2 Overgang fra brutto til netto ektefellepensjoner - §§ 19 a og 19 b
2.1 Innledning
Departementet foreslår at ektefellepensjoner i pensjonsordningen for sykepleiere gjøres om fra såkalte brutto- til nettopensjonsytelser. Dette innebærer at pensjonene verken skal samordnes mot folketrygden eller inntektsprøves, noe som er en vesentlig forenkling.
Forslaget er en oppfølging av tilsvarende forslag i Ot.prp nr. 94 for 1998-99 om endringer i lov om Statens Pensjonskasse og i enkelte andre lover. I proposisjonen uttales følgende om forholdet til pensjonsordningen for sykepleiere:
«Når det gjelder forholdet til Pensjonsordningen for sykepleiere, vil det også for denne pensjonsordningen være hensiktsmessig å endre regelverket i ordningen, slik at den gir nettopensjoner tilsvarende det som nå foreslås innført i lovene om henholdsvis Statens Pensjonskasse og pensjonsordningen for apoteketaten. Lov om pensjonsordning for sykepleiere hører imidlertid inn under Sosial- og helsedepartementet, og dette departementet vil i samråd med de berørte parter følge opp med tilsvarende lovforslag om innføring av nettopensjoner for enker, enkemenn og barn i Pensjonsordningen for sykepleiere.»
2.2 Gjeldende regler
Pensjonsordningen for sykepleiere yter i dag ektefellepensjon til gjenlevende ektefelle etter et avdød medlem av pensjonsordningen. Garantert bruttopensjon utgjør 60 prosent av den alderspensjon medlemmet hadde eller ville fått om vedkommende med uforandret pensjonsgrunnlag hadde fortsatt i tjenesten til aldersgrensen (lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 femte ledd). Som hovedregel skal ektefellepensjonen imidlertid reduseres dersom gjenlevende har arbeidsinntekt eller mottar andre pensjons- eller trygdeytelser.
Tjenestepensjonen skal reduseres/samordnes når den gjenlevende har eller forventes å få en arbeidsinntekt som overstiger halvparten av grunnbeløpet i folketrygden (kr 23 475 per 1. mai 1999). Reduksjonen skal utgjøre 40 prosent av den overskytende inntekten (§ 20 første ledd bokstav a).
Dersom den gjenlevende mottar andre pensjons- og trygdeytelser, skal ektefellepensjonen samordnes. I de tilfellene gjenlevende har rett til egen alders- eller uførepensjon fra sykepleierordningen, skal den samlede pensjonen ikke overstige 60 prosent av summen av vedkommendes egen pensjon og den pensjonen vedkommende ville fått som uførepensjonist ved full uførhet eller som alderspensjonist (§ 20 første ledd bokstav b).
Ektefellepensjon fra pensjonsordningen for sykepleiere tilpasses ytelser fra folketrygden etter bestemmelser i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Samordningen skjer ved at folketrygdpensjonen alltid skal utbetales fullt ut, mens det gjøres fradrag i pensjonen fra sykepleierpensjonsordningen etter nærmere regler i samordningsloven (samordningsfradrag). Pensjonisten garanteres en samletpensjonsytelse (brutto) fra pensjonsordningen for sykepleiere og folketrygden i forhold til pensjonsgrunnlaget. Samlet pensjon (brutto) utgjør det man har krav på fra folketrygden pluss det som er igjen av pensjonen fra sykepleierpensjonsordningen etter at det er gjort fradrag. Samordningsreglene er kompliserte, særlig når pensjonisten har tilleggspensjon fra folketrygden som dels er egenopptjent og dels er opptjent av den avdøde ektefellen.
Enkepensjon etter medlem som ble innmeldt i pensjonsordningen første gang før 1. oktober 1976, ytes etter gunstigere regler. Pensjonen skal ikke inntektsprøves eller samordnes med alders- og uførepensjon fra tjenestepensjonsordning.
Pensjonsordningen for sykepleiere er omfattet av systemet om overføring av opptjente pensjonsrettigheter i offentlig sektor. Dette innebærer at all opptjening som medlemmer har gjort i ulike tjenestepensjonsordninger innenfor dette systemet, regnes som opptjent i én ordning. Pensjonen utmåles i forhold til all tjenestetid, og det skal dermed ikke skje noen utbetaling fra de andre tjenestepensjonsordningene. Dette systemet forutsetter tilnærmet identiske tjenestepensjonsordninger.
2.3 Bakgrunn og formål
Forslaget i Ot.prp. nr. 94 for 1998-99 om å gå over fra brutto til netto etterlattepensjoner i Statens Pensjonskasse, er basert på tilrådinger fra Nettopensjonsutvalget (NOU 1990: 21 Offentlig nettopensjon?) og Samordningsutvalget (NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser). Nettopensjonene skal etter forslagene verken samordnes eller inntektsprøves. De kommer da som et rent (netto) tillegg til folketrygden.
Samordningsutvalget pekte på at et av de største problemene med dagens samordningssystem er når en person mottar etterlattepensjon fra en tjenestepensjonsordning, og samtidig mottar både egen tilleggspensjon fra folketrygden og tilleggspensjon fra en avdød ektefelle. Utvalget uttalte videre at et nettosystem for etterlattepensjoner vil innebære en betydelig forenkling i forhold til dagens bruttosystem.
Samordningsutvalget foreslo at netto etterlattepensjon fra tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor burde være på 10 prosent av det avdøde medlemmets pensjonsgrunnlag, og at dette i realiteten ville være et generøst tilbud. Dersom den tjenestetiden den avdøde hadde eller ville ha fått ved å fortsette i stilling fram til aldersgrensen er mindre enn den tiden som kreves for rett til full pensjon, skal pensjonen reduseres forholdsmessig.
Utvalget mente at det nye nettopensjonssystemet skulle gjelde for dem som blir enker etter en gitt framtidig dato, og uttaler (utredningen s. 210 til 211):
«Løpende enke- og enkemannspensjoner bør ikke omfattes av de nye reglene. Dette gjelder også om pensjonen midlertidig ikke kommer til utbetaling på grunn av ervervsprøving.
....
Utvalget vil ikke foreslå forandringer i enkepensjonsreglene for enker etter mannlig medlem tilsatt før 1. oktober 1976. Utvalget antar at det vil være uheldig å gjøre forandringer i disse pensjonsrettighetene. Dette gjelder uavhengig av om resultatet i det enkelte tilfelle skulle innebære at pensjonen ble lavere eller høyere.
....ektefeller som har nådd en alder av 50 år ved endringslovens ikrafttreden, bør få pensjon i henhold til reglene i det eksisterende system, med de justeringer som til enhver tid måtte være nødvendige. Dette er aldersgruppen som må antas, i større grad enn yngre ektefeller, å ha en forventning om å kunne få pensjon etter bruttosystemets regler. Ektefeller som ikke har nådd denne alderen ved lovens ikrafttreden, gis pensjon i henhold til reglene i det foreslåtte nettosystemet.»
Mange av høringsinstansene uttalte at det er viktig å beholde bruttosystemet for alders- og uførepensjoner for de offentlige tjenestepensjonsordningene. Når det gjaldt enke- og enkemannspensjoner, fant høringsinstansene derimot så mange tungtveiende hensyn som talte for en omlegging, at de støttet forslaget. Det viktigste var at et nettosystem innebærer en vesentlig forenkling for pensjonsordningene.
For en mer utfyllende beskrivelse av bakgrunnen for forslaget og nærmere om brutto- og nettopensjoner, viser departementet til framstillingen i Ot.prp. nr. 94 for 1998-99.
2.4 Departementets vurdering og forslag
Etter dagens regler er det beløpet som kommer til utbetaling fra pensjonsordningen for sykepleiere i vesentlig grad avhengig av om pensjonisten har arbeidsinntekt eller mottar andre pensjons- og trygdeytelser. Systemet med en garantert bruttoytelse innebærer videre at summen av tjenestepensjon og folketrygd i stor grad vil være upåvirket av eventuelle endringer i folketrygden. Dersom ytelsen fra folketrygden blir redusert, vil dette som regel automatisk bli kompensert med en tilsvarende økt tjenestepensjon. Videre vil en økning i folketrygden stort sett føre til en tilsvarende redusert tjenestepensjon.
Dagens system er administrativt krevende. Pensjonsordningen for sykepleiere må innhente og forholde seg til en rekke opplysninger som får direkte betydning for hvilket pensjonsbeløp som skal utbetales til avdødes ektefelle.
Det hender ofte at det ikke blir utbetalt ektefellepensjon fra tjenestepensjonsordningen i det hele tatt. Dette kan skyldes at pensjonisten har så stor inntekt ved siden av at ektefellepensjonen går i null på grunn av inntektsprøvingsreglene. Videre kan det forekomme at ektefellepensjonen blir samordnet helt bort dersom vedkommende mottar andre pensjons- og trygdeytelser av et visst omfang.
For den etterlatte kan særlig samordningsreglene framstå som så kompliserte at det vil kunne være svært vanskelig å forstå og etterprøve de pensjonsberegninger som ligger til grunn for utbetalingen, eller eventuell manglende utbetaling.
Forslaget til et nettopensjonssystem for ektefellepensjon i pensjonsordningen for sykepleiere innebærer at ytelsen fra tjenestepensjonsordningen skal utbetales uavhengig av eventuell arbeidsinntekt eller andre pensjons- og trygdeytelser som pensjonisten mottar. Utenfor overføringssystemet, se punkt 2.2 foran, skal det imidlertid foretas ordinær tjenestepensjonssamordning med andre etterlattepensjoner i offentlig sektor.
Forslaget innebærer at Pensjonsordningen for sykepleiere kan utmåle og utbetale ektefellepensjon direkte som et rent (netto) tillegg til folketrygdpensjon og inntekt som pensjonisten måtte ha. For pensjonsordningen innebærer dette en vesentlig administrativ forenkling, samtidig som det for den enkelte pensjonist vil være lettere å forstå hvordan pensjonsbeløpet som utbetales framkommer.
Som nevnt foreslo Samordningsutvalget en pensjonsprosent på ti, mens det i Ot.prp. nr. 94 for 1998-99 foreslås at nettopensjonene skal utgjøre ni prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. En pensjonsprosent på ni vil i følge Arbeids- og administrasjonsdepartementet være tilnærmet kostnadsnøytral for tjenestepensjonsordningene i hele offentlig sektor.
Styret i Pensjonsordningen for sykepleiere støtter en overgang til netto pensjonsytelser for ektefellepensjoner under forutsetning av at disse blir på et tilsvarende nivå som i de øvrige tjenestepensjonsordningene. Arbeidsgiverrepresentanten i styret uttaler at en overgang til netto pensjonsytelser for enke- og enkemannspensjoner må være kostnadsnøytral for kommunesektoren sett under ett.
Dersom pensjonsprosenten settes til ni, vil det på sikt medføre årlige merutgifter for sykepleierpensjonsordningen på rundt 50 millioner kroner isolert sett. Det er i det vesentlige arbeidsgiverne som må dekke denne økningen gjennom økt tilskott til ordningen. Det overveiende flertallet av sykepleiere som er omfattet av pensjonsordningen, er ansatt i kommunal sektor. I pensjonsordningen for sykepleiere vil en kostnadsnøytral pensjonsprosent være i underkant av fem, mens den i kommunesektoren for øvrig er på om lag ni. En kostnadsnøytral pensjonsprosent vil i de kommunale og fylkeskommunale pensjonsordningene imidlertid stige til rundt 9,5 på sikt. Dette innebærer at merutgiftene for kommunesektoren sett under ett blir langt lavere enn 50 millioner kroner. Til sammenligning nevnes at kommunale arbeidsgivere innbetalte rundt 6 milliarder kroner i pensjonspremie for sine ansatte i 1999.
Departementet viser til at en overgang til et nettosystem for ektefellepensjon innebærer at personer som har arbeidsinntekt eller som mottar andre pensjonsytelser, vil kunne få en høyere utbetaling fra pensjonsordningen for sykepleiere enn etter dagens regler. På den annen side vil personer uten eller med lav arbeidsinntekt kunne få noe lavere pensjonsutbetaling. Det samme gjelder også for personer som mottar andre pensjons- eller trygdeytelser med lave beløp. På grunn av at det er lagt opp til en pensjonsprosent på ni, og fordi en kostnadsnøytral pensjonsprosent i sykepleierordningen ligger i underkant av fem, vil imidlertid de fleste ektefellepensjonister tjene på omleggingen. Fordi de fleste sykepleiere er kvinner, vil omleggingen i stor grad berøre menn.
Sosial- og helsedepartementet vil på denne bakgrunn foreslå en tilsvarende omlegging av ektefellepensjonene i lov om pensjonsordning for sykepleiere som i lov om Statens Pensjonskasse og lov om pensjonsordning for apotekeretaten.
Departementet legger vekt på at netto ektefellepensjon vil forenkle ordningen betydelig, og at styret støtter dette. Dessuten er en slik omlegging nødvendig for at systemet med overføring av opptjente pensjonsrettigheter i offentlig sektor fortsatt skal kunne omfatte pensjonsordningen for sykepleiere. Overføringssystemet krever som nevnt tilnærmet identiske ordninger.
Departementet foreslår at ektefellepensjonene i pensjonsordningen for sykepleiere i likhet med Statens Pensjonskasse skal utgjøre ni prosent av den avdøde ektefellens pensjonsgrunnlag.
Departementet foreslår ellers en presisering i lovteksten om at med pensjonsgrunnlag menes pensjonsgrunnlag fastsatt etter reglene i § 8. Det vil si på samme måte som ved beregning av alderspensjon. Etter denne bestemmelsen beregnes en gjennomsnittlig deltid når vedkommende har hatt en varierende stillingsandel i løpet av yrkeskarrieren, og det tas dessuten hensyn til eventuell nedgang i lønn som er skjedd på annen måte. Dette er i samsvar med gjeldende regler i sykepleierpensjonsordningen og i Felles kommunal pensjonsordning.
Departementet foreslår at pensjonsprosenten for brutto ektefellepensjon angis direkte i forhold til avdødes pensjonsgrunnlag, på samme måte som for nettopensjonene.Full årlig brutto ektefellepensjon skal dermed uttrykkes som 39,6 prosent av det pensjonsgrunnlaget som det avdøde medlemmet hadde. Etter gjeldende regler er ektefellepensjonen 60 prosent av den avdødes alderspensjon, som utgjør 66 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag.
Det vises til lovforslaget, lov om pensjonsordning for sykepleiere §§ 19 a og 19 b.
2.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. I Ot.prp. nr. 94 for 1998-99 er det lagt opp til at dette vil kunne bli fra 1. juli 2000 for tilsvarende endringer i lov om Statens Pensjonskasse. Det tas sikte på samme ikrafttredelsesdato for pensjonsordningen for sykepleiere.
I samsvar med Samordningsutvalgets anbefalinger, ble det i Ot.prp. nr. 94 for 1998-99 foreslått at de nye reglene skal gjelde for enke- og enkemannspensjoner som første gang innvilges etter at lovendringen er trådt i kraft, men at gjeldende regler fortsatt skal gjelde for
enker og enkemenn som ved lovendringens ikrafttredelse har fått innvilget etterlattepensjon
enker og enkemenn som ved lovendringens ikrafttredelse har fått innvilget etterlattepensjon, men hvor pensjonen av ulike årsaker ikke kommer til utbetaling
enker etter mann som ble medlem av pensjonsordningen før 1. oktober 1976
framtidige enker og enkemenn som er fylt 50 år ved lovens ikrafttredelse, når ektefellen var medlem av pensjonsordningen før lovendringen trer i kraft.
Av hensyn til behovet for mest mulig ensartede tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor, foreslår departementet tilsvarende overgangsregler i pensjonsordningen for sykepleiere.
Endringen antas å medføre merutgifter på om lag 50 millioner kroner isolert sett for pensjonsordningen for sykepleiere.
Administrativt vil endringen på sikt føre til store forenklinger.