fjerna. Slik departementet ser det, bør det å ikkje rette seg etter ei slik eventuell oppmoding takast med når ein skal vurdere eit eventuelt lovbrotsgebyr. Ein kan tenkje seg at informasjon har vore offentleggjord utan at ein kan konstatere aktløyse. Det er derfor tenleg at Medietilsynet kontaktar føretaket med ein gong. Vurderinga av om ein skal gi lovbrotsgebyr, må takast etter at ein har fått inn den nødvendige informasjonen rundt forholdet. Departementet legg til grunn at Medietilsynet i forkant og i medhald av alminneleg forvaltningsrett, jf. forvaltningslova § 16, skal varsle det aktuelle føretaket om at ein vurderer å gi lovbrotsgebyr og gje dei høve til å uttale seg.

Medietilsynets uavhengige rolle

Departementet har vurdert Medietilsynets rolle overfor departementet. Medietilsynet er lagt inn under Kultur- og kyrkjedepartementet. Hovudprinsippet i forvaltningsretten er at eit overordna organ kan instruere eit underordna organ. Instruksjonsretten omfattar generell instruksjon, som lovtolking og saksbehandling, og individuell instruksjon, som korleis ei bestemt sak skal avgjerast.

Omsynet til å sikre eit føreseieleg og transparent system og å hindre at det blir stilt spørsmål om enkeltavgjerder er politisk motiverte, kan tilseie at tilsynsmyndigheita bør vere uavhengig. Dette er da også lagt til grunn som eit grunnprinsipp i St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn og i innstillinga til denne, jf. Innst. S. nr. 222 (2002–2003). For å sikre at statlege tilsyn kan vere sjølvstendige, kan det vere avgrensingar i instruksjons- og omgjeringsmyndigheita til departementet, og klagebehandling kan leggjast til ei uavhengig nemnd.

Departementet har vurdert spørsmålet om at Medietilsynet skal vere uavhengig i saker etter vallova § 9-9 i lys av dette.

Vi har fleire døme i lovverket på ulik grad av sjølvstende for tilsyn. Ein kan tenkje seg varierande grad av avgrensingar i instruksjonsmyndigheita. Ved vurderinga av sjølvstende må ein ta stilling til om instruksjonsretten skal avskjerast i enkeltsaker, både med omsyn til resultatet av saksbehandlinga i tilsynet og til kva saker som skal takast opp til behandling, eller om generell instruksjon også skal vere avskoren.

Eit nærliggjande døme og utgangspunkt for vurderinga til departementet er reglane i medieeigarskapslova. I medhald av medieeigarskapslova § 6 er Medietilsynet fullstendig uavhengig. § 6 i lova lyder slik:

«Kongen kan ikke gi Medietilsynet generelle instrukser om håndhevingen av loven, og kan heller ikke gi pålegg om myndighetsutøvelsen i enkelttilfeller. Medietilsynets vedtak etter denne lov kan ikke omgjøres av Kongen.»

Her er alle høve til styring frå politiske myndigheiter avskorne. Departementet kan verken gi generelle eller individuelle instruksar om korleis tilsynet utøver myndigheita si til å gripe inn mot erverv av eigardelar i kringkasting og dagspresse osv., eller korleis tilsynet utøver andre oppgåver det har etter lova. I forarbeida til lova blir det vist til at det er eit grunnleggjande prinsipp at nyheitsformidlinga og den offentlege debatten ikkje bør kunne bli påverka av offentleg myndigheitsutøving. Tilsynsorganet bør av prinsipielle grunnar ha ei sjølvstendig stilling overfor dei politiske myndigheitene.

Eit tilsvarande sjølvstende har Datatilsynet, men med det unntaket  at departementet kan instruere tilsynet om å ta opp ei sak til behandling. Same typen avgrensing finst i konkurranselova § 8 når det gjeld Konkurransetilsynet.

Departementet har den oppfatninga at prinsipielle grunnar tilseier at det organet som fører tilsyn med vallova § 9-9, bør vere sikra sjølvstende overfor politiske myndigheiter, nettopp fordi det her dreier seg om spørsmål som er knytte til val til politiske organ. Departementet kan ikkje sjå at det på dette området skulle vere forhold som tilseier at ei avgjerd i saka blir lagd til eit politisk organ av omsyn til demokratisk kontroll.

Dette gir ein rein sjølvstendemodell der alle høve til styring er avskorne. Skal ein kunne gripe inn, må det i tilfelle skje ved endring i lov.

Klageinstans

I høyringsnotatet vart det ikkje teke endeleg stilling til spørsmålet om kven som bør vere klageinstans. Departementet viste til at det på Medietilsynets fagområde låg føre forslag om å opprette ei uavhengig klagenemnd, og at det kunne vere grunn til å leggje klagebehandlinga til ei slik nemnd. Ei slik nemnd er per i dag ikkje oppretta. Det vart alternativt føreslått i høyringsnotatet at Kommunal- og regionaldepartementet sjølv er klageorgan. Etter ei fornya vurdering av spørsmålet om kven som bør vere klageinstans, meiner vi at det av prinsipielle grunnar kan vere uheldig at det er departementet som skal kunne overprøve vedtaka til Medietilsynet. Oppgåva for tilsynet bør etter vår vurdering sikrast sjølvstende frå politiske myndigheiter.

Sjølv om ei klagebehandling i departementet ville ha ein reint administrativ karakter, meiner departementet at det er ønskjeleg å unngå ein situasjon der det kan komme fram tvil om det ligg føre reelt politisk sjølvstende. Dette kan tale for at eit klageorgan bør vere uavhengig av departementet.

Dei same omsyna som taler for ei avgrensing av instruksjonsmyndigheita taler derfor også for avgrensingar i høvet til klagemyndigheit. Departementet skal ikkje ha instruksjonsmyndigheit over Medietilsynet og bør derfor heller ikkje vere klageinstans for vedtaka til Medietilsynet. Departementet har vurdert om det er naturleg å leggje klagemyndigheit til eksisterande klageorgan på saksområda til Medietilsynet. Både klagenemnda for film og videogram og klagenemnda for eigarskap i media er vurderte, men ikkje funne eigna som klageorgan i dette tilfellet. Slik departementet vurderer det, kan ein løyse organiseringa av klagesaksbehandlinga betre ved at det blir etablert eit uavhengig organ som ikkje kan instruerast av departementet eller av Kongen i statsråd.

Opprettinga av eit uavhengig klageorgan med adekvat kompetanse vil slik departementet ser det, innebere ei overprøving som truleg kan skje raskt, og som i tillegg er fleksibel, samstundes som det inneber at avgjerda kan takast av juridisk kompetente personar.

Departementet finn det mest føremålstenleg at Kongen opprettar klageorganet. Klageinstansen må ha den nødvendige kompetansen for å avgjere klagesakene. Behandling av klager i dei aktuelle sakene vil krevje juridisk og kanskje også mediefagleg kompetanse. Organet bør bestå av tre medlemmer der minst ein medlem bør ha dommarkompetanse. Ei ordning med eit teknisk sekretariat for klagenemnda kan leggjast til ein advokat. Medlemmene av klagenemnda bør utnemnast for ein fastsett periode slik at høvet til å avsetje ikkje reduserer sjølvstendet. Departementet finn det mest praktisk at denne perioden går over tre val. For at det skal vere kontinuitet, bør ein samstundes unngå at alle medlemmene blir bytte ut på ein gong. Departementet føreslår at nærmare reglar om opprettinga og organiseringa av klagenemnda skjer i forskrift.

Klagebehandling skjer i tråd med vanlege forvaltningsrettslege reglar. Klaga skal sendast til Medietilsynet, som skal sørgje for dei undersøkingane klaga gir grunn til. Medietilsynet kan oppheve eller endre vedtaket dersom det finn at klaga er rimeleg. Dersom Medietilsynet ikkje finn grunnlag for å gjere om vedtaket, skal dokumenta i saka sendast til klageorganet så snart saka er lagd til rette. Klageorganet skal sjå til at saka er så godt opplyst som råd før ein gjer vedtak.

Dersom klaga blir teken opp til behandling, kan klagenemnda prøve alle sider av saka og også ta omsyn til nye opplysningar. Nemnda skal vurdere dei synspunkta som klagaren kjem med, og kan også ta opp forhold som klagaren ikkje har teke opp.

Klagenemnda si stilling

Ut over det å vere klageinstans står ikkje klagenemnda i noko overordningsforhold til Medietilsynet. Klagenemnda kan altså ikkje gi førehandsinstruksar om saksbehandlinga til Medietilsynet. I tråd med at klagenemnda ikkje skal vere overordna Medietilsynet i vanleg forvaltningsrettsleg forstand, føreslår departementet i tillegg at klagenemnda ikkje får høve til å gjere om vedtaka til Medietilsynet etter eige tiltak.

Klageorganet vil også vere heilt uavhengig av departementet. Departementet kan ikkje instruere klageorganet. Eit vedtak i klagenemnda kan ikkje påklagast, men kan på vanleg måte forfølgjast rettsleg ved domstolane, og dei kan førast fram for Stortingets ombodsmann for forvaltninga.

Gebyrgrensa

Departementet held fast ved at gebyrgrensa i lov bør vere avgrensa oppover. I høyringsnotatet vart det føreslått å leggje til grunn den same avgrensinga som er teken inn i kringkastingsforskrifta, det vil seie ei beløpsgrense på inntil kr. 2 millionar. Departementet finn det likevel hensiktsmessig å knyta beløpet til ein indeksregulert størrelse, som grunnbeløpet i folketrygda. Det vert derfor føreslått i lova at lovbrotsgebyrets størrelse skal utgjere inntil 28 G. Dette vil per i dag utgjer i underkant av kr 2 millionar. Departementet understrekar at det gjennomgåande ikkje vil vere kurant å krevje eit så stort gebyr.

Departementet føreslår at ein i lov fastset kva kriterium som skal leggjast til grunn ved utmålinga av lovbrotsgebyret. Gebyret bør fastsetjast på bakgrunn av ei skjønnsmessig vurdering der mellom anna kor grovt lovbrotet er, gjentaking, og om den som bryt lova, har tent på lovbrotet, speler inn for fastsetjinga av beløpet. Vi føreslår at kriteria blir utforma etter den mønsterføresegna sanksjonsutvalet har for administrative sanksjonar i NOU 2003:15. Det er her teke utgangspunkt i reglane i straffelova om føretaksstraff, jf. straffelova §§ 48a og 48b. Teori og praksis om desse føresegnene kan derfor gi rettleiing ved tolkinga.

4.4 Valobservasjon

4.4.1 Behovet for lovfesting

Gjeldande vallovgiving har ingen føresegner om valobservasjon. Departementet har dermed ingen heimel verken til å skrive ut akkreditering for observatørar, til å leggje til rette for valobservasjon eller til å påleggje kommunane å ta imot observatørar. Slik departementet ser det, er det likevel ikkje tvilsamt at Noreg gjennom forpliktingane sine i mellom anna OSSE og Europarådet er forplikta til å leggje til rette for slik valobservasjon.

4.4.2 Internasjonale organisasjonar som arbeider med valobservasjon

Dei to mest aktuelle organisasjonane som arbeider med valobservasjon i Europa, er Organisasjonen for sikkerheit og samarbeid i Europa (OSSE) og Venezia-kommisjonen.

ODIHR er OSSEs institusjon for demokratiske institusjonar og menneskerettar. OSSE-regionen strekkjer seg frå Sentral-Asia i aust til USA i vest, totalt 56 land inkludert Noreg. ODIHR er den institusjonen som har drive lengst med valobservasjon og på den mest omfattande måten, og har vore banebrytande i metodeutvikling for valobservasjon.

The European Commission for Democracy through Law, i Noreg betre kjent som Venezia-kommisjonen, er Europarådets rådgivande organ i konstitusjonelle og juridiske spørsmål. Kommisjonen vart etablert i 1990 for å støtte demokratiseringsprosessar i dei sentral- og austeuropeiske landa ved at han gir juridisk bistand ved utforminga av grunnlover og andre sentrale lover. Eit av kjerneområda har vore å assistere og gi råd til medlemmene ved gjennomføring av val og folkerøystingar.

Alle medlemslanda i Europarådet er medlemmer av Venezia-kommisjonen, i tillegg er fleire land utanfor Europa anten fullverdige medlemmer eller observatørar. OSSE/ODIHR og Venezia-kommisjonen samarbeider om valobservasjon.

4.4.3 Internasjonalt regelverk og standardar om valobservasjon

Rammeverket for val og valobservasjon inkluderer FNs menneskerettsdeklarasjon frå 1948, FNs konvensjon om sivile og politiske rettar, OSSEs København-dokument frå 1990 og den europeiske menneskerettskonvensjonen, for å nemne nokre. Dette er forpliktingar som Noreg har godkjent, og som må følgjast opp.

Det er utarbeidd ei rekkje generelle valstandardar, i Europa først og fremst av OSSE og Europarådet. Ein av dei mest detaljerte standardane er ei retningslinje som er fastsett av Venezia-kommisjonen i 2002, Code of Good Practice in Electoral Matters. Denne standarden er ikkje bindande for medlemsstatane, men blir stadig nytta som referanse når valsystema i medlemslanda blir vurderte.

Dei demokratiske prinsippa for gjennomføring av val, som retten til frie og hemmelege val, står sentralt i alle konvensjonar. Dei internasjonale konvensjonane og dokumenta som regulerer valobservasjon, kan seiast å vere ei vidareføring av desse prinsippa. Valobservasjon dreier seg jo nettopp om kontrollmed at prinsippa blir følgde. Hos oss har prinsippa komme til uttrykk i formålsparagrafen til vallova. Det står i § 1-1 at formålet med lova er å leggje tilhøva til rette slik at borgarane ved frie, direkte og hemmelege val skal kunne velje representantane sine til Stortinget, fylkesting og kommunestyre.

Ei av dei viktigaste internasjonale føresegnene når det gjeld valobservasjon, er artikkel 8 i det såkalla København-dokumentet frå 1990. Dette dokumentet vart vedteke på ein konferanse mellom utanriksministrane i deltakarlanda i OSSE 5. juni 1990 i København. I dokumentet blir prinsipp om vern og styrking av menneskerettar og grunnleggjande fridommar slått fast som viktige mål for demokratiske statar. Det står i artikkel 8 at dei deltakande landa er samde om at nærvær av observatørar – både utanlandske og nasjonale – kan styrkje valprosessen i statar der det er val. Dei forpliktar seg derfor til å invitere observatørar frå OSSEs medlemsland og andre eigna private institusjonar og organisasjonar til å observere korleis dei nasjonale vala deira går føre seg. Deltakarlanda vil også gjere sitt beste for å leggje til rette for tilsvarande observasjon av lokale og regionale val. Til slutt i artikkel 8 er det teke inn ei føresegn om at valobservatørane ikkje kan blande seg inn i valprosedyrane.

Forpliktingane om valobservasjon er seinare tekne med i ulike internasjonale dokument. I OSSEs sikkerheitspakt for Europa frå 1999 viser stats- og regjeringssjefane i deltakarstatane i artikkel 25 til dei sterke forpliktingane medlemsstatane har etter København-dokumentet frå 1990. Eksplisitt står det at dei i

«tråd med disse forpliktelser vil invitere observatører til våre valg fra andre deltakerstater, ODIHR og OSSEs parlamentarikerforsamling og relevante institusjoner og organisasjoner som ønsker å følge med under våre valgprosedyrer. Vi er enige om å gi ODIHRs evalueringer og anbefalinger om valget omgående oppfølging».

Eit sentralt nyare dokument er «Declaration of Principles for International Election Observation» og «Code of Conduct for International Election Observers» frå 2005. Gjennom desse dokumenta – utgitt av Europarådets European Commission for Democracy through Law (Venezia-kommisjonen) – forpliktar medlemslanda seg til å ta imot og invitere nasjonale og internasjonale valobservatørar. Det er laga ei fråsegn om prinsipp for internasjonal valobservasjon og ein åtferdskodeks for internasjonale valobservatørar i tillegg til ei form for eigenerklæring – ein lovnad – om at dei skal følgje denne åtferdskodeksen.

4.4.4 Kva er valobservasjon?

Valobservasjon vil seie at nasjonale eller internasjonale institusjonar og organisasjonar blir inviterte til eller sjølv tek initiativ til å kontrollere at gjennomføringa av val i eit land går føre seg etter nasjonalt og internasjonalt regelverk. Valobservatørar skal observere og rapportere. I Venezia-kommisjonens prinsipp for valobservasjon, jf. CDL-AD (2005) 036, heiter det:

«International election observation is: the systematic, comprehensive and accurate gathering of information concerning the laws, processes and institutions related to the conduct of elections and other factors concerning the overall electoral environment; the impartial and professional analysis of such information; and the drawing of conclusions about the character of electoral processes based on the highest standards for accuracy of information and impartiality of analysis. International election observation should, when possible, offer recommendations for improving the integrity and effectiveness of electoral and related processes, while not interfering in and thus hindering such processes. International election observation missions are: organized efforts of intergovernmental and international nongovernmental organizations and associations to conduct international election observation.»

Det er heilt klart at både offentlege og private institusjonar og organisasjonar – nasjonale og internasjonale – har rett til å vere valobservatørar i Noreg. Men regelverket gir ikkje ein rett for privatpersonar til på sjølvstendig grunnlag å drive valobservasjon.

Det er ingenting i vegen for at privatpersonar som til dømes ønskjer innblikk i valgjennomføringa eller opplæring i valobservasjon, får lov til dette av lokale valmyndigheiter. Dette kan òg bety høve til å vere til stades i vallokale i korte periodar, utan at dette er formell valobservasjon.

Oppteljing av røystesetlar skjer formelt i møte, jf. kommunelova kapittel 6, og dette er i utgangspunktet ope for alle. Det er valmyndigheitene lokalt som av omsyn til forsvarleg oppteljing eventuelt må gjere avgrensingar.

Det er viktig at vi har eit valsystem som er ope og gjennomsiktig for alle interesserte. Gjennomføring av val er ei viktig demokratisk handling som vi ønskjer at heile befolkninga skal ha den største tillit til.

4.4.5 Førespurnad om valobservasjon

OSSE/ODIHR har til kvar tid oversikt over kva val – nasjonale, regionale og lokale – som skal haldast i deltakarstatane. Alle medlemslanda i OSSE er bedne om å informere ODIHR i god tid, helst tre månader i førevegen, om valdagen.

Til saman er det tale om mange val, og ODIHR prioriterer sjølv kva land og kva val dei ønskjer å observere, og kva type valobservasjon som er aktuell. I 1990-åra overvakte ODIHR, som nemnt, val i nye demokrati, men dei siste åra har det vorte meir og meir vanleg at dei sørgjer for valobservasjon på bakgrunn av ein invitasjon frå eit medlemsland.

Framgangsmåten ved valobservasjon er at ODIHR ofte etter invitasjon kontaktar vertslandet der ein skal observere valet. ODIHR gjer greie for opplegget sitt og ventar å få tilbakemeldingar med forsikringar om at planen kan gjennomførast. Reint konkret vil det dreie seg om ein timeplan for korleis valobservasjonen skal gå føre seg, fastsetjing av kor mange valobservatørar det skal vere og akkreditering av dei, informasjonsutveksling om regelverket og valprosedyrane i vertslandet, uinnskrenka tilgang til å reise rundt i landet, møte med listekandidatar og medlemmer av politiske parti, fri tilgang til alle vallokale og oppteljingsstader over heile landet osv.

Same kva type valobservasjon som blir vald – observasjon i full skala eller ein meir avgrensa – er ODIHR og andre organisasjonar avhengige av viljen i vertslandet til samarbeid.

4.4.6 Utvikling av instituttet valobservasjon

Fram til 2002 var det primært nye demokrati og overgangsregime som vart observerte av ODIHR. Det har særleg vore viktig å observere land der demokratiske tradisjonar har vore svake, og der ein i mindre grad har hatt eit sivilt samfunn som fungerer, og uavhengige media på plass som kan passe på styresmaktene i landet. I land som har vorte observerte, har det ofte vore lita tiltru til styresmaktene og opposisjonen og til dels skepsis blant folk flest til heile valprosessen. ODIHRs rapportering viser likevel at sjølv i land med manglande demokratiske tradisjonar har avviklinga av val ofte vore betre enn sitt rykte. Dermed har ODIHRs vurderingar og rapportar medverka til ei meir nyansert oppfatning av valprosessen. Samstundes har ODIHRs observasjonar i ei rekkje land avdekt mange og alvorlege brot på internasjonale standardar for demokratiske val.

Dei siste åra har det vore reist kritikk frå fleire austeuropeiske land over at ein berre har observert val i aust, og at ein opererer med doble standardar for valobservasjon. Det har no vorte mykje vanlegare at OSSE gjennom ODIHR også sørgjer for valobservasjon i vesteuropeiske land. ODIHR har derfor observert val i mange vestlege etablerte demokrati, inkludert USA, Frankrike, Tyskland, Belgia, England, Sveits og no sist Italia. Dette er land med lange demokratiske tradisjonar. Her har ODIHR mellom anna ønskt å fokusere på dei utfordringane det gir å ta i bruk ny teknologi i samband med røystinga.

I desse landa har ein ikkje sett behov for eller hatt ressursar til den same typen observasjonsoperasjonar når det gjeld talet på observatørar og lengda på observasjonen, men det er dei same standardane desse vala også blir vurderte ut frå.

Det å gjennomføre valobservasjon er ein omfattande og tidkrevjande prosess som skal gjennomførast etter nøye planlagde prosedyrar. Dette er eit svært krevjande arbeid for OSSE/ODIHR. Dei nyttar derfor fleire ulike typar eller metodar for valobservasjon alt etter kva land det er aktuelt å observere. Det er ikkje alltid ODIHR gjennomfører valobservasjon i full skala, både fordi dette er ressurskrevjande, og fordi det av og til blir rekna som lite formålstenleg. I staden blir det gjennomført det som er kalla «election assessment mission» (i motsetning til «election observation mission»).

Særleg i land med lange demokratiske tradisjonar, der det generelt er stor tillit til valsystemet i landet, er denne framgangsmåten aktuell. Ved denne forma for valobservasjon blir det gjerne fokusert på nokre tema i staden for ein full gjennomgang av heile vallova og valavviklinga.

Dei vestlege landa som har vorte observerte, har i mange tilfelle gitt uttrykk for at det har vore ei positiv røynsle, og det har komme fram element og tilrådingar som er nyttige. Sjølv i etablerte demokrati kan det vere sider ved ein valprosess som kan gjerast betre – både når det gjeld lovgivinga og gjennomføringa av vala.

Prosedyren for valobservasjon i medhald av Venezia-dokumentet frå 2005 er detaljerte føresegner om kvasom kan observerast – også her blir det skilt mellom såkalla «long-term observation» og «specialized observation missions», som kan ta ein avgrensa observasjon av valet.

I Noreg har det ikkje vore regulær internasjonal valobservasjon, men som eit OSSE-land ligg det eksplisitt i forpliktingane våre at vi opnar for valobservasjon mellom anna frå ODIHR.

4.4.7 Internasjonale reglar om den praktiske gjennomføringa av valobservasjon

Valobservasjon ifølgje OSSEs/ODIHRs handbok frå 2007

For at ein valobservasjon skal bli effektiv, må vertslandet sørgje for å setje opp ein tidsplan slik at observatørane får høve til å observere dei ulike fasane av valprosessen ut frå dei retningslinjene organisasjonen sjølv har sett opp. Valobservatørane skal akkrediterast av vertslandet, og dei skal ta imot all nødvendig informasjon i samband med valprosessen frå både sentrale og lokale myndigheiter. Dei kan be om møte med kandidatar, medlemmer av politiske parti eller andre dei ønskjer å treffe. Valobservatørane vil ha rett til å reise fritt rundt i vertslandet, både før valet og på sjølve valdagen, utan noka form for restriksjonar eller varsling på førehand. Dei skal ha uinnskrenka tilgang til alle vallokala og oppteljingsstadene i landet. I tillegg skal dei kunne komme med offisielle fråsegner om valavviklinga og resultatet av valet.

Det blir òg sett krav til valobservatørane om at dei må følgje ODIHRs «The Observer Code of Conduct», som set klare krav til og grenser for valobservatørane. Rolla deira er berre å observere og rapportere. Dei har inga myndigheit til å instruere, assistere, blande seg inn i røystinga, oppteljinga eller andre sider ved valavviklinga. Valobservatørane må ha og på oppfordring kunne vise fram eit identitetskort, som anten er skrive ut av vertslandet eller av valmyndigheitene. På førehand må valobservatørane ha gjennomgått OSSEs/ODIHRs opplegg for valobservatørar.

Valobservasjon ifølgje FN, Europarådet og Venezia-kommisjonen

Både FN, Europarådet og Venezia-kommisjonen har sett opp eigne prinsipp for internasjonal valobservasjon og såkalla åtferdskodeksar.

Kort oppsummert skal valobservatørane aktivt samarbeide med valmyndigheitene i vertslandet og ikkje vere til hinder for at valprosessen går som planlagd. Dei skal vere politisk, økonomisk og på alle andre måtar uavhengige. Rolla deira er å observere kva som skjer i løpet av valprosessen, og å rapportere til offentlegheita etterpå om valet har vore fritt, og om resultatet er i samsvar med røystinga til fleirtalet. Dei valansvarlege i vertslandet skal på si side sørgje for at observatørane får fri tilgang til alle fasar i valavviklinga, og dei skal også få høve til å vurdere den delen av valet som skjer elektronisk, bruk av ny teknologi osv. Valobservatørane skal kunne bevege seg fritt i landet og få møte dei organisasjonane og personane dei ønskjer.

4.4.8 Høyringsnotatet

For å klargjere det ansvaret Noreg har når det gjeld valobservasjon, og for å leggje tilhøva til rette for besøk av valobservatørar føreslo departementet i høyringsnotatet ei eiga føresegn om dette i vallova. Etter det departementet meinte, var det viktig å få ei eiga føresegn i vallova som fjernar all tvil om kva forpliktingar Noreg har på dette området, og kva vi kan krevje av kommunane for å oppfylle dei internasjonale forpliktingane våre.

Departementet føreslo derfor ein ny § 15-10 der departementet får heimel til å påleggje kommunane ei plikt til å ta imot både nasjonale og internasjonale valobservatørar – private institusjonar og organisasjonar, slik Noreg er forplikta til gjennom ulike internasjonale konvensjonar og dokument. I tillegg føreslo departementet at det får myndigheit til å gi utfyllande forskrifter om korleis valobservasjon skal gå føre seg i praksis.

I høyringsnotatet gjorde departementet greie for dei forpliktingane Noreg har i dag.

4.4.9 Høyringsfråsegnene

Dei fleste av høyringsinstansane har ingen merknader, eller dei gir berre generelt uttrykk for at dei støttar forslaget om å innføre ein heimel om valobservasjon. Av dei som uttaler seg konkret til forslaget, er det berre positive tilbakemeldingar. Sørum kommune skriv:

«Det å lovfeste anledningen til valgobservasjon i Norge må være bare positivt. Norge forplikter seg på mange områder gjennom internasjonale avtaler, og valgobservasjon bør være en del av slike avtaler. I tillegg bør så vel norsk valgavvikling som de landene og institusjonene observatørene kommer fra kunne ha gjensidig utbytte av resultatene av observasjonen.»

Odda kommune meiner dette:

«Valobservasjon bør koma inn som eit lovregulert område også i Noreg sjølv om vi er eit av dei land i verda der tilliten til fokevalde er så stor at folkevalde og listekandidatar på val sit i røystestyra og er valfunksjonærar i røystelokala utan at veljarane finn grunn til å stille spørsmål ved systemet. Det kan ein berre ha i land med grunnfesta demokratiske tradisjonar og ein gjennomgåande tillit hos folket om til at dei folkevalde utøver verva sine i tråd med god moral og etiske prinsipp.»

Rauma kommune held fram dette:

«At ein også ønskjer å lovfeste ei opning for valobservasjon vil knytte den norske valgjennomføringa til demokratiske tradisjonar og vil gje det norske valsystemet ytterlegare tillit både nasjonalt og internasjonalt.»

Fleire kommunar peiker samstundes på at dei går ut frå at dei skal bli økonomisk kompenserte for det ekstraarbeidet og dei meirutgiftene dei vil få. Sarpsborg kommune, til dømes, har «ingen merknad utover at det må være en selvfølge at staten betaler eventuelle utgifter dette medfører.» Også Levanger kommune er oppteken av eventuelle kostnader ved ordninga og skriv: «Staten må dekke eventuelle økte kostnader dette medfører.»

4.4.10 Vurderinga og forslaget til departementet

Det er positivt at ingen av høyringsinstansane har innvendingar til at det blir innført ein ny heimel om valobservasjon i vallova, slik at departementet kan påleggje kommunar å ta imot valobservatørar. Dei viser stor forståing for at departementet ønskjer å fjerne all tvil om kva forpliktingar Noreg har på dette området, og kva ein kan krevje av kommunane for å oppfylle dei internasjonale forpliktingane Noreg har. Fleire av høyringsinstansane er også samd med departementet i at det kan vere nyttig å få tilbakemelding frå utanlandske observatørar om ulike sider ved det norske valsystemet.

Den einaste bekymringa som blir nemnd av enkelte høyringsinstansar til eit slikt forslag, er at det vil føre til auka kostnader for kommunane. No er det slik at ein valobservasjon i regi av OSSE ikkje vil påføre kommunane ekstra utgifter. Det er OSSE/ODHR som betaler kostnadene ved valobservasjonar. Kommunane vil likevel kunne få noko meirarbeid med å leggje til rette for møte med valobservatørar dersom dei ber om det, og kommunane bør nok også setje av litt tid til å informere sine eigne valmedarbeidarar om eit eventuelt besøk.

Kva val vil det vere aktuelt å observere?

Noregs forpliktingar når det gjeld valobservasjon, er generelle og gjeld i medhald av artikkel 8 i København-dokumentet frå 1990 ved både nasjonale og lokale val. Vi kan derfor gå ut frå at alle vala våre er omfatta av plikta til å ta imot og invitere valobservatørar. Val til Sametinget blir likevel ikkje regulert av vallova, men av forskrifta om val til Sametinget. Sametingsval skal haldast samstundes med – og i same lokale – som val til Stortinget. Departementet vil i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet (som er ansvarleg for samelova) vurdere om det i samelova, eventuelt i samevalforskrifta, også bør innførast ein tilsvarande heimel om valobservasjon som den departementet no føreslår blir teken inn i vallova.

Departementet omtalte òg spørsmålet om valobservasjon av instituttet med lokale rådgivande folkerøystingar i høyringsnotatet. Departementet skreiv at ein ikkje såg nokon grunn til å la ordninga med valobservasjon omfatte desse, slik som dei til dømes har gjort i England. I høyringsnotatet viste departementet til at gjennomføringa av lokale folkerøystingar ikkje er regulert i norsk lov. Det er kommunane sjølve som avgjer korleis lokale folkerøystingar skal gjennomførast. Sjølv om departementet no føreslår ein ny regel i kommunelova om at kommunestyret eller fylkestinget sjølv kan bestemme at det skal haldast rådgivande lokale folkerøystingar, er dette berre ei lovfesting av gjeldande rett. Kommunane sjølve vil framleis avgjere korleis slike lokale folkerøystingar skal gjennomførast. Slik departementet ser det, er det førebels ikkje aktuelt å invitere til eller ta imot valobservasjon og valobservatørar ved lokale folkerøystingar.

Pliktene til departementet

Oppgåva og plikta for departementet vil vere å akkreditere valobservatørar frå nasjonale og internasjonale organisasjonar. Privatpersonar vil ikkje ha høve til å be om å bli akkrediterte som valobservatørar.

Når det gjeld akkreditering av valobservatørar, bruker ODIHR nemninga «receive accredidation» i handboka si om valobservasjon. Også i handboka frå Europarådet er nemninga «The observers must be accredited …» nytta. I England har dei også brukt omgrepet akkreditering om dei valobservatørane som har søkt og vorte godkjende av valmyndigheitene.

Å akkreditere tyder ifølgje norske ordbøker å gi fullmakt. I Noreg bruker vi særleg ordet i samband med presseakkreditering. Etter oppfatninga vår gir ordet ei presis skildring av den formelle plikta departementet har til å godkjenne valobservatørar, det vil seie at departementet må skrive ut bevis eller kort som opplyser om at vedkommande som ber om å bli valobservatør, formelt er godkjend av departementet. Departementet føreslår derfor at dette omgrepet også blir nytta i samband med valobservasjon.

Det vil truleg vere mindre arbeidskrevjande med valobservasjon i regi av internasjonale organisasjonar som OSSE/ODIHR enn organisasjonar som har lita eller inga røynsle med valobservasjon. ODIHR og dei andre internasjonale organisasjonane som driv med valobservasjon, har eigne opplegg – handbøker og retningslinjer – for korleis observasjonen skal gå føre seg. Dei utsende observatørane deira er nøye vurderte når det gjeld nøytralitet til oppdraget, dei har fått ei grundig opplæring og er pålagde ei rapporteringsplikt. Oppgåva for departementet vil bli å behandle alle dei organisasjonane som ber om akkreditering likt.

Slik departementet vurderer det, vil det vere nødvendig å utarbeide retningslinjer og rettleiingar for valobservasjon. Særleg er det aktuelt å gi retningslinjer for korleis valobservatørane skal bere seg åt i vallokala.

Departementet føreslo i høyringsnotatet ein eigen heimel for fastsetjing av forskrifter om valobservasjon. Etter ei fornya vurdering har departementet komme til at det likevel ikkje er nødvendig å fastsetje reglar i forskrift. FN, ODIHR, Europarådet og Venezia-kommisjonen har alle tilrådingar for korleis ein skal gå fram for å gjennomføre valobservasjon. Det er derfor ikkje nødvendig at vi lagar tilsvarande reglar om dette.

Når det gjeld forslaget i høyringsnotatet om at det bør setjast ein frist for når ein førespurnad om valobservasjon må sendast til departementet, har departementet etter ei fornya vurdering komme fram til at vi ikkje bør operere med ein slik intern frist. Noreg er forplikta etter internasjonalt regelverk og standardar til å ta imot valobservatørar og leggje til rette for valobservasjon. Vi må derfor vere budde på å ta imot og akkreditere alle dei valobservatørane som melder seg uavhengig av når dette skjer, såframt dei representerer nasjonale og internasjonale institusjonar eller organisasjonar.

Den primære oppgåva for departementet vil vere å sørgje for at alle valobservatørane blir utstyrte med bevis eller sertifikat på at dei er godkjende valobservatørar. Dei bør også ha nokre ytre teikn, som skilt, armbind og liknande, som gjer dei lett synlege for både valmedarbeidarar og veljarar.

Ved akkreditering av valobservatørar vil det vere naturleg å utstyre dei med informasjonsmateriell om det norske valsystemet og reglar for gjennomføringa av valet. Departementet vil sørgje for at dette blir utarbeidd.

Departementet må òg informere dei aktuelle kommunane om kven som er akkreditert som valobservatør(ar), og elles gi desse kommunane beskjed om eventuelle ønske i samband med observasjonen dersom det ligg føre slik informasjon. Det vil vidare vere naturleg at departementet som overordna valmyndigheit har eit møte med valobservatørane og presenterer for dei korleis val blir gjennomførte i Noreg, og kjem med forslag om institusjonar og personar det kan vere nyttig for dei å kontakte. Særleg kan slik informasjon vere viktig dersom observasjonen skjer utanom dei profesjonelle internasjonale organisasjonane.

Pliktene til lokale valmyndigheiter

Alle norske kommunar må ved alle val vere budde på og forplikta til å ta imot nasjonale og internasjonale valobservatørar.

Når departementet har akkreditert valobservatørar, er det naturleg å orientere om dette. Kommunane vil få opplysningar om kven dei er, og kva organisasjonar dei representerer. Dersom ein kommune på førehand veit at det kjem besøk dit, er det naturleg at det reint praktisk blir lagt noko til rette for besøket. Kommunen bør også informere sine eigne valarbeidarar. Elles skal gjennomføringa i vallokala og sjølve oppteljinga heile tida følgje regelverket. Såleis skal det ikkje leggjast til rette på særskilt måte sjølv om kommunen veit at det kjem valobservatørar på besøk. Det kan vere at observatørane ønskjer å møte kommunen på førehand. Kommunen må da hjelpe til med å få i stand eit møte med aktuelle personar og elles prøve å stå til teneste i den grad det er nødvendig.

Den primære oppgåva for dei lokale valmyndigheitene er å sørgje for at valavviklinga går rett for seg, også når det er ein akkreditert valobservatør til stades.

Departementet vil utarbeide rettleiingar for korleis valobservasjon skal gå føre seg i praksis. Det er viktig å hugse at alle valobservatørar er forplikta til å følgje reglane i vallova. Til dømes er det i § 9-4 reglar som gir leiaren for røystestyret rett til å vise bort personar som forstyrrar valavviklinga. Desse reglane vil også gjelde for valobservatørar. Det er ei oppgåve for valstyret å passe på at ingen – heller ikkje valobservatørar – får vere så lenge i eit lokale at veljarane kan oppleve nærværet deira som ei form for overvaking og ein freistnad på å påverke. Dei internasjonale standardane for val vil alltid liggje til grunn for korleis valobservasjonen kan gå føre seg, og korleis dei ulike valstyra skal sørgje for at desse prinsippa blir følgde i praksis. I så måte representerer valobservasjon ikkje nokre større utfordringar for kommunane.

På denne bakgrunnen vil departementet halde fast på forslaget om at det blir lovfest ein ny § 15-10 i vallova om valobservasjon. Departementet får slik heimel til å akkreditere valobservatørar og til å påleggje kommunane ei plikt til å ta imot både nasjonale og internasjonale valobservatørar, både frå private institusjonar og organisasjonar, slik Noreg er forplikta til. Departementet vil ikkje gå vidare med forslaget om at departementet får myndigheit til å gi utfyllande forskrifter om valobservasjon.

4.5 Mindretalsrett ved vedtak om utvida opningstid og todagars val

Spørsmålet om eit mindretal i kommunestyret skal kunne krevje at det blir halde val i kommunen søndag før valdagen (todagars val) og bestemme utvida opningstid i vallokala valdagen, blir drøfta i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. I meldinga signaliserer regjeringa at vallova bør endrast slik at det skal gjennomførast val i kommunen også på søndag, dersom minst ein tredel av kommunestyrerepresentantane krev det. Tilsvarande gjeld forslaget om opningstida i vallokala valdagen. Departementet føreslo i høyringsnotatet at det blir innført ein slik rett for mindretalet i kommunestyret.

4.5.1 Gjeldande rett

Det følgjer av vallova § 9-1 at Kongen fastset valdagen til ein måndag. Kommunestyret kan likevel sjølv vedta at det skal vere mogleg å røyste på ein eller fleire stader i kommunen også på søndagen før den offisielle valdagen. Eit slikt vedtak blir gjort ved vanleg fleirtal, jf. kommunelova § 35 nr. 1.

Vallova § 9-3 (2) gir valstyra heimel til å fastsetje tid og stad for røystinga. Lova fastset at vallokala skal stengje seinast kl. 20.00 på valdagen måndag. Det er ikkje noko forbod mot at lokala stengjer tidlegare.

4.5.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet skreiv departementet at evalueringa etter valet i 2007 ikkje gir grunnlag for å hevde at opningstider for vallokala fører til problem for veljarane med lange køar når lokala skal stengje. Likevel meinte departementet at det kunne vere grunn til å vurdere om det skal vere høve til å halde vallokala opne ein time lenger måndag kveld. Bakgrunnen er at lengre opningstid vil kunne gi veljarane betre tid og føre til at dei finn betre rom for å kunne røyste. Ordninga vil føre til at valresultata blir klare litt seinare, men departementet fann ikkje dette avgjerande.

I høyringsnotatet er det vist til at omlag halvparten av kommunane i landet held val søndagen før valdagen. Talet på kommunar med todagars val har vist seg å vere svakt stigande. I 2003 var det 178 kommunar med todagars val, tilsvarande tal i 2005 var 198, og i 2007 var talet 206. Det varierer likevel kor mange av lokala i kommunane som held ope søndag. I evalueringsrunden vart det henta inn tal på opningstider i vallokala søndag og måndag. Av dei kommunane som held todagarsval, opplyste om lag 50 prosent at dei har ope like mange lokale søndag som måndag. På spørsmål om kva som er bakgrunnen for søndagsope, svarte dei fleste omsyn til pendlarar og studentar og at det er tradisjon for todagars val i kommunen. Det er få kommunar som har gitt tilbakemelding om at søndagsval er innført på bakgrunn av ønske om å auke valdeltakinga.

Departementet skreiv i høyringsnotatet at det framleis bør vere opp til kvar enkelt kommune å vurdere om kommunen skal halde todagars val. I ein del kommunar vil det ikkje vere behov for todagars val; det er små forhold og rikeleg tid til å røyste måndagen. Her vil det kunne vere lite tenleg reint samfunnsøkonomisk å påleggje kommunen å halde søndagsope.

Vidare vart det vist til at det er eit generelt prinsipp at det er fleirtalet i kommunestyret som avgjer kva vedtak kommunestyret skal gjere. Dette prinsippet meinte departementet at ein må verne om, likevel slik at det i visse høve kan vere rett å gi mindretalet rett til å bestemme.

Sjølv om forskarane ikkje kan påvise nokon klar samanheng mellom valdeltaking og utvida opningstid/todagars val, meinte departementet at det å gjere røystinga enda meir tilgjengeleg har ein verdi i seg sjølv. Spørsmålet om kor tilgjengeleg røysting kommunane skal tilby innbyggjarane sine, er i høyringsnotatet omtalt som eit sentralt og viktig spørsmål i valsamanheng. Departementet skreiv at dersom eit mindretal i kommunestyret meiner at det er behov for å halde val også på søndag, kan det vere god grunn til at demokratiske prinsipp om breiast mogleg deltaking tilseier at ein bør leggje avgjerande vekt på meininga mindretalet har.

Departementet føreslo derfor at vallova blir endra, slik at det skal gjennomførast val i kommunen også på søndag, dersom minst ein tredel av kommunestyrerepresentantane krev det. Dersom eit mindretal krev det, skal vallokalet også ha ope til kl. 21 valdagen.

4.5.3 Høyringsfråsegnene

Til saman 72 kommunar har uttalt seg om forslaget om å innføre ein mindretalsrett. 33 kommunar skriv at dei er for forslaget. Fleire av dei grunngir dette med at dei i alle tilfelle har todagarsval, og at dei synest det er bra. 39 kommunar er mot at eit mindretal skal kunne vedta utvida opningstid eller todagarsval. KS støttar ikkje forslaget.

Av dei 11 fylkeskommunane som har uttalt seg om forslaget, støttar 6 forslaget, mens 5 er imot. Dei 4 fylkesmennene som har komme med høyringsfråsegn, støttar forslaget. Andre har ingen merknader.

Tre av høyringsinstansane som støttar forslaget grunngir dette nærmare. Randaberg kommune grunngir støtta si slik:

«Departementets forslag innebærer at en tredjedel av medlemmene i kommunestyret kan bestemme at kommunen skal holde todagers valg samt utvide åpningstiden mandagen til kl. 2100. Valgenes stilling i vårt systems oppbygging tilsier mest mulig samlede løsninger knyttet til sentrale deler av valgavviklingen. Forslaget om mindretallsrettigheter spesielt knyttet til søndagsvalg ser Randaberg kommune i denne sammenheng og støtter forslaget. Tilsvarende gjelder forslaget om utvidet åpningstid til kl. 2100 på valgdagen.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støttar også forslaget om å innføre mindretalsrettar. Han skriv:

«Fylkesmannen finner de foreslåtte endringer i valgloven og kommuneloven hensiktsmessige. Muligheten for at et mindretall i kommunestyret kan beslutte at valglokalene holdes åpne til kl. 2100 på valgdagen vil kunne ha en positiv effekt på valgdeltakelsen, det antas at dette særlig vil kunne spille en rolle i de større kommunene. Likeens anser Fylkesmannen at adgangen for et mindretall i kommunestyret til å beslutte at valg skal avholdes over to dager, vil øke tilgjengeligheten til å avgi stemme ved valget for kommunens innbyggere.»

Vestfold fylkeskommune skriv i høyringsfråsegna si at dei meiner at forslaget til departementet er eigna til å medverke til auka valdeltaking.

Somme av høyringsinstansane er generelt positive til alle forslaga i høyringsnotatet. Fleire av dei uttrykkjer likevel skepsis til den føreslåtte ordninga. Hordaland fylkeskommune skriv at dei støttar forslaget i all hovudsak men at ein bør vere varsam med å gi mindretalet avgjerdsmakt. Sørum kommune er i tvil om forslaget og ber departementet vurdere nøye om det er lurt å innføre ei slik ordning for mindretalet. Nord-Aurdal kommune og Lier kommune er ikkje imot forslaget i seg sjølv, men peiker på at kostnadene kommunane blir påførte, må kompenserast.

Dei kommunane som ikkje støttar forslaget, viser til at forslaget bryt med prinsippet om lokalt sjølvstyre og aksepterte demokratiske spelereglar, og at det kan verke urimeleg at eit mindretal kan påføre kommunen kostnader utan plikt til å finne den dekninga som fleirtalet er ansvarleg for.

Bergen kommune har komme med denne fråsegna:

«Dersom den lovbestemte åpningstiden utvides til kl 21, vil bystyret gi sin tilslutning til forslaget om at kommunestyret kan overprøve valgstyrets vedtak om åpningstid. Bystyret stiller imidlertid spørsmål ved forslaget om at dette skal kunne vedtas av 1/3 av kommunestyrets medlemmer. Det generelle prinsippet og hovedregelen er som KRD påpeker at beslutninger i folkevalgte organ fattes ved flertallsvedtak. Kommuneloven åpner i enkelte tilfeller likevel for at vedtak kan fattes av et mindretall. Dette gjelder i saker om lovlighetskontroll iht. kommuneloven § 59, og i spørsmål om saker som ikke står på sakskart likevel kan behandles, og om møter kan avholdes utenom vedtatte tidspunkt, jf kommuneloven §§ 32 og 34. I saker hvor formålet er tilsyn og kontroll har for øvrig både Stortinget, Oslo kommune og Bergen kommune vedtatt bestemmelser om at et mindretall kan kreve at det avholdes høringer i sakene. I slike saker som gjelder spørsmål om flertallet har opptrådt i tråd med lover og regelverk, er det klart nødvendig at vedtak om å få undersøkt forholdene nærmere må kunne fattes av et mindretall. Bystyret kan ikke se at tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende ved spørsmål om åpningstider på valgdagen, og etterlyser en god begrunnelse for at vedtak i slike saker skal kunne fattes av et mindretall i kommunestyret.»

KS støttar ikkje forslaget om å innføre mindretalsrettar. I høyringsfråsegna skriv dei mellom anna:

«Departementet foreslår videre at dersom et mindretall (1/3) av kommunestyrets medlemmer ønsker det skal den åpningstiden som valgstyret beslutter kunne settes til side. KS kan ikke støtte dette forslaget. KS mener det rent prinsipielt er uheldig å fravike hovedregelen i kommuneloven § 35 om at vedtak avgjøres med alminnelig flertall. KS kan ikke se at denne type spørsmål er av en slik karakter at det er grunnlag for å fravike hovedregelen i kommuneloven § 35.»

KS støttar heller ikkje forslaget om å la eit mindretal i kommunestyret få lov til å vedta at det skal haldast todagarsval, med den same grunngivinga som står i sitatet ovanfor.

Fleire av høyringsinstansane påpeikar at forslaga også inneber administrative og økonomiske konsekvensar for kommunane.

Hamar kommune skriv dette i høyringsfråsegna si:

«Vi synes derfor det er betenkelig å innføre en slik mindretallsrett som har ikke ubetydelige administrative og økonomiske konsekvenser, blant annet knyttet opp mot bemanning av valglokalene, så lenge man ikke har holdepunkter for at dette er et virksomt virkemiddel for å øke valgdeltakelsen.»

Oslo kommune uttaler mellom anna at det er

«et generelt prinsipp i gjeldende lover at det er flertallet i et folkevalgt organ som avgjør hvilke vedtak som fattes. For Oslo kommune er spørsmålet om todagers-valg også et kostnadsspørsmål. Etter sekretariatets beregninger vil todagers valg påføre kommunen en ekstra kostnad på ca 8 millioner kroner. Det vil etter sekretariatets oppfatning stride imot grunnleggende demokratiske prinsipper som et folkevalgt organ er bygget på om et mindretall kan treffe et vedtak som utløser denne type konsekvenser.»

Fleire høyringsinstansar peiker på at eit vedtak om søndagsval eller utvida opningstid gjeld éi av mange avgjerder om å gjere røystegivinga meir tilgjengeleg og leggje til rette for røysting. Dei meiner at dei fleste av dei andre avgjerdene som er knytte til dette, har meir å seie for ei meir tilgjengeleg røystegiving enn innføring av todagarsval eller utvida opningstid.

Valgforum, som er ei foreining for norske kommunar og fylkeskommunar som har som formål å medverke til utvikling av val i Noreg gjennom tiltak for kompetanseheving overfor kommunale og fylkeskommunale valmedarbeidarar, skriv:

«Valgforum viser til at tilgjengelighet i forbindelse med valg vurderes av den enkelte kommune og det enkelte valgstyre både i forhold til antall forhåndsstemmesteder, alternative lokalisering av forhåndsstemmesteder, forhåndsstemmestedenes åpningstider, omfang av forhåndsstemmegivningen ved helse- og sosialinstitusjoner, utdanningsinstitusjoner m.v., og ikke minst gjennom inndelingen av kommunen i antall stemmekretser og valglokaler. Disse forhold vurderes og besluttes etter de vanlige prinsipper om alminnelige flertallsvedtak. Valgforum er undrende til at ett forhold som har innflytelse på tilgjengelighet skal vurderes annerledes enn alle andre forhold i tilknytning til tilgjengelighet.»

4.5.4 Vurderinga og forslaget til departementet

Departementet opprettheld forslaget om at eit mindretal på ein tredel i kommunestyret kan vedta utvida opningstid valdagen og todagars val. Forslaget om mindretalsrettar byggjer på at det kan vere gode, demokratiske grunnar til å leggje vekt på kva mindretalet meiner. Spørsmålet om kor tilgjengeleg røysting kommunane skal tilby innbyggjarane sine, er eit viktig spørsmål i valsamanheng.

Innføring av mindretalsrettar på valområde har ei anna grunngjeving enn det som tradisjonelt vert lagt til grunn ved innføringa av slik rett. Sjølv om hovudregelen i kommunelova er at fleirtalet bestemmer, har både internasjonal rett og nasjonal lovgiving gitt mindretalet rettar på fleire område. Dette gjeld særleg minoritetsvern i samband med religion, etnisk bakgrunn eller språk. Utover dette inneheld nasjonal lovgiving fleire reglar om mindretalsrettar til mellom anna minoritetsaksjonærane i aksjeselskap og rettar som knyter seg til tilsyn og kontroll av folkevalde organ.

Sjølv om mange av høyringsinstansane gjennom høyringa ikkje støttar forslaget om innføring av mindretalsrettar, viser departementet til at biletet ikkje er eintydig. I denne samanheng peikar departementet på at nesten halvparten av kommunane støtter forslaga om å gje mindretalsrettar knytt til utvida opningstid og todagarsval. Vel halvparten av alle landets kommunar har todagars val. Mange av desse kommunane har hatt denne ordninga i fleire år, noko som tyder på at todagarsval er ei ordning mange av veljarane set pris på. Slik departementet ser det, gjer opne vallokale søndagen før valdagen ikkje berre at valet blir meir tilgjengeleg, men kan også medverke til å redusere kø eller trengsel i vallokala på sjølve valdagen. Tilsvarande omsyn vil kunne gjere seg gjeldande for forslaget om utvida opningstid av vallokala på valdagen.

Nokre av høyringsinstansane viser til at avgjerda om søndagsval berre gjeld ei av svært mange avgjerder om tilgjengelegheit og tilrettelegging for røystegiving i kommunen. Det vert hevda at dei fleste av desse avgjerdene har større konsekvensar for kor tilgjengeleg valet blir, enn innføring av todagarsval og/eller utvida opningstid valdagen. Ulike tiltak knytt til tilgjengelegheit må sjåast i samanheng. Etter departementet sitt syn vil dette kunne samordnast når kommunen får tid til å planleggje og leggje til rette for røysting på ein god måte.

Høyringsinstansane peiker på at forslaget om mindretalsrettar inneber at eit mindretal vil kunne binde avgjerda til fleirtalet om bruken av ressursar i kommunen, slik dette er vedteke i økonomiplan og budsjett, utan at dette mindretalet har ansvar for å finne den inndekninga som eit fleirtal elles er ansvarleg for. På bakgrunn av denne innvendinga og omsynet til økonomiplanlegginga i kommunane meiner departementet at det bør innførast ein frist for når eit mindretalsforslag seinast må vere vedteke av kommunestyret. Departementet meiner at det er nærliggjande å fastsetje fristen slik at mindretalsvedtak om todagarsval og utvida opningstid seinast må vere vedteke samstundes med budsjettet for valåret.

Føresegna om mindretalsrettar og regelen om at denne må vere fastsett innan ein bestemt frist kan kome i strid med kommunelova § 34 (1), som gjev fleirtalet av medlemmane i eit folkevald organ rett til å utsetje realitetsbehandlinga av ei sak på saklista. Departementet meiner at føresegnene i vallova § 9-3 (2) og § 9-3 (2) i slike høve vil ha forrang, jf. prinsippet om lex specialis. Fleirtalet kan såleis ikkje vedta å utsetje behandlinga av saka til etter fristutløpet. Departementet finn ikkje grunn til å lovfeste forholdet mellom dei to regelsetta nærmare.

Fleire av høyringsinstansane skriv at kommunane får store utgifter ved etableringa av ei ordning for mindretalsrett, særleg ved vedtak om todagars val. Departementet viser til at om lag halvpartens av landets kommunar alt gjennomfører to dagars val. Om ein innfører ein frist for når mindretalsforslag seinast må vedtakast, meiner departementet at kommunane vil få god moglegheit til å planleggje korleis dei skal finansiere todagarsval.

Innføring av mindretalsrett føreset endringar i kommunelova § 35 nr. 1. I dag lyder føresegna: «Vedtak treffes med alminnelig flertall av de stemmer som avgis, hvis ikke annet følger av denne lov». Om ein skal kunne fråvike fleirtalsprinsippet også etter vallova, må dette presiserast i kommunelova § 35 nr. 1. Departementet føreslår at det i kommunelova § 35 nr. 1 vert vist til at fråvik frå fleirtalsprinsippet òg kan skje ved vedtak fatta etter vallova § 9-2 andre ledd og § 9-3 andre ledd.

Sjølv om tida fram til valet er noko knapp, meiner departementet at det bør etablerast ei slik ordning for mindretalet med verknad alt frå valet i 2009. For å sikre ei god gjennomføring må det derfor fastsetjast særskilte reglar for når mindretalet seinast kan vedta todagarsval og utvida opningstid for dette valet. Departementet meiner fristen ikkje bør vere seinare enn 1. juni 2009.

4.6 Lokale folkerøystingar

4.6.1 Gjeldande rett

Verken vallova eller kommunelova inneheld føresegner om lokale folkerøystingar. Kommunane står i dag så å seie heilt fritt til å avgjere om det skal haldast lokale rådgivande folkerøystingar. Kommunelova byggjer, på same måten som Grunnlova, på det representative systemet, jf. kommunelova § 6 der det heiter:

«Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunene så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.»

Fordi kommunelova baserer seg på prinsippet om at innbyggjarane blir representerte ved kommunestyret og andre folkevalde organ, kan ikkje kommunestyret fråskrive seg si pålagde plikt til å gjere vedtak på vegner av kommunen. Dermed kan kommunestyret ikkje vedta at ei sak skal bli bindande avgjord i ei folkerøysting utan heimel i lov.

I dag er det føresegner om folkerøystingar i opplæringslova. I samband med folkerøystingar om språk finst det ein lovregulert initiativrett, jf. § 2-5 siste leddet første punktum:

«I samband med skifte av hovudmål eller når eit fleirtal i kommunestyret eller minst 1/4 av dei røysteføre krev det, skal det haldast rådgjevande røysting. Røysterett har alle som bur i det området i kommunen som soknar til skulen, jf. § 8-1, og som har røysterett etter vallova. Røysterett når det gjeld skriftleg opplæring, har dessutan foreldre/forsytar til barn på barnesteget ved skulen, utan omsyn til bustad eller statsborgarskap.»

Utover dette har særlovene ingen reglar om folkerøystingar.

Det er ingen heimel for å samle inn informasjon om lokale rådgivande folkerøystingar.

I vallova § 15-7 er det ein heimel for innhenting av informasjon som blir nytta til å utarbeide den offisielle valstatistikken. Denne heimelen kan berre nyttast for å samle inn informasjon frå val som er regulert i vallova; det vil seie val til storting, fylkesting og kommunestyre.

4.6.2 Høyringsnotatet

Prinsippføresegn

I høyringsnotatet føreslo departementet at det blir innført ei prinsippføresegn i kommunelova om den retten kommunane har til å halde rådgivande lokale folkerøystingar. Forslaget var ei oppfølging av forslaget i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. I høyringsnotatet gjorde departementet nærmare greie for korleis praksisen fungerer i dag i samband med lokale folkerøystingar. Det er ein lang tradisjon i norsk lokalforvaltning å gjennomføre lokale rådgivande folkerøystingar, sjølv om dette ikkje er heimla i lov.

Det blir også gjort greie for tidlegare diskusjonar rundt tema som er knytte til lokale folkerøystingar, særskilt til bindande lokale folkerøystingar. Framleis vurderte departementet det slik at det ikkje er ønskeleg å leggje til rette for ei slik ordning, da dette vil vere noko heilt nytt i det representative demokratiet vårt.

Departementet ønskte å synleggjere det høvet kommunane har til å gjennomføre rådgivande folkerøystingar. Ei lovregulering må vere generell for å femne om alle typar av tilhøve, slik at ho ikkje blir opplevd som ei hindring for kommunane i gjennomføringa. Det var derfor framleis ikkje aktuelt å lovfeste korleis slike folkerøystingar skal gjennomførast i praksis, sjølv om det kan vere naturleg at kommunane tek utgangspunkt i regelverket i vallova. Det lyt framleis vere opp til kommunane sjølve å avgjere dette ut frå lokale tilhøve, til dømes om folkerøystinga skal gjelde heile eller delar av kommunen.

Departementet fann heller ikkje grunn til å introdusere ei sakleg avgrensing for folkerøystingsinstituttet. Departementet la til grunn at folkerøystingar blir nytta som eit ledd i måten kommunen driv verksemda si som kommune. Utgangspunktet for ei folkerøysting bør vere eit spørsmål eller ei sak som gjeld lokale tilhøve innanfor kommunen, og at det er ein type spørsmål som eignar seg til å bli svart på i ei folkerøysting. Det vil ikkje vere mogleg å halde folkerøystingar i saker om vedtak som gjeld individ og deira plikter eller rettar.

Heimel for innsamling av informasjon

I høyringsnotatet fremja departementet forslag om ein heimel for innsamling av informasjon om lokale folkerøystingar. Departementet gjorde greie for at det er nødvendig å få på plass ein slik heimel for å ha oversikt over bruken av folkerøystingsinstituttet.

Den offisielle valstatistikken inneheld opplysningar om dei nasjonale folkerøystingane som er haldne her til lands, saman med statistikk frå nasjonale og lokale val. Opplysningar om lokale folkerøystingar har så langt ikkje vore ein del av den offisielle statistikken, og det er inga komplett oversikt over omfanget. Undersøkingar som er gjorde, har kartlagt at det i perioden 1970–2007 samla sett vart halde om lag 600 lokale folkerøystingar her i landet.

Informasjon om lokale folkerøystingar vil dels spegle ein vesentleg del av det norske folkestyret, dels lette både forsking på og formidling av kunnskap om dette innslaget i demokratiet

4.6.3 Høyringsfråsegnene

Det store fleirtalet av høyringsinstansane er anten positive eller har ingen merknad til forslaga i høyringsnotatet.

Fredrikstad kommune oppsummerar i høyringsfråsegna si inntrykket frå størstedelen av kommunane:

«Fredrikstad kommune støtter forslaget om å synliggjøre retten til rådgivende folkeavstemminger i kommunelovens kapittel om innbyggerinitiativ. Fredrikstad kommune er enig i at slike avstemminger må være rådgivende og ikke formelt bindende. Prinsippet om kommunestyret som kommunens øverste organ i kommunelovens § 6 må ligge fast. Fredrikstad kommune støtter også departementets presisering av kommunenes frihet til utforming og gjennomføring av folkeavstemminger. Fredrikstad kommune støtter også forslaget om å hjemle innsamling av informasjon om folkeavstemminger til offisiell statistikk.»

Eit fåtal høyringsinstansar uttaler seg negativt til å lovfeste retten kommunane og fylkeskommunane skal ha til å halde lokale rådgivande folkerøystingar, og til å etablere ein heimel som gir kommunane ei rapporteringsplikt.

Bærum kommuneogNesodden kommune meiner at forslaget til ei prinsippføresegn i kommunelova er unødvendig. I fråsegna frå Nesodden blir det òg peikt på at ei slik lovfesting kan føre til at «oppfatningen blir rådende at man ikke kan foreta seg ting som ikke er nevnt i loven». Nesodden går òg ut frå at det ikkje er nødvendig med ein lovheimel for å få inn dei ønskte opplysningane frå kommunane.»

Bærum kommuneogDatatilsynet peiker på at den føreslåtte heimelen framstår som vid og upresis. Etter deira syn opnar heimelen i stor grad for at departementet kan krevje opplysningar utan nærmare grunngiving og avgrensing. Datatilsynet meiner at lovteksten må knytast opp mot SSBs rolle som produsent av offisiell statistikk og mot bruken av statistikklova.

Gol kommune argumenterer i høyringsfråsegna si mot ei lovfesting mellom anna fordi ei slik lovfesting kan vere avgrensande for kommunane, da «dagens lovverk som ikkje lovfestar folkerøystingar gir ei absolutt fri ramme».

Gol seier vidare dette:

«Å påleggja kommunar og fylkeskommunar ei lovmessig plikt til å bistå i å samle historisk og forskningsmessig informasjon på dette området må vera totalt unødvendig.»

Halsa kommune stiller seg ikkje bak forslaga frå departementet og kjem i si høyringsfråsegn med spørsmålet om ei slik lovfesting i praksis kan gjere noko med den allmenne oppfatninga av forholdet mellom sjølve røystinga si rolle og avgjerdsmakta til kommunestyret. Halsa uttaler:

«Et viktig poeng som bør drøftes nærmere i forhold til å «styrke» prinsippet om rådgivende folkeavstemninger som høringsforslaget i realiteten innebærer, er forholdet til innbyggernes oppfatning av loven og hvor sterk en såkalt rådgivende folkeavstemning vil være i praksis, sett i relasjon til kommunestyrets rolle som forvalter av statsmakten.»

I forslaget frå departementet blir ordet «oppgåver» nytta i samband med innsamling av informasjon om lokale folkerøystingar. Fleire høyringsinstansar meiner at dette er uklart, og føreslår å endre lovteksten til «innsamling av rapportar», «opplysningar» eller å «rapportere opplysningar».

4.6.4 Vurderinga og forslaget til departementet

Prinsippføresegn

Departementet held fast på forslaget som vart sett fram i høyringsnotatet.

Somme av høyringsinstansane meiner at ein slik heimel ikkje er nødvendig, og at han kan opplevast som avgrensande for kommunane. Slik departementet ser det, er det ønskjeleg og viktig å synleggjere det høvet kommunane har til å gjere grep av denne typen. Samstundes er det nødvendig at ei slik lovregulering må vere generell for å femne om alle typar av tilhøve, nettopp for at det ikkje skal opplevast som ei hindring for kommunane i gjennomføringa.

Ein av høyringsinstansane reiser spørsmål om ein slik heimel kan opplevast som eit steg bort frå det representative systemet vi har i dag. Departementet ønskjer å presisere at lokale folkerøystingar berre skal vere rådgivande, nettopp for å unngå etableringa av eit nytt styringssystem. Framleis meiner departementet at det i viktige og prinsipielle saker kan vere eit nyttig innspel for kommunestyret eller fylkestinget å få ei tilbakemelding frå innbyggjarane før det blir teke ei avgjerd. Departementet legg til grunn at folkerøystingar blir nytta som eit ledd i måten kommunen driv verksemda si som kommune.

Departementet meiner at det ikkje er aktuelt å lovfeste korleis slike folkerøystingar skal gjennomførast i praksis, sjølv om det kan vere naturleg at kommunane tek utgangspunkt i regelverket i vallova. Det skal framleis vere opp til kommunane sjølve å avgjere dette ut frå lokale tilhøve, til dømes om folkerøystinga skal gjelde heile eller delar av kommunen.

Heimel for innsamling av statistikkopplysningar

Departementet held fast på forslaget som vart sett fram i høyringsnotatet.

Somme høyringsinstansar meiner at heimelen gir departementet eit vidt og utstrakt høve til å samle inn opplysningar utan nærmare grunngiving og avgrensing. Det blir også peikt på at heimelen må koplast nærmare til statistikklova. Slik departementet vurderer det, vil denne typen informasjon ikkje komme inn under SSBs retningslinjer for bruk av statistikklova. Den informasjonen som blir samla inn, er ikkje ein del av den offentlege statistikken slik statistikklova tolkar det. Departementet meiner at det er nødvendig med ein eigen innsamlingsheimel for at ein skal kunne samle inn opplysningar av ein slik kvalitet at det kan etablerast eit register over lokale folkerøystingar.

Slik departementet vurderer det, vil ein med denne heimelen kunne samle inn nyttig styringsinformasjon for både statlege og lokale myndigheiter.