SAMMENDRAG

Utredningen gjelder hvilke grenser våre folkerettslige forpliktelser - i dette tilfelle menneskerettighetskonvensjonene - setter for obligatorisk grunnskoleopplæring i faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. Spørsmålet har betydning for i hvilken utstrekning elever som tilhører livssynsminoritetene, skal ha rett til fritak fra undervisning i faget.

Etter innledende avsnitt om utredningsoppdraget (I) og arbeidet frem mot det nye faget (II) gis en bred oversikt (III - IX) over relevante menneskerettighetsbestemmelser og praksis fra de internasjonale tilsynsorganer. Sammenfatningsvis dreier det seg om

• reglene om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet

• retten til undervisning, særlig at barna får undervisning i samsvar med foreldrenes overbevisning

• prinsippene om likhet og ikke-diskriminering

• reglene om minoritetsbeskyttelse.

Det gis en oppsummering av konvensjonenes krav (X). Det er ikke lett å forutsi hvilke resultater konvensjonsorganene vil komme til, men prinsippene er noenlunde klare: Undervisningen må ikke gi uttrykk for tvang eller indoktrinering. Det stilles krav om nøytral, pluralistisk og objektiv undervisning. Undervisningen kan ikke bare omfatte en bestemt religion. Det antas at ikke bare direkte forkynnelse, men også opplæring som er egnet til å påvirke eleven til å komme til samme tro, vil være i strid med konvensjonene. Er ikke disse prinsipper oppfylt, må det gis fritak fra undervisningen.

Etter noen utgangspunkter for den videre drøftelse (XI) vurderes forholdet mellom det nye faget og konvensjonene (XII). Siden det har skjedd endringer underveis, er det viktig at bedømmelsen ikke skjer ut fra tidligere uttalelser om faget, men i lys av de foretatte lovendringer og den vedtatte læreplan.

Religiøse aktiviteter utgjør et kjerneområde av trosfriheten. Den fritaksadgang som nå skal inn i opplæringslovgivningen, må være minst like vid som i departementets utkast våren 1996, jf Ot prp nr 40 (1995-96). I tillegg anbefales fritak for skoleavslutning i kirken og salmesang i musikktimer. Det bør utvises varsomhet ved illustrasjoner, samt ved utenatlæring av trosbekjennelser og andre sentrale religiøse tekster.

Når det gjelder undervisning, er konvensjonene som utgangspunkt ikke til hinder for at det formidles mer kunnskap om ett livssyn enn om andre. Viktig er undervisningens innhold. Det fremgår ikke uttrykkelig av ordlyden i lovendringene av 26 juni 1996 at undervisningen i det nye faget vil være nøytral og forøvrig i samsvar med konvensjonenes krav. Men selv om formuleringene ikke er helt entydige, gir de støtte for dette syn, som dessuten bestyrkes av uttalelser i forarbeidene og i læreplanen for faget. En kompliserende faktor er grunnskolelovens formålsparagraf. Likevel viser en nærmere drøftelse at denne bestemmelsen rettslig sett ikke hindrer undervisning i samsvar med konvensjonene, forutsatt at man tolker den etter tilsvarende prinsipper som i læreplanen. Dette gjelder også om den sees i forhold til grunnloven § 2, som ikke påbyr noen form for forkynnelse. Ut fra denne tolkning av intern rett blir konklusjonen at grunnskolelovens intensjon er at undervisningen skal skje på nøytral måte og ellers i samsvar med konvensjonene. Men dette løser ikke alle problemer i forhold til konvensjonene.

Det er behov for at de norske reglene blir klarere. Det er viktig for livssynsminoritetene, som eventuelt skal sende sine barn til undervisning i faget. Det er også av betydning av hensyn til de internasjonale tilsynsorganer, som trolig vil følge nøye med på dette felt.

Videre er det et spørsmål om objektiv undervisning reelt sett vil være mulig. Ens syn på dette nå vil avhenge av om man har tillit til at undervisningen i praksis kan bli nøytral. Endelig avklaring vil skje ved praktiseringen på lokalt plan. Dette avhenger også av lærernes kunnskaper og av om man har tilstrekkelige læremidler innen undervisning i faget begynner.

I forbindelse med foreldrenes fritaksrett understrekes også betydningen av tiltak mot stigmatisering. Det er behov for generell veiledning om spørsmål som hyppig vil oppstå i skolens hverdag (XIII).

Utredningen kommer også inn på de menneskerettslige prinsipper for alternativ undervisning (XIV), samt noen spørsmål i forbindelse med læreres fritaksrett (XV). Det bør være adgang til å henvende seg til en nasjonal instans med klager over undervisning i strid med konvensjonene (XVI).

Konklusjonen (XVII) blir at det tryggeste er en generell fritaksrett. Det vil innebære at de internasjonale tilsynsorganene ikke gir seg inn på en nærmere vurdering av de tvilsomme spørsmål obligatorisk undervisning reiser. Men det kan ikke fastslås at begrenset fritak vil være i strid med konvensjonene. Forutsetningen er da at man får til en ordning som i praksis ligger innenfor deres rammer. Mye vil avhenge av den videre lovbehandling og den konkrete gjennomføring av faget.

I: Innledning

1.Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (heretter departementet) har bedt om en utredning av adgangen til fritak for undervisning i faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering i grunnskolen sett i forhold til Norges folkerettslige forpliktelser. I brev av 5 september 1996 er oppdraget presisert slik:

«Utredningen gjelder hvilke grenser våre folkerettslige forpliktelser setter for obligatorisk grunnskoleopplæring. Bakgrunnen for utredningen er Stortingets behandling av det nye faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsopplæring og elevenes rett til fritak i den forbindelse. Departementet ønsker vurdert hvilken eventuell fritaksadgang eleven må ha dersom lovverket skal være i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser. Læreplan for det nye faget er tidligere oversendt. Opplæringen er også regulert i nye bestemmelser i grunnskoleloven §§ 7 og 18, se vedlagte lov 28. juni 1996 nr. 53.

Det bes også vurdert hvilke av skolens aktiviteter utenom det nye faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsopplæring (f.eks. salmesang i musikktimen, skoleavslutning i kirken) som elevene i henhold til folkeretten må fritas for.

Utredningen bes sett i forhold til forskjellige mulige tolkninger av grunnskolens formålsbestemmelse, jf. grunnskoleloven § 1. Det vises i denne sammenheng til Stortingets vedtak om at denne bestemmelsen skal ligge fast. Innholdet i bestemmelsen er imidlertid ikke fullt ut klarlagt. Det vil derfor være mulig å vurdere forskjellige tolkningsalternativer i den forestående proposisjonen om ny opplæringslov.

Det vises forøvrig til det oversendte grunnlagsmateriale, og eventuelt andre forutsetninger som måtte fremgå av dette. Fritaksadgangen er blant annet kommentert i Innst. S. nr. 15 (1995-96) s. 16, Innst. S. nr. 103 (1995-96) s. 4 og Innst. O. nr. 56 (1995-96) s. 4.»

Grunnlagsmaterialet det ble vist til i brevet, var oversendt av departementet i forbindelse med forberedende samtaler om oppdraget i juli 1996.

2. I departementets brev ble det vist til stortingsbehandlingen av det nye faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsopplæring (heretter det nye faget). Stortinget har behandlet det i ulike sammenhenger (avsnitt II). Av direkte betydning for dette utredningsoppdrag er Stortingets vedtak 6 juni 1996 i forbindelse med behandlingen av St meld nr 14 (1995-1996) Om kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. På grunnlag av Innst O nr 56 (1995-96) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til Odelstinget bifalt Stortinget følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med proposisjon om opplæringslovene å komme tilbake med en bred vurdering av fritaksretten knyttet til faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. En slik vurdering må innbefatte en juridisk vurdering og legge til grunn at grunnskolens formålsparagraf opprettholdes, og at de internasjonale konvensjoner som Norge har tiltrådt, skal overholdes.»

3. Kort tid etter departementets brev av 5 september 1995 gav Buddhistforbundet, Islamsk råd, Det Mosaiske Trossamfund og Human-Etisk Forbund overfor departementet uttrykk for at de ønsket å meddele meg sine synspunkter i forbindelse med denne utredning.

I brev 30 september 1995 til organisasjonene uttalte departementet bl a:

«I telefonsamtale med Møse 25. september d.å. formidlet departementet organisasjonenes ønske om å komme med synspunkter i forhold til utredningen.

Han var interessert i å motta synspunkter av betydning for tolkning av de aktuelle konvensjonene. Samtidig uttrykte han tvil om det ville være riktig av ham å ha møter med enkelte grupper, mens andre ikke får samme anledning til å fremføre sine synspunkter. På denne bakgrunn ønsket han å få tilgang til relevante synspunkter i skriftlig form og som i større grad sikret bredden i de meninger som blir fremsatt. Han ba derfor om å få tilsendt relevante uttalelser fra tros- og livssynsorganisasjoner som tidligere er inngitt til departementet, og som ikke tidligere er oversendt ham fra departementet.

Departementet er enig i Møses syn på saken. Departementet har oversendt relevante høringsuttalelser til NOU 1995:9 Identitet og dialog samt NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring, som ikke tidligere er oversendt Møse.»

Organisasjonene fremhevet også betydningen av å supplere synspunktene muntlig. På denne bakgrunn har jeg hatt flere møter, og da slik at representanter for ulike syn er kommet til orde:

• Fredag 8 november 1996: Buddhistforbundet ved Egil Lothe og Bjørn Petter Hernes; Islamsk Råd ved Mohamed Bouras og Lena Larsson; Human-Etisk Forbund ved Lorentz Stavrum og Bente Sandvig.

• Mandag 18 november 1996: Professor dr theol Tarald Rasmussen, leder for Læreplangruppen av 1995 og for gruppen som utarbeider metodisk veiledning for det nye faget; direktør i Kirkerådet Erling Pettersen, formann for utvalget som utarbeidet NOU 1995: 9 Identitet og dialog.

• Tirsdag 19 november 1996: Rabbiner Michael Melchior fra Det Mosaiske Trossamfund.

• Torsdag 5 desember 1996: Kristin Gunleiksrud, som for tiden har permisjon fra KUD, men som tidligere stod sentralt ved oppfølgningen av NOU 1995: 9.

• Onsdag 8 januar 1997: Einar Thomassen, professor i religionsvitenskap ved Universitetet i Bergen.

Møtene var interessante og nyttige for arbeidet med utredningen. Noen av møtedeltagerne har oversendt supplerende materiale. Under arbeidet har jeg også innhentet dokumentasjon fra Institutt for menneskerettigheter, Nobelinstituttet, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten.

4. I departementets brev av 5 september 1996 var det bedt om at utredningen skulle avgis innen 22 oktober 1996. Det viste seg snart at dette var ugjørlig. I tillegg til møtevirksomheten (pkt 3 foran) var det nødvendig å ta i betraktning informasjon som kom til etterhvert: Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen ble offentliggjort i endelig form i november 1996, et utkast til metodisk veiledning for det nye faget forelå i midten av desember og Den europeiske menneskerettighetsdomstol avsa to dommer av betydning 18 desember 1996, hvorav en ble mottatt 8 januar 1997. Utredningen har vært utført i tillegg til arbeidet som lagdommer. Departementet har vært holdt orientert om og har vært innforstått med fremdriften.

5. Etter en kort oversikt over bakgrunnen for utredningsoppdraget (II) gis nedenfor en redegjørelse for de relevante regler og konvensjonspraksis etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (III), FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (IV), FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (V), FN-konvensjonen om barns rettigheter (VI), Unesco-konvensjonen om diskriminering ved undervisning (VII), Den europeiske rammekonvensjon om beskyttelse av minoriteter (VIII), samt tekster som ikke er rettslig bindende (IX). Redegjørelsen er rent beskrivende. Den er relativt utførlig ettersom ikke alle vil ha konvensjonsbestemmelsene og praksis for hånden, og fordi det kan være meningsforskjell om hvilke krav konvensjonene stiller. Deretter gis en oppsummering (X). Mine drøftelser er inntatt i avsnitt XI - XVII.

II: Oversikt over arbeidet frem mot det nye faget

Det rettslige grunnlag for grunnskolen er grunnskoleloven av 13 juni 1969 nr 24.

I St meld nr 40 (1992-93) foreslo Regjeringen å innføre skolestart fra det år barnet fyller seks år, og at grunnskolen skulle bli ti-årig. Stortinget behandlet meldingen 15 juni 1993 og vedtok obligatorisk skolestart for seksåringer. Lovhjemmel for dette og for tiårig grunnskole fra 1 juli 1997 ble vedtatt ved lov av 9 september 1994 nr 58 om endring i grunnskoleloven.

Ved St meld nr 29 (1994-95) la departementet frem prinsipp og retningslinjer for 10-årig grunnskole - ny læreplan. Til meldingen var vedlagt utredningen fra et utvalg som var nedsatt for å vurdere innhold i og organisering av fagene kristendomskunnskap, livssynskunnskap og religionsundervisning i grunnskole, videregående opplæring og lærerutdanning - NOU 1995: 9 Identitet og dialog (Pettersen-utvalget). Utvalget foreslo et utvidet kristendomsfag med begrenset rett til fritak fra deler av faget, jf utredningen side 52 - 53. Stortingsmeldingen hadde dessuten som vedlegg et utkast til læreplan for utvidet kristendomsfag, bl a på grunnlag av forslagene i NOU 1995: 9. I Innst S nr 15 (1995-96) fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen (heretter komiteen) var det delte oppfatninger (se nærmere side 16 - 22). Flertallet mente (side 19 første spalte) at det måtte være

«begrenset mulighet til fritak i enkelte deler av faget. Dette vil spesielt gjelde stoff av trosbekjennende art, men også deltakelse i ritualer og gudstjenester i ulike trossamfunn.»

Dette ble fulgt opp av departementet ved St meld nr 14 (1995-96) Om kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. Departementet gav her uttrykk for sitt syn på fritaksretten (se særlig side 11 og 12) og vedla en læreplan i faget. Under stortingsbehandlingen av meldingen hadde komiteens medlemmer noe ulike synpunkter, se nærmere Innst S nr 103 (1995-96). Et flertall fant å kunne godta den måten fritaksretten var forsøkt klargjort på. En samlet komite rådet Stortinget til å vedta en henstilling til regjeringen om å komme tilbake med en bred vurdering av fritaksretten i forbindelse med proposisjonen om opplæringslovene. Vurderingene måtte legge til grunn at internasjonale konvensjoner skal overholdes.

Ved Ot prp nr 40 (1995-96) fremmet departementet flere lovforslag, bl a hjemmel for å innføre et utvidet kristendomsfag. I grunnskoleloven § 7 om undervisningen ble det i nr 2 fastsatt at læreplanen «til vanleg (skal) femne om kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering». Det ble foreslått en ny formulering av foreldrenes fritaksrett etter § 13 nr 9. Lærernes fritaksrett (§ 18 nr 3) ble foreslått opphevet sammen med deres plikt til å undervise i den evangelisk-lutherske lære. Etter departementets syn ville disse endringer ikke være i strid med internasjonale konvensjoner (proposisjonen side 5-6). Komiteens flertall foreslo å tilføye en presisering av innholdet i religionsundervisningen (§ 4 nytt annet og tredje ledd). Det ble tilføyet regler om hvilke prinsipper lærerne skal undervise etter i det nye fag (§ 18 nr 3). Forslaget om en bred gjennomgang av fritaksretten i forbindelse med proposisjonen om opplæringsloven ble fremsatt på ny og vedtatt av Stortinget, jf avsnitt I pkt 2 foran. Komiteen tok ikke opp departementets forslag om å endre fritaksretten i § 13 nr 9. Endringene i grunnskoleloven ble vedtatt ved lov 28 juni 1996 nr 53.¹1 De regler som er av interesse her, behandles nærmere i forbindelsen med drøftelsen av hvilke krav konvensjonene stiller (avsnitt X flg). Loven trer ikraft fra den tid Kongen bestemmer.

Læreplaner i forbindelse med reformen ble utarbeidet av Læreplangruppen av 1995. Utkast til læreplan i enkelte fag ble forelagt Stortinget i forbindelse med stortingsmeldingene nevnt foran. Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen (datert september 1996) ble offentliggjort i trykt form i november 1996 (343 sider). Læreplanen i faget Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering er inntatt på side 87-108.

I juli 1995 forelå NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring fra et utvalg som skulle gjennomgå opplæringssektorens styringsordning og foreslå et nytt og bedre opplæringslovverk (Smith-utvalget). Utredningen ble sendt ut til uttalelse. Departementet arbeider nå med en lovproposisjon om ny opplæringslovgivning. Den vil bl a inneholde regler om foreldres adgang til å kreve elever fritatt for undervisning i det nye faget.

III: Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

1. Generelt

1. Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4 november 1950 (EMK) har vært ikraft for Norge siden 1953. Det er først og fremst Den europeiske menneskerettighetskommisjon og - domstol i Strasbourg som fører tilsyn med statenes nasjonale gjennomføring. Dette skjer ved behandling av klager fra individer eller stater. Behandlingen av en klage munner ut i en konklusjon om hvorvidt rettigheter er krenket i saken. Tallrike klagesaker har bidratt til å klarlegge tolkningen av konvensjonens bestemmelser.

Enhver klagesak begynner i Kommisjonen, som enten avviser den eller antar klagen til realitetsbehandling. Hvis saken ikke blir forlikt, avgir Kommisjonen en rapport - som ikke er rettslig bindende - om konvensjonen er krenket eller ikke. Bindende avgjørelse treffes enten av Europarådets ministerkomite eller av Domstolen. Ministerkomiteen vil normalt følge Kommisjonens syn. Saken kan istedet innbringes for Domstolen av partene eller Kommisjonen innen tre måneder etter at Kommisjonens rapport foreligger. Domstolsbehandling innebærer at saken prosederes på ny etter kontradiktorisk behandling. Det følger av konvensjonen at Domstolen har siste ord ved tolkningen av konvensjonen, og dens dommer har dermed særlig vekt.

Nedenfor gjengis de bestemmelser i EMK som særlig har betydning for denne utredning, samt praksis i tilknytning til dem.

2. Artikkel 9

2.1EMK artikkel 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfriheten har følgende ordlyd:

«1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or in private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance.

2. Freedom to manifest one's religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.»

Retten til å kreve at barna gis undervisning i samsvar med foreldrenes overbevisning er uttrykkelig omhandlet i Første tilleggsprotokoll (P1) artikkel 2, og slike saker behandles derfor først og fremst etter spesialbestemmelsen i tilleggsprotokollen (se pkt 4 nedenfor). Noen saker etter artikkel 9 har likevel interesse her.

2.2 Artikkel 9 ble påberopt, men ikke anvendt av Domstolen i Darby v Sverige, A 187 (1990). Klageren var finsk borger som arbeidet som lege i Sverige og dermed skattepliktig der, men med bopel utenfor Sverige. Etter endringer i skattelovgivningen måtte han betale en særskatt til den svenske lutherske kirke. Han innvendte at han hverken var medlem av kirken, svensk borger eller hadde bopel i Sverige. Domstolen fant enstemmig at det forelå krenkelse av artikkel 14 om diskriminering, sammenholdt med P 1 artikkel 1 om retten til eiendom. Det var ikke nødvendig å ta standpunkt til artikkel 9.

Darby-saken omtales her fordi Kommisjonens syn var at artikkel 9 var krenket både alene og sammen med artikkel 14. Det var ikke nødvendig å ta standpunkt til om det også forelå krenkelse av artikkel 14 sammenholdt med artikkel P 1 artikkel 1. Selv om Domstolen har siste ord, er Kommisjonens uttalelse av interesse. Innledningsvis uttalte den om statskirkesystemet (pkt 45):

«A State Church system cannot in itself be considered to violate Article 9 of the Convention. In fact, such a system exists in several Contracting States and existed there already when the Convention was drafted and when they became parties to it. However, a State Church system must, in order to satisfy the requirements of Article 9, include specific safeguards for the individual's freedom of religion. In particular, no one may be forced to enter, or be prohibited from leaving, a State Church.»

Etter å ha vist til et par tidligere saker som lå noe annerledes an, fremhevet Kommisjonen at spørsmålet i saken var om det var i samsvar med religionsfriheten at klageren hadde plikt til å betale kirkeskatt når han ikke var medlem av vedkommende kirke. Slik betaling kunne ikke ansees som «manifestation« av klagerens religion. Saken gjaldt dermed klagerens generelle rett til religionsfrihet etter artikkel 9 første setning. Kommisjonen fortsatte så (pkt 51):

«In the Commission's view, this right protects everyone from being compelled to be involved directly in religious activities against his will without being a member of the religious community carrying out those activities. The paying of taxes to a church for its religious activities in the circumstances described above ... must be seen as such involvement.»

Det reiste ikke problemer i forhold til artikkel 9 hvis alminnelige skatter, som ikke var øremerket for et bestemt religiøst formål, ble benyttet til å støtte religionssamfunn eller religiøse aktiviteter. Dette ville ikke reise problemer i forhold til artikkel 9. Her var derimot situasjonen at kirken selv kunne innkreve skatt, slik at den enkelte hadde plikt til å bidra direkte. I et slikt tilfelle fant Kommisjonen at artikkel 9 krever at staten respekterer den enkeltes religiøse overbevisning ved å gjøre det mulig å bli fritatt fra plikten til å bidra økonomisk til kirkens religiøse aktiviteter. Dermed var konklusjonen at artikkel 9 var krenket. Etter en nærmere drøftelse fant Kommisjonen også at det forelå krenkelse av artikkel 14, sammenholdt med artikkel 9.

2.3 Den viktigste dom om artikkel 9 er Kokkinakis v Hellas, A 260-A (1993). Klageren var medlem av Jehovas vitner. Sammen med sin kone oppsøkte han en kvinne på hennes bopel. Han sa de hadde gode nyheter, insisterte på å komme inn og begynte å lese og tolke skriften. Han ble dømt for proselytisme («zeal in spreading the faith»). Den greske straffebestemmelsen definerte dette som direkte eller indirekte forsøk på å underminere andres religiøse tro ved påvirkning («inducement») eller løfter om dette, ved svikaktig adferd eller ved å utnytte andres uerfarenhet, tillit, behov, lave intellekt eller naivitet. Straffen ble satt til tre måneders fengsel som ble omgjort til en bot på 400 drakmer pr dag. Klageren var tidligere pågrepet over 60 ganger for proselytisme og dessuten noen ganger domfelt til internering og fengsling.

I Strasbourg gjorde han gjeldende at gresk lovgivning var i strid med artikkel 9 som garanterer retten til å endre tro og til å utøve den. Staten anførte at det var en vesensforskjell mellom å gi uttrykk for sin tro og proselytisme som ikke var respektabel.

Domstolen fastslo først noen generelle prinsipper. Tanke-, samvittighets- og religionsfriheten er et av grunnlagene for «et demokratisk samfunn« etter konvensjonen. Denne frihet er i religiøst perspektiv en av de mest vitale deler av troendes identitet og livsanskuelse, men den er også et verdifullt gode for ateister, agnostikere, skeptikere og de likegyldige. Den er avgjørende for pluralismen i demokratiske samfunn.

Mens religionsfriheten hovedsakelig er et individuelt samvittighetsspørsmål, innebærer den også en rett til å gi uttrykk for («manifest») sin religion. Å vitne i ord og handling er nært knyttet til eksistensen av religiøs overbevisning. Friheten til å gi uttrykk for sin religion kan ikke bare utøves sammen med andre, offentlig og innen den gruppe som deler ens tro, men også alene og privat. Videre omfatter den i prinsippet retten til å forsøke å overbevise sin nabo, for eksempel ved undervisning. I motsatt fall ville retten til å skifte religion være verdiløs.

Den greske grunnlov gjenspeilte kravene i artikkel 9 i den forstand at den fastslår at samvittighetsfriheten er ukrenkelig og at det skal være frihet til å praktisere enhver «kjent religion». Greske domstoler hadde fastslått at Jehovas vitner falt inn under dette og dermed har den rettsbeskyttelse som følger av dette.

Betydningen av rettighetene i artikkel 9 (1) illustreres også ved at unntakene i artikkel 9 (2) bare gjelder i forhold til en av dem, nemlig friheten til å gi uttrykk for ens religion eller overbevisning. Samtidig viser dette at det i demokratiske samfunn med flere religioner innen samme befolkning kan være nødvendig å begrense denne frihet for å forlike interessene til de ulike grupper og sikre respekt for alles overbevisning.

Domstolen gikk så over til den konkrete vurdering. Det var klart at domfellelsen av Kokkinakis var et inngrep («interference») i hans frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, jf artikkel 9 (1). Dette vil være i strid med artikkel 9 hvis ikke unntakene i artikkel 9 (2) er oppfylt. Domstolen fant at den greske straffebestemmelsen tilfredsstilte kravet om at inngrepet må ha hjemmel i lov («prescribed by law»). Videre var domfellelsen skjedd for et legitimt formål - å beskytte andres rettigheter og friheter. Avgjørende ble dermed om inngrepet var nødvendig i et demokratisk samfunn («necessary in a democratic society»). Domstolen viste her til at etter konvensjonspraksis har statene et visst skjønnsmessig spillerom («margin of appreciation») når de vurderer å gripe inn i rettigheten, og inngrepets omfang. Samtidig er dette skjønnet undergitt europeisk tilsyn, både med lovgivning og nasjonale avgjørelser, herunder rettsavgjørelser. Avgjørende er om det i prinsippet var grunnlag for å gripe inn og om inngrepet var forholdsmessig («justified in principle and proportionate»). Domstolen måtte her avveie behovet for å beskytte andres rettigheter og friheter mot det klageren stod tiltalt for.

Det måtte her sondres mellom det å frembære kristent vitnesbyrd og utilbørlig proselytisme. Det første tilsvarer ekte forkynnelse. Det siste innnebærer en avart av det («corruption or deformation») og kan ta former som tilbud om materielle eller sosiale fordeler, utøvelse av press på personer i vanskelighet eller nød, ja til og med vold eller hjernevask. Dette er ikke forenlig med respekten for andres tanke-, samvittighets- og religionsfrihet. Den greske lovbestemmelse kunne forenes med denne sondring. Men de greske domstoler hadde domfelt klageren bare ved å gjengi straffebestemmelsen uten i tilstrekkelig grad å presisere på hvilken måte han hadde opptrådt utilbørlig. Følgelig forelå ikke tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at domfellelsen var berettiget pga et tvingende samfunnsmessig behov. Inngrepet fremstod dermed ikke som forholdsmessig. Etter dette fant Domstolen at det forelå krenkelse av artikkel 9 (dissens 6-3).

2.4 Fra Domstolspraksis nevnes ellers Otto-Preminger-Institut v Østerrike, A 295-A (1994). Saken gjaldt beslag og inndragning av en film som ble ansett som blasfemisk. Dette ble ikke ansett som en krenkelse av artikkel 10 om ytringsfriheten. Inngrepet falt innenfor statens skjønnsmargin og var nødvendig i et demokratisk samfunn etter artikkel 10 (2). Bestemmelsen var dermed ikke krenket.

Ved vurderingen av om inngrepet forfulgte et legitimt formål etter artikkel 10 (2), viste Domstolen til Kokkinakis-sakens understrekning av at religionsfriheten er av vital betydning for troendes identitet og livsanskuelse. Den hadde så noen prinsipielle uttalelser om forholdet mellom artikkel 9 og 10, som ikke har direkte betydning her (pkt 47) og uttalte (pkt 49) at blant de «duties and responsibilities» som omhandles i artikkel 10 (2) faller også » - in the context of religious opinions and beliefs - ... an obligation to avoid as far as possible expressions that are gratuitiously offensive to others and thus an infringement of their rights, and which therefore do not contribute to any form of public debate capable of furthering progress in human affairs.»

2.5.1Fra Kommisjonspraksis nevnes først Angelini v Sverige (No 10491/83). På datterens første skoledag krevet moren henne fritatt fra undervisning i faget religionskunnskap, ettersom de begge var ateister. Søknaden ble avslått, ettersom den svenske skolelov kun gav adgang til fritak hvis eleven tilhørte et trossamfunn som hadde tillatelse til å avholde alternativ religionsundervisning. Mor og datter tilhørte intet trossamfunn. Det ble samtidig gjort oppmerksom på at ifølge grunnskolens bindende pensumplan av 1980 skulle undervisningen i faget være objektiv og omfattende, slik at alle foreldre skulle kunne sende sine barn til skolen i tillit til at de der ikke ville bli influert i favør av det ene eller andre av konkurrerende synspunkter eller meninger.

Religionsfriheten var beskyttet i svensk grunnlov og en egen lov. Skoleloven og skoleforskriftene ble supplert av den nevnte pensumplan som var bindende. I dens generelle del ble bl a uttalt at skolen var en del av samfunnnet, og at den kunnskap som formidles må være grunnleggende viktig for alle, uavhengig av hvilket yrke man senere velger. Dette innebar bl a at skolen måtte gjøre elevene kjent med trosspørsmål. Faget religionskunnskap skulle omfatte synspunkter om livet, overbevisning og etikk, herunder hvorledes ulike etiske valg styrer våre valg og betydningen av en religiøs tro ved valget av synspunkter. Undervisningen skulle også omfatte studier av Bibelen, f eks Abraham og historiene om patriarkene, Josef og hans brødre, og utvalgte begivenhenter fra Jesu liv; noen kirker og livssynssamfunn; sanger og hymner som hadde sammenheng med de emner som ble behandlet, samt personligheter og livsmønstre i den jødiske religion.

Moren anførte for det første at det forelå krenkelse av P 1 artikkel 2. Denne side av saken ble avvist, siden Sverige ved ratifikasjon hadde tatt et forbehold²2 som lød:

«... Sweden could not grant to parents the right to obtain, by reason of their philosophical convictions, dispensation for their children from the obligation of taking part in certain parts of the education in the public schools, and ... the dispensation from taking part in the teaching of Christianity in these schools could only be granted for children of another faith than the Swedish Church in respect of whom a satisfactory religious instruction had been arranged».

I forhold til datterens klage etter artikkel 9 var spørsmålet om det forelå indoktrinering av religion fra statens side. Etter svensk rett pliktet hun å delta i undervisningen i religionskunnskap, siden hun ikke falt inn under fritaksadgangen. Men Kommisjonen fant det godtgjort at datteren i stor utstrekning bare hadde deltatt i en mindre del av undervisningen i faget. I praksis var hun nemlig blitt undervist i andre emner i religionskunnskapstimene.

Fagets innhold var etter statens syn undervisning om, ikke i religion. Undervisning som bare gav informasjon, kunne ikke være i strid med EMK. Klagerne derimot bestred at undervisningen var nøytral og anførte at opplæringen bare gjaldt kristendom. Kommisjonen kunne bare ta standpunkt til klagernes situasjon og ikke foreta en generell prøvning av undervisningen i svenske skoler. Den fant det ikke bevist at datteren hadde vært forpliktet til å delta i noen form for religiøs tilbedelse eller at hun var blitt utsatt for noen religiøs indoktrinering. Det faktum at opplæringen i religionskunnskap konsentrerte seg om kristendommen på grunnskolenivå, innebar ikke at datteren hadde vært undergitt religiøs indoktrinering i strid med artikkel 9. Dette ble uttrykt slik:

«The Commission does not find it established that the second applicant has been obliged to participate in any form of religious worship or that she has been exposed to any religious indoctrination. The fact that the instruction in religious knowledge focuses on Christianity at junior level at school does not mean that the second applicant has been under religious indoctrination in breach of the Convention.»

Etter dette ble datterens klage etter artikkel 9 avvist som åpenbart ugrunnet etter artikkel 27 (2).

Klagerne anførte endelig at det forelå diskriminering etter artikkel 14 sammenholdt med artikkel 9 pga forskjellsbehandlingen mellom ateister og medlemmer av trossamfunn som kunne gis fritak. Etter å ha redegjort for de relevante prinsipper etter artikkel 14, fant Kommisjonen at det forelå forskjellsbehandling her. Men det var tradisjon i Sverige at de ulike trossamfunn gav barna egen undervisning. Den tok sikte på å befeste barnas tro, men omfattet også undervisning i faktiske forhold som lignet religionskunnskap i de offentlige skoler. Den svenske politikk var følgelig at alle barn skulle få noe undervisning i religion. Resultatet var at det bare kunne gjøres unntak fra skolens religionskunnskap i forhold til barn som istedenfor ville få alternativ religionsundervisning.

På bakgrunn av det svenske forbehold var det ikke Kommisjonens oppgave å vurdere om svensk politikk var i samsvar med P 1 artikkel 2, og den reiste ingen særlige spørsmål i forhold til artikkel 9. Politikken hadde etter Kommisjonens syn et legitimt formål etter artikkel 14. Forskjellsbehandlingen hadde en objektiv og rimelig begrunnelse. Også denne del av klagen ble dermed avvist.

2.5.2 Det bør her tilføyes at det svenske forbehold til P 1 artikkel 2 senere er trukket tilbake. Bakgrunnen var særlig at Kjeldsen-dommen (nedenfor pkt 4) har fastslått at bestemmelsen ikke er til hinder for at religiøse og filosofiske spørsmål formidles i obligatorisk undervisning under forutsetning av at dette skjer på objektivt vis. I SOU 1993:40 side 129-130 foreslo Fri- og rättighetskommitéen at det svenske forbehold kunne trekkes tilbake, ettersom den svenske obligatoriske religionskunnskapsundervisningen skjer i objektive former. Det ble pekt på at Sverige ikke hadde tatt forbehold da landet ratifiserte Unesco-konvensjonen av 1960 (VII nedenfor) og de to FN-konvensjonene av 1966 (IV og V nedenfor).

Under høringsbehandlingen var det noe uenighet om forslaget. Bl a reiste justitierådet Danelius (det svenske medlem av Kommisjonen) spørsmålet om forbeholdet hadde mistet sin betydning av de grunner komiteen hadde anført, bl a på bakgrunn av at Kommisjonen så sent som i 1986 hadde anvendt forbeholdet for å avvise Angelini-saken. Regjeringen sluttet seg til komiteens forslag (Prop 1993/94: 117 side 42 - 45). Det ble bl a vist til en svensk klagesak (17678/91), som nylig var avgjort. Foreldrene anførte at myndighetene hadde krenket P1 artikkel 2 ved å nekte barna retten til hjemmeundervisning. De mente at den alminnelige skolens sosiale trening bidro til å forstyrre barnas kristne tro. Kommisjonen merket seg den svenske reservasjon, men avviste saken som åpenbart ugrunnet. Staten hadde handlet innenfor sitt skjønnsmessige spillerom. Proposisjonen understreket videre at Domstolen i Kjeldsen-saken fastslo at enhver stat i prinsippet har rett til selv å bestemme læreplanens innhold og utforming, samt at den godtok objektiv undervisning. I tråd med Kommisjonens uttalelse ble det understreket at det grunnleggende er barnets rett til undervisning og at foreldrenes rett til respekt for sin overbevisning må sees i lys av dette. Forbeholdet ble etter dette trukket tilbake.

3. Artikkel 14

3.1 EMK artikkel 14 forbyr diskriminering i forhold til rettigheter som omhandles i konvensjonen:

«The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, coulour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.»

3.2 Artikkel 14 forbyr diskriminering. Den gjelder bare når en annen rettighet i konvensjonen eller tilleggsprotokollene kan anvendes og skiller seg dermed fra SP artikkel 26, som er generell (jf III). Artikkel 14 kan være overtrådt hva enten den andre rettigheten er krenket eller ikke.

Den grunnleggende avgjørelse om artikkel 14 var den belgiske språksak, A 5 (1968), som gjaldt forskjellsbehandling mellom flamsk og fransk i undervisningen. På ett punkt ble det funnet brudd på artikkel 14 anvendt sammen med P1 artikkel 2 (nedenfor pkt 4.2). I denne sammenheng er det tilstrekkelig å redegjøre for den metode som ble fastslått for å trekke grensen mellom saklig og usaklig forskjellsbehandling (diskriminering), og som har vært fulgt i senere praksis:

Det må først fastslås om de faktiske forhold i saken faller innenfor en annen rettighet i konvensjonen. Er dette tilfelle, blir neste spørsmål om det forelå en forskjellsbehandling. Så spørres det om de personer som sammenlignes, var i like situasjoner. Til slutt avgjøres det om forskjellsbehandlingen hadde en objektiv og rimelig forklaring. Ulik behandling må ikke bare ha et legitimt formål, men artikkel 14 vil også være krenket hvis det ikke er rimelig forholdsmessighet mellom de midler som benyttes og det formål som skal realiseres.

Praksis om artikkel 14 er rikholdig. I noen av sakene har det vært anført diskriminering mot religion, men de har ikke synderlig betydning her.³3

4. Første tilleggsprotokoll artikkel 2

4.1 EMK første tilleggsprotokoll (P 1) av 20 mars 1952 artikkel 2 har regler om retten til utdannelse og statens plikt til å respektere foreldrenes religiøse og filosofiske syn i undervisningen:

«No person shall be denied the right to education. In the exercise of any functions which it assumes in relation to education and to teaching, the State shall respect the right parents to ensure such education and teaching in conformity with their own religious and philosphical convictions.»

4.2 Domstolen anvendte denne bestemmelse for første gang i den belgiske språksak. Saken gjaldt primært artikkel 2 første setning. Her er det derfor tilstrekkelig å nevne hva som ble fastslått: Bestemmelsen gir rett til undervisning, men ikke slik at statene plikter å etablere eller subsidiere utdannelse av en bestemt art eller på et bestemt nivå. Første setning gir rett til adgang til undervisningsinstitusjoner som eksisterer på et gitt tidspunkt, rett til effektiv undervisning og rett til offentlig anerkjennelse av de studier som er fullført.

4.3Av stor betydning for denne utredning er Domstolens avgjørelse i Kjeldsen, Busk Madsen og Pedersen v Danmark, A 23 (1976) som gjaldt integrert og derved tvungen seksualundervisning i statlig grunnskole.⁴4 Klagerne var foreldre som forgjeves hadde forsøkt å få barna fritatt for slik undervisning. I Strasbourg var den sentrale bestemmelse P 1 artikkel 2 annen setning om statens plikt til å respektere foreldrenes overbevisning. Kommisjonens syn var at artikkel 2 ikke var krenket (syv mot syv stemmer - presidentens dobbeltstemme). Domstolen kom under dissens (6-1) til samme resultat og fant at det heller ikke forelå brudd på artikkel 14. Foreldrenes anførsler med grunnlag i konvensjonens artikkel 8 (retten til privat- og familieliv) og artikkel 9 (tanke-, samvittighets- og religionsfrihet) ble enstemmig forkastet både av Kommisjonen og Domstolen.

Sakens bakgrunn var at myndighetene etter langvarige drøftelser besluttet at seksualundervisningen i grunnskolen og ungdomsskolen skulle utgjøre en del av opplæringen i de alminnelige fag, bl a dansk, kristendomskunnskap, biologi og historie. I tillegg kunne det gis en generell oversikt over hovedemnene i faget i sjette og niende skoleår. (Det siste kunne lærerne kreve seg fritatt fra.) Formålet med omleggingen var å plassere seksuell veiledning i en sammenheng hvor seksualiteten ikke fremstod isolert. Undervisningen skulle særlig skje ved uformelle samtaler på grunnlag av elevenes spørsmål.

Rettslig ble reformen gjennomført ved en endring av 27 mai 1970 (ikrafttreden 1 august samme år) i den danske skolelov som kort fastslo at seksualundervisning - i likhet med enkelte andre fag - skulle integreres i undervisningen. I tillegg utarbeidet Undervisningsdepartementet et kortfattet rundskriv av 25 juni 1970 om reformen, samt rundskriv og utfyllende forskrift av 8 juni 1971. Den siste bygget på anbefalinger fra en pensumkomite som hadde utarbeidet en veiledning for seksualopplysning i folkeskolen. Veiledningen fastslo formålet med undervisningen, generelle prinsipper for undervisningen og foreslo detaljert pensum for de ulike klasser. Denne forskriften ble erstattet av en ny forskrift 15 juni 1972. Det kan ellers nevnes at det danske skolesystem var meget desentralisert. En skolekommisjon i hver kommune fastsatte pensum innen sitt distrikt i samråd med lærernes organisasjon, basert på anbefalinger fra den sentrale pensumkomite, jf foran.

Kommisjonen hadde avvist visse sider av saken fordi klagerne ikke hadde uttømt de nasjonale rettsmidler (artikkel 26). Domstolen måtte derfor først ta standpunkt til hvilke sider av saken den selv kunne prøve. Oppgaven var å fastslå om loven av 1970 og reglene gitt i medhold av den var i samsvar med EMK. Dette omfattet forskriftene og rundskrivene av 8 juni 1971 og 15 juni 1972, som sammen med loven utgjorde en helhet. Selv om veiledningen fra pensumkomiteen ikke var lov eller forskrift, kunne også den tas i betraktning ettersom den var i bruk i hele Danmark og bidro til å belyse den omstridte lovgivning. Kommisjonens avvisningsvedtak innebar derimot at Domstolen ikke kunne prøve de konkrete gjennomføringstiltak iverksatt av hver enkelt kommune eller skole.

For Domstolen anførte staten at artikkel 2 annen setning ikke gjaldt, siden foreldrene etter dansk lov kunne gi barna undervisning hjemme, enten selv eller ved andres hjelp, og særlig fordi de kunne sende dem til privatskoler, som var sterkt subsidiert av staten. Dette førte ikke frem. Hverken ordlyden i artikkel 2 eller forarbeidene gav grunnlag for å sondre mellom statlige og private skoler. Annen setning i artikkel 2 tar sikte på å sikre muligheten for pluralisme i undervisningen, ettersom dette er nødvendig for å opprettholde «et demokratisk samfunn» slik dette forstås i konvensjonen. Dette formål oppnås først og fremst ved statlig undervisning, og artikkel 2 omfattet dermed statsdrevne skoler. Samtidig var det av betydning for vurderingen av om det forelå krenkelse av denne bestemmelse at Danmark ytet adskillig støtte til private skoler. Domstolen fastslo videre at artikkel 2 innebærer en plikt for staten til å respektere foreldres overbevisning i forhold til hele det statlige undervisningssystem, ikke bare religionsundervisning.

Som fastslått i den belgiske språksaken (pkt 3.2 og 4.2 foran), medfører artikkel 2 plikt for staten til å sikre en rett til adgang til undervisningsinstitusjoner som eksisterer til enhver tid, samt muligheten til å dra nytte av den undervisning man har fått ved offisiell godkjennelse av gjennomførte studier. I prinsippet er det opp til de enkelte stater å fastsette og planlegge pensum. Det dreier seg hovedsakelig om hensiktsmessighetsspørsmål hvor det ikke er opp til Domstolen å treffe avgjørelser, og hvor løsningen kan variere etter tid og sted. Artikkel 2 annen setning forhindrer ikke at statene gjennom undervisning og utdannelse formidler informasjon eller kunnskap som direkte eller indirekte er av religiøs eller filosofisk art. Bestemmelsen innebærer heller ikke at foreldrene kan motsette seg at slik undervisning og utdannelse integreres i skolens pensum. En annen løsning ville være upraktisk. Etter Domstolens syn var det meget vanskelig å unngå at mange emner det undervises i på skolen, ikke i større eller mindre grad har en viss filosofisk eller religiøs sammenheng. På den annen side innebærer artikkel 2 annen setning at staten må sørge for at informasjon og kunnskap som trekkes inn i pensum, formidles på en objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Indoktrinering må ikke finne sted. Disse prinsipper ble av Domstolen formulert slik (pkt 53):

«...(T)he setting and planning of the curriculum fall in principle within the competence of the Contracting States. This mainly involves questions of expediency on which it is not for the Court to rule and whose solution may legitimately vary according to the country and the era. In particular, the second sentence of Article 2 of the Protocol does not prevent States from imparting through teaching or education information or knowledge of a directly or indirectly religious or philosophical kind. It does not even permit parents to object to the integration of such teaching or education in the school curriculum, for otherwise all institutionalised teaching would run the risk of proving impracticable. In fact, it seems very difficult for many subjects taught at school not to have, to a greater or lesser extent, some philosophical complexion or implications. The same is true of religious affinities if one remembers the existence of religions forming a very broad dogmatic and moral entity which has or may have answers to every question of a philosophical, cosmological or moral nature.

The second sentence of Article 2 implies on the other hand that the State, in fulfilling the functions assumed by it in regard to education and teaching, must take care that information or knowledge included in the curriculum is conveyed in an objective, critical and pluralistic manner. The State is forbidden to pursue an aim of indoctrination that might be considered as not respecting parents' religious and philosophical convictions. That is the limit that must not be exceeded».

Ut fra en anvendelse av disse prinsipper fant Domstolen at den danske lovgivning ikke i seg selv krenket artikkel 2. Myndighetene hadde - bl a på bakgrunn av råd fra eksperter - tatt som utgangspunkt at danske barn uten vanskelighet hadde tilgang til materiale om seksualitet. Formålet med skolens undervisning var å informere dem på en korrekt, presis, objektiv og vitenskapelig måte. Slik undervisning innebar at lærerne måtte foreta vurderinger som berørte det religiøse eller moralske område; det dreide seg om emner hvor faktiske vurderinger lett fører til verdivurderinger (f eks advarsel mot høye antall svangerskap utenfor ekteskap, aborter og kjønnssykdommer). Dette var moralske, men meget generelle overveielser som ikke går utover hva en demokratisk stat kan anse for å være i offentlig interesse. Det dreide seg ikke om indoktrinering eller anbefaling av en spesiell form for seksuell adferd, og foreldrenes rett til å gi barna råd i samsvar med sin overbevisning ble ikke berørt:

«Further, it does not affect the right of parents to enlighten and advise their children, to exercise with regard to their children natural parental functions as educators, or to guide their children on a path in line with the parents' own religious or philosophical convictions.»

Det var nok så at misbruk kunne skje på en bestemt skole eller hos en bestemt lærer, og de ansvarlige myndigheter hadde plikt til å forsikre seg om («a duty to take the utmost care») at foreldres overbevisning ikke settes til side på dette nivå ved uforsiktighet, manglende dømmekraft eller misforstått proselytisme. Men slik saken var forelagt Domstolen etter Kommisjonens avvisningsvedtak, jf foran, var det ikke problemer av denne art.

Domstolen tilføyet at barna som et alternativ kunne gå på private skoler, som var bundet av mindre strenge bestemmelser og fikk betydelig støtte av staten. Foreldrene kunne eventuelt også utdanne dem selv eller få dem utdannet hjemme:

«Besides, the Danish State preserves an important expedient for parents who, in the name of their creed or opinions, wish to dissociate their children from integrated sex education; it allows parents either to entrust their children to private schools, which are bound by less strict obligations and moreover heavily subsidised by the State... , or to educate them or to have them educated at home, subject to suffering the undeniable sacrifices and inconveniences caused by recourse to one of those alternative solutions.»

Konklusjonen ble at P 1 artikkel 2 ikke var krenket.

4.4 Fritaksrett var ikke tema i Campbell and Cosans v UK, A (1982). Klagerne var mødre til to gutter som gikk på skoler hvor de risikerte - men ikke var blitt utsatt for - kroppslig refselse. Foreldrene anførte at dette var i strid med EMK artikkel 3, som bl a forbyr umenneskelig og nedverdigende behandling. Domstolen fant enstemmig at dette ikke førte frem. Derimot ble P 1 artikkel 2 annen setning ansett krenket i forhold til begge klagerne, mens første setning var krenket i forhold til en av dem, i begge tilfelle under dissens (6-1).

Staten fikk ikke medhold i at disiplinærstraff var en intern administrativ forføyning på skolen som falt utenfor de funksjoner («functions») statene påtar seg i forbindelse med «teaching and education», jf annen setning. Slik straff utgjør en integrerende del av skolens fremgangsmåte for å oppnå sitt formål, bl a utviklingen og formingen av elevenes karakter og mentalitet. Som nevnt i Kjeldsen-saken, er artikkel 2 annen setning bindende for enhver funksjon staten påtar seg i forbindelse med utdannelse og undervisning. Domstolen hadde også uttalelser om begrepene (pkt 33):

«The Court would point out that the education of children is the whole process whereby, in any society, adults endeavour to transmit their beliefs, culture and other values to the young, whereas teaching or instruction refers in particular to the transmission of knowledge and to intellectual development.»

Domstolen fant videre at foreldrenes syn på prylestraff falt inn under begrepet «filosofisk overbevisning». Uttrykket «overbevisning» («convictions») er ikke synonymt med «opinions» og «ideas» in artikkel 10 om ytringsfrihet; det ligger nærmere «beliefs» i artikkel 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet og tar sikte på forpliktende oppfatninger som har en viss sammenheng, alvor og viktighet («views that attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance»). Begrepet «filosofisk» kan ikke gis en uttømmende definisjon. I denne sammenheng kunne «philosophical convictions» forstås slik (pkt 36):

«...such convictions as are worthy of respect in a «democratic society» ... and are not incompatible with human dignity; in addition, they must not conflict with the fundamental right of the child to education, the whole of Article 2 being dominated by its first sentence...».

Staten hadde ikke respektert foreldrenes overbevisning ved å vedta en politikk som gradvis skulle eliminere fysisk avstraffelse (pkt 37). Begrepet respektere («respect») betydde mer enn å akseptere («acknowledge») eller ta i betraktning («take into account»); i tillegg til en primært negativ forpliktelse innebærer uttrykket en viss positiv plikt for staten («some positive obligation on the part of the State»). Konklusjonen ble dermed krenkelse.

Artikkel 2 første setning var krenket i forhold til den ene av guttene, Jeffrey Cosans. Etter farens råd hadde han meldt seg for inspektøren, men unnlatt å akseptere straff i forbindelse med at han hadde tatt en forbudt snarvei gjennom kirkegården. Som følge av dette ble han suspendert, og dette varte nesten et skoleår. Ettersom han bare kunne komme tilbake til skolen og dermed få undervisning hvis foreldrene hadde handlet i strid med sin overbevisning, forelå krenkelse.

4.5 Domstolen avsa 18 desember 1996 to dommer med likt saksforhold, Valsamis v Hellas og Efstratiou v Hellas. Her er det tilstrekkelig å redegjøre for den ene av dem.

Victoria Valsamis og hennes foreldre tilhørte Jehovas vitner. Ettersom pasifisme var grunnleggende for dem, nektet de enhver adferd som har sammenheng med krig eller vold, også indirekte. Etter søknad ble datteren fritatt fra religionstimene og ortodoks messe. (Søknaden hadde også omfattet andre begivenheter som stred mot deres tro, herunder nasjonale helligdagsfeiringer og offentlige prosesjoner.)

Da Victoria var 12 år, ble hun sammen med andre elever bedt om å delta i feiringen av nasjonaldagen 28 oktober, da man minnes krigsutbruddet mellom Hellas og det fascistiske Italia i 1940. Dette foregår ved at skolene går i tog i alle byer og landsbyer. Det er også militærparader, men ikke i hovedstaden den 28 oktober. Skole- og militærparader finner bare sted samtidig i et lite antall kommuner. Victoria informerte overlæreren om at hun pga sin tro ikke kunne delta i minnehøytideligheten for en krig ved å være med i et skoleopptog - foran kirken og militære myndigheter - som ville bli avholdt samme dag som en militærparade. I samsvar med gjeldende regler fikk hun ikke adgang til å slippe. Etter at hun likevel uteble, ila overlæreren henne en dags suspensjon. Dette forhindret ikke at hun var tilstede på skolen den dagen.

I Strasbourg anførte ikke klagerne brudd på P1 artikkel 2 første setning. Domstolen fant ikke grunnlag for av eget tiltak å ta standpunkt til om denne bestemmelsen var krenket, men minnet om sammenhengen mellom første og annen setning, og mellom P 1 artikkel 2 og konvensjonen artikkel 8, 9 og 10, jf foran om Kjeldsen-saken. Domstolen oppsummerte først de prinsipper den hittil har fastslått om artikkel 2 . Siden dommen nettopp er avsagt og gir Domstolens eget syn på domspraksis, er det hensiktsmessig å gjengi dem her:

- Begrepet «convictions» sikter til synspunkter som i noen grad oppleves som tvingende og tilfredsstiller visse krav til seriøsitet, innbyrdes sammenheng og viktighet, jf Campbell og Cosans-dommen.

- Artikkel 2 innebærer at staten må respektere foreldrenes religiøse og filosofiske overbevisning i hele sitt undervisningsopplegg. Denne plikten er omfattende («broad in its extent») og omfatter ikke bare undervisningens innhold, men alle funksjoner staten har påtatt seg. Den dekker i tillegg til en primært negativ forpliktelse også i noen utstrekning en positiv plikt, jf Campbell og Cosans-dommen.

- Selv om individets interesser leilighetsvis må veie mindre enn gruppens, betyr ikke demokrati at flertallets interesser alltid må få fortrinnet; det må oppnås en balanse som sikrer rettferdig og skikkelig behandling av minoriteter og som unngår ethvert misbruk av en dominerende posisjon. Domstolen siterte her sin uttalelse i Young, James and Webster v UK, A 44 (1981) pkt 63 (som gjaldt forholdet mellom tvungen fagforeningsvirksomhet - «closed shop» - og retten til organisasjonsfrihet):

«...although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position».

- Likevel er det opp til statene å fastsette og planlegge pensum, ettersom dette gjelder hensiktsmessighetsspørsmål. Men deres skjønn («discretion») begrenses av forbudet mot indoktrinering, jf Kjeldsen-saken.

- Ileggelse av disiplinærstraff er en integrerende del av skolens undervisning, jf Campbell and Cosans-dommen.

Til den konkrete vurdering i Valsamis-saken bemerket Domstolen først at datteren etter foreldrenes anmodning var fritatt fra religionsundervisning og ortodoks messe, samt at foreldrene også hadde ønsket henne fritatt fra opptog på den nasjonale høytidsdag. Selv om det ikke var opp til Domstolen å ta standpunkt til pensum, uttrykte den forbauselse over at det under trusel om suspensjon - riktignok bare av en dags varighet - krevdes av greske elever at de en fridag skulle delta i opptog utenfor skolens område. Likevel var det intet ved opptogets formål eller arrangement som kunne krenke klagernes pasifistiske overbevisning. Slike minnehøytideligheter i forbindelse med nasjonale begivenheter ivaretar på sin måte både pasifistiske formål og offentlige hensyn. At militære representanter var tilstede ved noen av opptogene i Hellas den 28 oktober, rokket ikke i seg selv ved deres karakter. Elevens plikt til å delta fratok ikke foreldrene retten til å opplyse, gi råd til og veilede barnet i samsvar med deres overbevisning.

Det var ikke Domstolens oppgave å ta standpunkt til hensiktsmessigheten av andre utdannelsesmetoder som ifølge klagerne ville være bedre egnet til å befeste den historiske forståelse hos den yngre generasjon. Men suspensjonen var av begrenset varighet og innebar ikke at eleven ble utestengt fra skolens område.

I likhet med Kommisjonen fant Domstolen etter dette at det ikke forelå krenkelse av artikkel 2 (dissens 7-2)

Heller ikke artikkel 9 var krenket. Datteren var fritatt fra religionsundervisning og messe, og plikten til å delta i opptoget krenket som nevnt ikke foreldrenes religiøse overbevisning. Heller ikke datterens rett til religionsfrihet var dermed krenket (dissens 7-2).

Domstolen fant enstemmig at artikkel 3 om bl a umenneskelig og nedverdigende behandling ikke var krenket i forhold til datteren. Derimot forelå krenkelse av artikkel 13 i forhold til alle tre klagere, ettersom de ikke hadde hatt rett til effektiv nasjonal prøving av den klage de senere fikk behandlet i Strasbourg.

IV: FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter

1. Generelt

1. Norge er også part i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16 desember 1966 (SP), som trådte ikraft i 1976. Den håndheves av FNs menneskerettighetskomite som er opprettet med hjemmel i konvensjonen og møter i Geneve eller New York. Det internasjonale tilsyn skjer dels ved behandling av rapporter som statene sender inn til Komiteen, dels ved klagebehandling. Komiteens praksis belyser hvordan de relativt generelle rettighetene skal tolkes:

- Etter artikkel 40 kan Komiteen som ledd i rapportbehandlingen vedta såkalte generelle kommentarer («general comments») om forståelsen av rettighetene. Disse uttalelsene er rettet til alle stater. Etter eksaminasjon av rapporten fra den enkelte stat gir dessuten Komiteen kommentarer til vedkommende land. Disse to former for uttalelser munner ikke ut i konklusjon hvorvidt det foreligger en krenkelse i en konkret sak, men er et ledd i Komiteens kontinuerlige dialog med statene om den nasjonale gjennomføring.

- Komiteen tar også standpunkt til tolkningsspørsmål når den behandler klager fra enkeltpersoner etter den første valgfrie tilleggsprotokoll, vedtatt samtidig med konvensjonen, som Norge også er bundet av. På samme måte som Kommisjonen i Strasbourg avgjør Komiteen først om saken skal avvises før den undergis realitetsbehandling. Komiteens avsluttende konklusjon («views») der den tar standpunkt til om konvensjonen er krenket, er ikke rettslig bindende, men tillegges i praksis stor vekt.

Begge disse to former for konvensjonspraksis må has for øye ved tolkningen av rettighetene.

2. Artikkel 18

2.1 SP artikkel 18 om tanke-, samvittighets- og religionsfriheten har denne ordlyd:

«1. Everyone shall have the right to freedom of thought, conscience and religion. This right shall include freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice, and freedom, either, individually or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in worship, observance, practice and teaching.

2. No one shall be subject to coercion which would impair his freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice.

3. Freedom to manifest one's religion or beliefs may be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health, or morals or the fundamental rights and freedoms of others.

4. The States Parties to the present Covenant undertake to have respect for the liberty of parents and, when applicable, legal guardians, to ensure the religious and moral education of their children in conformity with their own convictions.»

2.2 Menneskerettighetskomiteen vedtok 20 juli 1993 generell kommentar 22/48 om artikkel 18.

Enkelte sider av denne uttalelsen er av interesse her:

«1. The right to freedom of thought, conscience and religion (which includes the freedom to hold beliefs) in article 18 (1) is far-reaching and profound; it encompasses freedom of thoughts on all matters, personal conviction and the commitment to religion or belief, whether manifested individually or in community with others. The Committee draws the attention of States parties to the fact that the freedom of thought and the freedom of conscience are protected equally with the freedom of religion and belief. The fundamental character of these freedoms is also reflected in the fact that this provision cannot be derogated from, even in time of public emergency, as stated in article 4 (2) of the Covenant.

2. Article 18 protects theistic, non-theistic and atheistic beliefs, as well as the right not to profess any religion or belief. The terms belief and religion are to be broadly construed.

...

5. The Committee observes that the freedom to «have or to adopt» a religion or belief necessarily entails the freedom to choose a religion or belief, including, inter alia, the right to replace one's current religion or belief with another or to adopt atheistic views, as well as the right to retain one's religion or belief. Article 18 (2) bars coercions that would impair the right to have or adopt a religion or belief, including the use of threat of physical force or penal sanctions to compel believers or non-believers to adhere to their religious beliefs and congregations, to recant their religion or belief or to convert. Policies or practices having the same intention or effect, such as for example those restricting access to education, medical care, employment or the rights guaranteed by article 25 and other provisions of the Covenant are similiarly inconsistent with article 18 (2). The same protection is enjoyed by holders of all beliefs of a non-religious nature.

6. The Committee is of the view that artice 18 (4) permits public school instruction in subjects such as the general history of religions and ethics if it is given in a neutral and objective way. The liberty of parents or legal guardians to ensure that their children receive a religious and moral education in conformity with their own convictions, set forth in article 18 (4), is related to the guarantees of the freedom to teach a religion or belief stated in article 18 (1). The Committee notes that public education that includes instruction in a particular religion or belief is inconsistent with article 18 (4) unless provision is made for non-discriminatory exemptions or alternatives that would accomodate the wishes of parents and guardians.

...

9. The fact that a religion is recognized as a State religion or that it is established as official or traditional or that its followers comprise the majority of the population, shall not result in any impairment of the enjoyment of any of the rights under the Covenant, including articles 18 and 27, nor in any discrimination against adherents of other religions or non-believers. ...

10. If a set of beliefs is treated as official ideology in constitutions, statutes, proclamations of the ruling parties, etc., or in actual practice, this shall not result in any impairment of the freedoms under article 18 or any other rights recognized under the Covenant nor in any discrimination against persons who do not accept the official ideology or who oppose it. ...»

2.3 Komiteen har behandlet to individuelle klagesaker som kaster lys over de spørsmål som skal drøftes i denne utredning. Den første var Hartikainen v Finland, 40/1978, som gjaldt alternativ undervisning. Finsk lovgivning fastslo at pensum skulle omfatte religionsundervisning («religious instruction»). Elever som var fritatt for slik religionsundervisning etter foreldrenes ønske og ikke mottok lignende undervisning utenfor skolen, skulle gis opplæring i religionshistorie («history of religion») og etikk istedenfor religionsundervisning. Klageren, som var finsk lærer og generalsekretær i en forening for fritenkere, gjorde gjeldende at det var i strid med artikkel 18 (4) at barn av ateistiske foreldre hadde tvungen undervisning i dette faget. Siden lærebøkene var skrevet av kristne, var opplæringen uunngåelig religiøs. Etter at staten hadde erkjent at det ikke var nasjonale rettsmidler for å løse en mulig konflikt mellom den finske lov og konvensjonen på dette punkt, ble saken antatt til realitetsbehandling i august 1979.

Staten anførte at religionsfriheten var sikret i finsk lovgivning. Religionsundervisning var ikke tvungen. Det var nok så at barn som var fritatt fra slik undervisning, måtte ha undervisning i religionshistorie og etikk. Men slik opplæring hadde til formål å gi eleven generell kunnskap som var ansett for å være nyttig som del av deres grunnleggende opplæring i et samfunn hvor den overveldende majoritet tilhørte et religionssamfunn. De direktiver myndighetene hadde utferdiget, viste at undervisningen ikke var av religiøs art. Samtidig ble det erkjent at det i visse tilfelle hadde vært vanskeligheter i praksis med å anvende læreplanen, og at myndighetene i januar 1979 hadde nedsatt en arbeidsgruppe for å se nærmere på disse problemene og revidere pensum. I arbeidsgruppen satt medlemmer som representerte både religiøse og ikke-religiøse synspunkter. Dens rapport ble oversendt Komiteen i oktober 1980.

Klageren gjorde gjeldende at finsk lovgivning ikke garanterte religionsfriheten i tilstrekkelig grad. Resultatet av de relevante lovbestemmelser var at det var tvungen opplæring av ateister i religionshistorie og etikk. Til støtte for sine anførsler fremla han utdrag av læreplanen for faget og viste til enkeltsaker som hadde oppstått. Til statens anførsler om arbeidsgruppen anførte han at bare ett medlem av den var ateist og derfor ikke kunne ha hatt innflytelse på dens arbeid.

Komiteen bemerket først at det ikke var klart i hvilken utstrekning klageren og de personer han representerte selv var direkte berørt i egenskap av foreldre eller verger og dermed «offer», noe som er et vilkår for å realitetsbehandle klager. Den fant likevel ikke grunn til å revurdere sin beslutning om ikke å avvise av følgende grunner: Komiteen anså det ikke i seg selv i strid med artikkel 18 (4) at finsk lovgivning påla opplæring i religionshistorie og etikk hvis slik alternativ undervisning ble gitt på en nøytral og objektiv måte og respekterte overbevisningen til foreldre og verger som ikke trodde på noen religion. Under enhver omstendighet åpnet loven uttrykkelig for at foresatte som hverken ønsket at barna skulle delta i religionsundervisning eller alternativ religionshistorie og etikk, ble unntatt fra dette ved at barna fikk tilsvarende undervisning utenfor skolen. Selv om staten hadde erkjent at det var oppstått visse vanskeligheter med å la den eksisterende læreplan realisere lovgivningens bestemmelser, la Komiteen til grunn at finske myndigheter var i ferd med å treffe egnede tiltak. Den fant ikke grunn til å konkludere at dette ikke kunne oppnås innen rammen av eksisterende lovgivning. De sentrale formuleringer var disse:

«... The Committee does not consider that the requirement of the relevant provisions of Finnish legislation that instruction in the study of the history of religions and ethics should be given instead of religious instruction to students in schools whose parents or legal guardians object to religious instruction is in itself incompatible with article 18(4), if such alternative course of instruction is given in a neutral and objective way and respects the convictions of parents and guardians who do not believe in any religion. In any event, paragraph 6 of the School System Act expressly permits any parents or guardians who do not wish their children to be given either religious instruction or instruction in the study of the history of religions and ethics to obtain exemption therefrom by arranging for them to receive comparable instruction outside of school.

... The State party admits that difficulties have arisen in regard to the existing teaching plan to give effect to these provisions, (which teaching plan does appear, in part at least, to be religious in character), but the Committee believes that appropriate action is being taken to resolve the difficulties and it sees no reason to conclude that this cannot be accomplished, compatibly with the requirements of article 18 (4) of the Covenant, within the framework of the existing laws.»

I juni 1983 informerte Finland Komiteen om hvilke tiltak som var foretatt etter klagesaken. I tillegg til at lovens ordlyd var justert, var det oppnevnt en særlig undervisningsinspektør som 40 dager hvert år skulle inspisere undervisningen i etikk og religionshistorie. Videre skulle arbeidsgruppen som hadde ansvar for faget utarbeide en veiledning for lærere, fremme forslag og foreta studier for å utvikle undervisningen. Dessuten var opplæringen av lærerne intensivert ved at det var arrangert et seminar («work-shop») om forbedret undervisning.⁵5

2.4 Den andre klagesak var A og SN v Norge,224/1987.⁶6 Klagerne var humanetikere, som gjorde gjeldende at deres seks år gamle datter var blitt utsatt for kristen innflytelse i strid med deres vilje mens hun var i en kommunal barnehave fra høsten 1986 til august 1987. Selv om saken ble avvist av komiteen, er den likevel illustrerende.

Foreldrene viste til barnehageloven av 6 juni 1975 § 1 annet ledd - slik bestemmelsen lød fra 1983 - om at barnehaven skal hjelpe til med å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier, samt til forskrifter om praktiseringen av loven. Da datteren begynte, ble det bedt bordbønn ved alle måltider. Foreldrene tok dette opp med personalet og fikk til svar at hun ikke var nødt til å synge sammen med de andre barna. Klagerne anførte at det ville ha vært vanskelig for et seks år gammelt barn ikke å gjøre det samme som andre barn. Etter deres syn var loven med forskrifter og retningslinjer i strid med SP artikkel 18 (4), jf også artikkel 18 (1) og (2). I tillegg viste de til artikkel 26 som forbyr diskriminering bl a på grunnlag av religion.

Komiteen avviste klagen fordi nasjonale rettsmidler ikke var uttømt, jf den valgfrie (første) tilleggsprotokoll artikkel 5(2)(b). Saken var ikke innbragt for domstolene. Det kunne ikke uten videre fastslås at nasjonale rettsmidler ikke ville føre frem. Klagernes tvil om dette fritok dem ikke fra å forsøke.

2.5 Av betydning for tolkningen av FN-konvensjonen er også behandlingen av rapporter fra Norge, siden de nettopp gjelder vårt lands gjennomføring av den.

Norge innsendte sin første rapport i 1977 og en tilleggsrapport i 1979. Annen rapport ble innsendt og behandlet i 1988. I denne perioden av Komiteens virksomhet hadde den ikke begynt å gi oppsummerende kommentarer til hvert enkelt land. Det er likevel av interesse å nevne noen spørsmål og kommentarer fra enkelte komitemedlemmmer, selv om slike uttalelser ikke har samme vekt som kommentarer fra en samlet Komite (avsnitt XI pkt 2 nedenfor).⁷7

2.5.1 Norges første periodiske rapport ble behandlet av komiteen i april 1978. Flere spørsmål gjaldt religionsfriheten. Her nevnes bare at et av komitemedlemmene (Espersen) på bakgrunn av statskirkeordningen ønsket opplyst om religionsundervisning var tvungen i norske skoler («whether any religious instruction was compulsory in Norwegian schools», jf referatet pkt 7).

Som følge av spørsmålene inneholdt tilleggsrapporten en gjennomgåelse av flere sider ved religionsfriheten, bl a grunnlovens regler om dette, statskirkeordningen, loven om trudomssamfunn, medlemskap i Den norske kirke, begrensninger i retten til ansettelse pga religiøs tilhørighet, grunnskolelovens formålsparagraf, foreldres og læreres fritaksrett.

Ved eksaminasjonen av tilleggsrapporten kom det flere spørsmål på dette felt. Ett medlem (Sadi) spurte bl a (pkt 9-12) om grunnskolens formålsparagraf hadde virkning utover religionsundervisning i spesielle klasser. Var pensum formet slik at barna skulle gis en særlig kristen oppdragelse? Hvis det var tilfelle, ville selv barn som var fritatt fra religionsundervisning bli påvirket av den generelle stemning på skolen («General tone of the school»). I det norske svar ble det særlig understreket bestemmelsens siste del om «åndsfrihet og toleranse» som ikke var tatt med i rapporten. Selv om majoriteten tilhørte statskirken, var det generelle bilde en pluralistisk stat hvor det ikke var noe press på andre troende («where there was certainly no overwhelming pressure on other believers»).

2.5.2 Norges annen periodiske rapport omtalte barnehageloven, bl a tilføyelsene fra 1983 i § 1 (pkt 2.4 foran) som hadde sammenheng med at et flertall av kommunene allerede hadde vedtatt en kristen formålsparagraf. Rapporten fortsatte så (pkt 94):

«This was viewed as an indication that most people wanted kindergarten activities to be based on Christian values. This is in keeping with the central role played by Christian values in Norwegian society, as reflected by the broad-based support enjoyed by the national church and the inclusion of a provision concerning Christian values in the legislation relating to the primary and lower secondary school. Inasmuch as the duty of the kindergarten is to assist the parents in bringing up their children, caution must be exercised when determining how the kindergarten is to convey values. The main emphasis is to be placed on a simple introduction to Christian traditions as they are manifested during the major Christian festivals. Furthermore, central Christian ethical principles, such as charity, responsibility, tolerance, considerateness, equality and forgiveness shall find expression in the kindergartens' activities.»

Under eksaminasjonen viste ett medlem (Pocar, pkt 27) til denne omtalen og bemerket at rapporten syntes å åpne for diskriminering ved at private barnehaver ikke måtte formidle kristne verdier til barn. Hvis det ikke forelå subsidier i forhold til slike barnehaver, kunne barn fra familier med begrensede midler bli undervist i kristne verdier til tross for foreldrenes ønske («might be taught Christian values against the wishes of their parents»). Videre ville han vite hvor gammelt et barn måtte være for selv å kunne bestemme om det ønsket å motta religionsundervisning, og han ba om flere opplysninger om retningslinjene som var gitt til lærere når det gjaldt å overbringe kristne tradisjoner. Et annet medlem (Corray, pkt 32) var opptatt av Kongens manglende religionsfrihet og påpekte bl a at konvensjonen ikke åpner for unntak av historiske grunner eller pga majoritetens syn i et land.

Et tredje medlem (Lallah, pkt 34-35) viste til artiklene 18 og 19 sett i sammenheng med artiklene 25, 26 og 27 og var enig i det spørsmål som var blitt stilt. Hans neste spørsmål gjaldt religionens innflytelse («impact») i Norge med hensyn til retten til å være annerledes, samvittighetsfriheten og barnas rett til å vokse opp uten å ha en religion som ble påtvunget dem («the right of children to be brought up without having religion imposed on them»). Han ønsket opplyst i hvilken utstrekning staten finansierer utdannelsen. Hvis dette skjedde på grunnlag av religion, ville han vite hvilke tiltak som var truffet for å sikre at det ikke oppstod diskriminering («what measures were taken to ensure that no discrimination occurred»). Han antydet at reelle problemer kunne oppstå i et land hvor 88 % av befolkningen etter det opplyste tilhørte samme religion, og fordommer kunne praktiseres uten at folk var klar over dem. De etiske prinsipper som var nevnt i siste setning av avsnittet i rapporten, var ikke spesielt kristne, men nevnt i alle større religioner, og de tre siste setninger kunne tyde på underbevisste fordommer («subconscious prejudice»). Det var derfor viktig når det foreligger en statsreligion å bestrebe seg på at minoriteten ikke lider som følge av slike fordommer (»... important ... that efforts should be made to ensure that the minority did not suffer from such prejudice»).

De spørsmål som var stilt om religiøse spørsmål, særlig av Lallah og Pocar, fikk uttrykkelig støtte fra et fjerde medlem (Mavrommatis, pkt 37)⁸8. Etter hans syn oppstod det ikke noen uoverensstemmelse med konvensjonen hvis en stat ønsket å ha en statsreligion, forutsatt at den gav undervisning i etikk og at man bestrebet seg på å sikre at det ikke oppstod noen diskriminering («provided it taught ethical values and provided care was taken to ensure that no discrimination occurred»).

Disse spørsmål ble besvart fra norsk side. Av interesse her er først og fremst denne formulering (pkt 40):

«Parents who did not wish their children to receive Christian religious instruction could, in co-operation with the teachers, have their children exempted from direct teaching, but it was, of course, impossible to avoid the child hearing something about Christ. Christian teaching tended to be limited to saying grace before meals and celebrating religious festivals. Any additional teaching given would depend on the teacher but there was a reqiuirement to avoid active preaching. He agreed with Mr. Lallah that the values mentioned in paragraph 94 were not the monopoly of Christianity but were central to most religions, and pointed out that tolerance should mean tolerance for other religions.»

2.5.3 Norges tredje rapport ble behandlet i oktober 1993. Denne gang vedtok en samlet Komite kommentarer i lys av rapportbehandlingen, bl a om artikkel 18.⁹9 Under «Principal subjects of concern» understreket Komiteen (pkt 10) at grunnloven § 2 - om at innvånere som bekjenner seg til den evangelisk-lutherske religion er forpliktet til å oppdra sine barn i samme tro - «is in clear contradiction with article 18 of the Covenant». Under «Suggestions and recommendations» uttaler så Komiteen (pkt 12):

«The Committee recommends that further measures should be adopted to repeal outdated provisions in the Constitution or in laws relating to the freedom of conscience and religion or the freedom of expression and bring them into line with the provisions of the Covenant.»

2.5.4Den fjerde norske rapport blir sendt Menneskerettighetskomiteen i begynnelsen av 1997.

Det kan ellers nevnes at Sverige ikke har fått kritiske spørsmål fra FN-komiteen pga sin obligatoriske undervisning i kristendomskunnskap (III pkt 2.5 foran).

3. Artikkel 26

3.1 Likhetsprinsippet er uttrykt i SP artikkel 26, som gjelder generelt:

«All persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to equal protection of the law. In this respect the law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.»

3.2 Komiteen vedtok 9 november 1989 generell kommentar 18/37 om artikkel 26. Noen av de tallrike tolkningsspørsmål bestemmelsen reiser, er av interesse her:

«1. Non-discrimination, together with equality before the law and equal protection of the law without any discrimination, constitutes a basic and general principle relating to the protection of human rights. Thus, article 2, paragraph 1, of the International Covenant on Civil and Political Rights obligates each State party to respect and ensure to all persons within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the Covenant without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. Article 26 not only entitles all persons to equality before the law as well as equal protection of the law but also prohibits any discrimination under the law and guarantees to all persons equal and effectice protection against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status.

...

4. It is for the States parties to determine appropriate measures to implement the relevant provisions. However, the Committee is to be informed about the nature of such measures and their conformity with the principles of non-discrimination and equality before the law and equal protection of the law. ...»

Etter å ha redegjort for diskrimineringsbegrepet i FNs rasediskrimineringskonvensjon av 7 mars 1966 og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon av 18 desember 1979, uttaler komiteen:

«7. While these conventions deal only with cases of discrimination on specific grounds, the Committee believes that the term «discrimination» as used in the Covenant should be understood to imply any distinction, exclusion, restriction or preference which is based on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, and which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal footing, of all rights and freedoms.

...

10. The Committee also wishes to point out that the principles of equality sometimes requires States parties to take affirmative action in order to diminish or eliminate conditions which cause or help to perpetuate discrimination prohibited by the Covenant. For example, in a State where the general conditions of a certain part of the population prevent or impair their enjoyment of human rights, the State should take specific action to correct those conditions. Such action may involve granting for a time to the part of the population concerned certain preferential treatment in specific matters as compared with the rest of the population. However, as long as such action is needed to correct discrimination in fact, it is a case of legitimate differentiation under the Covenant.

...

13. Finally, the Committee observes that not every differentiation of treatment will constitute discrimination, if the criteria for such differentiation are reasonable and objective and if the aim is to achieve a purpose which is legitimate under the Covenant.»

3.3 Jeg er ikke kjent med klagesaker av direkte betydning for denne utredning.

4. Article 27

4.1 SP artikkel 27 har en uttrykkelig bestemmelse om minoriteters rettigheter:

«In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to such minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.»

4.2 Menneskerettighetskomiteen vedtok 6 april 1994 generell kommentar 23(50) om artikkel 27. Av interesse er særlig følgende:

«1. Article 27 of the Covenant provides that, in those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belonging to these minorities shall not be denied the right, in community with the other members of their group, to enjoy their own culture, to profess and practice their own religion, or to use their own language. The Committee observes that this article establishes and recognizes a right which is conferred on individuals belonging to minority groups and which is distinct from, and additional to, all the other rights which, as individuals in common with everyone else, they are already entitled to enjoy under the Covenant.

...

5.1 The terms used in article 27 indicate that the persons designed to be protected are those who belong to a group and who share in common a culture, a religion and/or a language. Those terms also indicate that the individuals designed to be protected need not be citizens of the State party. ...

5.2 Article 27 confers rights on persons belonging to minorities which «exist» in a State party. Given the nature and scope of the rights envisaged under that article, it is not relevant to determine the degree of permanence that the term «exist» connotes. Those rights simply are that individuals belonging to those minorities should not be denied the right, in community with members of their group, to enjoy their own culture, to practice their religion and speak their language. Just as they need not be nationals or citizens, they need not be permanent residents. Thus, migrant workers or even visitors in a State party constituting such minorities are entitled not to be denied the exercise of those rights. ...

6.1 Although article 27 is expressed in negative terms, that article, nevertheless, does recognize the existence of a «right» and requires that it shall not be denied. Consequently, a State party is under an obligation to ensure that the existence and the exercise of this right are protected against their denial or violation. Positive measures of protection are, therefore, required not only against the acts of the State party itself, whether through its legislative, judicial or administrative authorities, but also against the acts of other persons within the State party.

6.2 Although the rights protected under article 27 are individual rights, they depend in turn on the ability of the minority group to maintain its culture, language or religion. Accordingly, positive measures by States may also be necessary to protect the identity of a minority and the rights of its members to enjoy and develop their culture and language and to practice their religion, in community with the other members of the group. In this connection, it has to be observed that such positive measures must respect the provisions of articles 2 (1) and 26 of the Covenant both as regards the treatment between different minorities and the treatment between the persons belonging to them and the remaining part of the population. However, as long as those measures are aimed at correcting conditions which prevent or impair the enjoyment of the rights guaranteed under article 27, they may constitute a legitimate differentiation under the Covenant, provided that they are based on reasonable and objective criteria.

...»

4.3 Det foreligger såvidt vites ingen klagesaker etter artikkel 27 som direkte angår de emner som faller inn under denne utredning.

V: FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

1. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16 desember 1966 (ØSK) trådte ikraft for Norge i 1976. Den håndheves av Komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Den fører tilsyn med statenes nasjonale gjennomføring ved å behandle rapporter fra dem. På dette grunnlag vedtar Komiteen generelle kommentarer og uttalelser om hvert enkelt land (sml IV pkt 1 foran). Konvensjonen har ingen regler om klagerett.

2. ØSK artikkel 13 garanterer retten til utdannelse. De relevante deler av bestemmelsen lyder:

«1. The States Parties to be present Covenant recognize the right of everyone to education. They agree that education shall be directed to the full development of the human personality and the sense of its dignity, and shall strengthen the respect for human rights and fundamental freedoms. They further agree that education shall enable all persons to participate effectively in a free society, promote understanding, tolerance and friendship among all nations and all racial ethnic or religious groups, and further the activities of the United Nations for the maintenance of peace.

2. The States Parties to the present Covenant recognize that, with a view to achieving the full realization of the right:

(a) Primary education shall be compulsory and available free to all; ...

3. The States Parties to the present Covenant undertake to have respect for the liberty of parents and, when applicable, legal guardians, to choose for their children schools other than those established by the public authorities which conform to such minimum educational standards as may ble laid down or approved by the State and to ensure the religious and moral education of their children in conformity with their own convictions.»

3.Komiteen har vedtatt noen generelle kommentarer, men hittil ingen om artikkel 13.

VI: FN-konvensjonen om barns rettigheter

1.FN-konvensjonen om barns rettigheter av 20 november 1989 trådte ikraft for Norge i 1991. Den håndheves av Komiteen for barns rettigheter, som behandler rapporter fra statene. Også her vedtas kommentarer både av generell art og til den enkelte stat (sml IV pkt 1 foran).

Artikkel 14 fastslår barns rett til tanke- samvittighets- og religionsfrihet:

«1. States Parties shall respect the right of the child to freedom of thought, conscience and religion.

2. States Parties shall respect the rights and duties of the parents and, when applicable, legal guardians, to provide direction to the child in the exercise of his or her right in a manner consistent with the evolving capacities of the child. 3. Freedom to manifest one's religion or beliefs may be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health or morals, or the fundamental rights and freedoms of others.»

Retten til utdannelse omhandles i artikkel 28, som gir generelle regler, bl a om at statene skal «make primary education compulsory and available free to all». Av større betydning her er artikkel 29 (1):

«1. States parties agree that the education of the child shall be directed to: (a) The development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential;

(b) The development of respect for human rights and fundamental freedoms, and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations;

(c) The development of respect for the child's parents, his or her own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he og she may originate, and for civilizations different from his og her own;

(d) The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all people, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin;

(e) The development of respect for the natural environment.»

Det kan også vises til artikkel 30 om at barn som tilhører minoriteter eller urbefolkninger ikke skal nektes retten «to profess and practice his or her own religion». Bestemmelsens ordlyd er svært lik SP artikkel 27 om minoriteter (IV pkt 4 foran).

2. Norges første rapport etter Barnekonvensjonen¹⁰10 ble behandlet av Barnerettighetskomiteen i april 1994. Rapporten inneholdt en redegjørelse for artikkel 14, bl a om grunnloven § 2, lov om trudomssamfunn § 3 og grunnskoleloven § 1. Om det siste var det uttalt (pkt 152):

«... Section 1 of the Act relating to Primary and Lower Secondary Education prescribes that education must be based on the Christian religion in accordance with the principle of an official State religion. Education programmes must include religious instruction in the Evangelical Lutheran tradition, but this instruction must also cover other religions and philosophies of life. Children whose parents do not belong to the Church of Norway shall be totally or partially exempt from instruction in the Christian religion if their parents so request. The Act does not stipulate any right to instruction in alternative religions or philosophies of life, but the individual schools are requested to offer such instruction.»

Under den muntlige eksaminasjon stilte ett av komiteens medlemmer spørsmål til disse avsnitt.¹¹11 Den norske representant viste til Norges første rapport til menneskerettighetskomiteen etter SP. Videre redegjorde han for grunnskoleloven §§ 1 og 7, at foreldrene kunne kreve barna fritatt etter § 13, samt mulighetene for alternativ undervisning.¹²12

I Komiteens avsluttende bemerkninger etter eksaminasjonen¹³13 uttales det under avsnittet «Principal subjects of concern» pkt 9:

«9. The Committee notes that although an opting-out system exists for children wishing to abstain from compulsory religious education, this requires their parents to submit a formal request exposing the faith of the children involved and as such may be felt to be an infringement of their right to privacy.»

I avsnittet «Suggestions and recommendations» uttales det:

«23. The Committee suggests that the State party reconsider its policy on religious education for children in light of the general principle of non-discrimination and the right to privacy.»

I august 1996 innsendte norske myndigheter opplysninger vedrørende Komiteens forslag og anbefalinger. Det ble også gitt opplysninger om det nye faget.

VII: Unesco-konvensjonen om diskriminering i undervisning

1. Norge er også bundet av Unesco-konvensjonen om diskriminering i undervisning av 14 desember 1960. Selve konvensjonen oppretter ingen komite som skal føre tilsyn med statenes gjennomføring, men en valgfri tilleggsprotokoll av 10 desember 1962 opprettet en forlikskommisjon som skal løse tvister mellom stater om konvensjonen.

2. Det er først og fremst artikkel 5 (1) som har regler av interesse:

«1. The States Parties to this Convention agree that:

(a) Education shall be directed to the full development of the human personality and to the strengthening of respect for human rights and fundamental freedoms; it shall promote understanding, tolerance and friendship among all nations; racial or religious groups, and shall further the activities of the United Nations for the maintenance of peace;

(b) It is essential to respect the liberty of parents and, where applicable, of legal guardians, firstly to choose for their children institutions other than those maintained by the public authorities but conforming to such minimum educational standards as may be laid down or approved by the competent authorities and, secondly, to ensure in a manner consistent with the procedures followed in the State for the application of its legislation, the religious and moral education of the children in conformity with their own convictions; and no person or group of persons should be compelled to receive religious instruction inconsistent with his or their conviction;

...»

3. Ettersom konvensjonen ikke har noe tilsynsorgan, foreligger det ingen praksis som belyser hvordan den skal tolkes. Forlikskommisjonen nevnt i tilleggsprotokollen har etter det jeg har fått opplyst ikke vært i funksjon.

VIII: Den europeiske rammekonvensjon om minoriteter

Den europeiske rammekonvensjon om beskyttelse av minoriteter av 1 februar 1995 er hittil ikke trådt ikraft. Norge har undertegnet konvensjonen. Den vil bli håndhevet av Europarådets ministerkomite. Når Ministerkomiteen vurderer de tiltak statene har truffet for å gjennomføre prinsippene i rammekonvensjonen, vil komiteen få råd fra en rådgivende ekspertkomite, hvor medlemmene har anerkjent ekspertise når det gjelder beskyttelse av nasjonale minoriteter.

Ifølge artikkel 4 skal personer som tilhører nasjonale minoriteter, ha rett til likhet for loven og lik beskyttelse av loven. Enhver diskriminering basert på at noen tilhører en nasjonal minoritet skal forbys (pkt 1). I tillegg forplikter statene seg til å treffe nødvendige tiltak for å fremme fullstendig og effektiv likhet mellom personer som tilhører nasjonale minoriteter og personer som tilhører majoriteten (pkt 2).

Av artikkel 5følger at statene plikter å fremme de nødvendige vilkår for personer som tilhører nasjonale minoriteter slik at de kan opprettholde og utvikle sin kultur og bevare de vesentlige deler av sin identitiet, dvs religion, språk, tradisjoner og kulturarv. Det er ikke adgang til assimilering.

Etter artikkel 12 skal statene treffe egnede tiltak på undervisnings- og forskningsområdet for å fremme kunnskap bl a om religionen til sine nasjonale minoriteter og majoriteten (pkt 1). Videre skal de ifølge artikkel 13 innen rammen av sitt undervisningssystem anerkjenne at personer som tilhører en nasjonal minoritet, har rett til å opprette og drive sine egne private undervisningsinstitusjoner. Utøvelsen av denne rettigheten skal ikke innebære noen økonomiske forpliktelser for statene.

IX: Tekster som ikke er rettslig bindende

Foran er nevnt de viktigste relevante konvensjoner som er bindende for Norge. I tillegg er det vedtatt flere anbefalinger, resolusjoner osv. Slike tekster er ikke i seg selv rettslig bindende. Men de kan ha betydning for tolkningen av de bindende konvensjoner, ved at de sees som uttrykk for hva statene er blitt enige om og dermed som en presisering av konvensjonene. De blir også benyttet i menneskerettslig argumentasjon av mer frirettslig art. Det er derfor naturlig å nevne noen av dem.

1. Det naturlige utgangspunkt er selvsagt FNs menneskerettighetserklæring av 10 desember 1948. Retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet er fastslått i artikkel 18, mens retten til undervisning følger av artikkel 26. Disse bestemmelsene var mønster for de bindende konvensjoner som er behandlet foran. Men de er kortfattet og gir liten veiledning for tolkningen.

2.Mer opplysende er Erklæringen om eliminering av alle former for intoleranse og diskriminering på grunn av religion eller tro, vedtatt av FNs generalforsamling 25 november 1981 (resolusjon 36/55).

Artikkel 1 fastslår i pkt 1 og 3 retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet etter samme mønster som EMK art 9 og SP art 18. Videre lyder pkt 2:

«2. No one shall be subjected to coercion which would impair his freedom to have a religion or belief of his choice.»

Artikkel 2 definerer diskriminering:

«1. No one shall be subject to discrimination by any State, institution, group of persons, or person on the grounds of religion or other belief.

2. For the purposes of the present Declaration, the expression «intolerance and discrimination based on religion or belief» means any distinction, exclusion, restriction or preference based on religion or belief and having as its purpose or as its effect nullification or impairment of the recognition, enjoyment or exercise of human rights and fundamental freedoms on an equal basis.»

Også artikkel 5er relevant:

«1. The parents or, as the case may be, the legal guardians of the child have the right to organize the life within the family in accordance with their religion or belief and bearing in mind the moral education in which they believe the child should be brought up.

2. Every child shall enjoy the right to have access to education in the matter of religion or belief in accordance with the wishes of his parents or, as the case may be, legal guardians, and shall not be compelled to receive teaching on religion or belief against the wishes of his parents or legal guardians, the best interest of the child being the guiding principle.

3. The child shall be protected from any form of discrimination on the ground of religion or belief. He shall be brought up in a spirit of understanding, tolerance, friendship among peoples, peace and universal brotherhood, respect for freedom of religion or belief of others, and in full consciousness that his energy and talents should be devoted to the service of his fellow men. ...»

3. Til slutt nevnes også Erklæringen om rettighetene for personer som tilhører nasjonale eller etniske, religiøse og språklige minoriteter, vedtatt av FNs generalforsamling 18 desember 1992. Etter artikkel 1 skal statene beskytte bl a

«the religious ... identity of minorities ... and shall encourage conditions for the promotion of that identity».

Artikkel 2 fastslår også minoriteters rett til å praktisere sin egen religion. Etter artikkel 4 (2) skal statene treffe tiltak for å skape gunstige betingelser for at de skal utvikle sin religion.

X: Oppsummering av konvensjonenes krav

1. Offentlige myndigheters oppgaver må utøves i samsvar med menneskerettighetskonvensjonene. Dette gjelder også undervisning. Konvensjonene regulerer i liten grad undervisningens art og innhold, men oppstiller visse formål, sml ØSK artikkel 13 (1), B artikkel 29 og Unesco-konvensjonen artikkel 5 (1)(a). EMK og SP har ingen uttrykkelige regler om dette.

2. Ifølge vanlig oppfatning gir menneskerettighetskonvensjonene rett til undervisning på grunnskolenivå.¹⁴14 Det er ikke uttrykkelig fastslått i EMK, men antas å følge av at alle stater hadde en slik ordning da P1 ble utarbeidet. Artikkel 2 skulle sikre rett til det eksisterende utdannelsesnivå (III pkt 4.2 foran). Etter ØSK artikkel 13 (1)(a) og B artikkel 28 (1)(a) skal slik undervisning være tvungen og gratis.

3. Som utgangspunkt er det opp til den enkelte stat å fastsette og planlegge pensum, jf Kjeldsen-dommen (III pkt 4.3 foran). Her har staten et visst skjønnsmessig spillerom, ettersom det hovedsakelig dreier seg om hensiktsmessighetsspørsmål. Men undervisningen, herunder religions- eller livssynsundervisning, må ligge innenfor de rammer som følger av konvensjonene.

I denne sammenheng er først og fremst fire regelsett av betydning:

• Reglene om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, jf EMK artikkel 9, SP artikkel 18 (1)-(3) og B artikkel 14.

• Retten til undervisning, særlig at barna får undervisning i samsvar med foreldrenes overbevisning. Se EMK P1 artikkel 2, SP artikkel 18 (4), ØSK artikkel 13, B artikkel 28 og 29, særlig (1)(c), samt Unesco-konvensjonen artikkel 5 (b).

• Prinsippene om likhet og ikke-diskriminering, jf EMK artikkel 14, SP artikkel 2 (2) og artikkel 26, ØSK artikkel 2 (2) og Unesco-konvensjonen, særlig artikkel 5.

• Reglene om minoritetsbeskyttelse, særlig SP artikkel 27 og Den europeiske rammekonvensjon om minoriteter.

Hvis bestemmelsene gir ulik beskyttelse, er Norge uansett bundet av den regel som gir individet best vern.

4.Statenes plikt til å gjennomføre konvensjonene i nasjonal rett har flere sider. De må respektere rettighetene, dvs avholde seg fra å krenke dem. Dessuten må de sikre dem, slik at de blir effektive i praksis. Denne dobbelte gjennomføringsforpliktelse er uttrykkelig fastslått i SP artikkel 2 (1), men følger også av andre konvensjoner.¹⁵15 Hvor langt sikringsplikten rekker, avhenger av en tolkning av den enkelte bestemmelse sett i forhold til den konkrete situasjon. Praksis etter EMK har fastslått at den «i noen utstrekning» gjelder for EMK artikkel 9 (jf Campbell og Cosans-saken og Valsamis-dommen (III pkt 4.4 og 4.5). FN-komiteen har både i de generelle kommentarer til artikkel 26 og 27 understreket at det etter omstendighetene kan være behov for å treffe positive tiltak (IV pkt 3.2 og 4.2 foran).

5. Tanke-, samvittighets- og religionsfriheten er grunnleggende rettigheter. Det kan bare gjøres unntak fra retten til å gi uttrykk for («manifest») disse rettighetene. I Kokkinakis-dommen uttalte Domstolen at friheten er en av de viktigste sider ved troendes identitet og livsanskuelse og viktig for pluralismen i et demokratisk samfunn (III pkt 2.3 foran). FNs menneskerettighetskomite har i sin generelle kommentar understreket at denne rettigheten er vidtrekkende og gjelder alle former for livsanskuelse (IV pkt 2.1 foran).

6. Både i forhold til tanke-, samvittighets- og religionsfriheten og foreldrenes krav på at barna får undervisning i samsvar med deres overbevisning, er konvensjonenes utgangspunkter disse:

Undervisningen må ikke gi uttrykk for tvang, jf SP artikkel 18 (2) og FN-komiteens generelle kommentar pkt 5 (avsnitt IV pkt 2.2 foran). Det må heller ikke skje indoktrinering. Etter EMK følger dette av Kjeldsen-dommen og Angelini-saken (III pkt 4.3 og 2.5.1). Undervisning må i forhold til P1 artikkel 2 tilfredsstille krav om objektivitet. I Kjeldsen-saken ble dette formulert slik at undervisningen må være «objektiv, kritisk og pluralistisk». Ved SP artikkel 18 følger nøytralitetskravet av den generelle kommentar pkt 6 (IV pkt 2.2), som taler om «nøytral og objektiv» undervisning.

I sin høringsuttalelse til NOU 1995:9¹⁶16 uttalte Utenriksdepartementet at det ville være noe snevert å tolke forbudet mot religiøs opplæring («religious instruction») i Unesco-konvensjonen som «en forkynnende undervisning der siktemålet er at eleven skal komme til den samme tro som eleven opplæres til». Utenriksdepartementet antok derimot at «opplæring som formidler en bestemt religiøs doktrine på en måte som er egnet til å påvirke mottakeren til å komme til den samme tro», vil falle inn under begrepet. Denne tolkning er jeg enig i. Den generelle kommentar til artikkel 18 fra FNs menneskerettighetskomite trekker i samme retning (se IV pkt 2.2 foran om «instruction in a particular religion or belief»). Mitt syn er følgelig at man må inkludere slik påvirkning når det oppstilles grenser for undervisningen.¹⁷17

Hva særlig gjelder statens plikt til å respektere foreldrenes overbevisning, har Domstolen uttalt at det må sikres en balanse som sikrer rettferdig og skikkelig behandling av minoriteter og som unngår ethvert misbruk av en dominerende posisjon ( Valsamis-saken, III pkt 4.5 foran).

Forutsatt at disse krav er oppfylt, er konvensjonene ikke til hinder for undervisning i «bl a generell religionshistorie og etikk», jf Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar («such as general history of religions and ethics»). En lignende uttrykksmåte ble benyttet i Hartikainen-saken (IV pkt 2.3), som nettopp gjaldt disse emner. Det samme gjelder «religionskunnskap», slik formuleringen var i Angelini-saken. Men slik undervisning kan altså ikke omfatte undervisning i en spesiell religion («a particular religion»), jf Menneskerettighetskomiteens kommentar.

7. Konvensjonene er som utgangspunkt nøytrale i livssynsspørsmål. De er tiltrådt av mange stater med forskjellige religioner, med og uten statskirke. En statskirkeordning er ikke i seg selv i strid med konvensjonene. Dette følger bl a av Darby-saken (III pkt 2 foran), den generelle kommentar til SP artikkel 18 pkt 9, samt behandlingen av norske rapporter (IV pkt 2.5 foran). Men i et land med statskirke vil både Kommisjonen og Menneskerettighetskomiteen være opptatt av at ordningen ikke fører til manglende beskyttelse av rettighetene (f eks SP artikkel 18, 26 og 27).

XI: Noen utgangspunkter for den videre drøftelse

1. Ifølge mandatet skal det vurderes hvilke grenser våre folkerettslige forpliktelser - dvs menneskerettighetskonvensjonene - setter for obligatorisk grunnskoleopplæring i det nye fag kristendomskunnskap med religions- og livssynsundervisning. En slik sammenligning av konvensjonenes krav og det nye faget vil måtte bli generell. Den vil videre måtte bygge på opplysninger om hvordan undervisningen i faget vil bli når det settes igang fra høsten 1997. Spørsmålet blir i hvilken utstrekning norske myndigheter vil ha foretatt en gjennomføring («implementation») av konvensjonene ved å respektere og sikre («respect and ensure») rettighetene og oppstille prøvningsmidler («remedies») for dem som mener at det foreligger krenkelse, jf SP artikkel 2 og EMK artikkel 1 og 13. Derimot kan en utredning av denne art ikke konkludere hvorvidt det har funnet sted noen krenkelse («violation») av rettighetene i enkeltsaker. Det kan kun fastslås i konkrete klagesaker, først av nasjonale myndigheter og så eventuelt av internasjonale tilsynsorganer der de er gitt slik kompetanse.

2. Ved fastleggingen av hvilke krav konvensjonene stiller, må ikke bare deres ordlyd, men også eventuell konvensjonspraksis tillegges vekt, slik som klagesaker, tilsynsorganenes generelle kommentarer og deres uttalelser ved eksaminasjon av rapporter fra enkeltstater, først og fremst Norge.

Mens behandlingen av klagesaker som nevnt har som formål å fastslå om konvensjonen er krenket i en konkret sak, tar rapportbehandlingen sikte på å påvirke statene gjennom en kontinuerlig dialog. Man bør være oppmerksom på at komiteuttalelser - i form av kommentarer rettet til alle stater eller til den enkelte stat etter rapporteksaminasjon - har større vekt enn enkeltstående spørsmål eller kommentarer fra komitemedlemmer mens rapporten behandles. Men utsagn fra enkeltmedlemmer kan etter omstendighetene gi en pekepinn om tankegangen i vedkommende tilsynsorgan og dermed være av interesse. Ikke minst gjelder dette hvis flere medlemmer er opptatt av samme forhold.

3.Vurderingen av forholdet mellom det nye fag og konvensjonene vil i noen grad bero på slutninger fra den praksis som foreligger. Det er få klagesaker på det felt som faller inn under denne utredning. Det kan være vanskelig å avgjøre hvor langt uttalelser i en sak rekker. Konkrete omstendigheter kan ha vært avgjørende, eller i alle fall påvirket utsagn som fremstår som prinsipielle. Meningene kan også være delte om kommentarene fra tilsynsorganene avgjør de spørsmål som står sentralt her. Praksis gir likevel holdepunkter for å fastslå visse løsninger som relativt sikre, mens andre er usikre.

På ethvert rettsområde kan det være tvil om tolkningsspørsmål. Et særtrekk ved menneskerettighetsfeltet er likevel at praksis er under kontinuerlig utvikling. Ofte tales det om at Strasbourg-organene anvender en «dynamisk» eller «evolutive» tolkningsstil: EMK er «a living instrument» som må tolkes i lys av «present day conditions».¹⁸18 Men også mer generelt bør man være oppmerksom på utviklingstendensene.

Et konvensjonsorgans praksis påvirkes av mange kilder: forarbeidene til vedkommende konvensjon, ordlyden i andre konvensjoner, praksis fra andre menneskerettighetsorganer, uforpliktende erklæringer vedtatt av internasjonale organisasjoner osv. Det skjer svært sjelden at de internasjonale tilsynsorganene viser til uttalelser i rettsteorien (bøker, artikler), men de kan nok ha spilt inn. Likevel kan det fastslås at uttalelser fra teorien ikke har samme rettskildemessige vekt som konvensjonspraksis.

Hensett til den usikkerhet som foreligger, er det viktig at drøftelser av hvilke krav som følger av konvensjonene, gjør klart hvor langt konvensjonspraksis rekker, og hvor egne vurderinger begynner. Her syndes det undertiden.

4. Hvilken betydning har rettstilstanden i andre land? Utgangspunktet er at menneskerettighetskonvensjonene i prinsippet er nøytrale på livssynsområdet (X pkt 7 foran). De er tiltrådt av land med forskjellige religioner. Statene har ulik tilknytning mellom stat og religion. Det varierer også hvilken innflydelse landets religion har i undervisningen. Klarest springer disse ulikheter i øynene på det globale plan. FN-konvensjonene omfatter f eks noen muslimske samfunn hvor religionen gjennomsyrer samfunnet. Er undervisningen dogmatisk, ikke livssynsnøytral, er det behov for vidtgående regler om fritaksrett. Men også på europeisk plan er det betydelige variasjoner.¹⁹19

Selv om det er betydelige ulikheter, kunne det ligge nær å sammenligne med andre land for å danne seg et bilde av hva som aksepteres av konvensjonsorganene. Her bør man imidlertid utvise varsomhet. For at rettssammenlignende oversikter skal bli meningsfylte på dette felt, er det nødvendig med omfattende opplysninger, ikke bare om undervisningen er indoktrinerende eller nøytral. To eksempler fra våre nærmeste naboland er illustrerende:

- Danmark har evangelisk-luthersk statskirke («folkekirke»). Kristendomsundervisningen i skolen er nært knyttet til den danske folkekirkes evangelisk-lutherske kristendom. I NOU 1995:9 er dette uttrykt slik at faget ikke er «uttalt konfesjonelt forankret », men at det likevel er åpnet mulighet for fritak når den som har foreldreansvaret ved skriftlig melding til skolens leder overtar ansvaret for at barnet får religionsundervisning (side 21). Det er videre opplyst (side 22) at et departementsutvalg i 1994 foreslo at fritaksbestemmelsene skulle oppheves. Disse opplysninger var riktige nok da NOU 1995:9 ble utformet. Men i det danske undervisningsdepartement har jeg nylig (januar 1997) fått opplyst at det ikke foreligger planer om å følge opp dette forslaget, samt at det ikke er foretatt noen vurdering av menneskerettighetskonvensjonene.

- Om Sverige, som har statskirke, er det i NOU 1995: 9 uttalt (side 24) at kristendomsundervisningen, som siden 1919 har vært ikke-konfesjonell, fikk navnet «religionskunnskap» da landet i 1952 fikk en obligatorisk niårig enhetsskole. Utredningen gir opplysninger om den såkalte «livsfrågopedagogiken», som bygger på at alle mennesker har et alment problemfellesskap. Videre nevnes at det ikke er noe generelt fritak fra religionsfaget (side 25). I et menneskerettighetsperspektiv må man her trekke inn at Sverige ratifiserte EMK P1 artikkel 2 med forbehold, at dette nylig er trukket tilbake fordi det er ansett som unødvendig, samt at det er gitt uttrykk for tvil om dette standpunkt (III pkt 2.5.1 og 2.5.2 foran).

XII: Nærmere om det nye fag og konvensjonenes krav

1. Innledning

1.1 Diskusjonen av om det nye fag er i samsvar med konvensjonene har særlig konsentrert seg om to spørsmål:

Det ene er foreldrenes rett til å få barna fritatt fra undervisning som ikke er i samsvar med deres overbevisning. Gjeldende grunnskolelov § 13 nr 9 gir generell fritaksrett i forhold til kristendomskunnskap (XIII pkt 1 nedenfor). I NOU 1995: 9 side 53 ble det foreslått begrenset fritaksrett for deler av det nye faget. Etter behandlingen av stortingsmeldingene (II foran) foreslo departementet i Ot prp nr 40 (1995-96) side 10 en annen formulering til ny § 13 nr 9 (pkt 2.2 nedenfor). Forslaget om begrenset fritak ble ikke inntatt i loven av 28 juni 1996, ettersom Stortinget ønsket en bredere vurdering av fritaksretten.

Det annet er lærernes fritaksrett. Grunnskoleloven § 18 nr 3 fastslo at lærer som ikke tilhørte Den norske kirke eller Den evangelisk-lutherske frikirke ikke hadde plikt til å undervise i faget. Ved lovendringen 28 juni 1996 (II foran) ble denne bestemmelsen opphevet forsåvidt gjelder det nye faget. Bestemmelsen er ikke trådt ikraft.

I forhold til konvensjonene vil begge spørsmål måtte besvares med utgangspunkt i fagets innhold. Det er derfor naturlig å drøfte dette først.

1.2 Flere internrettslige rettskilder er relevante for å danne seg et bilde av det nye faget. Grunnskoleloven inneholder flere bestemmelser av betydning. Også forskrifter gitt i medhold av loven kan ha regler av interesse. For å klarlegge fagets innhold, må læreplanen trekkes inn. Det skal også utarbeides en metodisk veiledning i faget som vil være viktig.

I tillegg kan annen lovgivning ha betydning for vurderingen av om faget vil være i samsvar med konvensjonene. Eksempler er statskirkeordningen, grunnlovens regler om religionsfrihet (§ 2) og om menneskerettighetene (§ 110 c), samt reglene om økonomisk støtte til livssynssamfunn og deres undervisning.

At det er nødvendig med en slik bred vurdering av samtlige nasjonale rettskilder, følger av konvensjonspraksis. Det vises til Angelini-saken (III 2.5), Kjeldsen-dommen (III 4.3) og Hartikainen-saken (IV 2.3).

1.3 Under forberedelsene av det nye fag har det skjedd endringer. Dette fremgår om man sammenligner NOU 1995: 9, stortingsmeldingene som inneholdt utkast til læreplan, endringene i grunnskoleloven (med motiver) som ble vedtatt sommeren 1996 og det læreplanverk som ble godkjent høsten 1996. Det er grunn til å understreke at forholdet til konvensjonene ikke må vurderes ut fra tidligere uttalelser om faget, men i lys av de foretatte lovendringer og den vedtatte læreplan.²⁰20 Om konvensjonenes krav er oppfylt, avhenger av hvordan det nye faget vil bli praktisert.

Dette skaper visse vanskeligheter, ettersom det kan være uenighet om hvordan undervisningen i praksis vil arte seg. Myndighetenes oppgave blir da ikke bare å respektere, men også å sikre at undervisningen vil være i samsvar med konvensjonenes krav (X pkt 4 foran).

2. Religiøse aktiviteter

2.1 En viktig side ved religionsfriheten er religiøse aktiviteter. For den troende er de en særlig viktig del av hans livssyn, og de utgjør et kjerneområde etter konvensjonsbestemmelsene. Både EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 fremhever at retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet bl a omfatter retten til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning ved tilbedelse, praksis og etterlevelse. Å gi uttrykk for sin tro i ord og handling, er nær knyttet til selve eksistensen av religiøs overbevisning, jf Kokkinakis-dommen (III pkt 2.3). For den ikke-troende vil det oppleves særlig støtende å måtte delta i religiøse handlinger. I Darby-saken (III pkt 2.2) uttalte Kommisjonen generelt at artikkel 9 beskytter enhver fra å bli tvunget til å delta direkte i religiøse handlinger mot sin vilje uten å være medlem av vedkommende trossamfunn. Selv om Domstolen ikke tok standpunkt til rekkevidden av artikkel 9, må denne uttalelsen ansees som gjeldende rett. Samme prinsipp ble lagt til grunn i Angelini-saken (III pkt 2.5.1), hvor Kommisjonen bl a fant det avgjørende at datteren ikke hadde vært forpliktet til å delta i noen form for religiøs tilbedelse.

2.2 Ved drøftelsen av det nye faget er det naturlig å begynne med religiøse handlinger og aktivitet som kan sees i sammmenheng med dem, siden det her er særlig risiko for konflikt mellom livssyn. I Ot prp nr 40 (1995-96) side 10 fremsatte departementet forslag til fritak som var begrenset til religiøse aktiviteter og tilgrensende områder. Jeg tar ikke på dette trinn av drøftelsen standpunkt til om det bør være generell eller begrenset fritaksrett, men finner det hensiktsmessig å kommentere departementets utkast til endret § 13 nr 9 i grunnskoleloven. Det hadde følgende ordlyd:

«9. Elevane skal etter skriftleg melding frå foreldra få fritak frå å seie fram truvedkjenningar eller bøner, delta i salmesong eller i andre religiøse aktivitetar, delta i dramatisering eller liknande og å vere til stades i ritual eller gudstenester i ulike trussamfunn. Elevar som har fylt 15 år, avgjer sjølve i spørsmålet om fritak.»

På grunnlag av konvensjonene anser jeg det klart at den bestemmelse som skal vedtas om fritak i opplæringslovgivningen under enhver omstendighet må ha et omfang som tilsvarer samtlige elementer i dette lovutkastet. Vi har riktignok ikke noen konvensjonspraksis om dramatisering, men det er tryggest å stille dette på lik linje med tradisjonelle religiøse aktiviteter, hensett bl a til den form for innlevelse dette innebærer. En slik fritaksrett er nødvendig for å oppfylle barnets rett til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet og foreldrenes rett til respekt for sin overbevisning.

2.3 I mandatet (I pkt 1 foran) har departementet bedt om en vurdering av visse aktiviteter utenom det nye faget som elevene i henhold til folkeretten må fritas for. Eksemplene i mandatet har en viss sammenheng med religiøse handlinger. Det er derfor naturlig å komme inn på dem her.

- Skoleavslutning i kirken: Lovutkastet i Ot prp nr 40 gav elevene rett til ikke «å vere til stades i ritual eller gudstenester i ulike trussamfunn».²¹21 Dette dekker utvilsomt tilstedeværelse i forbindelse med selve undervisningen, f eks slik at elevene skal bli kjent med gudstjenester etter ulike religioner. Slik observasjon må altså bygge på frivillighet. Skoleavslutning i kirken er i prinsippet ikke en del av selve kristendomsfaget. Men prinsippet må gjelde generelt. Det som for noen fremstår som en naturlig seremoniell avslutning av en skoleperiode, vil for andre være tvungen tilstedeværelse under et fremmed trossamfunns gudstilbedelse. Jeg legger til grunn at det vil være i strid med konvensjonene å kreve tilstedeværelse i gudstjeneste i forbindelse med skoleavslutning.

- Salmesang i musikktimen: Proposisjonen gav - med rette - fritak for å delta i salmesang. Det må være klart at elever med andre livssyn ikke kan tvinges til å synge kristne salmer mot sin vilje. Dette må også gjelde utenfor det nye faget, f eks i musikktimen. Her vil slike elever ha rett til å forholde seg tause. Men salmer må kunne være en del av sangtimen. De synges der ikke som ledd i en religiøs, men musikalsk sammenheng og utgjør en viktig del av vår kultur- og sangskatt.

Den nærmere grensedragning vil måtte skje konkret med utgangspunkt i konvensjonenes krav til objektivitet og nøytralitet. Den enkelte lærer vil her måtte utøve et skjønn. Avhengig av klassens sammensetning, kan det bli spørsmål om også å synge sanger fra andre trossamfunn. Det vil ikke være naturlig at salmer utgjør noen dominerende del av musikkundervisningen. Hensynet til eventuelle elever som tilhører ateistiske hjem må ivaretas. Salmer er forøvrig innbyrdes forskjellige. Noen vil egne seg bedre under religiøs opplæring i regi av kristne trossamfunn enn i det nye faget.

- Illustrasjonerer ikke uttrykkelig nevnt i mandatet, men bør omtales her. I lovutkastet er det gitt fritak for «dramatisering eller liknande». Det er ingen konvensjonspraksis om dette. Jeg antar likevel at det vil følge av konvensjonene at det må utvises varsomhet. Særlig klart er dette i forhold til elever med en tro som begrenser adgangen til å avbilde Gud. Forbudet synes å være strengest i Islam, hvor man hverken kan avbilde Gud eller noen av profetene. Jødedommen begrenser adgangen til å avbilde Gud. Derimot er det ikke etter disse religioner noe til hinder for å tegne steder og bygninger som har betydning i religiøs sammenheng. Lærerne vil måtte legge opp undervisningen i lys av slike forhold.

- Utenatlæring: Proposisjonsutkastet gir fritak for å fremsi trosbekjennelser og bønner, synge salmer og delta i dramatisering. I forarbeidene til bestemmelsen er det fremhevet at man skal kunne fritas fra å fremsi trosbekjennelser av ulike slag, Fadervår eller andre bønner, men ikke fra å kjenne innholdet av dem, sml f eks St meld nr 14 (1995-96) side 12. Både ut fra denne formulering og hensett til konvensjonene er det naturlig å legge til grunn at elever med andre livssyn ikke skal ha plikt til å lære slike tekster utenat.²²22 Tilsvarende bør det utvises tilbakeholdenhet med å kreve utenatlæring av andre sentrale religiøse tekster, f eks bibelske lignelser. Noe annet er gjenfortelling, når denne pedagogiske metode benyttes for alle livssyn. Dette kan sees i lys av konvensjonenes forbud mot påvirkning i retning av en bestemt tro (X pkt 5 foran).

Det må ellers være en forutsetning at opplæringslovgivningen inneholder en regel tilsvarende grunnskoleloven § 13 nr 8. Bestemmelsen fastslår at elever som hører til religionssamfunn utenfor Den norske kirke har rett til å være borte fra skolen «dei dagane samfunnet deira held helg».

3. Undervisningen. Stoffets kvantitative fordeling

3.1 Ved vurderingen av undervisningens innhold er utgangspunktet grunnskoleloven § 7 nr 4 annet ledd:

«Undervisninga i kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering skal:

• gje grundig kjennskap til Bibelen og kristendommen som kulturarv og evangelisk-luthersk tru,

• gje kjennskap til andre kristne kyrkjesamfunn,

• gje kjennskap til andre verdsreligionar og livssyn, etiske og filosofiske emne,

• fremje forståing og respekt for kristne og humanistiske verdiar,

• fremje forståing, respekt og evne til dialog mellom mennneske med ulik oppfatning av trus- og livssynsspørsmål.»

3.2 Ifølge ordlyden skal det gis «grundig kjennskap» til kristendommen, mens det skal gis «kjennskap» til andre religioner. Læreplanen taler om «grundig innsikt» og «god kunnskap» og utdyper dette slik (side 89):

«Sentrale kunnskapsområder er derfor de klassiske bibelfortellingene og annet stoff fra Bibelen, hovedlinjer og hovedpersoner i kristendommens historie og grunntrekk i kristen tro og etikk. Opplæringen omfatter videre hovedtrekk i andre levende religioner og livstolkninger og noen sentrale spørsmål i filosofiske og allmennetiske oppfatninger av mennesket.»

Mer generelt uttales det (side 90):

«Opplæringen skal ha sitt utgangspunkt og tyngdepunkt i kristendommen i den stedegne form som har preget og preger norsk kultur- og samfunnsliv, men også være økumenisk åpen og gi kunnskap om andre kristne trosretninger. Faget skal samtidig gi god kunnskap om andre religioner og livssyn og om generelle og etiske og filosofiske emner.»

3.3Ut fra det rettskildemateriale som foreligger idag, er det ikke i seg selv i strid med EMK artikkel 9 at undervisningen legger hovedvekten på ett livssyn. I Angelini-saken fant Kommisjonen det ikke avgjørende at undervisningen i religionskunnskap²³23 la hovedvekten på kristendommen (III pkt 2.5.1). Forholdet til P1 artikkel 2 ble ikke avgjort pga den svenske reservasjon, men siden hovedsynspunktet også etter den bestemmelsen er indoktrinering, er det nærliggende å anta at resultatet ville blitt det samme. Den generelle kommentar til SP artikkel 18 forbyr undervisning i «a particular belief» (IV pkt 2.2).²⁴24 Slik læreplanen er utformet, kan man ikke si at undervisningen i det nye faget faller inn under dette.

Jeg vil ikke se bort fra at konvensjonsorganene kunne reagere mot en situasjon hvor en tro fikk en helt dominerende rolle sammenlignet med de andre. Legges dette til grunn, vil det være nødvendig å vurdere den reelle fordeling nærmere. Av strukturen for faget fra og med småskole- til ungdomstrinnet, inntatt i læreplanen side 92, gjelder totalt ni av femten deler kristendommen. Dette presiseres så nærmere i målene for de ulike trinn. Ser man eksempelvis på «Mål for småskoletrinnet» (side 94), er det nevnt fem emner, hvorav to fremtrer som nøytrale («Andre religioner og livssyn«; «Oppøving av moralsk bevissthet»). Dette presiseres så i de såkalte «hovedmomenter» i tilknytning til hvert enkelt av de fem mål. Det er flest emner under de mål som har sammenheng med kristendommen, men ut fra selve planen kan det ikke fastslås noen uforholdsmessig dominans. Det vil spille inn hvor stor vekt - og dermed tid - lærerne vier de enkelte hovedmomenter. Forarbeidene gir anvisning på lokale variasjoner, bl a i lys av elevmassens sammensetning. Noen - men slett ikke alle - av de «kristne» momentene kan også sees som generelt kunnskapsstoff om vårt samfunn. Etter dette finner jeg ikke grunnlag for å fravike det hovedsynspunkt som er lagt til grunn i konvensjonspraksis, jf foran.²⁵25

4. Undervisningens kvalitative innhold

4.1 For å bedømme det nye fagets forhold til konvensjonenes krav om bl a nøytralitet og objektivitet, må man i tillegg til emnefordelingen selvsagt vurdere fagets innhold forøvrig, herunder hvorledes det skal formidles.

Utgangspunktet er også her ordlyden i § 7 nr 4 annet ledd, gjengitt foran i pkt 3. Loven fastslår at faget omfatter kristendom, andre kristne kirkesamfunn, verdensreligioner og livssyn, samt etiske og filosofiske emner. Det skal fremme forståelse og respekt for kristne og humanistiske verdier, samt forståelse, respekt og evne til dialog mellom mennesker med ulik oppfatning av tros- og livssynsspørsmål.

Kristendomsdelen er formulert som et krav om «grundig kjennskap til Bibelen og kristendommen som kulturarv og evangelisk-luthersk tru». Her skiller formuleringen seg fra § 7 nr 4 i gjeldende lov, hvoretter elevene skal ha kjennskap til «hovudinnhaldet i bibelsoga, til dei viktigaste hende i kyrkjesoga og til den kristne barnelærdommen etter den evangelisk-lutherske læra» (uthevet her).

For ordens skyld minner jeg om (II foran) at formuleringen av § 7 nr 4 annet ledd ble foreslått i stortingskomiteen i mai 1996, jf Innst O nr 56 (1995-96), dvs etter høringsuttalelsene høsten 1995 på grunnlag av NOU 1995:9, 1995:18 og utkast til læreplan.

4.2 Undervisningens innhold omhandles videre i § 18 nr 3, som også fikk sin endelige utforming i undervisningskomiteen. Grunnskoleloven fastslår idag at den som skal undervise i kristendomskunnskap «må undervise i samsvar med den evangelisk-lutherske læra». I forbindelse med at komiteflertallet godtok forslaget i NOU 1995: 9 og proposisjonen om å oppheve fritaksretten for lærere (II foran), fant komiteflertallet det nyttig å presisere undervisningen også i forhold til lærerens ansvar «for å sikre fagets egenart og bredde». Dermed fikk § 18 nr 3 første ledd slik ordlyd ved endringen i 1996:

«Den som skal undervise i kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering, skal ta utgangspunkt i skolen sin føremålsparagraf og presentera kristendommen, dei ulike religionar og livssyn ut frå sin eigenart. Dei same pedagogiske prinsipp skal leggjast til grunn for undervisninga i dei ulike emne.»

4.3 Ordlyden i §§ 7 nr 4 og 18 nr 3 viser at faget skal omfatte kristendom, religions- og livssynsundervisning²⁶26, at alle tre emner skal presenteres ut fra sin egenart, og at de samme pedagogiske prinsipper skal legges til grunn i forhold til hvert enkelt av dem. Dette gir sterk støtte for å legge til grunn at undervisningen i faget vil være nøytral og objektiv.

Men andre formuleringer kan gi grunn til tvil. Jeg ser foreløpig bort fra henvisningen til formålsparagrafen i § 18 nr 3. Hvilken betydning den har, drøftes nedenfor (pkt 5). Problemet her er at beskrivelsen av undervisningen i kristendom ikke er helt entydig. Riktignok skal det gis grundig kjennskap til kristendommen som kulturarv. Dette var nettopp en av de bærende ideer i NOU 1995:9, og det vil neppe skape vanskeligheter i forhold til konvensjonene. Det er også et uttrykk for økt «nøytralitet» at formuleringen om barnelærdommen er fjernet. Men det skal altså gis grundig kjennskap både til Bibelen og evangelisk-luthersk «tru». Det er behov for å se hen til forarbeidene.

4.4 Det kan først vises til departementets uttalelser i Ot prp nr 40 (1995-96) side 4 annen spalte:

«Faget er et skolefag, og ikke et trosbekjennende fag - det skal verken gi dåpsopplæring, være koranskole eller liknende. Men alle elever skal få kunnskap om egen anskuelse og kjennskap til andres syn på menneskets opphav, plass i verden, livets mening og skjebne etter døden, og øves i dialog som bygger kunnskap og fremmer vidsyn og godhet for andres livssyn. ...»

Videre uttalte departmentet (som en kommentar til Utenriksdepartementets høringsuttalelse om NOU 1995:9) på side 5 første spalte overgangen til annen spalte:

«Departementet viser til at faget Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering er omarbeidd i forhold til forslaget i NOU 1995:9, jf St. meld. nr. 14 (1995-96). Faget skal vere eit kunnskapsfag på linje med skolefaga elles. Læreplanen for faget legg opp til at opplæringa ikkje skal vere forkynnande og/eller vedkjennande. Departementet vil understreke at den einskilde læraren si arbeidsform og tilnærming til faget ikkje må vere eigna til å komme i konflikt med desse retningslinjene.»

I St meld nr 14 (1995-96) hadde departementet uttalt at de menneskerettighetsforpliktelser som Norge er bundet av, ikke er til hinder for at pluralistisk, nøytral og objektiv undervisning gjøres obligatorisk, samt fremhevet fagets karakter av kunnskapsfag og skolefag (side 11 annen spalte).

I stortingskomiteen var flertallet enig i at faget ikke skal være forkynnende, men understreket samtidig at undervisningen ikke skal være verdinøytral. Flertallet viste her til sin uttalelse i Innst S nr 103 (1995-96):

«Flertallet vil også understreke at undervisningen ikke skal være verdinøytral. At undervisningen ikke skal være forkynnende, må aldri tolkes slik at den skal skje i et religiøst/verdimessig tomrom. All opplæring og oppdragelse i vår grunnskole skal ha utgangspunkt i skolens formålsparagraf, og i dette faget skal kristendommen, de forskjellige religioner og livssyn framstilles ut fra sin egenart. Hovedvekten i faget ligger på kristendomsundervisningen.»

På denne bakgrunn tilføyet flertallet forslaget til § 7 nr 4 annet ledd, sitert foran i pkt 3.1.

Også komiteflertallets begrunnelse for forslaget til § 18 nr 3 er av interesse, jf Innst O nr 56 (1995-96)) side 4-5. Flertallet viste til sin uttalelse i Innst S nr 15 (1995-96):

«På samme måte som opplæringen i kristendomskunnskap presenteres ut fra sin egenart, kultur og tradisjon, må kunnskap om andre livssyn og religioner presenteres ut fra sin egenart. Og hele tiden må de samme pedagogiske prinsipper legges til grunn.»²⁷27

4.5 Dette utdypes i læreplanens behandling av fagets plass i skolen (side 89-108). Først understrekes betydningen av religion og livssyn. I dagens Norge møter man et mangfold av dette. Religionene gir svar - som kan være forskjellige - på menneskets dypeste spørsmål. Det kan også være ulikhet innen den enkelte religion. Tro og livssyn former den enkeltes selvoppfatning tilhørighet og feste.

To avsnitt er særlig viktige i denne sammenheng. Det første gjelder den rolle kristen tro og tradisjon skal spille i faget (side 89 fjerde avsnitt):

«Kristen tro og tradisjon utgjør en dyp og bred strøm i norsk og europeisk kultur og historie. En innføring i denne tradisjonen i all dens rikdom åpner perspektiver og skaper sammenhenger som er avgjørende for å kunne orientere seg i samfunnet. Uten kjennskap til den kristne tro og tradisjon fratas framtidens unge et viktig grunnlag for å forstå normer og verdier, språk, litteratur og kunst. Uten slik kunnskap får de også vansker med å følge med i og forstå en rekke av skolens øvrige fag, fordi de vil mangle viktige deler av de felles referanserammer.»

Det andre avsnittet omhandler de pedagogiske prinsipper i faget (side 89 femte avsnitt):

«... De samme pedagogiske prinsipper skal legges til grunn for arbeidet med kristendommen og andre religioner og livssyn. Faget skal være åpent og bidra til innsikt, respekt og dialog på tvers av tros- og livssynsgrenser og fremme forståelse og toleranse i religiøse og moralske spørsmål. Det skal ikke være en arena for forkynnelse. Faget skal gi kunnskap om, ikke opplæring til, en bestemt tro. Det skal ivareta den enkelte elevs identitet ut fra egen tilhørighet, samtidig som det skal fremme dialog i en felles kultur.»

Læreplanens formulering om at de samme pedagogiske prinsipper skal legges til grunn i forhold til alle religioner og livssyn er i samsvar med forarbeidene til § 18 nr 3, hvor prinsippene er nevnt uttrykkelig.

4.6 Rent foreløpig kan det fastslås: Av lovens ordlyd, forarbeider og den vedtatte fagplan fremgår at det nye faget er ment å være et kunnskapsfag (skolefag), uten forkynnelse, og hvor samme pedagogiske prinsipper skal legges til grunn. Rettskildematerialet gir støtte for at faget skal praktiseres nøytralt og objektivt, slik konvensjonene krever. (Om det er mulig å gjennomføre dette, kommer jeg tilbake til under pkt 5 nedenfor.)

På den annen side viser som nevnt § 18 nr 3 til grunnskolelovens formålsparagraf (§ 1). Dermed blir spørsmålet hvilke krav som følger av den. Som nevnt i mandatet, skal formålsparagrafen ligge fast, men det er bedt om at utredningen sees i forhold til forskjellige mulige tolkninger av den (I pkt 1 foran).

5. Særlig om grunnskolelovens formålsparagraf og grunnloven § 2

5.1 Grunnskoleloven § 1 fastslår:

«Grunnskolen skal i forståing og samarbeid med heimen hjelpe til med å gje elevane ei kristen og moralsk oppseding, utvikle deira evner, åndeleg og kroppslig, og gje dei god allmennkunnskap så dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn.

Skolen skal fremje åndsfridom og toleranse, og leggje vinn på å skape gode samarbeidsformer mellom lærarar og elevar og mellom skole og heim.»

Bestemmelsen sees ofte i sammenheng med grunnloven § 2, som fastslår:

«Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse.

Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme.»

På grunnlag av disse bestemmelser kan det spørres: Hvordan kan undervisningen tilfredsstille konvensjonenes krav om nøytralitet og objektivitet, når skolen ifølge formålsbestemmelsen skal hjelpe til med «kristen ... oppseding» i et land med statskirke?

Under lovforberedelsen har det i forbindelse med behandlingen av opplæringslovene vært reist spørsmål om formålsbestemmelsen er i strid med menneskerettighetskonvensjonene.²⁸28

5.2 Det har skjedd en utvikling i forholdet mellom statskirken og skolen.²⁹29 Opprinnelig var skolen en kirkeskole i tråd med reformasjonens program, og kristendomskunnskap var det viktigste faget i almueskolen av 1789. Faget tjente som konfirmasjonsundervisning, men bidro også til å øke almendannelsen. Normalplanen av 1939 medførte en utvidelse av lærestoffet. Faget ble mer åpent og inkluderende, og dets almendannende preg ble fremhevet enda sterkere.

5.3 Da grunnskoleloven ble vedtatt i 1969, slo Stortinget fast at faget ikke skulle fungere som kirkens dåpsopplæring. I Innst O (XIV) for 1968-69 side 31 annen spalte - side 32 første spalte uttalte en samlet kirke- og undervisningskomite i kommentarene til lovutkastet § 17 om krav til utdannelse:

« Komitéen er enig i at opplæringen i kristendomskunnskap skal foregå i samsvar med en evangelisk-luthersk lære. Det er tidligere under merknadene til §§ 1 og 7 gitt uttrykk for samme syn, og formuleringen i punkt 3 a vil ytterligere understreke at kristendomsundervisningen bygger på den evangelisk-lutherske lære. Komitéen har merket seg departementets uttalelse om at «kristendomsundervisninga er kyrkja si dåpsopplæring». Komitéen vil understreke at denne uttalelsen gir uttrykk for kirkens syn. Kirken har regnet kristendomsundervisningen i skolen som en del av sin dåpsopplæring.

Komitéen vil i denne sammenheng presisere at kirken selv har ansvaret for å gi dåpsundervisning i kirkelig forstand. Målet for kristendomsfaget i skolen er fastsatt i § 7, nr 3, annet ledd, og komitéen viser til sine kommentarer til denne paragrafen og til sine kommentarer til formålsparagrafen.»

Dette første sitat fra komiteens innstilling viser at den tok avstand fra kirkens syn vedrørende dåpsopplæring. Båndene mellom kirke og skole ble løsere. Men de bestod fortsatt. Særlig tydelig fremgår dette av forarbeidene til formålsparagrafen (§ 1), som det ble henvist til i sitatet foran. Ifølge departementets lovutkast skulle skolen sammen med hjemmet bl a gi barna «ei kristeleg og moralsk oppseding» - en formulering som også fantes i den tidligere folkeskolelov av 10 april 1959 § 1. I Ot prp nr 59 (1966-67) side 37 hadde departementet i tilknytning til formålsparagrafen bl a pekt på at skolens oppgave i første rekke er å hjelpe foreldrene i deres oppdragelse. Proposisjonen siterte fra et brev fra biskopene i 1959, hvor det bl a var uttalt at «(g)runnforholdet mellom foreldre og barn er en skaperordning, et Gudbestemt forhold, som består ubrytelig og hellig for alle hjem. Det ansvar og den rett som deri er gitt hjemmet, er derfor ubetinget og uoppløselig.»

Kirke- og undervisningskomiteens innstilling hadde ikke slike formuleringer, men også her fremgikk sammenhengen mellom kirke og skole i avsnittet om formålsparagrafen, jf Innst O XIV (1968-69) side 8 første spalte:

«I vårt land som i mange andre land har folkeskolen vokst frem på kirkelig grunn.

Komitéen vil i denne forbindelse peke på at det kristne og moralske oppsedingsarbeid må sees i nær sammenheng med foreldrenes eget oppdrageransvar. Den alt overveiende del av foreldrene har ved å la sine barn døpe påtatt seg ansvaret for barnets kristne og moralske oppdragelse. Dette ansvaret hviler på foreldrene selv. Skolens opplæring i kristendomskunnskap har gitt og bør fortsatt gi en innføring i kristen tro og moral som kan hjelpe foreldrene i deres oppdragerarbeid.

Komitéen vil for øvrig understreke at grunnskolen som helhet må bygge på de etiske grunnverdier som er forankret i kristendommen.»

Etter disse uttalelser sluttet komiteen seg (side 8-9) til at skolen skal være formidler av kulturarven, «ruste elevene for livet», legge grunnlaget for deres utvikling og stimulere deres interesser og anlegg, gi opplæring til selvstendighet, samt oppøve evnen til å samarbeide med andre. Elevene må informeres om og læres opp til forståelse for andre folkegruppers seder og skikker, religiøse oppfatninger og livssyn. Like viktig som at den enkelte skal få realisere sine evner og interesser, er det å skape gode holdninger. Mens departementet i tråd med tradisjonen i tidligere skolelovgivning hadde benyttet ordet «kristelig» i sitt utkast til formålsparagraf, valgte komiteen ordet «kristen», siden «dette ord også har rike tradisjoner og i den senere tid er blitt innarbeidet i språket som et mer entydig begrep». Videre tilføyet komiteen en tilføyelse i lovteksten om at grunnskolen skal fremme åndsfrihet og toleranse, samt om betydningen av et godt samarbeid mellom skole og hjem.

Det annet sitatet foran fra komiteinnstillingen om forståelsens av skolens formålsparagraf har her betydning av to grunner:

- Først et prinsipielt punkt: Mens man så sent som i forbindelse med folkeskoleloven av 1959 talte om grunnloven § 2 som begrunnelse for skolens kristendomsundervisning og for fagets konfesjonelle karakter, vurderte komiteen altså dette annerledes i 1969. Det er ikke rimelig å tolke grunnlovens § 2 som en pålegg til staten om å gi en viss type kristendomsundervisning i skolen. Undervisningen må forstås på bakgrunn av foreldrenes eget oppdrageransvar og samfunnets ansvar for den oppvoksende slekt.³⁰30

- For det annet vises det i sitatet til § 7 nr 3 annet ledd, slik bestemmelsen var formulert i Ot prp nr 59 (1966-67). Nedenfor siteres nr 3 både annet og tredje ledd, som etter vedtagelsen lød slik:

«Målet for opplæringa i kristendomskunnskap blir fastsett slik at elevane skal ha kjennskap til hovudinnhaldet i bibelsoga, til dei viktigaste hende i kyrkjesoga og til den kristne barnelærdommen etter den evangelisk-lutherske truvedkjenninga. I samband med undervisninga i samfunnsfag skal det gjevast eit oversyn over andre religionar og livssyn og arbeidet for fred og skjønsemd mellom nasjonane.»

Her krevdes det altså at elevene skulle ha kjennskap til bl a «barnelærdommen» etter den evangelisk-lutherske trosbekjennelse. I motivene til annet ledd i Innst O XIV (1958-59) side 19 bemerket komiteen følgende:

« Komitéen vil erklære seg tilfreds med den utforming som annet ledd har fått når det gjelder målet for kristendomsundervisningen. Selv om dette egentlig hører hjemme i normalplanen, ser komitéen det som viktig at en på dette område fortsatt tar inn i loven det som er grunnlaget for kristendomsundervisningen.

Komitéen vil peke på det forhold at Norge i henhold til Grunnlovens § 2 både har religionsfrihet og statskirke. I møte den 17. desember 1968 vedtok Stortinget enstemmig: «Stortinget uttaler at kristendomsundervisningen fortsatt bør legges opp slik at barn fra flest mulig heimer kan delta når foreldrene ønsker det.»

I vår tid foregår det en bevisst streben etter størst mulig enhet mellom kristne innenfor de ulike samfunn. Det viser seg at det som er felles er langt viktigere enn det som skiller. Derfor bør kristendomsundervisningen legge vekt på det felleskristelige, samtidig som det konfesjonelle særpreg beholdes, jfr. også merknadene til § 12 nr. 6.»

I tillegg nevnes at komiteens flertall så det som riktig at det i forbindelse med orienteringen om andre religioner også ble gitt en oversikt over andre livsoppfatninger. Av denne grunn ble ordet «livssyn» tilføyd i tredje ledd.

I den videre fremstilling skiller jeg mellom formålsparagrafen for skolen som helhet (pkt 5.4-5.6) og dens betydning for kristendomsfaget spesielt (pkt 5.7).

5.4 I mønsterplanene fra 1974 og 1987 ble det lagt større vekt på etiske spørsmål. Slektskapet mellom kristen og humanistisk etikk ble understreket. Den siste mønsterplanen (M 87) gjengav først grunnskolelovens formålsparagraf og fastslo at mønsterplanen skal gi en nærmere utforming av de mål som er gitt for skolen. Den trekker opp retningslinjer og er et arbeidsgrunnlag for undervisning og oppdragelse av alle barn i grunnskolealder. I avsnittet «Verdien skolen bygger på - og skal formidle» uttales det:

«Skolen skal i sin undervisning og virksomhet bygge på grunnleggende kristne og humanistiske verdier. Disse verdiene er på en særlig måte knyttet til kristen tro og moral, de demokratiske ideene, menneskerettighetene og vitenskapelig tenkemåte og metode. Den sum av erfaring og innsikt som i vårt folk er nedlagt i tro, sed og skikk, kunst og diktning, vitenskap og teknikk, og i samfunnsinstitusjonene, står sentralt i den kulturarv skolen skal føre videre. ...

Det menneskesyn og de demokratiske og rettslige idealer som er knyttet til respekten for menneskeverdet og oppfatninger av at alle mennesker er likeverdige, er grunnleggende for skolens virksomhet. Det er viktig for skolen å formidle disse verdiene i en historisk sammenheng og aktualisere dem.

Grunnskolen skal som helhet bygge på etiske grunnverdier som er forankret i kristendommen og i humanistisk tradisjon. Disse verdiene, som blir konkretisert i det følgende, må stå sentralt i den omsorg, oppdragelse og undervisning som grunnskolen gir. Målet må være at grunnverdier som sannhet, rettferdighet, troskap, nestekjærlighet, solidaritet, ansvarlighet og toleranse får prege skolens virksomhet på en slik måte at elevene selv kan tilegne seg verdiene. ...

Kristendommen som kulturfaktor har betydning for hele skolens virksomhet og kommer konkret til uttrykk i flere av skolens fag. Kulturverdier som er knyttet til religiøse tradisjoner, høytider, kunstneriske uttrykk, felleskapsformer og omsorgspreget tjeneste i samfunnet, inngår i den kulturarv som alle elever må bli kjent med i grunnskolen.

Skolen skal bygge på grunnleggende demokratiske og menneskerettslige verdier. Rettssikkerhet, religionsfrihet, organisasjonsfrihet og ytringsfrihet er sentrale i denne sammenheng. Det samme gjelder for eksempel retten til mat, arbeid og utdanning. Disse rettsprinsippene har Norge forpliktet seg på i internasjonale avtaler og erklæringer. Den mest grunnleggende verdi i denne sammenheng er troen på menneskets uendelige verdi og alle menneskers likeverd. Her møtes kristen etikk og sentrale tanker i den humanistiske tradisjon som har preget vår kultur og påvirket utformingen av våre lover og samfunnsinstitusjoner. ...»

I avsnittet «God allmennkunnskap» uttales det:

«Skolen har ansvar for å gi elevene «kristen og moralsk oppseding». Skolen må derfor gi nødvendige kunnskaper om og innsikt i hvordan kristendommen har preget vår kultur og vårt samfunnn. I denne sammenheng er det også viktig at det gis kunnskaper om og innsikt i hvordan den humanistiske kulturtradisjon har preget vårt samfunn.»

5.5 Læreplanverket av 1996 har en innledende del (Det meningssøkende menneske) som kaster lys over dagens forståelse av formålsparagrafen. Utgangspunktet er grunnleggende «kristne og humanistiske verdier», som både «fordrer og befordrer toleranse og gir rom for andre kulturer og skikker». Ifølge planen begrunner de den demokratiske rettsstat og fremhever nestekjærlighet, forbrødring og håp. Videre uttales det:

«Den kristne tro og tradisjon utgjør en dyp strøm i vår historie - en arv som forener oss som folk på tvers av trosretninger. Den preger folkets livsnormer, forestillingsverden, språk og kunst. Den binder oss sammen med andre folkeslag i ukens rytme og årets høytider, men lever også i våre nasjonale særdrag: i begreper og bekjennelser, i byggeskikk og musikk, i omgangsformer og identitet.

Vår kristne og humanistiske tradisjon legger likeverd, menneskeretter og rasjonalitet til grunn. Sosial framgang søkes i fornuft og opplysning, i menneskets evne til å skape, oppleve og formidle.»

Planen understreker videre at oppfostringen skal bygge på at mennesker er likeverdige og menneskeverdet er ukrenkelig, fremme likestilling mellom kjønn og solidaritet på tvers av grupper og grenser. Barn og unge må forstå moralske krav og la dem bli ledende for sin vandel.

5.6Denne gjennomgåelsen av rettskildematerialet om skolens formålsparagraf har vist at det har skjedd en utvikling siden grunnskoleloven ble vedtatt i 1969. Begrepene «kristen og moralsk oppseding» er etterhvert blitt utpenslet på en svært generell måte. Kristne og humanistiske verdier er vevet sammen. De prinsipper som er utpenslet i læreplanene, som f eks sannhet, rettferdighet, nestekjærlighet og menneskerettigheter, uttrykker verdier de fleste vil være enige om, uansett livssyn.³¹31 Praksis gir en viss støtte for denne konklusjonen: Svært mange fra forskjellige livssyn går i grunnskolen idag, men med fritak i det tradisjonelle kristendomsfag. Med dette vil jeg ikke utelukke at det i enkelttilfelle kan skje hendelser utenfor kristendomsundervisningen som av minoritetene oppleves som overtramp. Men slike hendelser vil etter mitt syn ikke være i samsvar med hvordan læreplanen bør praktiseres.

Slik jeg ser det, må konklusjonen dermed bli at formuleringen om «kristen og moralsk oppseding», lest i sammenheng med resten av bestemmelsen og hvordan den er tolket i læreplanen, etter sitt innhold neppe i seg selv strider mot menneskerettighetskonvensjonene. En annen sak er at dens formulering kombinert med grunnloven § 2 kan være egnet til å misforstås av utenverdenen, se punkt 6 nedenfor.

5.7 Forholdet mellom formålsparagrafen og kristendomsundervisningen i skolen reiser særlige spørsmål. Bakgrunnen er grunnloven § 2, sitert foran (pkt 5.1). Det kan spørres om grunnloven innebærer en rettsplikt til å ha forkynnende eller i alle fall oppdragende kristendomsundervisning.

Hvis det er tilfelle, blir det jo en motstrid mellom denne bestemmelsen og det nye faget, hvor det i forarbeider og læreplan fremheves at undervisningen ikke skal være forkynnende.

Her skal først bemerkes at grunnloven § 2 annet ledd annet punktum om plikten for foreldre med evangelisk-luthersk tro til å oppdra sine barn i samme tro, ikke lenger ansees som noen rettsplikt for foreldrene, men som en historisk erklæring om Riksforsamlingens syn i 1814. I Johs Andenæs' lærebok i statsrett - Statsforfatningen i Norge- har dette vært uttalt uttrykkelig siden femte utgave fra 1984:³²32

«Det forekommer meg mest realistisk å erkjenne at påbudet til foreldrene i grl. § 2 i tidens løp har skiftet karakter fra et rettslig bindende påbud til en historisk erklæring om grunnlovgiverens syn.»

Dette syn er utdypet i hans artikkel «Synspunkter på grunnlovens § 2,2.ledd», som ble skrevet i 1979.³³33 Det fremgår der at denne oppfatning ble hevdet av daværende lagmann, senere høyesterettdommer Leivestad allerede i 1954. Synspunktet er opprettholdt også i annen statsrettslitteratur og i Smith-utvalgets utredning om opplæringslovgivningen i 1995.³⁴34 - Som nevnt foran (IV pkt 2.5.3), uttalte FNs menneskerettighetskomite under behandlingen av Norges tredje rapport i 1993 at denne bestemmelsen om foreldrenes plikt bør oppheves fordi den står i strid med artikkel 18. Uttalelsen bygger på bestemmelsens ordlyd, som nå er foreldet («outdated»), og innebærer nok en grunn til å se bort fra den misvisende uttrykksmåten. Ettersom ordlyden ansees som i strid med artikkel 18, følger dette også av grunnloven § 110 c om at statens myndigheter plikter å respektere og sikre mennneskerettighetene.³⁵35

For det annet har også prinsippet i grunnloven § 2 første punktum om at den evangelisk-lutherske religion er statens offentlige religion, endret karakter. Som nevnt (pkt 5.3) er undervisningkomiteens uttalelse i 1969 ved behandlingen av grunnskoleloven oppfattet slik at grunnloven ikke kan tolkes som et pålegg til staten om å gi en viss type kristendomsundervisning i skolen. Også i statsrettslig teori har det skjedd en utvikling. Mens Castberg³⁶36 i 1964 uttalte at en rent religionshistorisk skoleundervisning neppe ville være tilstrekkelig til å oppfylle budet i grunnloven § 2, har Johs Andenæs i sin lærebok siden 1976 (fjerde utgave) hatt følgende syn:³⁷37

«Det ville neppe være i strid med grunnlovens bestemmelser om «Statens offentlige Religion» å innføre en konfesjonsløs skole. I 1814 ville man nok ha betraktet det som utenkelig at skolen ikke skulle ha kristendomsundervisning som et sentralt fag, men derav følger ikke at dette er fastslått i grunnloven.»

Også dette syn er utdypet i artikkelen nevnt foran³⁸38:

«Det har nok vært en vanlig oppfatning at en plikt til konfesjonell religionsundervisning i skolen kan bygges på grl. § 2. Men eldre uttalelser i denne retning er lite å bygge på i dag etter at kravet om livssynsfrihet er blitt uttrykkelig fastslått i § 2 og har fått en så sterk stilling i den alminnelige oppfatning. Det ville etter min mening neppe være i strid med grunnlovens bestemmelser om «Statens offentlige Religion» å innføre en konfesjonsløs skole, enten ved å erstatte kristendomsundervisningen med en nøytral undervisning om forskjellige religioner, eller helt å sløyfe religionsundervisningen og overlate den til de enkelte trosamfunn. Jeg forstår Opsahl slik at dette også er hans oppfatning. Man kan nok si at en konfesjonell kristendomsundervisning i grunnskolen er en naturlig konsekvens av statskirkesystemet, men neppe at det er en rettslig nødvendig konsekvens.»

Henvisningen til Torkel Opsahl gjaldt hans artikler «Grunnlov, livssynsfrihet og menneskerettigheter», inntatt i Mest om human-etikk. Festskrift til Kristian Horn (1978), samt «Religionsfrihet og statskirke», i Haftor Viestad (red): Oppgjør med kirken (1976).

På bakgrunn av uttalelsene i stortingskomiteen og statsrettslig litteratur må det legges til grunn at lovgiveren i forhold til grunnloven § 2 fritt kan bestemme innholdet av livssynsundervisning i skolen. Et slikt fag kan være ateistisk, agnostisk eller religiøst. Kristendomsundervisning kan organiseres som et eget fag, eller som en del av et mer omfattende fag, slik det nå er lagt opp til med livssyn og andre religioner.³⁹39 Grunnloven § 2 krever ikke at kristendomsundervisning skal være forkynnende. Lovgiveren kan derfor innføre et fag hvor kristendom ikke skal forkynnes.

5.8 Det har også vært en del andre regler som har vært utslag av tilknytningen mellom kirke og skole:

- Grunnskoleloven § 26 gav sognepresten eller prest oppnevnt av biskopen rett til å være tilstede i skolestyret. Ved lov 11 juni 1993 nr 85 ble skolestyret opphevet som ledd i tilpasningen av særlovgivningen til ny kommunelov.

- Etter grunnskoleloven § 39 må lærebøker som benyttes i skolen være godkjent av departementet. Ved forskrift av 13 januar 1984 om godkjenning av lærebøker for grunnskole og videregående skole er departementets myndighet delegert til Nasjonalt læremiddelsenter. Lærebøker i kristendomskunnskap skal ifølge § 4 ikke bare behandles av senteret, men også gjennnomgås av tre teologisk sakkyndige. I forbindelse med det nye kristendomsfaget har representanter for andre trossamfunn vært med ved denne gjennomgåelsen. Det må være en klar forutsetning også i fremtiden at man sørger for bred representasjon her. Godkjennelsesordningen innebærer dermed ikke lenger noen forskjellsbehandling til fordel for statskirken.

- Ifølge grunnskoleloven § 41 har sognepresten eller en prest utpekt av av biskopen rett til å høre på undervisningen i kristendomskunnskap og gi råd i saker som gjelder denne undervisningen. I NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring side 273 første spalte uttalte Smith-utvalget at denne bestemmelsen eventuelt burde vurderes i sammenheng med NOU 1995: 9 og det nye kristendomsfaget. Utvalget fant ikke grunn til å videreføre bestemmelsen i påvente av denne vurderingen. Hvis den ikke kommer med i opplæringslovgivningen, vil også dette tilknytningspunkt mellom kirke og skole være bortfalt. Tas bestemmelsen med, kan det reises spørsmål om andre trossamfunn bør ha tilsvarende rettighet.

- Det fulgte av lov 15 august 1911 om konfirmantforberedelse og konfirmation § 3 annet ledd at sognepresten i fellesskap med kommunen kunne avgjøre om konfirmantforberedelsen skulle legges i skoletiden, og i tilfelle hvilke timer som skal benyttes til forberedelsen. Det kan anvendes to timer ukentlig hvis konfirmasjonsopplæringen varer inntil et halvt skoleår, og en time ukentlig hvis opplæringen varer lenger enn et skoleår. Regelen er videreført i den nye kirkeloven av 7 juni 1996 nr 31 § 36. Loven trådte ikraft 1 januar 1997. Det er på det rene at ingen kan tvinges til å delta i kirkens konfirmantundervisning. Den er frivillig også når den finner sted i skolens undervisningstid. Elever som ikke deltar i konfirmantundervisningen, har rett og plikt til å få annen opplæring i den tiden konfirmantundervisningen pågår. Det dreier seg om en ordning av praktisk art.

5.9 Min konklusjon blir etter dette at hverken grunnskolelovens formålsbestemmelse i seg selv, eller sett i sammenheng med grunnloven § 2 og andre særregler om kirke og skole, gir grunnlag for å fastslå at undervisningen i kristendomskunnskap i det nye faget med rettslig nødvendighet vil bli forkynnende, oppdragende eller påvirkende i retning av den evangelisk-lutherske tro. Lovgiveren kan velge slik forkynnende undervisning i forhold til elever med denne tro, men ikke andre. Det ville være i strid med våre internasjonale forpliktelser, og heller ikke i samsvar med grunnloven § 110 c om menneskerettighetene.

Det som juridisk⁴⁰40 blir igjen av det noe uklare begrep «konfesjonell forankring», er at det er en naturlig konsekvens av statskirkesystemet at lovgiveren ved utformingen av religions- eller livssynsundervisning lar den omfatte den evangelisk-lutherske lære, og ikke andre former for kristendom. Loven om det nye faget, som inneholder en kristendomsdel, har nettopp valgt dette, jf formuleringen i grunnskoleloven § 7 nr 4 annet ledd. Løsningen er valgt fordi den overveiende del av den norske befolkning tilhører denne trosretning. Dette har åpenbart saklige grunner for seg. Menneskerettighetskonvensjonene kan ikke være til hinder for dette, forutsatt at undervisningen ellers er pluralistisk, nøytral og objektiv.

5.10 Det er hensiktsmessig med en opppsummering av drøftelsene så langt:

Det fremgår ikke uttrykkelig av ordlyden i lovendringene av 26 juni 1996 at undervisningen i det nye faget vil være nøytral og forøvrig i samsvar med konvensjonenes krav. Men selv om formuleringene ikke er helt entydige, gir de støtte for dette syn, som dessuten bestyrkes av uttalelser i forarbeidene og i læreplanen for faget. En kompliserende faktor er ordlyden i grunnskolelovens formålsparagraf. Likevel viser en nærmere rettslig drøftelse at denne bestemmelsen rettslig sett ikke hindrer undervisning i samsvar med konvensjonene, forutsatt at man tolker den etter tilsvarende prinsipper som i læreplanen. Dette gjelder også om man trekker inn grunnloven § 2, som ikke påbyr noen form for forkynnelse. Ut fra denne tolkning av intern rett blir konklusjonen at grunnskolelovens intensjon er at undervisningen vil skje på nøytral måte og ellers i samsvar med konvensjonene.

En slik konklusjon løser imidlertid ikke alle problemer i forhold til konvensjonene:

• Selv om jeg mener at lovtolkningen foran er korrekt, er det av flere grunner lite heldig hvis det hersker tvil om forhold som er så viktige for livssynsminoritetene.

• Legger man til grunn at lovgivernes intensjon har vært å oppnå konvensjonsmessig undervisning, er det ikke gitt at dette uten videre kan gjennomføres i praksis. De internasjonale tilsynsorganer vil ikke være tilfreds med tilsynelatende akseptable lovformuleringer, hvis virkeligheten ikke er i samsvar med konvensjonene.

Disse spørsmål drøftes i pkt 6 nedenfor.

6. Andre problemer. Mulige løsninger.

6.1 Som nevnt (X pkt 4) må statene ikke bare respektere rettighetene, men i noen utstrekning også sikre dem, slik at de blir effektive i praksis. I tråd med dette er de internasjonale tilsynsorganer opptatt av at den nasjonale rettstilstand fremstår som klar. Hvis f eks lovreglene etter sin ordlyd gir mulighet for krenkelser eller forøvrig er uklare, vil konvensjonsorganene påpeke dette under rapportbehandlingen. FN-komiteens uttalelse om grunnloven § 2 kan sees i et slikt lys, jf IV pkt 2.5.3. I klagesaker kan en usikker rettstilstand føre til at det konstateres krenkelse. Spørsmålet var f eks oppe i E v Norge (Arne-saken), A 181 (1991), hvor problemet var om det var tilstrekkelig klart at norske domstoler har kompetanse til å sette til side vedtak om lukket sikring, slik EMK artikkel 5 (4) krever.

I tillegg til at tilsynsorganene generelt er årvåkne, er det sider ved det nye faget som ventelig vil skjerpe deres prøvningsintensitet:⁴¹41

- Tanke-, samvittighets- og religionsfriheten er grunnleggende rettigheter som det ikke kan gjøres unntak fra, jf X pkt 5 foran.

- Faget gjelder både barns rett til undervisning, og deres rett til samvittighets- og trosfrihet. Noen av tilsynsorganene vil nok kreve sterke holdepunkter for at undervisningen er nøytral siden barn, særlig små, er påvirkelige. Stigmatisering må unngås. Illustrerende er et av spørsmålene under behandlingen av Norges siste rapport til FNs barnekomite (VI pkt 2 foran).

- Foreldres krav på at barna skal få undervisning i samsvar med deres egen overbevisning, er også en unntaksfri rettighet. Hvis det på bakgrunn av nasjonale regler fremstår som tvilsomt om undervisningen er nøytral, vil nok f eks Menneskerettighetskomiteen legge vekt på foreldrenes engstelse.

- Det nye faget har skapt uro blant minoritetene. Etter EMK har det vært noen saker om minoritetsbeskyttelse, men konvensjonen har ingen uttrykkelig bestemmelse om dette. Derimot finnes det regler om minoritetsvern både i SP, Barnekonvensjonen, Europarådets rammekonvensjon og FNs minoritetserklæring (hhv IV, VI, VIII og IX.3 foran). Majoritetens behandling av minoriteter er ofte et vitnesbyrd om menneskerettighetsstandarden i et samfunn, og tilsynsorganene er på vakt her. Den generelle kommentar (pkt 5.1) til SP artikkel 27 (IV pkt 4) viser at Menneskerettighetskomiteen har tolket minoritetsbegrepet vidt, slik at f eks fremmedarbeidere omfattes. Komiteen har også understreket behovet for positive tiltak, både for å hindre at deres rettigheter krenkes av andre, og for å beskytte minoritetenes identitet (den generelle kommentar pkt 6.1 og 6.2)

Disse forhold må selvsagt avveies mot Domstolens uttalelser i Kjeldsen-saken om at statene i utgangspunktet har et skjønn når de fastsetter pensum. Dessuten har det betydningen at barna kan få undervisning i private skoler. Man kan også fremheve at det nye faget skal skape forståelse, respekt og evne til dialog mellom mennesker med ulike oppfatninger i tros- og livssynsspørsmål, og ha en sentral plass i skolens holdningsskapende arbeid, hvor mange nå faller utenfor. Men poenget her er ikke å drøfte hvilket resultat tilsynsorganene vil komme til, men å peke på at man befinner seg på et viktig område hvor det er av stor betydning at de nasjonale løsninger utad fremstår som tillitvekkende.

6.2 Som nevnt under pkt 5 foran, fremgår det ikke uttrykkelig av de bestemmelser som er vedtatt i grunnskoleloven at undervisningen i det nye faget skal være nøytral, objektiv og pluralistisk, samt ikke påvirke elevene i retning av en bestemt tro. Forarbeidene gir en viss støtte for dette, men det foreligger også uttalelser som trekker i en annen retning eller er upresise. De bestemmelser som nå skal utformes i den nye opplæringslovgivningen, bør derfor være klarere.⁴²42 Dette er viktig i forhold til livssynsminoritetene, som skal sende sine barn til undervisning i faget. Det er også av betydning av hensyn til de internasjonale tilsynsorganer. Deres vurdering av den norske ordning vil skje på bakgrunn av at vårt land har statskirke, kristen formålsparagraf, samt et foreldet påbud om at foreldre skal oppdra sine barn i den evangelisk-lutherske tro, som Menneskerettighetskomiteen allerede har slått ned på. Dette kan føre til et forklaringsproblem. Foran har jeg konkludert at en nærmere gjennomgåelse av rettskildematerialet viser at intet hindrer at faget utformes i tråd med konvensjonene, samt at lovens intensjon er at undervisningen skal være i samsvar med dem. Men det er ikke gitt at de internasjonale organer vil komme til samme resultat, siden det også er forhold som trekker i motsatt retning. En del av spørsmålene fra Menneskerettighetskomiteen under behandlingen av Norges annen rapport viser at medlemmene følger nøye med på dette område.

Det er ikke min oppgave å foreslå lovformuleringer, men som en oppsummering vil jeg peke på noen forhold:

• Det vil være fordelaktig med en ordlyd som innholdsmessig ligger nærmere opp til konvensjonenes krav, jf foran.

• Eventuelle koblinger mellom grunnskolelovens formålsparagraf (som ifølge mitt mandat ligger fast) og opplæringslovgivningens regler om det nye fag gjør det vanskeligere å forklare situasjonen på det internasjonale plan.

• Det kan være naturlig at også forarbeidene understreker betydningen av at undervisningen må skje i samsvar med konvensjonenes krav. Av betydning her er grunnloven § 110 c og den nye lov om inkorporering av menneskerettighetskonvensjoner som vil bli fremmet som oppfølgning av NOU 1993:18 Lovgivning om menneskerettigheter.

• Det er viktig at det fortsatt fremheves at det nye fag er et kunnskapsfag, og at de samme pedagogiske prinsipper skal legges til grunn i forhold til alle livssyn. Jeg forstår denne formuleringen slik at det ikke er siktemålet å påvirke barna i retning av en bestemt tro. I motsatt fall er det uten videre klart at det må være generell fritaksrett.

Et annet sett problemer er om objektiv undervisning reelt sett vil være mulig. Dette reiser flere spørsmål, som drøftes i det følgende.

6.3 Er det mulig å formidle kunnskap om religion uten å påvirke? Det er naturlig å ta utgangspunkt i NOU 1995: 9, hvor Pettersen-utvalget hadde et eget avsnitt om «konfesjonell forankring» (side 43-48). Begrepet ble der definert ikke juridisk eller teologisk, men pedagogisk:

«I pedagogisk sammenheng betyr begrepet konfesjonell forankring at:

• elevene i grunnskolen skal ha kjennskap til kristen tro og tradisjon, på linje med norsk språk, historie og kultur

• når elevene lærer om kristendommen, skal det være med utgangspunkt i den evangelisk-lutherske lære, og ikke for eksempel gresk-ortodoks, romersk-katolsk, reformert eller anglikansk lære

• undervisningen skal ha utgangspunkt i kristendommen slik den fremkommer i historisk og nåtidig sammenheng.

I skolen betyr konfesjonaliteten ikke at:

• undervisningen bare er for medlemmer av et bestemt trossamfunn

• undervisningen har som mål at elevene skal opplæres til en bestemt tro

• undervisningen er lukket eller anti-økumenisk.»

Utvalget understreket videre (side 44) at undervisningen ikke skulle være

«forkynnende i vanlig religiøs eller kirkelig forstand. Det skal være en positiv og engasjert formidling av stoffet, slik det også bør være i skolens øvrige fag».

Da utredningen ble sendt på høring, ble disse synspunkter kritisert. Det ble anført at det er bortimot umulig å formidle kunnskap verdinøytralt, og at utredningen syntes å bygge på forestillingen om at man kan formidle etikk og moral mot en evangelisk-luthersk bakgrunn, uten at dette trenger å oppfattes av den enkelte elev som et normativt uttrykk om hva vedkommende burde tro. Det dreier seg i virkeligheten om et fellesfag på majoritetens premisser. I utredningen regnes den kristne tro for en selvfølgelig del av identitetsbyggingen, og målsettingen både i utredningen og utkastet til læreplan er å styrke den kristne identitet. Flere uttalelser i disse to dokumenter ble kritisert for å underbygge denne kritikken. Fra flere hold ble fremhevet at særlig småskoleelevenes identitet er sårbar. Kan samme undervisning fungere identitetsbyggende for flere grupper med ulike helhetsoppfatninger samtidig?⁴³43

Innvendinger av denne art er utvilsomt relevante i forhold til konvensjonenes krav om nøytral undervisning.

I St meld nr 14 (1995-96) fremhevet departementet at det hadde vært en dialog med ulike tros- og livssynsorganisasjoner og uttalte så:

«Mange av minoritetsgruppene er sterkt kritiske til det nye faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering, og til skolens formålsparagraf. Det er særlig knyttet anfektelser til spørsmål om hvordan elever fra minoritetsgrupper skal få mulighet til å bygge sin egen identitet i det nye faget. Særlig gjelder dette de yngste elevene. Mange er også redde for at faget skal fungere som en opplæring til kristendom.

Departementet mener at man må ta hensyn til dette når læreplanen skal utformes. Både i læreplan og undervisning må det vises en særlig aktsomhet, slik at en ikke krenker noen elevers trostilhørighet. Departementet vil understreke betydningen av å styrke faget som kunnskapsfag og skolefag.»

Både av denne stortingsmeldingen og Innst S nr 103 (1995-96) fremgår at det nye fag var blitt endret i forhold til det fag som var skissert i NOU 1995:9 og utkastet til læreplan som opprinnelig var blitt sendt på høring. Flere av de kritiserte utsagn var fjernet. Det ble uttrykkelig uttalt at undervisningen skal være nøytral og objektiv. Flere uttalelser i samme retning fremkom i Ot prp nr 40 (1995-96) og flertallets komiteinnstilling. Tas dette på ordet, blir spørsmålet først og fremst om man har tillit til at undervisningen i praksis kan bli nøytral eller ikke. Dette er ikke et juridisk, men et religionsvitenskapelig og pedagogisk spørsmål.

Endelig avklaring vil til syvende og sist først skje gjennom praktiseringen av faget på lokalt plan. Her må understrekes betydningen av den metodiske veiledning som er under utarbeidelse. Det vil være vesentlig at den bidrar til å veilede lærerne om hvorledes pluralisme, nøytralitet og objektivitet kan ivaretas i faget.

Jeg er kjent med at en mulig ide er differensiert undervisning i visse deler av lærestoffet på småskoletrinnet, f eks slik at man etter behov deler elevflokken i grupper etter religiøs eller livssynsmessig tilknytning. Meningen synes å være at de yngste elevene skal få arbeide mest med sitt eget livssyn og bare møte andres religioner i tilknytning til høytider, lokalt preg og hverdagssituasjoner. Formålet er å gi elevene bedre tid til å bli godt kjent med eget livssyn og befeste sin egen identitet før de møter andre religioner med full tyngde. Såvidt vites er det ikke tatt endelig standpunkt til dette.

For min egen del vil jeg anta at en slik ordning - avhengig av hvordan den legges opp - ville kunne øke preget av nøytralitet og redusere risikoen for at barna skal påvirkes i en bestemt retning som følge av det nye faget.

6.4Det nye faget vil inneholde emner - både fra kristendommen og andre religioner - som mange lærere ikke tidligere har undervist i. Videre får noen emner en ny dimensjon hvis de skal formidles til elever fra trossamfunn som har forskjellig oppfatning av dem. I St meld nr 14 (1995-96) side 11 annen spalte er som eksempler nevnt fortellingene om Abraham, Isak og Ismael eller om fariseerne. Dette er søkt ivaretatt i læreplanen (side 99). Et annet trekk ved faget er at timetallet vil bli betydelig.⁴⁴44

Faget vil stille store krav til lærerne. Videre krever faget helt nye læremidler. Om disse spørsmål uttalte departementet i St meld nr 14 (1995-96) side 9 annen spalte (etter å ha understreket betydningen av å styrke faget som kunnskapsfag og skolefag):

«Dette stiller særlige krav om en omhyggelig og balansert utforming av læreplanen, og i sin tur til utarbeidingen av lærebøker og bruken av andre læremidler. Dette er også en viktig grunn til at planen er så spesifisert.

For å imøtekomme Stortingets forutsetning om at «de samme pedagogiske prinsipper legges til grunn» for undervisningen om de ulike religioner og livssyn, stilles det også tydelige krav til lærernes kompetanse for undervisning i faget. En slik kompetanse fra lærernes og skolens side er også nødvendig for å sikre et undervisningsopplegg som gjør at foreldre med ulik livssynstilhørighet kan sende sine barn til undervisning i dette faget med like stor trygghet som i andre fag.»

Jeg er kjent med at det er ulikt syn på om det vil være mulig å få ordnet det som er nødvendig innen det nye fag settes iverk høsten 1997. Denne utredning kan ikke ta standpunkt til et fremtidig faktisk spørsmål av denne art. Rettslig sett er det tilstrekkelig å bemerke at hvis det ikke innen ikrafttredelsen foreligger tilstrekkelig kunnskap og læremidler til at det kan gis nøytral undervisning, vil det foreligge en situasjon som er i strid med konvensjonene.

Det er mulig at de internasjonale organene vil vise forståelse for enkeltstående uheldige episoder på det lokale plan, hvis de forøvrig er sikre på at staten treffer tilstrekkelige tiltak for å sikre objektiv og nøytral undervisning. FN-komiteens holdning i Hartikainen-saken kan tyde på dette (IV pkt 2.3), men den var noe spesiell.⁴⁵45 Etter mitt syn vil det være risikabelt av norske myndigheter å basere seg på dette. Den alminnelige regel er at konvensjoner gjelder fullt ut uten noen form for «overgangsordning» fra det øyeblikk de er bindende for vedkommende stat. Forutsetningen er selvsagt at de faktiske forhold på det lokale plan kan klarlegges. Videre må nasjonale rettsmidler være uttømt for det kan bli tale om klagebehandling (noe som ikke var tilfelle i Kjeldsen-saken). Dette kommer jeg tilbake til, jf XVI nedenfor. Noen uttalelser i teorien om EMK trekker i en annen retning.⁴⁶46

XIII: Foreldrenes fritaksrett

1. Etter grunnskoleloven § 13 nr 9 kan foreldre kreve barna fritatt fra kristendomskunnskap:

«9. Born av foreldre som ikkje høyrer til Den norske kyrkja, skal vere heilt eller delvis fritekne for undervisning i kristendomskunnskap når foreldra krev det.»

Mens § 13 har vært endret flere ganger, har fritaksrettens ordlyd ligget fast.

Grunnskoleloven avløste folkeskoleloven av 10 april 1959, som i § 6 nr 3 hadde en fritaksrett som var praktisk talt likelydende. Det samme gjaldt de to forutgående lover av 16 juli 1936 om folkeskulen på landet (§ 6 nr 3) og om folkeskolen i kjøbstædene (§ 4 nr 3). Til grunn for disse lovene lå innstillinger fra Den parlamentariske Skolekommisjon, som hadde foreslått å utvide fritaksretten i forhold til tidligere lovgivning - den siste var av 1889 - til ikke bare å gjelde dissentere, men også andre som ikke stod i statskirken. Dette forslag ble fulgt opp under det videre lovarbeid og gitt en generell formulering.⁴⁷47 Det kan etter dette fastslås at fritaksretten har lang tradisjon i norsk skolelovgivning i forhold til det tradisjonelle kristendomsfag.

2. Det forslag som ble fremmet i Ot prp nr 40 (1995-96) om begrenset fritak fra det nye fag, er sitert foran under XII pkt 2.2. Spørsmålet blir om opplæringslovgivningen kan ha en lignende bestemmelse uten å komme i strid med menneskerettighetskonvensjonene.

Svaret avhenger først og fremst av om undervisningen i det nye fag vil bli skje på en objektiv, pluralistisk og nøytral måte. Dette er drøftet i avsnitt XII. Som det fremgår der, mener jeg at det rettslig sett er fullt mulig at dette vil skje. De tilgjengelige rettskilder gir støtte for at dette har vært lovgiverens intensjon. Men det foreligger en uklarhet som de internasjonale tilsynsorganer trolig vil tillegge vekt, hensett til den prøvningsintensitet som må forventes på dette følsomme felt.

I forhold til en eventuell begrenset fritaksrett må det understrekes at praktiseringen ikke må skje på en stigmatiserende måte. Behandlingen av Norges annen rapport til Barnerettighetskomiteen (VI pkt 2 foran) viser at komiteen vil være årvåken her. I lovforarbeidene ble det pekt på dette problemet. Under henvisning til Innst S nr 15 (1995-96) uttalte departementet i Ot prp nr 40 (1995-96) side 4 første spalte:

• Ingen elever skal oppleve fritak som ubehagelig eller stigmatiserende. ...

• Ingen elever må presses til å stå fram som representanter for et bestemt livssyn, og skolen må derfor vise stor varhet for hvordan fritaket behandles i klassen og på skolen. ...

• Fritak bør baseres på pedagogisk tilrettelegging og vil bestå i at elevene ikke tar del i bestemte aktiviteter. Der elevene er fritatt, bør de få andre pedagogiske opplegg fra skolen.»

Forarbeidende synes å forutsette at meget må overlates til den enkelte lærer og den konkrete situasjon. Ved utformingen av regelverket om det nye faget vil det likevel være naturlig å gi generell veiledning om spørsmål som hyppig vil oppstå i skolens hverdag, jf foran X pkt 4 om sikringsplikten. For bare å nevne to eksempler: Skal de barn som ikke tar del i religiøse aktiviteter, være tilstede eller forlate klasserommet? Hvordan skal dette gjennomføres skånsomt, særlig i forhold til ressurssvake barn og foreldre som har problemer med å gi uttrykk for sitt syn? Selv om det kan foreligge lokale variasjoner, vil tilsynsorganene trolig legge vekt på om såvidt sentrale spørsmål er drøftet og søkt løst.

3. Hensett til drøftelsen under XII foran, finner jeg det usikkert - slik situasjonen nå fremstår - om et begrenset fritak vil være tilstrekkelig, se nærmere XVII nedenfor.

XIV: Alternativ undervisning

1. Som nevnt foran (X pkt 2), gir menneskerettighetskonvensjonene krav på tvungen og gratis grunnskoleundervisning. Her er det grunn til å supplere prinsippene:

Hvis den offentlige skole gir undervisning i en bestemt religion, men med vid fritaksadgang, har staten ikke plikt til å finansiere alternativ livssynsundervisning. Er det ingen eller begrenset fritaksadgang, kan det spille inn ved vurderingen av om det foreligger krenkelse av kravet om respekt for foreldrenes overbevisning at de som alternativ kan sende barna til private skoler som får offentlig støtte, jf Kjeldsen-saken. Slike alternativer har mindre betydning hvis det ikke gis slik bistand. Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar pkt 6 gir staten rett til å velge mellom ikke-diskriminerende fritak og alternativer som imøterkommer foreldrenes ønsker (jf IV pkt 2.2 foran).

Det er festnet oppfatning og praksis at EMK P1 artikkel 2 ikke innebærer at statene har plikt til å finansiere eller gi støtte til private skoler.⁴⁸48 Hvis fritaksadgang ikke foreligger eller er begrenset, slik at livssynsminoriteter forlater grunnskolen, må staten antagelig tillate at det opprettes private skoler, jf at enhver har rett til grunnskoleopplæring. Det kan da argumenteres for at det i et slikt tilfelle følger av ikke-diskrimineringsprinsippet at støtte må gis til private skoler. Rettstilstanden er flytende her.⁴⁹49

2. Ifølge lov 13 juni 1969 nr 25 om trudomssamfunn og ymist anna har alle rett til å drive religiøs virksomhet alene eller sammen med andre, og til å danne trossamfunn «når rett og sømd ikkje vert krengt». Etter lovens kapittel 2 kan trossamfunn la seg registrere, og de kan da kreve årlig tilskudd fra staten (§ 19). Av § 20 følger at trossamfunnet kan kreve årlig tilskudd fra kommunen til religionsopplæring for barn som hører til samfunnet, forutsatt at barnet «er friteke frå kristendomsopplæringa i grunnskolen».

Ifølge Ot prp nr 40 side 6 første spalte vil spørsmålet om endring av lov om trudomssamfunn § 20 bli tatt opp senere. Det er naturlig å vurdere sammenhengen mellom den fritaksrett man kommer frem til og reglene om støtte til alternativ undervisning.

XV: Særlig om læreres fritaksrett

1.Grunnskoleloven § 18 nr 3 lyder:

«3. Den som skal undervise i kristendomskunnskap må undervise i samsvar med den evangelisk-lutherske læra.

Ein lærar som ikkje høyrer til Den norske kyrkja eller Den evangelisk-lutherske frikyrkja, skal ikkje ha plikt til å undervise i faget sjølv om han har kompetanse til det, jfr.§ 22 nr 2.»

2. I NOU 1995: 9 foreslo Pettersen-utvalget at § 18 nr 3 annet ledd skulle oppheves ved innføringen av det nye faget (side 50). Utvalget mente det var problematisk at lærere som underviser i en skole med kristen formålsparagraf, som gjelder for alle skolens fag, kunne be seg fritatt fra å undervise i kristendomskunnskap.

Smith-utvalget kom i NOU 1995:18 til motsatt resultat (side 223). På bakgrunn av kristendomsfagets innhold idag var det lite naturlig å kreve at undervisningspersonale som ikke er medlem av Den norske kirke eller Den Evangelisk-Lutherske Frikirke, underviser i faget. En slik undervisningsplikt ville etter utvalgets syn bryte med religionsfriheten.

3. Departementet foreslo i Ot prp nr 40 (1995-96) side 6 - 7 å oppheve både første og annet ledd i § 18 nr 3, ettersom faget skulle være nøytralt og objektivt. Undervisningskomiteen opphevet lærernes fritaksrett etter annet ledd, men presiserte undervisningens innhold i endret første ledd (sitert under XII pkt 4.2 foran), jf Innst O nr 56 (1995-96) side 5 første spalte.

4.Situasjonen er altså at lærernes fritaksrett - i motsetning til foreldrenes - er vedtatt opphevet.

Denne fritaksretten reiser først og fremst spørsmål om den enkelte lærers tanke-, samvittighets- og religionsfrihet. Hvorvidt fritak er nødvendig, vil langt på vei avhenge av om man oppfatter faget som objektivt og nøytralt. Dette er drøftet under XII foran. Er svaret ja, skulle utgangspunktet være at det ikke er behov for fritak. På samme måte som ved foreldrenes rett til fritak for barna, vil jeg imidlertid peke på noen ytterligere spørsmål.

Etter å ha fremhevet at undervisningen i det nye faget skal skje på en objektiv og nøytral - ikke forkynnende eller vedkjennende - måte, nevner departementet at læreplanen ikke pålegger lærerne å «delta i» aktiviteter som kan gi grunn til fritak for elevene.

Det kan være noe usikkert hva som ligger i dette. Det er riktig at læreplanen ikke inneholder noe uttrykkelig pålegg om at den enkelte lærer skal delta i religiøse handlinger. Det er også korrekt at lærere i større utstrekning enn barna vil ha styring over det fag de underviser i. Dermed vil de kunne holde en distanse til stoffet, slik at formidling vanskelig vil komme i konflikt med deres livssynsfrihet. Men det følger av planen at elevene bl a skal undervises i «hva bønn er, aftenbønn, bordbønn, Fadervår» (side 95), «norsk salmeskatt», jødisk og islamsk bønn (side 97), samt innholdet i den apostoliske trosbekjennelsen (side 102).

Etter utkastet til § 13 nr 9 skulle elevene kunne fritas fra å «seia fram» og «delta» i slike aktiviteter. Derimot skal lærerne - som har en aktiv nøkkelrolle i klassen - ikke fritas for å lære det bort. Meningen er muligens å trekke et skille mellom å «delta i» og å «lære bort«: Bortlæring av de formularer som benyttes ved religiøse aktiviteter skulle etter dette syn ikke være deltagelse, samtidig som voksne lærere ikke trenger beskyttelse mot fremsigelse. Men jeg ser ikke bort fra at det kunne oppstå samvittighetsspørsmål for en ateistisk lærer hvis han må lære elevene trosbekjennelser fra ulike religioner. Som nevnt foran, må religiøse aktiviteter ansees som et kjerneområde i religionsfriheten. EMK artikkel 9 beskytter enhver fra å bli tvunget til å delta direkte i religiøse handlinger.

Det er mulig at dette ordnes i praksis, slik at lærere ikke tvinges til å formidle stoff som strider mot vedkommendes overbevisning. Men hvis meningen er at lærerne reelt sett skal kunne reservere seg her, er det langt bedre å ha en uttrykkelig lovregel enn en norm på lavere plan.

I sin høringsuttalelse uttalte Utenriksdepartementet også at det ville kunne være problematisk i forhold til prinsippet om ikke-diskriminering hvis personer, som av samvittighetsgrunner ikke finner å kunne gi (visse typer) religionsopplæring, i praksis skulle være utelukket fra ansettelse som lærere i den offentlige skole. Det ble bl a vist til Børre Knudsen-saken (11045/84)⁵⁰50 hvor Kommisjonen uttalte at oppsigelse av en offentlig ansatt for tjenesteforsømmelse i visse tilfelle kan falle inn under EMK artikkel 9. (Den konkrete sak ble avvist.)

Konvensjonspraksis er sparsom her. Utgangspunktet etter EMK er at ingen har rett til noen stilling i det offentlige. Det kan likevel reises spørsmål om forholdet til f eks ytringsfriheten hvis uttalelser får konsekvenser for ens stilling, jf Glasenapp-, Kosiek- og Vogt-sakene, som alle gjaldt ytringsfrihet i Tyskland, jf A 104, A 105 (begge fra 1986) og A 323 (1995). Den siste statuerte krenkelse av artikkel 10 fordi fast ansatt lærer var avskjediget pga sin politiske virksomhet for det tyske kommunistparti. Et slikt inngrep i hennes ytringsfrihet var ikke «nødvendig i et demokratisk samfunn», jf artikkel 10 (2). I prinsippet ville artikkel 9 kunne påberopes av lærere som nekter å delta i religionsundervisning. Om det ville være en krenkelse, er en annen sak. Her måtte man vurdere om inngrepet var nødvendig i et demokratisk samfunn etter artikkel 9 (2). Det nye fagets formål og innhold, samt hvilke innvendinger klageren hadde, ville spille inn. Ellers tilføyes at SP artikkel 25 (c) gir rett til tjeneste på like vilkår i offentlig tjeneste.

Ut fra det materiale som foreligger, er det vanskelig å drøfte disse spørsmål nærmere.

XVI: Nasjonal prøvningsrett

Menneskerettighetskonvensjonene krever ikke bare at statene skal gjennomføre rettighetene i nasjonal rett. Viktig er også at den som mener at hans rett er krenket, kan henvende seg til en nasjonal prøvningsinstans for å få avgjort spørsmålet. Dette følger av EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 (3)(a) om et «effective remedy». Foreligger ingen slik prøvningsrett, vil disse bestemmelser være krenket.

Nasjonal prøvningsrett er også viktig av en annen grunn. Det er et vilkår for at tilsynsorganene kan realitetsbehandle klager at de nasjonale rettsmidler er uttømt, jf EMK artikkel 26 og SP P1 artikkel 2 (exhaustion of domestic remedies).

Kjernespørsmålet ved det nye faget er risikoen for at undervisningen ikke vil være nøytral og objektiv. Det er dermed viktig at det etableres et system for nasjonal prøvning av undervisningens innhold. Behovet for dette er såvidt sees ikke berørt i forarbeidene til endringene i grunnskoleloven i 1996. I Ot prp nr 40 (1995-96) side 5 annen spalte la departementet til grunn at vedtak om fritak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og dermed kan påklages til Statens utdanningskontor. Men dette gjaldt spørsmål knyttet til begrenset fritak i forbindelse med religiøse aktiviteter, ikke undervisningens innhold.

En klagerett over undervisningens innhold kan selvsagt foreligge uansett omfanget av fritaksadgangen. Ikke bare livssynsminoriteter kan etter omstendighetene ha ønske om å påtale forhold ved undervisningen. Men her er det tilstrekkelig å fastslå at hvis sluttresultatet av lovbehandlingen skulle bli begrenset fritak, må det foreligge administrativ klageadgang. Den vanlige ordning vil så være at saken kan innbringes for domstolene, som avgjør om undervisningen er i strid med menneskerettighetene. Jeg går ikke her inn på en del prosessuelle spørsmål som oppstår i denne forbindelse (f eks midlertidig forføyning, krav om aktuell rettslig interesse).

XVII: Avsluttende bemerkninger

Det nye faget reiser vanskelige spørsmål i forhold til menneskerettighetskonvensjonene. Et sett problemer knytter seg de internasjonale rettskilder. Konvensjonspraksis er sparsom på dette felt, og det er vanskelig å fastslå hvor langt tilsynsorganene uttalelser rekker i konkrete situasjoner. Som nevnt er de sentrale prinsipper at undervisningen i et fag av denne art må være nøytral, pluralistisk og objektiv. Barna skal ikke påvirkes i retning av et bestemt livssyn. Hva som nærmere ligger i dette, kan by på tvil. Det er forsåvidt illustrerede at Sverige, som opprinnelig hadde en reservasjon til EMK P1 artikkel 2 i anledning obligatorisk undervisning⁵¹51, nå har trukket den tilbake under henvisning til at undervisningen er nøytral, men at det samtidig er reist tvil om dette var riktig (jf III pkt 2.5.2).

Et annen gruppe spørsmål gjelder det nye faget. Argumentasjonen på ulike stadier og i forskjellige fora viser at det har vært en viss uklarhet om juridiske spørsmål som betydningen av grunnskolens formålsparagraf, begrepet «konfesjonell forankring» og hvilke rettslige rammer som skal gjelder for undervisningen i faget. Foran er nevnt hvilke rettslige løsninger jeg mener er de riktige, basert på gjeldende statsforfatningsrett, den vedtatte læreplan og flertallets formuleringer i forarbeidene. I tillegg har jeg pekt på en del problemer av praktisk betydning som bør avklares.

Norske myndigheter må treffe tiltak for å sikre at undervisningen er i samsvar med konvensjonenes krav. Praktiseringen av det nye faget blir avgjørende. På en slik bakgrunn er det ikke mulig å fastslå klart om det vil være i samsvar eller i strid med konvensjonene å innføre det nye faget uten generell fritaksrett for foreldre og lærere.

Slik situasjonen nå fremstår, finner jeg at det tryggeste er en generell fritaksrett. Det vil innebære at de internasjonale tilsynsorganene ikke gir seg inn på en nærmere vurdering av de tvilsomme spørsmål obligatorisk undervisning reiser. Men jeg kan ikke si at begrenset fritak vil være i strid med konvensjonene. Forutsetningen er da at man får til en ordning som i praksis ligger innenfor deres rammer. Mye vil avhenge av den videre lovbehandling og den konkrete gjennomføring av faget.