3 Om Høyringsnotat om framtidig organisering av ytre fiskerietatar

Nedanfor er det gitt eit samandrag av hovudpunkta i Høringsnotat om framtidig organisering av ytre fiskerietater.

Mål for fiskeri- og havbruksforvaltninga

Dei overordna måla er å skape ei berekraftig og lønsam fiskeri- og havbruksnæring. Det skal i fiskeri- og havbrukspolitikken takast særleg omsyn til å verne om ressursgrunnlaget, bevare hovudtrekka i busetjingsmønsteret, og sikre folk trygge og gode arbeidsplassar og auka lønsevne i næringa. Ei berekraftig ressursforvaltning og lønsame verksemder i flåte, industri og oppdrett er avgjerande for å sikre hovudtrekka i busetjingsmønsteret.

Det er to hovudstrategiar i fiskeriforvaltninga; (1) strategi for ei berekraftig utvikling og (2) strategi for auka verdiskaping. Hovudelementa i ei berekraftig utvikling vil vere å sikre eit optimalt langtidsutbyte av bestandane og eit ansvarleg fiske, og dessutan å minimalisere uheldige skadeverknader av næringsverksemda. Strategien for auka verdiskaping set særleg fokus på å fremme marknadstilpassing, effektivisering og nyskaping i næringa, og dessutan på å stimulere til samarbeid mellom dei ulike ledda i næringa.

Ansvar og rammevilkår

Det som kjenneteiknar fiskeriforvaltninga er ei klar statleg forankring og ei sterk samla styring av næringa. Organiseringa av fiskeriforvaltninga har sin bakgrunn i at dei ressursane som blir forvalta, er nasjonale ressursar. Staten har ansvaret for at ressursane blir utnytta i samsvar med fastsette samfunnspolitiske mål. Fiskeressursane er heller ikkje bundne til ein stad, men er å finne på ulike stader til ulike tider. Forvaltninga av fiskeressursane byggjer også i stor grad på samarbeid med andre land gjennom bilaterale og internasjonale avtalar.

Av offentlege oppgåver kan det skiljast mellom; (1) forvaltnings- og kontrolloppgåver, (2) nærings- og utviklingsoppgåver og (3) offentleg tenesteyting. Forvaltnings- og kontrolloppgåvene har det offentlege eit klart ansvar for. Rolla til fiskeriforvaltninga i næringsutviklingsarbeidet er i første rekkje knytt til tilretteleggjing, og særleg planarbeid og strategiske omstillingsprosessar som krev eit breitt sett av verkemiddel og parallelle tiltak på ulike nivå. Offentleg tenesteyting og service blir i hovudsak avgrensa til informasjon og rettleiing i samband med oppfølging av lover og reglar, mens næringa sjølv må ta hovudansvaret for utvikling av verksemdene.

Etter at den organisasjonsstruktur Rettleiingstenesta og Kontrollverket har i dag, blei etablert kring 1980, har det skjedd vesentlege endringar i ansvaret og rammeføresetnadene for fiskeri- og havbruksnæringa.

For det første set både strategien om berekraftig utvikling og auka verdiskaping nye krav til å sjå fiskeriforvaltninga i ein større heilskap. Prinsippet om berekraftig utvikling inneber eit utvida perspektiv på ressursforvaltninga med større vekt på berekraftig ressursutnytting og førebyggjande miljøtiltak. Verdiskapingsstrategien set særleg fokus på å sjå heile den vertikale produksjons- og omsetningskjeden i samanheng, og å leggje til rette for ei smidig utvikling av næringa.

For det andre er det kome til ei rekkje nye problemstillingar som det blir forventa fiskeriforvaltninga skal handsame og løyse. Dette gjeld til dømes olje-/fisk-saker, sjukdom/antibiotika, algar/overvakingsoppgåver, utsetjing av marine artar, utnytting av biprodukt, marine verneområde og planarbeid. Tendensen mot at fiskeriforvaltninga må handtere fleire og meir samansette problemstillingar vil halde fram.

For det tredje har ulike handelsavtalar lagt nye premissar for næringsverksemda. Dette har mellom anna ført til at dei fordelingspolitiske verkemidla i form av produksjonavhengig støtte har fått mindre å seie. Nedtrapping av støttebeløpet i dei årlege fiskeriavtalar understrekar dette. Utviklinga av næringa skal framleis baserast på streng regulering av inntaket i næringa, og rett tilpassing av kapasiteten.

Innafor kvalitetskontrollen erstattar eigenkontrollsystem ein del av den tradisjonelle produktkontrollen (jf EØS-avtalen), men den tradisjonelle kvalitetskontrollen (varepartikontrollen) vil framleis gjelde i forhold til marknader utanfor EØS-området. Oppfølging av og tilpassing til internasjonale handels- og miljøavtalar blir stadig viktigare. Innafor kontrollverksemda er ressurskontrollen gitt særleg prioritet.

For det fjerde har fiskeriforvaltninga sitt ansvarsområde blitt meir omfattande som følgje av framveksten av havbruksnæringa. Dette har ført til ei rekkje nye forvaltnings- og kontrolloppgåver i forhold til denne næringa, til dømes kontroll med driftsforskrifter i oppdrett. Fiskeriforvaltninga har også fått ansvaret for andre nye forvaltningsområde, til dømes tang- og tareforvaltning og forvaltning av kystsel.

For det femte har auka lønnsemd i næringa hatt som følgje at det offentlege si rolle i større grad enn tidlegare er blitt konsentrert om å leggje til rette rammevilkåra for næringsverksemda og å kontrollere at desse blir følgde, og dessutan FoU-arbeid. Auka lønnsemd gjer det også naturleg, og skaper betre grunnlag for, at næringa sjølv tek eit større ansvar for eiga utvikling.

Endeleg blir det stilt nye krav til delegasjon og målstyring, med særleg vekt på å utvikle styringssystem for å oppnå formåls- og kostnadseffektivitet.

Forvaltningsoppgåver

Den regionale og lokale fiskerietaten vil inngå som ein viktig medspelar i arbeidet med å utvikle ei berekraftig forvaltning. Den daglege administrasjonen av ressurskontroll og overvakingsprogram blir i stor grad lagt til ytre etat, dette gjeld til dømes fiskerioppsyn og overvakingsprogram for fiskefelt. Tilrettelegging for auka verdiskaping må også i stor grad skje på det regionale og lokale nivået, og baserast på kunnskap om regionale og lokale forhold. Sikring av areal for marin næringsverksemd har mykje å seie for vidare vekst i næringa.

Ytre fiskerietat vil dessutan spele ei viktig rolle i arbeidet med å utforme smidige rammevilkår som kan bidra til å skape tettare koplingar mellom dei ulike ledda i næringa, og sikre den vidare utviklinga av næringa.

Den regionale og lokale fiskeriforvaltninga vil få ein viktig funksjon i arbeidet med å innpasse nye og meir samansette problemstillingar, som til dømes utsetting av artar og marine verneområde, i fiskeri- og havbruksforvaltninga. Det vil her vere snakk om å både vege fleire og ulike interesser opp mot kvarandre innafor fiskeriforvaltninga, og om å sikre interessene til fiskeri- og havbruksnæringa i konkurranse med andre brukarinteresser i dei nære kyst- og havområda.

Fordelingspolitikken vil framleis vere knytta til regulering med utøving av næringsverksemda, konsesjonssystemet og finansieringsordningar. Ytre fiskerietatar har ein sentral plass i arbeidet med næringsreguleringar og konsesjonssystemet. Utviklinga går i retning av at ytre etat får mindre å gjere med låne- og tilskottssaker som gjeld enkeltverksemder, mellom anna låne- og tilskottsssaker i forhold til fiskeflåten.

Det er ikkje direkte samanheng mellom omfanget av det arbeidet fiskeriforvaltninga gjer med næringsreguleringar og storleiken på produksjons- og omsetjingsvolum i næringa. For ein stor del vil auka vekst kunne gå føre seg utan vesentleg meirarbeid for forvaltninga, men dette er ikkje alltid tilfelle. Eit unntak er produksjonsreguleringar i havbruksnæringa, og innføring av fôrkvotar, som har medført nye oppgåver for ytre etat.

Større lønnsemd fører til at informasjons- og rettleiingsoppgåvene i fiskeriforvaltninga får eit noko anna innhald enn tidlegare. Rettleiinga i det ytre forvaltningssystemet vil i første rekkje omfatte; (1) informasjon og formidling, (2) rettleiing i samband med oppfølging av lover og reglar og (3) rettleiing i samband med omstillings- og nyskapingsarbeid.

Innføring av formålseffektivitet kan til dømes omfatte bruk av meir smidige kontrollrutinar og utvikling av meir samla styringssystem, til dømes for ressurskontrollen. Krav om større kostnadseffektivitet vil vere særleg retta inn mot innføring og bruk av ny teknologi (meir standardisert datarapportering) og nye og forenkla rutinar for sakshandsaming, og dessutan å kunne nytte personell meir fleksibelt.

Kontrolloppgåver

For det aller meste skjer kontrollarbeidet i ytre apparat, der regionnivået for ein stor del administrerer kontrollverksemda, medan det lokale nivået tek seg av dei ulike operative kontrollfunksjonane.

I lys av strategien om berekraftig utvikling har det vakse fram eit krav om å prioritere tiltak som kan gi samfunnsmessige gevinstar. Dette har ført til ein auke i kontroll- og overvakingsoppgåvene for forvaltningsapparatet. Ressurskontroll er blitt særleg viktig. Strategien om berekraftig utvikling set også fokus på helse- og miljøkontroll.

Nye problemstillingar i forvaltninga må også følgjast opp gjennom kontrolltiltak. Denne kontrollverksemda vil dekkje ei breitt felt, frå kontroll med utsetjing av artar til overvaking av algar og marint miljø.

Dei tradisjonelle forvaltningsoppgåvene knytta til næringsreguleringane har også ei kontrollside, og omfattar til dømes kontroll med fartøy, fiskarmanntalet, plassering av oppdrettsanlegg med meir.

Det offentlege kontrollansvaret for helse vil framleis utgjere kjernen i kvalitetskontrollen. Sjølv om eigenkontrollsystem for ein del erstattar den tradisjonelle produktkontrollen (jf EØS-avtalen), får eigenkontroll større omfang som følgje av at ikkje berre industriverksemder, men også dei større fartøya, kjem inn under dette kontrollsystemet. Varepartikontrollen gjeld som tidlegare nemnt framleis på marknadar utanfor EØS-området. Kontrollen med omsetning av fisk og fiskevarer er blitt viktigare.

Fiskeriforvaltninga har teke over frå andre sektororgan fleire nye kontrolloppgåver, til dømes fôrvarekontroll i havbruksnæringa. I tillegg kjem kontrolloppgåver med andre produksjonsvilkår i oppdrettsnæringa, til dømes driftsforskrifter, og nye kontrolltiltak med fôrkvotekontroll. Nye forvaltningsoppgåver som tang-/tare og kystsel skaper også nye kontrolloppgåver, til dømes overvaking av hausting av tang- og tarefelt og uttak av kystsel.

Veksten i fiskeri- og havbruksnæringa fører generelt til fleire kontrolloppgåver for fiskeriforvaltninga. Kontrollbehova aukar i takt med produksjonsauken.

Den ytre fiskeriforvaltninga vil også få sentrale operative oppgåver med å følgje opp nye styrings- og rapporteringssystem, mellom anna for å sikre dokumentasjon i forhold til marknader og publikum.

Framtidige oppgåver - prioriteringar

Følgjande oppgåver blir framleis sentrale for den ytre fiskeriforvaltninga:

• Reguleringsoppgåver (med særleg vekt på ressurskontroll og overvakingsoppgåver)

• Konsesjonssaker

• Delta i planprosessar, til dømes kystsoneplanlegging, der ulike interesser i kystsona blir vege opp mot kvarandre

• Samfunnsutbygging og tilrettelegging for ny næringsverksemd

• Oppgåver knytt til det offentlege sitt garantiansvar for kvalitet (mellom anna eigenkontroll og overvaking av det marine miljøet)

• Kontroll med helse, miljø, tryggleik og sjukdom, samt førebyggjande miljøtiltak

Følgjande oppgåver vil i framtida ha ein mindre sentral plass:

• Finansieringssaker

• Produktkontroll (jf innføring av eigenkontroll)

• Rettleiingsoppgåver (i tydinga rettleiing i driftsspørsmål)

Av nye oppgåver som vil krevje meir merksemd vil vi særleg peike på:

• Tang/tareforvaltning

• Biodiversitet, biologisk mangfald, marine verneområde

• Utsetting/hausting (kulturbetinga fiske)

• Kystsel

Nærmare om geografisk inndeling og arbeidsområde for Rettleiingtenesta i fiskerinæringa (RIF) og Fiskeridirektoratets Kontrollverk (KV)

RIF og KV utgjer Fiskeridirektoratet sitt ytre forvaltningsapparat. Begge etatane er organiserte i eigne einingar på region-/fylkesnivå og med eit lokalt apparat på kommunenivå. RIF omfattar dessutan ei ordning med statlege nemnder; fiskeristyre regionalt og fiskerinemnd lokalt. Geografisk inndelingar mellom etatane, både regionalt og lokalt, overlappar dels kvarandre og er dels noko ulike. På regionnivået er KV gjennomgåande delt inn i noko større geografiske einingar enn RIF. Dette gjeld særleg for KV sitt distriktsområde Stadt-svenskegrensa, som omfattar 4 fiskerisjefsdistrikt. For KV utgjer Troms og Finnmark eit distrikt, mens kvar av desse fylka er eigne fiskerisjefsdistrikt. Elles fell KV si distriktsorganisering saman med fiskerisjefsdistrikta i Nordland, Trøndelagsfylka og Møre og Romsdal. Organisasjonsstrukturen for RIF og KV blei fastlagt rundt 1980.

Hovudprinsippet for arbeidsdelinga er at RIF har hovudvekt på forvaltning og rettleiing, mens KV har hovudvekt på kvalitets- og ressurskontroll. RIF har elles hatt eit noko breiare arbeidsfelt enn KV, blant anna med innslag av tilretteleggings- og utviklingsoppgåver. Samtidig er begge etatane engasjerte i oppgåver av same karakter, til dømes kontroll med utøvinga av fiske og overvakingsoppgåver.

Oversikt over den organiseringa og det budsjettet som i dag gjeld for RIF og KV

Nedanfor er det sett opp eit oversyn over organiseringa til RIF og KV, slik den er i dag. I tillegg er budsjett og stillingar for etatane tekne med.

Nedanfor er det sett opp eit oversyn over budsjett for RIF og KV. stillingsheimlar og ledige stillingar. Endringar i stillingar under KV samanlikna med St prp nr. 1 (1995-96) kjem av at 11 stillingar er tekne ut av tabellen. Desse er knytte til overvakingsprogrammet for Barentshavet.

Vurderingar av framtidig organisering av den ytre fiskeriforvaltninga i høyringsnotatet

I høyringsnotatet er det teke utgangspunkt i at fiskerinæringa sin karakter tilseier at det er behov for å ha eit statleg forvaltningsapparat på regionalt og lokalt nivå som er underlagt ei overordna nasjonal sektorstyring. Dette har samanheng med forvaltninga av mobile nasjonale fiskeressursar, med særlege krav til å balansere den nære samanhengen det er mellom dei ulike ledda i næringa, dvs mellom fangst, industri og omsetning. Som premissgjevar og utøvande organ for den nasjonale ressurs- og reguleringspolitikken må den ytre fiskeriadministrasjonen ha ei klarast mogeleg forankring til eit samla statleg forvaltningssystem.

Ifølgje høyringsnotatet trekkjer dei fleste omsyna i retning av å organisere den ytre fiskeriadministrasjonen i ein etat, både regionalt og lokalt. Dei viktigaste grunnane til dette er behovet for meir fleksibel utnytting av personalressursar, og for etablering av administrative fellesfunksjonar. Meir fleksibel ressursbruk er særleg begrunna med at dei samla kontrolloppgåvene har auka, men også med at nye problemstillingar i kystsona krev breiare kompetanse i løysing av oppgåver, til dømes innafor helse, miljø og sjukdom. Ein etat vil også skape betre grunnlag for å innta ei mer samla styring av verksemdsområde og utvida perspektiv på næringspolitikken.

Det blir i høyringsnotatet foreslått at ordninga med statlege fiskeristyre og fiskerinemnder blir avvikla. Det er då lagt avgjerande vekt på Stortinget sitt generelle prinsipp for gjennomgangen av den statlege nemndsstrukturen. Prinsippet går ut på at lokalt politisk skjøn og avgjerder skal utøvast av lokale folkevalde organ som kommunestyre og fylkesting. Hovuddelen av oppgåvene til fiskeristyret og fiskerinemnda har karakter av regional- og lokalpolitiske vurderingar. Fiskeristyra og fiskerinemndene har også ein uklar status, ved at organa både har rolla som statlege organ (formell status), som fylkeskommunale organ (oppnemnar), og som organ for næringsorganisasjonane (systemet med forslagsrett til medlemmar til organa). Samanlikna med fylkeslandbruksstyret har fiskeristyret ingen kompetanse til å gjere vedtak - og berre rett til å uttale seg - i einskildsaker.

Erfaringane frå frikommuneforsøka, både på fylkes- og kommunenivå, tyder på at modellen med avvikling av fiskeristyret og fiskerinemnda skaper betre vilkår for nærmare samarbeidsrelasjonar mellom fiskerietaten og fylkeskommunar og kommunar, jf forsøksverksemda i Nordland, både Nordland fylkeskommune og fleire kommunar, mellom anna Vega. Lokalt kan det for fiskeriforvaltninga vere snakk om å samarbeide både med nærings- og utbyggingsstyre i den einskilde kommuner, eller med ulike interkommunale organ, som til dømes interkommunale regionråd.

Forholdet mellom fiskeriforvaltninga og andre regionale og lokale organ er vurdert i høyringsnotatet, utan at det blir sett på som aktuelt med nærmare integrasjon eller samanslåing med desse. Dette gjeld fylkeskommunane, fylkesmennene, kommunane og Statens næringsmiddeltilsyn (Dei kommunale næringsmiddeltilsyna).

I høyringsnotatet blir det ikkje sett på som formålstenleg å gå inn på ei integrering av den regionale fiskerietaten med fylkeskommunar og kommunar. Slik den nasjonale ressursforvaltninga er lagt opp, blir vurderingane i hovudsak gjort i eit perspektiv som ikkje har noko klar tilknyting til det einskilde fylket (til dømes forholdet mellom flåtegrupper), sjølv om også regionale omsyn blir tillagt vekt. Som utøvande organ for den nasjonale ressursforvaltninga må den regionale fiskerietaten ha ei så klar tilknyting som mogeleg til eit statleg forvaltningssystem. Særleg på lokalnivået er det ved ei overføring av den lokale fiskerietaten til kommunane ein fare for å miste spesialisert fiskerikompetanse i kommunar der fiskeri- og havbruk utgjer ein mindre, eller svært liten, del av den samla næringsverksemda.

I forhold til kommunesektoren er det lagt opp til å finne fram til tettare og meir bindande politisk og organisatorisk samarbeid enn i dag bygd på erfaringar frå frikommuneforsøka. Det blir også understreka at kommunane må ta eit større ansvar for fiskeri- og havbruksnæringa lokalt, og integrere denne som ein del av det samla lokale næringspolitiske ansvaret.

Ei nærmare tilknyting mellom den regionale fiskerietaten og fylkesmannen blir heller ikkje sett på som ei god organisatorisk løysing. Dette blir i første rekkje grunngitt med behovet for å ta vare på dei klare ansvars- og kommandolinene som ein i dag har i eigen organisasjon. Sentral styring av fiskeri- og havbrukspolitikken gjer også at det blir mindre rom for den type av sjølvstendige og tverrsektorielle avgjerder innafor ramma av det einskilde fylket som fylkesmannen har hovudansvar for. Berøringsflatene i saksområde i forhold til fylkesmannen er også avgrensa, sjølv om det er nære tilknytingspunkt på utvalde område, som til dømes i plan- og miljøsakene.

I høyringsnotatet blir det heller ikkje rådd til ein sterkare integrasjon av KV og Statens næringsmiddeltilsyn (Dei kommunale næringsmiddeltilsyna), sidan dette ikkje lenger vil gjere det mogeleg å kombinere ressurs- og kvalitetskontrollen. Ei slik løysing vil også skape hindringar for å omdisponere personell ved endringar i fiskeriaktiviteten mellom område over tid.

Fiskeriforvaltninga har også vanskar med å gi frå seg personalressursar til kommunane på grunn av auka kontrolloppgåver i fiskeri- og havbruksnæringa, til dømes fôrkvotekontrollen i havbruksnæringa. For fiskeriforvaltninga er det også viktig å ha ei tett kopling mellom forvaltnings- og kontrollfunksjonane, både for å få rask tilbakemelding om verknader av ulike forvaltningsreglar, og for å kunne ta bort barrierar i regelverket som kan hindre auka verdiskaping og utvikling i næringa.

På grunn av nære samarbeidsrelasjonar mellom den regionale fiskeriforvaltninga og fylkesmann og fylkeskommune blir det gjort framlegg om å dele regionnivået inn i ein storleik på regionar som i hovudsak følgjer fylkesgrensene og som samsvarar med fiskerisjefsdistrikta som er i dag (9 regionar). Lokalt framstår det som mest nærliggjande å ha ei ordning som dekkjer ein eller fleire kommunar, og det blir teke til orde for ei viss samordning av lokalnivået for å skape større fagmiljø og redusere talet på einmannskontor. Det blir også teke til orde for å auke bruken av brukarvenlege informasjonssystem for næringsutøvarane, til dømes for reguleringar av fisket.

I framlegget til ny organisasjonsmodell blir det lagt til grunn at personalressursane i ytre fiskeriadministrasjon blir vidareført på om lag noverande nivå. Rasjonaliseringsgevinstar vil i første rekkje vere knytte til meir rasjonelle administrative fellesløysingar, meir fleksibel utnytting av personale, og meir samordna styring av saksområde (til dømes i ressurskontrollen).

Høyringsnotatet går ikkje nærmare inn på den interne organisasjonsstrukturen i Fiskeridirektoratet, men det blir gitt uttrykk for eit behov for å vurdere dette, og det blir skissert visse retningsliner for ein slik gjennomgang. Det er også aktuelt å vurdere justering av ressursane mellom regionane og innafor regionane på grunnlag av ein del normtal for aktivitetsnivået i fiskeri- og havbruksnæringa.

For mellom anna betre å kunne ta hand om ei rådgivarrolle i forhold til kommunane blir det vidare teke sikte på ei relativ styrking av regionkontora. Spørsmålet om å vidareføre lov om rettledningstjenesten i fiskerinæringen blir også teke opp i høyringsnotatet, men blir drøfta i eit eige kapittel nedanfor.