4 Endring av § 12 - Felling av rovvilt for å forhindre skade på bufe og tamrein

4.1 Gjeldende rett

Gjeldende § 12 i viltloven lyder:

Etter nærmere regler som Kongen fastsetter kan departementet, uten hensyn til de regler som ellers gjelder, gi tillatelse til felling av et bestemt antall individer av en rovviltart som gjør skade av vesentlig betydning på bufe eller tamrein. Fellingstillatelsen skal være begrenset til et bestemt område og et bestemt tidsrom.

Bestemmelsen er en fullmaktsbestemmelse som overlater til Kongen å gi nærmere regler for felling. Bestemmelsen oppstiller imidlertid flere skranker m.h.t. når felling skal kunne tillates. Bl .a. må det være tale om en rovviltart som gjør skadepå bufe eller tamrein. Det er videre et krav at denne skaden må være av vesentlig betydning. Bestemmelsen tar også stilling til forhold som får anvendelse når forvaltningsmyndigheten velger å gi fellingstillatelse, idet fellingstillatelse kan gis uten hensyn til de regler som ellers gjelder og videre skal være avgrenset til et bestemt område og et bestemt tidsrom.

Ordlyden i § 12 sier rovviltart, uten å avgrense dette nærmere. Forskriften som er fastsatt med hjemmel i § 12, om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe, regulerer imidlertid utelukkende de arter som fremgår av tittelen. Andre aktuelle rovviltarter, som ørn og rev, har i praksis vært regulert i henhold til andre bestemmelser i viltloven kap. IV.

Begrepet bufe har i praksis vist seg å være vanskeligere å avgrense klart. Kjernen i begrepet er først og fremst sau, men også geit, storfe og hest har vært ansett å naturlig høre med. Det har ved flere anledninger vært ønske om å innfortolke flere arter i bufebegrepet, noe som hittil har vært avvist av viltmyndighetene i relasjon til § 12.

I motsetning til bestemmelsene i §§ 13, 14 og 14 a, åpner § 12 for felling av et bestemt antall individer av en rovviltart som gjør skade» (uthevet her). I dette ligger et krav om å begrense antallet som kan felles. I formuleringen ligger etter departementets vurdering imidlertid ikke noe rettslig krav om at fellingstillatelsen må omfatte det eller de skadevoldende individer av arten. Normalt vil skadefellingtillatelser likevel rettes mot dette/disse individer.

Dagens utfordringer i forvaltningen av de store rovdyrene, har gjort det nødvendig å avklare det nærmere innholdet i passusen som gjør skade av vesentlig betydning.

Tilfeller hvor det nylig har skjedd angrep som også ligger an til å fortsette, og som samlet er å betrakte som vesentlig, ligger i kjernen av bestemmelsens virkeområde.

Hvor det har skjedd vesentlig skade i det aktuelle området for lengre tid tilbake, typisk sist beitesesong, vil det også være hjemmel til å felle forutsatt at øvrige omstendigheter tilsier det. Dette gjelder selv om det ennå er lang tid fram til neste beitesesong, så lenge omstendighetene tilsier at store problemer kan forventes i det aktuelle området når bufe kommer på beite. Muligheten til å gi fellingstillatelse hvor det er stor avstand i tid, både m.h.t. oppstått skade og potensiell skade, f. eks. som følge av at bufe ikke er på beite om vinteren, ble i forhold til ulv også lagt til grunn i Oslo byretts dom av 20. desember 1999, se s. 21. Noe annet er at forvaltningen i slike tilfelle ofte har valgt ikke å gi fellingstillatelse, ut fra en vurdering av andre hensyn, jf. «kan-skjønnet».

Hvor oppstått skade i seg selv ikke er vesentlig, men hvor den sammen med fremtidige skader samlet sett vil være å betrakte som vesentlig, åpner etter departementets vurdering dagens hjemmel for felling. Departementet bygger dette bl.a. på ordlyden gjør, som ved sin presensform i prinsippet ikke peker mer bakover enn fremover, og bestemmelsens formål som er å unngå skade i fremtiden.

Hvor det er tale om vesentlig fremtidig skade, uten at skade er oppstått på vedtakstidspunktet, vil det etter departementets oppfatning også kunne være hjemmel til å gi fellingstillatelse. Bestemmelsens rekkevidde i forhold til ren preventiv felling er imidlertid såvidt uklar og omstridt at departementet ønsker å endre bestemmelsen slik at blant annet dette kommer klarere frem.

Skade av vesentlig betydning er en rettslig standard, hvis innhold avhenger av en rekke forhold som; områdets betydning som beitemark, områdets status (og betydning) for den aktuelle rovdyrart, de aktuelle rovdyrindividers betydning for bestandsutviklingen o.s.v. For å besvare dette kreves god kunnskap om bestandenes sammensetning og utviklingstendenser, artenes adferd og områdebruk o.s.v.

Norge ratifiserte Konvensjon av 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) i 1985. I henhold til konvensjonen har hvert enkelt deltakerland en selvstendig forpliktelse til å opprettholde levedyktige bestander av arter som omfattes av konvensjonen. Allerede da viltloven ble vedtatt i 1981, ble den sammen med tilhørende forskrifter ansett å være et rettslig/administrativt grunnlag i tråd med Bernkonvensjonen. Det ble bl. a. vist til Bernkonvensjonen og uttalt at «det internasjonale samarbeid på dette felt bygger på erkjennelser som utgjør en viktig del av fundamentet for den nye viltloven», jf. Ot. prp. nr. 9 (1980-81) om lov om viltet s. 40.

Når det gjelder prinsipper og metoder for felling, sier § 12 at tillatelse til felling kan gis uten hensyn til de regler som ellers gjelder. Dette innebærer at de restriksjoner viltloven setter når det gjelder jaktbarhet, jakttid, prinsippet om human jakt og bruken av jakt- og fangstmetoder i kapittel VI, kan settes til side. I forarbeidene til vedtagelsen av viltloven av 1981 ble det understreket at det åpnes for adgang til å bruke «...fangstredskaper, snøscooter m.v.», jf. Ot. prp. nr. 9 (1980-81) s. 51.

I lys av alminnelige forvaltningsrettslige regler om forholdsmessighet og ikke minst Bernkonvensjonens regler vedrørende dette (se punkt 4.4), vil det likevel være et avveiningsspørsmål hva som kan og bør tillates i det enkelte tilfelle.

4.2 Høringsforslaget

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at gjeldende rett ikke anses som et tilstrekkelig redskap m.h.t. å møte de kommende utfordringene i forvaltningen av de store rovdyrene. Sentralt i høringsforslaget var å etablere et rettsgrunnlag som er tilstrekkelig fleksibelt til å romme en gjennomføring av prinsippet om differensiert forvaltning, samt møte utfordringene med voksende rovviltbestander. Departementet ga videre uttrykk for at prinsippet om differensiert forvaltning innebærer at vektleggingen av skadesituasjonen i forhold til vernet av rovviltbestandene vil avhenge av hvilket område det er tale om, og variere mellom ulike arter og individer.

Differensiert forvaltning vil kunne innebære at en aktivt forhindrer rovvilt i å etablere seg uten at det allerede har oppstått skade på bufe eller tamrein i det aktuelle området. Departementet foreslo på denne bakgrunn å endre viltloven § 12, slik at felling også kan iverksettes for å forhindre skade av vesentlig betydning på bufe og tamrein.

Forslaget inneholdt også en tilføyelse om at felling kan iverksettes av myndighetenes eget tiltak. For øvrig var forslaget likelydende med gjeldende rett.

Departementet understreket at de arter som omfattes av lovbestemmelsen fortsatt har fåtallige bestander. Det ble videre gitt uttrykk for at det er ønskelig med en forvaltning som gir rom for å ta i bruk ulike tiltak i ulike områder og over tid etter hvert som bestandene utvikler seg. Det ble gitt uttrykk for at fellingsadgangen inntil videre skal praktiseres restriktivt, spesielt innenfor fastsatte kjerneområder og nærmere bestemte forvaltningssoner, inntil bestandsmålene er oppnådd. Utenfor disse særskilt fastsatte områdene, og i de deler av landet der Stortinget klart har uttrykt at det ikke bør legges til rette for bestander av nærmere angitte arter, vil det være aktuelt med mer utstrakt bruk av felling som virkemiddel.

Bufebegrepet har i forslaget vært avgrenset til sau, geit, storfe og hest.

Høringsnotatet la til grunn at de nærmere bestemmelser om adgangen til å felle skadegjørende rovvilt ville bli fastsatt ved forskrift, vedtatt i umiddelbar forlengelse av nærværende lovrevisjon. Det ble gitt uttrykk for at forskriftsbestemmelsene blant annet skal gjenspeile Bernkonvensjonens krav til ivaretagelse av levedyktige bestander, og at felling forutsetter at det ikke er andre tilfredsstillende løsninger. Forskriftene vil konkretisere differensiert forvaltning ytterligere.

4.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene har uttalt seg til ny § 12. Den norske Advokatforening, Norges Jeger og Fiskerforbund (NJFF), Norges Skogeierforbund, Reindriftsforvaltningen, Landbruksdepartementet, Høgskolen i Bergen, Norges Veterinærhøgskole, Universitetet i Oslo (UiO), Stor-Elvdal Grunneierforening, i tillegg til flertallet av kommuner og fylkesmenn,støtter forslaget. Mange ønsker imidlertid en avklaring av en del forhold knyttet til praktiseringen av bestemmelsen. Enkelte støtter intensjonen i forslaget, men mener begrepet «skade av vesentlig betydning» både er for skjønnsmessig og for restriktivt. De fleste fylkesmenn er positive til etablering av et mer fleksibelt forvaltningssystem og ser behovet for å gjøre lovgrunnlaget romsligere for å kunne takle nye situasjoner som følge av en endring i rovdyrbestanden. Det vises til at det forvaltningsmessig er viktig at prinsippet om differensiert forvaltning synliggjøres i lovverket, samt at potensialet for skade av vesentlig betydning i langt sterkere grad legges til grunn ved iverksettelse av fellingstillatelse, slik at omfanget av dokumenterte skader på søknadstidspunktet får en noe mindre betydning. Det påpekes at det er nødvendig med klargjørende retningslinjer og vilkår for praktiseringen av fellingstillatelser, samt at forvaltningsstrategier, herunder geografisk sonering, er avklart for alle arter. Flere fylkesmenn mener at § 12 også bør kunne anvendes i forbindelse med godkjente forvaltningsplaner for de store rovdyrene, dersom dette vil bidra til måloppnåelse av den godkjente planen.

Foreningen Våre Rovdyr, Norges Naturvernforbund, Norsk Zoologisk Forening, Norsk Ornitologisk Forening, Norges naturforvaltningsråd, Dyrebeskyttelsen Norge, Universitetet i Bergen (UiB)og Universitetet i Tromsø går imot forslaget med den begrunnelse at gjeldende rett regulerer området tilstrekkelig og at bestemmelsen går for langt i å åpne for liberal fellingspraksis. Også blant dem som forkaster forslaget, har flere gitt uttrykk for at det inneholder skjønnsmessige begreper, og at dette vil svekke muligheten til å ivareta levedyktige bestander og unndra vurderingen fra domstolskontroll.

Flere fylkesmenn er i tvil om det er riktig, utfra den sårbare status som truede rovdyr har, å innføre et prinsipp om å felle rovdyr før det er påvist skade. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener resultatet kan bli at bestandene av truede rovdyr kommer under ekstra press, og peker på at det vil bli enda viktigere enn tidligere å gjennomføre grundige bestandsregistreringer av rovdyr for å unngå en utilsiktet reduksjon av bestandene. Fylkesmannen i Tromspåpeker at det må være en forutsetning at endringen skjer innenfor målsettingen om å opprettholde levedyktige bestander av store rovdyr. Fylkesmannen i Rogaland bemerker at selv om de mest truede artene har økt noe i antall de siste årene, må de betegnes som truet og utsatte for uforutsigbare bestandsnedganger, særlig i et langsiktig og genetisk perspektiv. Det bør fremdeles være åpning for at rovdyrene kan benytte andre deler av landet enn kjerneområder og primærområder, særlig så lenge skadenivået er på et minimum og en har rimelig kontroll på utviklingen for øvrig. Fylkesmannen i Hedmarkuttaler at dersom «fare for skade» legges til grunn ved iverksettelse av fellingstillatelse, vil ethvert dyr som tilfeldigvis befinner seg utenfor de fastsatte kjerneområdene kunne få et svakt vern. I denne forbindelse er det viktig å ta hensyn til rovdyrenes vandringskapasitet. Dyr som normalt har tilholdssted innenfor kjerneområdet kan tidvis bevege seg utenfor. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag peker på at de foreslåtte endringene skaper forventninger til forvaltningens initiativ i forhold til en mer aktiv bruk at felling som virkemiddel, noe som vil kunne medføre diskusjon og mulige konflikter om hvor det skal kunne settes inn tiltak uten at det allerede har oppstått skade.

Noen kommuner viser til at differensiert forvaltning må innebære at det ikke blir etablert rovviltbestander i «nye» områder der landbruksinteressene er sterke og beiteressursene aktivt blir utnyttet av husdyr og tamrein. Slikt skille mellom områder kan gjøres gjennom egne forvaltningsplaner for større områder. Hvis forvaltningsplanene skal fungere etter sin hensikt, må det bli langt lettere å felle rovdyr der en ikke ønsker at det skal etableres bestander av rovdyr.

Flere kommuner mener at adgangen til felling for å forhindre skade må praktiseres restriktivt, så lenge målet om levedyktige bestander av store rovdyr ikke er oppnådd. Et mindretall av kommunene er skeptisk til at loven skal åpne for å felle rovdyr uten at de har gjort skade på verken bufe eller tamrein. Det stilles også spørsmål ved samfunnsøkonomien i å iverksette fellingstillatelser på streifdyr som ikke har gjort skade.

Justisdepartementetpåpeker at forslaget synes å gi rovviltet et svakere vern enn i dag, fordi en ikke skiller mellom kjerneområder/forvaltningssoner som skal ha fast bestand av rovvilt og områder som ligger utenfor disse. Under henvisning til prinsippet om differensiert forvaltning, foreslår Justisdepartementet å beholde dagens ordlyd innenfor slike kjerneområder/forvaltningssoner. Justisdepartementet er også én av flere høringsinstanser som mener at Bernkonvensjonens vilkår om at felling bare kan skje når «det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning» og at felling «ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse», bør tas inn i lovteksten. Flere gir klart uttrykk for at forholdet til Bernkonvensjonens vilkår uansett bør avklares i forhold til hvordan bestemmelsen skal praktiseres. Det anføres at dette er viktig ettersom forståelsen av konvensjonen er omstridt og uavklart.

Verdens Naturfondmener forslaget til § 12 bryter med Bernkonvensjonen. Så lenge bestandene ikke er ansett levedyktige, kan man etter deres oppfatning ikke felle rovdyr før de forvolder betydelig skade og under forutsetning av at felling ikke truer bestandens livskraftighet. Når bestandsmålene er nådd, må loven etter Verdens Naturfonds mening bare hjemle felling for å forhindre alvorlig skade utenfor kjerneområder/forvaltningssoner. For gaupe innebærer det at § 12 bare kan hjemle felling på de nærmere fastsatte områdene på Vestlandet og i Finnmark, hvor myndighetene har bestemt at faste gaupebestander ikke skal tillates. For jerv i Sør-Norge og bjørn, bør felling bare kunne skje utenfor kjerneområdene. For jerv i Nord-Norge, kan felling ikke hjemles i § 12, da arten skal være etablert i landsdelen uten at noen nærmere avgrensning er gitt. For ulv, anføres at ingen felling kan skje før bestandsmålet for Sør-Skandinavia er nådd og soneringsplan er godkjent.

Økokrim anfører at forholdet til Bernkonvensjonens krav til ivaretagelse av bestandens overlevelse hva gjelder ulv, er for lite opplyst i høringsbrevet. Økokrim ber også om grundig behandling av nødvendig bestandsnivå for å kunne felle i lys av byrettens dom. Også Engerdal kommune understreker behovet for en klargjøring i relasjon til Bernkonvensjonen, spesielt kravet til levedyktig bestand i relasjon til § 12 og § 15 a.

Regjeringsadvokaten reiser spørsmål om forslaget, ved å bruke et så skjønnsmessig kriterium som «skade av vesentlig betydning», er tilstrekkelig egnet som grunnlag for en differensiert forvaltning. Den raske utviklingen i rovviltbestander og behov for løpende vurderinger av interessekonflikter, taler ifølge Regjeringsadvokaten for en mer generell fullmaktsbestemmelse som i større grad overlater til Kongen å fastsette nærmere regler for når fellingstillatelse kan iverksettes. Dersom en fastholder begrepet «vesentlig betydning», påpeker Regjeringsadvokaten behovet for å avklare omfanget av domstolens prøvelsesadgang i relasjon til dette i forarbeidene.

Enkelte, bl. a. UiB, anfører at skadekriteriet er utslag av en foreldet oppfatning av det økologiske samspill, som bygger på et skille mellom skade- og nyttedyr. Enkelte gir uttrykk for at også dyrets lidelser og økonomisk skade bør omfattes av skadebegrepet.

Flere, hvoriblant Justisdepartementet, Økokrim, Norges Skogeierforbundog Den norske Advokatforening, uttrykker tilfredshet over begrepet «for å forhindre skade...» og mener det klargjør bestemmelsen i forhold til adgangen til å felle før skade er oppstått i et område. Andre påpeker at det ligger for store hypotetiske elementer i dette begrepet, m.h.t. å kunne vurdere omfanget av en potensiell fremtidig skade. Det anføres at ethvert rovdyr i prinsippet vil være en potensiell skadevolder i nærheten av bufe og at dette ikke kan være nok til å utløse fellingstillatelse.

Enkelte, blant andre Norges Bondelag, mener derimot at rovdyr må kunne felles uansett hvor de befinner seg.

Norges Naturvernforbund, Foreningen Våre Rovdyr, Norsk Zoologisk Forening m. fl. mener forslaget gir så vid adgang til skjønnsutøvelse at det kan komme i strid med viltlovens formål om å bevare naturens artsrikdom, og/eller Grunnlovens § 110 b. Adgangen til skjønnsutøvelse betraktes av flere som særlig uheldig i kombinasjon med at myndigheten delegeres til fylkes- og kommunenivå. Det vises til at forvaltningen av truede arter fordrer god kunnskap, og at stor nærhet til konkrete konfliktsituasjoner kan være uheldig.

Når det gjelder rovdyrbegrepet, har Norsk sau- og geitalslagog Norsk Bonde- og Småbrukarlaguttalt at ørn bør omfattes. Norsk Ornitologisk Foreninger skeptisk til et vidt rovdyrbegrep, spesielt med tanke på havørn og kongeørn.

Flere ønsker bufebegrepet utvidet til å omfatte sine interesser. Hund, bier, struts, lama og villsvin, skade på hjortedyr, produksjonsdyr og husdyr generelt er anført. Også flere kommuner foreslår at jakthunder sidestilles med bufe og tamrein, og en kommune foreslår at også bier/bikuber bør tas inn. Noen kommuner mener at også hjortevilt bør omfattes av bestemmelsen.

Alle som har uttalt seg til høringsforslagets tilføyelse om at myndighetene kan iverksette felling av eget tiltak, er positive til forslaget. Regjeringsadvokaten påpeker imidlertid behov for at det tas stilling til hvilke saksbehandlingsprosedyrer som bør gjelde i slike tilfelle.

Fylkesmannen i Sør Trønderlag peker på at det må legges til rette for å bygge opp kompetanse for uttak av store rovdyr som gjør skade, og at denne kompetansen bør ha lokal tilknytning. Flere kommuner mener at bestemmelsen bør kunne brukes av regionale forvaltningsorganer/fylkesmannen for å oppnå målsettinger i en godkjent forvaltningsplan for store rovdyr. Flere kommuner ønsker å få myndighet til å utstede skadefellingstillatelse eller at myndigheten bør legges til lavest mulig nivå. Andre kommuner har imidlertid understreket at staten bør stå for uttak ved bestandsregulerende tiltak.

Mange har hatt synspunkter på spørsmålet om hvilke fellingsmetoder og prinsipper som skal gjelde ved skadefelling. De fleste som har uttalt seg om dette, påpeker behovet for en videre adgang til bruk av raske og mer effektive fellingsmetoder enn det som har vært vanlig til nå. Det vises bl. a. til motoriserte kjøretøy og hiuttak av jerv. Enkelte mener det ikke må være noen restriksjoner i bruk av metoder, og at dette behovet fra norsk side eventuelt må tas opp i forhold til Bernkonvensjonen. Det pekes på at hensynet til å stanse skadene, fordrer rask saksbehandling og effektiv jakt. Hensynet til kostnadseffektivitet og mediafokus anføres også å tale for effektiv felling. Enkelte peker på at gjeldende rett skiller mellom skadefelling og annen jakt og at dette må gjenspeiles klarere i praksis.

Flere fylkesmenn mener myndighetene må ha et system for effektivt uttak av skadegjørere, og stiller seg positiv til muligheten til å felle rovviltarter ved bruk av andre metoder enn de som er gjeldende under ordinær jakt/lisensjakt. Det forutsettes at de metoder som tillates etter § 12 ikke må påføre dyret unødige lidelser. Fylkesmannen i Aust-Agder presiserer viktigheten av at unntak fra bestemmelsene om jaktmetoder m.v. skjer innenfor rammen av viltlovens prinsipper og våre internasjonale forpliktelser. En del kommuner har også tatt opp spørsmålet om bruk av alternative jaktmetoder og foreslår, av hensyn til effektiv felling, at jaktmetoder ved skadefelling bør være uavhengig av de metoder som er lovlig under ordinær jakt eller lisensjakt.

Dyrebeskyttelsen og Norges Naturvernforbund mener de fellingsmetoder som skal tillates benyttet bør være mer restriktive enn dagens praksis, og foreslår at myndighetene velger ut en gruppe erfarne jegere til å gjennomføre fellinger.

Når det gjelder kostnadene ved felling, har både organisasjoner, fylkesmenn og kommuner gitt uttrykk for at disse fullt ut må dekkes av staten, gjerne belastes statsbudsjettets post for forebyggende tiltak mot rovviltskader. Det er også anført at det ikke kan legges ansvar på dyreeier m.h.t. regulering av rovdyrbestander, men at dette må tilligge forvaltningsmyndighetene. Verdens Naturfond mener derimot det er uheldig om kostnadene ved felling belastes budsjettet for forebyggende tiltak, da dette vil kunne bety at midler til felling går på bekostning av andre og mer langsiktig virkningsfulle tiltak.

Noen av høringsinstansene har også uttalt seg om nødvergebestemmelsen i viltloven § 11. Det er sagt at bufebegrepet bør utvides til å omfatte jakthunder, og at hjemmelen til å felle i nødvergesituasjoner ved «... fare for direkte angrep på bufe eller tamrein.» bør gjeninnføres. Det er også uttalt at en mer fleksibel forvaltning bør gjenspeiles også i nødvergebestemmelsen.

4.4 Departementets merknader

Mange av høringsinstansene har påpekt at begrepet skade av vesentlig betydninger uklart. Begrepet var ikke nytt i departementets høringsforslag, men en videreføring av gjeldende rett på dette punkt. Departementet mener at det er vanskelig å konkretisere dette skjønnsmessige begrepet nærmere i loven. Vurderingen av hvilket skadepotensiale som bør kunne utløse fellingstillatelse, må tas av forvaltningen i hvert enkelt tilfelle, hvor det bl. a. særlig må tas hensyn til om fellingen gjelder rovvilt innenfor et kjerneområde/en forvaltningssone eller ikke. Regjeringsadvokaten og Justisdepartementet har også kommet med viktige innspill m.h.t. forslagets egnethet til å danne grunnlag for en differensiert forvaltning.

Departementet ser at begrepet vesentlig skade i seg selv gir lite veiledning i forhold til ønsket om en differensiert forvaltning. Departementet foreslår på denne bakgrunn å ta ut vesentlighetskriteriet som et generelt kriterium i loven, og introdusere begrepet differensiert forvaltning i lovteksten. Det presiseres videre at kriteriene for felling skal være forskjellige for ulike områder. Bestemmelsen gir dermed grunnlaget for en romsligere fellingsadgang enn i dag i visse områder, mens arten skal være underlagt et strengt vern i andre områder. Dette betyr blant annet at det innenfor sistnevnte områder hjemles adgang til å stille krav om at skadepotensialet må være vesentlig, og at forebyggende tiltak tillegges stor vekt. Det utkast til ny Forskrift om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe (forvaltningsforskriften) som ble sendt på høring 2. februar 2000, inneholder allerede slike særskilte kriterier.

Begrepet bestandens overlevelse samsvarer med forpliktelsene i henhold til Bernkonvensjonen. De nasjonale målsetningene knyttet til oppfølgingen av Bernkonvensjonens forpliktelser, er nedfelt i St. meld. nr. 35 (1996-97) kapittel 7. Departementet vil understreke at vurderinger knyttet til bestandens overlevelse er et skjønnsmessig spørsmål som forvaltningen må vurdere på faglig grunnlag til enhver tid. Bestandens overlevelse relaterer seg ikke til hvert enkelt individ. Det er summen av forvaltningstiltak som skal ivareta bestandens overlevelse.

Det foreslås videre presisert i lovteksten at de særskilte kriteriene som skal gjelde i forhold til noen områder, skal sikre bestandenes overlevelse. Kriteriene og områdene vil derfor måtte tilpasses dette målet. Gjennom kravet om bestandens overlevelse, tar bestemmelsen også høyde for bestandsutviklinger. Kriteriene for felling må også kunne tilpasses en situasjon med tallrike bestander.

Hvilke kriterier som må være oppfylt for å kunne felle individer av de enkelte rovviltarter har nær sammenheng med artenes status i Bernkonvensjonen.

Om forholdet til Bernkonvensjonen

Noen arter er etter Bernkonvensjonen utpekt til å kreve et spesielt vern. Tre av Norges fire store rovdyrarter (ulv, jerv og bjørn) er listet opp i Bernkonvensjonens Vedlegg II, og er dermed underlagt et slikt spesielt vern. I henhold til hovedregelen i artikkel 6, er dyrearter i Vedlegg II totalfredet. Dette betyr bl. a. at all forsettlig dreping, fangst, skade og forstyrrelse er forbudt. Hovedregelen for arter opplistet i Vedlegg III (gaupe) er konvensjonens artikkel 7, som bl. a. sier at bestanden skal holdes utenfor fare.

Konvensjonens artikkel 9 hjemler unntak fra reglene bl. a. i artiklene 6, 7 og 8, «under forutsetning av at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse» (uthevet her). Vilkåret om at det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning, er ikke innarbeidet i lovteksten i forslagene til ny § 12, men er innarbeidet i utkast til revisjon av Forskrift 9. juli 1993 om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe, som er sendt på høring.

Departementet vil for øvrig understreke at selve grepet med differensiert forvaltning, er den løsning som i Norge anses å være tilfredsstillende både i forhold til interessene knyttet til utmarksbeite og hensynet til rovviltbestandene. Ved å konsentrere innsatsen med forebyggende tiltak til sentrale leveområder for rovvilt, kan man oppnå større effekt når det gjelder bestandens overlevelse i Norge, enn ved å spre tiltakene. Når det gjelder den enkelte avgjørelse om felling, vil svaret på om det foreligger andre tilfredsstillende løsninger dermed variere avhengig av om det gjelder individer innenfor eller utenfor kjerneområdene/forvaltningssonene.

Kravet i ny § 12 om at tillatelse til felling kan skje for å forhindre skade på bufe eller tamrein, samsvarer med unntaksmuligheten i Bernkonvensjonens artikkel 9 nummer 1 annet strekpunkt, om å avverge skade på husdyr.

Bernkonvensjonen artikkel 9 sier videre at skaden som skal avverges må være alvorlig. Med den kjerneområdeinndelingen/soneringen som vil gjelde for rovviltforvaltningen i Norge, skal det langt mindre til for å betrakte rovviltskade på bufe og tamrein som alvorligutenfor kjerneområder/forvaltningssoner enn innenfor. I disse særskilt utpekte områdene skal det langt mer til før skaden anses som alvorlig, hensett til målet om ivaretagelse av bestandens overlevelse. Formålet med kjerneområder eller forvaltningssoner er nettopp å foreta en interesseavveining i forkant, som så utgjør rammen for den enkelte fellingstillatelse. Bernkonvensjonens krav om alvorlig skade er dermed integrert i prinsippet om differensiert forvaltning og utvelgelseskriteriene for de forskjellige områdene. Det gir etter departementets mening derfor mer veiledning å knytte fellingsadgangen i loven opp til differensiert forvaltning, enn å stille et krav om vesentlighet. Departementet finner derfor også at § 12 tar høyde for endringer som kan skje i relasjon til Bernkonvensjonen, og som kan få betydning for kravet om vesentlighet. Departementet foreslår også av den grunn å ta ut vesentlighetskravet i dagens bestemmelse, og i steden stille de nødvendige krav gjennom forskrift. Se for øvrig departementets merknader innledningsvis i dette kapitlet.

Det fremgår også av konvensjonen at de enkelte land har en forpliktelse til å samarbeide der dette er formålstjenlig. Samarbeid over landegrensene svekker imidlertid ikke det enkelte lands forpliktelser i forhold til å ivaretakelse av de enkelte arter.

Departementet viser til Innst. S. nr. 82 (1985-86) om ratifikasjon av Bernkonvensjen, der Utenriks- og konstitusjonskomitéen peker på følgende:

«For Norges del er bruken av utmarksbeite mer vanlig enn i de fleste andre europeiske land. Komitéen vil peke på at dette berører fredning av leveområder for blant annet større rovdyr som ulv, jerv og bjørn. Leveområdene for disse artene strekker seg delvis over grensen til Sverige og Finland. Dette gjelder i særlig grad for ulv, men også i noen grad for jerv og bjørn. Etter komiteens mening nødvendiggjør dette et samarbeid mellom disse nordiske land om forvaltningen.

Komitéen oppfatter art. 9 i Konvensjonen slik at norske myndigheter (in casu Direktoratet for naturforvaltning) kan følge utviklingen i de ulike rovdyrstammene, og vurdere det nivå og den vitalitet som er nødvendig og ønskelig for at stammene skal kunne overleve. Dersom rovdyrstammene blir så tallrike at de gjør alvorlig skade, kan Direktoratet for naturforvaltning sørge for å gjennomføre den nødvendige bestandsregulering.

Komitéen vil peke på at denne forståelse av art. 9 i Konvensjonen ikke er i strid med viltloven, der hovedprinsippet er å sikre samtlige viltarter som naturlig hører hjemme i den norske fauna. For rovdyrene er dette ytterligere presisert ved forskrifter av 24. februar 1983, der formålet er «å holde skadene på bufe og tamrein på et rimelig nivå og samtidig sikre levedyktige bestander av bjørn, jerv og ulv i Norge».

Komitéen vil understreke at unntakshjemmelen i art. 9 kan tillegges vekt under tilpasning av norsk lovgivning til de krav som Konvensjonen stiller.»

Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at forpliktelsene etter konvensjonen ikke innebærer at en skal sikre enhver lokal forekomst av de store rovdyrene i Norge. Departementet viser i den forbindelse til St. meld. nr. 35 (1996-97), der prinsippet om en differensiert forvaltning av de store rovdyrene legges til grunn for norsk rovviltforvaltning. I tråd med denne politikken legges det opp til at rovdyrartene forvaltes med utgangspunkt i kjerneområder og/eller arealsonering.

I forbindelse med at det i 1999 ble gitt fellingstillatelse på to ulver i Stor-Elvdal kommune i Hedmark, ble spørsmålet om norsk ulveforvaltning tatt opp til behandling på det 19. møte i «Standing Committee» under Bernkonvensjonen. Fra norsk side ble det overfor konvensjonen vist til samarbeidet med Sverige om forvaltningen av den sør-skandinaviske ulvebestanden. Det ble også vist til at norsk rovviltforvaltning bygger på prinsippet om en differensiert forvaltning, og at Norge skal ivareta levedyktige bestander av store rovdyr innenfor nærmere definerte områder. Standing Committee tok informasjonen fra Norge til etterretning og konkluderte med at det ikke skulle åpnes noen sak mot Norge for brudd på konvensjonens bestemmelser.

Når det gjelder samarbeid med naboland m.h.t. rovvilt, så har Norge i tråd med Bernkonvensjonen utviklet et nært forsknings- og forvaltningssamarbeid med svenske myndigheter. Sverige er foruten å være part i Bernkonvensjonen også forpliktet gjennom EUs habitatdirektiv. Ettersom habitatdirektivet bygger på Bernkonvensjonen ivaretar disse sammenfallende hensyn. Sverige og Norge forvalter rovviltbestander som i biologisk forstand er felles. Når det gjelder ulv, er forvaltningssamarbeidet nedfelt i en egen avtale mellom Direktoratet for naturforvaltning og Naturvårdsverket fra 1998. Avtalen gir en felles plattform for forvaltningen og retningslinjer for iverksetting av nye tiltak. Avtalen bygger på foreliggende politiske og faglige føringer i de to landene.

En annen problemstilling, som også har en side til Bernkonvensjonen, er hvilke prinsipper og metoder som bør tillates ved felling. Dette er et spørsmål som har opptatt mange av høringsinstansene. Ordlyden i proposisjonsutkastet er på dette punkt, i likhet med høringsforslaget, identisk med dagens bestemmelse. Gjeldende § 12 sier at tillatelse til felling kan gis uten hensyn til de regler som ellers gjelder. Dette betyr at viltlovens bestemmelser i kapittel VI, om jaktbarhet, jakttid, prinsippet om human jakt, jakt- og fangstmetoder, kan settes til side. Se mer om dette under punkt 4.1.

Også Bernkonvensjonen er sentral i forhold til jakt- og fangstmetoder, ettersom den i artikkel 8 i utgangspunktet forbyr bruk av alle ikke-selektive fangstmetoder og bruk av alle metoder som kan forårsake at den lokale bestand av en art forsvinner eller forstyrres alvorlig, og især metoder som er angitt i Vedlegg IV. Bestemmelsen gjelder både arter i Vedlegg III og tilfelle hvor det etter artikkel 9 gjøres unntak for arter i Vedlegg II.

Når det gjelder praktiseringen av bestemmelsen, vil departementet vise til at Stortinget har bedt departementet om å vurdere opprettelsen av et statlig jegerkorps. Et slikt jegerkorps vil gjennomgå opplæring og kunne gjennomføre felling både i tilfelle hvor myndighetene iverksetter felling av eget tiltak, og i vanskelige fellingssaker som er utløst etter søknad om skadefelling, eventuelt ved felling etter at lisens- eller kvotejakt ikke har gitt ønsket resultat.

Øvrige kommentarer

Mange av høringsinstansene har vært opptatt av hvilket forvaltningsnivå spørsmålet om fellingstillatelse bør avgjøres på. Det er i denne omgang ikke foreslått endringer i gjeldende rett eller praksis m.h.t. myndighetsnivå etter § 12. Av hensyn bl. a. til dette områdets kontroversielle karakter, ser departementet behov for at myndigheten til å gi forskrift på dette området fortsatt blir liggende til Kongen. Det foreslås derfor ingen endringer på dette punkt.

Den myndighet som i henhold til bestemmelsen er tillagt departementet, er i dag delegert til Direktoratet for naturforvaltning. Departementet legger til grunn at myndigheten også etter den nye bestemmelsen ligger til direktoratet. Når det gjelder delegasjon til andre nivåer, fanges dette i første rekke opp av den etablerte ordningen med betingede fellingstillatelser. Dette er imidlertid forhold som vil vurderes nærmere i forbindelse med revisjonen av forvaltningsforskriften. Departementet vil presisere at en ønsker å videreutvikle den praksis som har vært ført, hvor også kommunen for nærmere angitte arter og innenfor gitte rammer får anledning til å åpne for felling etter § 12.

Når det gjelder rovdyrbegrepet, har departementet vurdert gjeldende praksis og høringsinstansens syn i relasjon til gjeldende rett. Etter ordlyden omfattes i dag alle rovdyr som kan gjøre skade på bufe og tamrein. Ordlyden inkluderer dermed i utgangspunktet rovviltarter som ørn og rev. Andre aktuelle rovvilterter enn bjørn, jerv, ulv og gaupe har imidlertid så langt vært regulert etter andre bestemmelser, mens forskriften etter § 12 har vært begrenset til de fire store rovdyrene. Departementet mener at denne løsningen er tilfredsstillende, og foreslår derfor å begrense § 12 til de fire store rovdyrartene som i dag rent faktisk reguleres av bestemmelsen.

Når det gjelder bufebegrepet, finner departementet ikke grunn til å utvide dette i forhold til det som ble foreslått i høringsnotatet og det som regnes som gjeldende rett. Den nye § 12 a i viltloven, jf. Ot. prop. nr. 62 (1998-99) Om lov om endringer i lov av 29. mai 1981 nr. 38 om viltet, begrenser erstatningsansvaret for rovviltskader til skader på husdyr og tamrein. I tillegg til bufe, omfatter begrepet husdyr i den tilhørende erstatningsforskriften gjeterhund, vokterhund og jakthund under lovlig jakt, lovlig trening eller jakthundprøver. Selv om det er gode grunner for at disse omfattes av erstatningsordningen, kan ikke departementet se at skadepotensialet i forhold til enkeltindivider av hund normalt skal kunne forsvare felling av rovvilt. Departementet betrakter gjeter- og vokterhunder som virkemidler for å forhindre skade på bufe, og som sådan i en annen stilling enn bufe. Departementet peker i den forbindelse på at vokterhunder bl. a. trenes nettopp for konfrontasjoner med rovdyr, hvorpå de naturlig vil utsettes for fare for angrep fra slike. § 12 hjemler felling også i tilfelle hvor det ikke har skjedd noen forutgående skade. Dette gjør bestemmelsen lite egnet som grunnlag for eventuell felling på grunn av skade på gjeter- og vokterhunder. Intensjonen med § 12 er først og fremst å beskytte næring knyttet til bufe, hvor det å forhindre fremtidig skade på bufe står sentralt. Skade på gjeter- eller vokterhund betyr ikke nødvendigvis økt fare for fremtidig skade på bufe, men vil kunne være et moment som kan ha betydning for vurdering av risikoen for at skade vil oppstå.

Departementet vil imidlertid vise til utkastet til ny § 14 a med merknader, som i helt spesielle tilfeller kan gi grunnlag for felling. Når det gjelder hunder i andre situasjoner enn de som ble tatt inn i erstatningsforskriften, samt øvrige husdyr som ble avvist som grunnlag i den sammenheng, finner departementet det unaturlig om disse likevel skulle gi grunnlag for fellingstillatelse. Til anførselen om at hjortevilt bør omfattes av § 12, vil departementet vise til § 14 a, som hjemler felling av viltarter som gjør skade eller vesentlig reduserer andre arters reproduksjon.

Når det gjelder någjeldende begrensning i at eventuell felling må gjelde et bestemt antall individer, ser departementet ikke grunn til å endre gjeldende rett. Heller ikke kravet om at tillatelse til felling må gjelde et bestemt område og et bestemt tidsrom foreslås endret.

Noen høringsinstanser har hatt synspunkter på hvem som skal dekke utgiftene ved felling. I tilfelle hvor forvaltningen iverksetter felling av eget tiltak, legger departementet til grunn at staten dekker kostnadene ved felling. Hvor tillatelse til felling gis etter søknad, vil staten kunne gå inn i helt spesielle tilfelle; enten i form av økonomisk tilskudd, eller gjennom bruk av et statlig jegerkorps som er under planlegging i regi av Statens Naturoppsyn (SNO) og kommunen.

Ettersom høringsnotatet ikke inneholdt forslag til endringer i § 11, følges disse uttalelsene ikke videre opp i denne omgang.