1 Innledning og bakgrunn
Departementet fremmer i denne proposisjonen forslag til enkelte endringer i petroleumsbeskatningen. For det første foreslås det særregler for den skattemessige behandlingen av leie av flyttbare produksjonsinnretninger på kontinentalsokkelen. Videre foreslås enkelte endringer i uttaks- og realisasjonsbeskatningen.
1.1 Bakgrunn
Hovedprinsippene for den nye rederibeskatningen ble lagt i Innst O nr 81 (1995-96). I denne forbindelse ble Regjeringen også bedt om å komme tilbake med en vurdering av spørsmålet om gjeldende skatteregler gjør det mer gunstig for oljeselskapene å eie produksjonsutstyr selv, fremfor å leie det. I Innst O nr 81 (1995-96) s 20-21 uttalte finanskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen bl a:
«Komiteen vil peke på at en endring i retning av økte incentiver til leie av produksjonsutstyr, vil medføre omfattende endringer i petroleumsskatteloven. Komiteen vil videre peke på at utvinningsselskapene må betale en særskatt på 50 prosent, og at dette er en viktig årsak til at slike vridningsproblemer kan oppstå. Komiteen viser til at Stortingets flertall i denne innstilling går inn for å gi rederiene fritak for selskapsskatt. Komiteen mener dette vil bidra til å redusere noen av de vridningseffektene som kan oppstå.
Komiteen ser at det er uheldig om skattereglene favoriserer at oljeutvinningselskapene eier produksjonsutstyr selv, hvis rederier kan drive mer effektivt. Komiteen vil på denne bakgrunn be Regjeringen komme tilbake med en vurdering av disse spørsmålene. Komiteen mener en slik gjennomgang bør foretas slik at eventuelle forslag om endringer kan bli tatt med i forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1997.»
I Nasjonalbudsjettet for 1997 ga departementet en vurdering av problemstillingen. I St meld nr 1 (1996-97) s 146-147 heter det således:
«Ved omleggingen av petroleumsbeskatningen i 1992, og ved innføringen av regelen for tynn kapitalisering i 1994, var det en målsetning å oppnå et mest mulig nøytralt skattesystem. Det kan likevel hevdes at petroleumsbeskatningen i enkelte situasjoner ikke er nøytral. Fradraget for friinntekt, de gunstige avskrivningsreglene samt reglene for uttaks- og realisasjonsbeskatning fører til at petroleumsskattesystemet kan gjøre det mer lønnsomt for utvinningsselskapene å eie driftsmidler selv framfor å leie dem. Årsaken er at disse tre elementene til sammen kan føre til at oljeselskapene får skjermet mer enn normalavkastningen fra særskatten. Fradraget for gjeldsrenter i særskattegrunnlaget kan forsterke dette forholdet.»
Departementet sa seg videre enig med finanskomiteen i at årsakene til den skattemessige forskjellsbehandlingen av eie og leie er å finne i petroleumsskattesystemet, og følger bl a av at oljeselskapene betaler en særskatt på 50 pst. Etter departementets oppfatning kunne imidlertid ikke spørsmålene vedrørende den skattemessige behandlingen av eie og leie av flyttbare produksjonsinnretninger begrunne en bredere gjennomgang av petroleumsskattesystemet. Departementet signaliserte imidlertid at det var behov for å se nærmere på enkelte sider ved hvordan reglene i gjeldende petroleumsskattelov virker i forhold til bl a produksjonsskip og flerfunksjonsskip.
I finanskomiteens foreløpige innstilling til Nasjonalbudsjettet for 1997, Budsjett-innst S I (1996-97), uttalte komiteen at problemstillingen var dekkende beskrevet av departementet i Nasjonalbudsjettet. Regjeringen ble likevel bedt om å komme tilbake til disse spørsmålene i salderingsproposisjonen.
I salderingsproposisjonen, St prp nr 1 Tillegg nr 7 (1996-97), gjentok departementet at en ikke har lagt opp til at det skal foretas en bred revisjon av petroleumsskattesystemet. Det ble også vist til en løsning skissert av Norges Rederiforbund, som innebærer at det skal beregnes avskrivninger og friinntekt på oljeselskapets hånd også ved leie av produksjonsinnretninger. Departementet pekte på både prinsipielle og praktiske innvendinger mot en slik løsning. Det ble lagt til grunn at det kun er reelle erverv av driftsmidler som bør behandles som investeringskostnader etter de særskilte reglene i petroleumsskatteloven. Departementet pekte imidlertid på at det er svakheter ved de gjeldende reglene for den skattemessige behandlingen ved realisasjon og uttak av driftsmidler, og at disse reglene bl a bidrar til at det er skattemessig mer lønnsomt for oljeselskapene å eie driftsmidler framfor å leie dem.
I finanskomiteens innstilling til Nasjonalbudsjettet og salderingen av statsbudsjettet for 1997, Budsjett-innst S II (1996-97), på s 48, uttalte flertallet, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse:
«Flertallet mener det er viktig at det iverksettes tiltak for å rette opp de eksisterende skjevhetene i skattesystemet mht. til eie/leieproblematikken.
Den teknologiske utviklingen har gått raskt i retning av en stadig økende bruk av flyttbare produksjonsinnretninger. Dermed blir den skattemessige konkurransevridningen, som fører til at oljeselskapene finner det mer lønnsomt å eie produksjonsinnretningene enn å leie dem, stadig mer synliggjort. Flertallet mener derfor det nå er nødvendig å foreta regelendringer med sikte på ikke-diskriminerende forhold mellom eie og leie.
Flertallet mener at hovedtrekkene i skattevilkårene for petroleumsvirksomheten kan fastholdes og ser ikke noe behov for noen ny, generell gjennomgang av petroleumsskatteloven på bakgrunn av den isolerte problemstillingen når det gjelder eie i forhold til leie.
...
Flertallet mener departementets forslag til løsning av den skattemessige diskrimineringen mellom eie og leie ikke gir en fullgod løsning. Flertallet vil be departementet snarest utarbeide et forslag til tilleggsregler i skattesystemet slik at den skattemessige behandlingen for selskap som leier en produksjonsinnretning, blir den samme som ved eie. Det tas sikte på at ordningen kan tre i kraft fra 1. januar 1997.»
Det samme flertallet fremmet følgende forslag, som ble vedtatt i Stortinget:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag som tar sikte på å motvirke skattemessig forskjellsbehandling mellom eide og leide produksjonsinnretninger på sokkelen.
Departementet bes særskilt vurdere en ordning der selskapet ved innleie av produksjonsinnretninger får fradrag tilsvarende avskrivning, friinntekt og rentekostnader som ved eie.
Forslag til regelendringer legges frem for Stortinget innen fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 1997.»
1.2 Departementets høringsnotat av 12. mai 1997 og høringen
På bakgrunn av ovennevnte utarbeidet Finansdepartementet et høringsnotat av 12. mai 1997 med forslag til lovendringer. I høringsnotatet ble det foreslått særregler for den skattemessige behandlingen av leie av flyttbare produksjonsinnretninger på kontinentalsokkelen. Videre ble det foreslått overgang til saldometode ved beregning av avskrivninger og friinntekt, samt enkelte endringer i uttaks- og realisasjonsbeskatningen.
Finansdepartementets høringsnotat ble sendt på høring til berørte instanser 13. mai 1997, samtidig med fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett. Fristen for å uttale seg ble satt til 12. august 1997. Departementet har mottatt realitetsuttalelse fra Den Norske Advokatforening, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Maritimt Forum, Norges Rederiforbund, Olje- og energidepartementet, Oljeskattekontoret, Skattedirektoratet, samt en fellesuttalelse fra Oljeindustriens Landsforening (OLF) og Norsk oljeforening for rettighetshavere (Norret). I tillegg har Petroleum Geo-Services ASA (PGS) uttalt seg om departementets høringsnotat.
Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet i tilknytning til de emner som uttalelsene tar opp.
I innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett 1997, Budsjett-innst S IV (1996-97) s 18-19 uttalte et flertall i finanskomiteen bestående av medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen bl a følgende:
«Disse medlemmer vil bemerke at om de foreslåtte endringene i petroleumsbeskatningen blir gjennomført, vil dette innebære en betydelig skjerpelse i beskatningen som særlig vil ramme de mindre feltutbyggingene. Konsekvensen kan lett bli at mindre satelittfelt ikke blir lønnsomme for utbygging. Disse medlemmer finner dette svært uheldig da det både miljømessig og ressursmessig vil være en bedre løsning å utnytte installasjoner og infrastruktur på etablerte felt framfor å åpne nye felt som gjerne er lokalisert i miljømessig mer sårbare områder. Disse medlemmer vil påpeke at departementets forslag heller ikke er i overensstemmelse med forutsetningene i Stortingets vedtak i Salderingsproposisjonen der det ble advart mot omfattende endringer i petroleumsskatteloven. Disse medlemmer mener det er uheldig om det nå skapes usikkerhet om rammevilkårene for virksomheten på norsk sokkel og mener det ikke er nødvendig med forslag om endringer i petroleumsbeskatningen når det gjelder avskrivnings- og realisasjonsbeskatningsreglene.»
Det ble fremsatt følgende forslag, som fikk flertall i Stortinget:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endringer i skattereglene når det gjelder leie av flyttbare produksjonsinnretninger på kontinentalsokkelen, som er i tråd med den skisserte løsning i departementets høringsnotat av 12. mai 1997.»
1.3 Oversikt over og sammendrag av departementets forslag
I kapittel 2 gis en gjennomgang av gjeldende regler i petroleumsbeskatningen for den skattemessige behandlingen ved kjøp, salg, uttak og innleie av driftsmidler, samt en kort oversikt over relevante forhold knyttet til de særskilte skattereglene for rederiselskaper.
I kapittel 3 foreslår departementet en særordning for den skattemessige behandlingen av leie av flyttbare produksjonsinnretninger. Forslaget innebærer at leie av slike innretninger i skattemessig forstand skal behandles som om det var leietaker som eide innretningen. Dette innebærer bl a at leietakeren gis fradrag for beregnede avskrivninger, friinntekt og rentekostnader. Ettersom leietaker faktisk ikke eier innretningen, vil en slik særordning nødvendigvis måtte bli sjablonpreget for å unngå at den skal bli ligningsadministrativt svært krevende.
I kapittel 4 foreslås enkelte endringer i uttaks- og realisasjonsbeskatningen. Etter departementets oppfatning er det av stor betydning å ha symmetriske regler for hhv beregning av avskrivninger og friinntekt og inntektsføring av gevinster og friinntekt på gevinster både ved salg og ved leie etter særordningen. Departementet legger avgjørende vekt på at en skattemessig særordning for leie av flyttbare produksjonsinnretninger bør innebære endringer i reglene for uttaks- og realisasjonsbeskatningen. Departementet foreslår at gevinst og tap ved realisasjon av driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 b skal inntektsføres eller utgiftsføres med 16 2/3 pst pr år. Videre foreslås det å innføre en inntektsføring av friinntekt av eventuelle gevinster ved realisasjon av driftsmidler. Departementet foreslår også at det i petroleumsskatteloven inntas en uttrykkelig hjemmel for beskatning ved uttak av driftsmidler fra særskattepliktig virksomhet.