5 Hovedspørsmål ved lovfestingen

5.1 Begrunnelsen for voldsoffererstatningsordningen

Et klart utgangspunkt i erstatningsretten er at det er den enkelte skadevolder som skal stå økonomisk til ansvar for sine handlinger overfor skadelidte. Det anses som hovedregel ikke å være en statlig oppgave å yte erstatning for skade som privatpersoner blir påført som følge av andre privatpersoners erstatningsbetingende handlinger.

En ordning med erstatning fra staten til voldsofre representerer et unntak fra dette utgangspunktet. Gjennom ordningen gir staten en gruppe skadelidte en prioritert stilling fremfor andre under forutsetning av at skadene har oppstått på en bestemt måte. En slik særbegunstigelse ved tildeling av offentlige ytelser krever en nærmere begrunnelse.

Det var Den Norske Advokatforening som først tok initiativet til å få gjennomført en erstatningsordning for voldsofre i Norge. Foreningen nedsatte et utvalg som avga sin innstilling 8. desember 1970. Innstillingen er tatt inn som vedlegg 3 til St.prp. nr. 39 (1975-76). I innstillingen kapittel I uttalte utvalget bl.a. følgende:

«Det første spørsmål som naturlig reiser seg er: Hva er den ideelle motivering for at staten skal være ansvarlig for personskader som oppstår som følge av voldsforbrytelser, et ansvar som hittil alene har påligget gjerningsmannen.

En oppfatning bygger på det syn at samfunnet er forpliktet til å beskytte sine borgere mot forbrytelser. Utviklingen i samfunnet har gjort individene stadig mer avhengige av og forpliktet overfor staten. Skader som følge av voldshandlinger er en direkte negativ konsekvens av denne samfunnsutviklingen. Dette fører naturlig til at staten bør være erstatningsansvarlig for slike skader. Hertil kommer at den økonomiske følge av slike skader i alminnelighet ikke vil bli reparert på annen måte.

En annen oppfatning bygger på forsikringsmessige betraktninger. Det anses urimelig at offeret for «tilfeldighetenes spill» selv skal bære sitt tap. Man ser da voldsforbrytelsene som en forsikringsmessig risiko for borgerne på samme måte som alderdom og arbeidsløshet.

Man kan imidlertid også se det slik at skaden bør erstattes etter de prinsipper som ligger til grunn for de sosiale trygdeordninger.

Det har vært anført at det også ville være like naturlig å yte offentlig erstatning til personer som blir påført skade på annen måte enn ved voldshandlinger, f eks brann eller andre ulykker. Dette ville imidlertid bety at man påla staten ansvar for enhver ulykke som går ut over enkeltindivider. Selv i vårt samfunn med vel utbygde trygde- og stønadsordninger, er man ikke kommet så langt.

Som utvalget senere kommer tilbake til, mener man at det foreligger et behov for erstatning for personskader. Dette ut fra den oppfatning at individet i et moderne samfunn har et berettiget krav på erstatning for de voldshandlinger som følger i samfunnets spor, og også fordi de eksisterende ordninger ikke gir tilstrekkelig dekning, bør det etableres en erstatningsplikt for det offentlige.»

I St.prp. nr. 39 (1976-76) side 11 begrunnet departementet forslaget om innføringen av voldsoffererstatningsordningen slik:

«Etter departementets oppfatning er det særlig to grunner som taler for å etablere en særordning om ytelser (erstatning) fra staten til ofre for straffbare handlinger: Det ene er at disse skadevoldere regelmessig har svært liten evne til å betale erstatning. (En ser her bort fra personskade voldt på straffbar måte ved bruk av motorkjøretøyer; slike skader er for øvrig foreslått unntatt da tilfredsstillende dekning gis av den obligatoriske trafikkforsikring). Ofre for straffbare handlinger står derfor erstatningsrettslig i en særlig ugunstig stilling.

Denne ugunstige særstilling kunne i og for seg være tilstrekkelig til å begrunne innføring av ordningen.

Men det kan også nevnes at mye tyder på at skadelidte i mange tilfelle befinner seg i trange økonomiske kår.

Et annet viktig forhold er etter departementets oppfatning at en ordning med statlig erstatning til ofre for straffbare handlinger må kunne sees som et vesentlig ledd i en moderne kriminalpolitikk: Det synes rimelig at fellesskapet (staten) trer inn og er med og avdemper eventuelle uheldige virkninger for befolkningen som helhet av en mild strafferettspleie; det vil trolig også være lettere å få alminnelig tilslutning i samfunnet til en human kriminalpolitikk når staten yter erstatning til offeret.

Departementet mener på denne bakgrunn at det foreligger særlige grunner for at staten yter økonomisk støtte til hjelp for ofre for straffbare handlinger i tillegg til de eksisterende trygdeordninger. Denne støtte kan mest hensiktsmessig gis ved at det innføres en ordning med statlig erstatning til ofre for straffbare handlinger.»

Om begrunnelsen for ordningen uttalte Justiskomiteens flertall følgende i Innst.S. nr. 171 (1975-76) side 2:

«I en rettsstat som Norge har samfunnet - etter komitéens mening - et overordnet ansvar for at personer som uforskyldt blir utsatt for vold i forbindelse med straffbare handlinger, i rimelig utstrekning blir holdt økonomisk skadesløse.

Komitéen mener en slik ordning vil bidra til å vinne større forståelse for en human strafferettspleie, samtidig som den foreslåtte erstatningsordning også vil kunne bevirke, at den enkelte borger i større grad påvirkes til å yte frivillig assistanse til politiet.»

Gjennom ratifikasjon av Den europeiske konvensjon 24. november 1983 om erstatning til voldsofre har Norge internasjonalt forpliktet seg til å ha en statlig voldsoffererstatningsordning. Konvensjonens hovedregel er at den ratifiserende stat forplikter seg til å betale erstatning til ofre for voldshandlinger begått på statens territorium, så fremt full erstatning ikke fås fra andre kilder. Utenriksdepartementet uttalte bl.a. følgende i St.prp. nr. 44 (1991-92) side 1 i forbindelse med ratifiseringen av konvensjonen:

«I løpet av de siste ti-årene har man i stadig større grad rettet oppmerksomheten mot offerets stilling i voldssaker. Det er en allmenn oppfatning at denne må styrkes. Noe av det viktigste i denne forbindelse er at offeret eller offerets etterlatte sikres rett til erstatning. I prinsippet kan offeret riktignok kreve å få dekket sine tap hos gjerningsmannen. I praksis fører imidlertid sjelden dette til full kompensasjon. Forbryteren blir for eksempel ikke pågrepet, eller han eller hun mangler midler.»

Departementet vil bemerke at for den enkelte skadelidte er behovet for hjelp i utgangspunktet uavhengig skadeårsaken. Fra en sosialpolitisk synsvinkel kan det derfor anføres at skadene i seg selv bør være avgjørende for de offentlige ytelser som tilbys og ikke skadeårsaken. Dette synspunkt har hatt stor gjennomslagskraft ved utviklingen av den moderne velferdsstaten der folketrygden spiller en sentral rolle.

Et voldsoffer har selvsagt krav på de samme trygdeytelser som enhver annen som rammes av sykdom eller skader har krav på, f.eks. sykepenger, lege- og sykehusbehandling, medisiner og eventuelt attføringsstønad og uførhetstrygd.

Men trygden dekker ikke ethvert økonomisk tap. For det første er det utgifter som normalt ikke dekkes i det hele tatt, f.eks. vanlig tannbehandling. Dernest gir ikke alltid de trygdeytelser man får full kompensasjon for de inntekter de skal erstatte. Heller ikke kan man som hovedregel gjennom folketrygden få erstatning for skade av ikke-økonomisk art.

Dersom de offentlige ytelsene som tilbys personer som blir påført personskader anses som utilstrekkelige, kan det anføres at en bør bygge ut de generelle offentlige trygde- og støtteordningene fremfor særskilte offentlige erstatningsordninger for personer som er påført skader på en nærmere bestemt måte.

Når departementet likevel foreslår å videreføre og lovfeste ordningen med voldsoffererstatning fra staten, har imidlertid forslaget ikke bare en sosialpolitisk men også en kriminalpolitisk begrunnelse. En viktig statlig oppgave er å søke å forhindre kriminalitet. Der dette ikke lykkes, kan det anføres at staten bør sørge for at den som rammes av kriminalitet holdes økonomisk skadesløs. Et slikt ansvar vil imidlertid føre for vidt med tanke på straffbare handlinger generelt, f.eks. økonomisk kriminalitet, tyveri og skadeverk.

Etter departementets syn står statens ansvar for å forhindre voldsforbrytelser i en særstilling. Disse forbrytelsene representerer en direkte trussel mot folks liv og helse og krenker dermed de mest fundamentale rettsgodene i vårt samfunn. Der samfunnet i det enkelte tilfelle ikke lykkes i å forhindre slike handlinger, bør fellesskapet dekke det tap som personskaden fører med seg der dekning for tapet ikke kan oppnås på annen måte.

Det primære erstatningsansvaret for voldsforbrytelsen bør likevel fortsatt ligger hos den enkelte voldsforbryter. I likhet med straffansvaret anses erstatningsansvaret å ha en preventiv virkning som sammen med andre virkemidler kan bidra til å begrense voldskriminaliteten. I motsetning til straffansvaret gir erstatningsansvaret også økonomisk reparasjon til det enkelte voldsoffer. I et konfliktløsningsperspektiv kan det være en viktig faktor både for voldsofferet og voldsutøveren å oppleve at voldsutøveren gjør opp for seg økonomisk i den grad det er mulig. Voldsoffererstatningsordningen bør derfor i utgangspunktet være subsidiær i den forstand at staten bare bærer det endelige tapet dersom skadevolderen er ukjent eller ute av stand til å gjøre opp for seg.

5.2 Billighetsordning eller rettighetsordning

Av voldsoffererstatningsforskriften § 1 fremgår det at erstatning ytes «i den utstrekning det finnes rimelig». Videre fremgår det av forskriften § 6 at erstatning for skaden ytes «med det beløp som finnes rimelig i det enkelte tilfelle». Både spørsmålet om erstatning skal gis og spørsmålet om hvor omfattende erstatning som i tilfelle skal tilkjennes, er underlagt en rimelighetsvurdering. Dette er grunnen til at dagens ordningen betegnes som en billighetsordning.

Om forholdet mellom Den europeiske konvensjon 24. november 1983 om erstatning til voldsofre og den norske voldsoffererstatningsordningen uttalte Utenriksdepartementet bl.a. følgende i St.prp. nr. 44 (1991-92) side 2:

«Konvensjonen pålegger landene å opprette ordninger som gir rett til erstatning. Den norske ordningen gir på sin side den skadelidte ikke noe ubetinget rettskrav på erstatning. Den er en billighetsordning ; forskriftene bestemmer at erstatning kan ytes dersom det finnes rimelig. Rimelighetsvurderingen knytter seg både til om erstatning skal ytes, og til hvilket omfang den skal ha. Praktiseringen av ordningen er likevel tilnærmet regelbundet. Dersom forskriftenes øvrige vilkår er oppfylt, blir erstatning etter gjeldende praksis alltid utbetalt. Dersom man håndhever forskriftene så regelbundet som i dag, kan den norske konstruksjonen med en billighetserstatning ikke anses å skape noe problem i forhold til konvensjonen.»

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å endre ordningen slik at voldsofrene får en lovfestet rett til erstatning. Forslaget var begrunnet slik:

«I tillegg til at den kriminelle har et ansvar for sine handlinger, må også samfunnet ta et utstrakt ansvar overfor voldsofre gjennom ulike støttetiltak, informasjon og erstatninger der gjerningspersonen ikke er i stand til å gjøre opp for seg eller ikke lar seg identifisere. Ordningen med erstatning til voldsofre er helt sentral i denne sammenheng. Med utgangspunkt i samfunnets ansvar er det naturlig at ofrene gis et rettskrav på erstatning fra staten der gjerningspersonen ikke kan gjøre opp for seg. I lovutkastet foreslås det derfor at voldsoffererstatningsordningen omgjøres fra en billighetsordning til en rettighetsordning. Den som er påført personskade ved en straffbar voldshandling, gis et rettskrav på erstatning fra staten for den skaden vedkommende er påført. Erstatningen skal som hovedregel utmåles etter reglene i skadeserstatningsloven kapittel 3 om erstatning for personskade m v.

I praksis har voldsoffererstatning normalt blitt tilkjent dersom vilkårene i forskriften for øvrig har vært oppfylt. Det bemerkes i den forbindelse at Norge, gjennom ratifikasjon av Den europeiske konvensjon av 24. november 1983 om erstatning til voldsofre, har forpliktet seg til å betale erstatning til voldsofre der handlingen er begått på norsk territorium, såfremt ofrene ikke får full erstatning fra andre kilder. Konvensjonen pålegger landene å opprette ordninger som gir rett til erstatning. I St.prp. nr. 44 (1991-92) vedrørende samtykke til ratifikasjon av konvensjonen ble det diskutert om den norske ordningen skapte problemer i forhold til konvensjonen. Det ble der konkludert med at den norske billighetsordningen ikke gjorde det, under henvisning til at praktiseringen av forskriften var tilnærmet regelbundet. En rettighetsordning vil imidlertid harmonere bedre med konvensjonen.»

Høringsinstansene var i det alt vesentlige positive til forslaget om å innføre en lovfestet rett til erstatning. Det ble bl.a. fremhevet at forslaget vil innebære en nødvendig styrking av voldsofrenes situasjon og bidra til en mer enhetlig praksis.

Erstatningsnemnda for voldsofreer enig i at ordningen gjøres om fra en billighetsordning til en rettighetsordning og uttaler i den forbindelse:

«Slik dagens ordning praktiseres vil det neppe innebære noen realitetsendring. Ordningen er så regelbundet at det alltid tilkjennes erstatning når vilkårene i forskriften er oppfylt. Noe annet ville lett blitt ansett som usaklig forskjellsbehandling. Den foreslåtte endringen vil derfor først og fremst innebære at loven blir i samsvar med dagens praksis, samtidig som det ikke lenger kan stilles spørsmål ved om den norske ordningen er i konflikt med den nevnte konvensjonen som pålegger landene å ha ordninger som gir borgerne rett til erstatning.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler:

«Fylkesmannen er innforstått med de hensyn som tilsier at voldsoffererstatningsordningen bør omgjøres fra en billighetsordning til en rettighetsordning. Samtidig deler Fylkesmannen den oppfatning at denne endringen ikke vil han noen særlig praktisk betydning. Dette på bakgrunn av den måten någjeldende forskrift har blitt praktisert på.»

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Etter gjennomgang av høringsnotat med lovutkast anser Fylkesmannen det positivt at voldsoffererstatningsordningen omgjøres fra billighetsordning til rettighetsordning, i det dette er i samsvar med praktiseringen av gjeldende forskrifters § 1.»

Det var imidlertid også enkelte kritiske merknader til forslaget.

Barne- og familiedepartementet uttaler:

«Barne- og familiedepartementet ser i utgangspunktet positivt på at ordningen om voldsoffererstatning lovfestes og at ordningen gjøres om fra en billighetsordning til rettighetsordning. En risiko som foreligger når en billighetsordning går over til å bli en rettighetsordning er at vilkårene for å oppnå rettighetene fortolkes snevrere enn tidligere. Fortolkningen av vilkårene blir mer absolutte fordi oppfyllelse av vilkårene utløser rettskrav på en ytelse. Barne- og familiedepartementet støtter overgangen fra billighetsordning til rettighetsordning under forutsetning av at denne endringen ikke medfører en innsnevring i adgangen til å få voldsoffererstatning.»

Regjeringsadvokatensavner en nærmere drøftelse av hvilke konsekvenser innføringen av en rettighetsbasert ordning er ment å ha for domstolenes prøvelsesadgang og uttaler i den forbindelse:

«Etter gjeldende rett er prøvelsesadgangen meget begrenset. Det er behov for en avklaring m.h.t. hva som fortsatt skal være underlagt det frie skjønn og hva domstolene skal prøve, herunder hva domstolene er egnet til å prøve... .»

Departementet er kommet til at ordningen med voldsoffererstatning fra staten bør endres fra å være en billighetsordning til en rettighetsordning både hva gjelder spørsmålet om voldsoffererstatning skal gis og i tilfelle med hvilket beløp. Det vises til begrunnelsen i høringsbrevet og den brede enigheten som foreligger blant høringsinstansene.

Departementet finner imidlertid grunn til å knytte enkelte merknader til hvilken betydning overgangen fra en billighetsordning til en rettighetsordning vil få for domstolens prøvelsesrett av forvaltningsvedtak etter voldsofferordningen.

Det klare utgangspunkt er at domstolene kun foretar en legalitetskontroll med forvaltningsavgjørelsene og at avgjørelser som ligger innenfor forvaltningens frie skjønn ikke kan overprøves av domstolene. Det er dermed kun ugyldige vedtak som domstolene som utgangspunkt kan underkjenne eller sette til side. Dette medfører at de forvaltningsrettslige ugyldighetsreglene er avgjørende for omfanget av domstolenes prøvelsesrett med forvaltningsavgjørelser i sin alminnelighet. Det frie skjønn må imidlertid utøves innenfor de rammene for forsvarlighet som følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Dersom det i forbindelse med skjønnsutøvelsen er foretatt usaklig forskjellsbehandling eller vedtaket på annen måte er beheftet med myndighetsmisbruk, er man utenfor disse rammene og domstolene kan kjenne vedtaket ugyldig.

I utgangspunktet vil en overgang fra en billighetsordning til en rettighetsordning i seg selv neppe medføre vesentlige endringer i forhold til dagens ordning når det gjelder omfanget av domstolenes prøvelsesrett. Som det fremgår bl.a. av St.prp. nr. 44 (1991-92) side 2 er dagens ordning tilnærmet regelbundet. Dersom forskriftens øvrige vilkår er oppfylt, blir erstatning etter gjeldende praksis alltid utbetalt. Å avslå voldsoffererstatning alene under henvisning til rimelighetskriteriene vil på denne bakgrunn som utgangspunkt innebære usaklig forskjellsbehandling eller annen myndighetsmisbruk som medfører at domstolene kan kjenne vedtaket ugyldig.

Spørsmålet som reiser seg her er imidlertid om det ved overgangen til en rettighetsordning foreligger hensyn som tilsier at domstolenes prøvelsesrett på enkelte punkter bør innskrenkes i forhold til de alminnelige reglene om domstolenes prøvelsesrett. Når det gjelder kjernen i ordningens virkeområde, mener departementet at prøvelsesretten ikke bør innskrenkes i forhold til det som følger av at ordningen skal være en rettighetsordning. I enkelte detaljerte spørsmål der det er vanskelig å stille opp klare regler eller bygge på etablert praksis under dagens ordning, bør en imidlertid overlate enkelte sider av avgjørelsene til forvaltningens «frie skjønn», jf. nærmere under merknadene i punkt 8 til lovforslaget § 1 annet ledd, § 2 annet ledd og § 3 tredje ledd tredje punktum.

5.3 Den erstatningsbetingende handling

Hovedvilkåret for å kunne tilkjenne erstatning etter voldsoffererstatningsforskriften § 1 første ledd første punktum, er at skaden er voldt ved en «forsettlig legemskrenking eller ved annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang». Begrepet «straffbar handling» forutsetter at handlingen er forbudt under trussel om straff, og at alle straffbarhetsbetingelser - både de objektive og subjektive - er oppfylt, likevel slik at det er gjort unntak for enkelte av de subjektive vilkårene i forskriften § 1 annet ledd.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å videreføre uttrykket «ved forsettlig legemskrenking eller ved annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang» som kriterium i voldsoffererstatningsloven. Forslaget ble begrunnet slik:

«Det kan reises spørsmål om «straffbar handling» bør erstattes med «rettsstridig handling», idet en slik ordlyd kan sies å harmonere bedre med at det kan ytes erstatning selv om straffesaken henlegges eller skadevolderen frifinnes. Begrepet «straffbar handling» gir imidlertid en relativt presis avgrensning av hvilke handlinger som må være årsak til de skader som erstattes og vilkåret har blitt utkrystallisert gjennom praksis.

Det foreslås derfor å beholde uttrykket «forsettlig legemskrenking eller ved annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang» også i den nye loven. Man bør imidlertid vise varsomhet med å identifisere skadevolderen i vedtaket i de tilfellene der vedkommende ikke er straffedømt for forholdet, har vedtatt forelegg e l, ... .»

De fleste høringsinstansene hadde ingen merknader til spørsmålet om hvilke handlinger som skulle åpne for voldsoffererstatning fra staten.

Erstatningsnemnda for voldsofre uttaler at hovedvilkåret om at det for å tilkjenne voldsoffererstatning må foreligge en «forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang» bør beholdes. Nemnda uttaler i den forbindelse:

«Å bytte ut straffbar med rettsstridig vil lett skape tvil om rammen for statens ansvar, som etter dagens ordning forutsetter at de objektive og subjektive straffbarhetsbetingelsene - med enkelte unntak - er oppfylt. Det gir en avgrensning som nemnda mener samsvarer med formålet med ordningen, og som harmonerer med art 2 i den europeiske konvensjonen som knytter statens erstatningsplikt til at skaden kan tilskrives «en forsettlig voldsforbrytelse (an intentional crime of violence)». Slik sett går dagens norske ordning lenger enn konvensjonen ved at også uaktsomme straffbare voldshandlinger gir grunnlag for erstatning.»

Forsvarsdepartementetmener at loven også bør omfatte enhver situasjon der noen hjelper det offentlige med å utøve politimyndighet slik at man også fanger opp tilfeller der noen hjelper Militærpolitiet, Kystvakten eller andre som er tillagt politimyndighet på et begrenset område.

Regjeringsadvokatenuttaler:

«Det følger av motivene til lovforslaget at retten til voldsoffererstatning ikke faller bort dersom straffesaken henlegges eller skadevolder frifinnes. Som kjent er rekkevidden av uskyldspresumsjonen i Den Europeiske menneskerettighetskonvensjon 4. november 1950 artikkel 6 annet ledd omstridt på dette området. Det bør problematiseres at skyldspørsmålet vurderes i en senere sivil sak, eventuelt med de samme bevisene.»

Sivilombudsmannen viser til at sivilombudsmannen mottar flere klagesaker årlig i saker om voldsoffererstatning. Sivilombudsmannens kontor har også gjennomført en undersøkelse av praktiseringen av forvaltningsloven i slike saker ved tre fylkesmannsembeter. I lys av dette ønsker Sivilombudsmannen å knytte noen bemerkninger til det som oppfattes som et viktig dilemma ved voldsoffererstatningsordningen, og utaler i den forbindelse:

«Bakgrunnen for dilemmaet er at ordningen er basert på et forvaltningsrettslig regelsett, hvor formålet er å gi økonomisk kompensasjon til personer som har vært utsatt for vold e.l.. Samtidig forutsetter reglene at det er begått en straffbar handling. Selv om det etter Grunnloven tilligger domstolene å behandle straffesaker, må fylkesmennene og Erstatningsnemnda etter dagens regler ta stilling til om en personskade er forårsaket av en straffbar handling.

I saker der det foreligger en fellende dom mot en gjerningsmann, er dette ikke problematisk. Der det ikke foreligger en slik dom, og det kun er èn aktuell gjerningsmann, kommer dilemmaet imidlertid tydelig fram. Dette gav den ovennevnte undersøkelse av saker fra tre fylkesmannsembeter en klar illustrasjon på. Her var vedtakene i flere saker vinklet inn mot å vurdere om en person som ikke var straffedømt, hadde begått en straffbar handling.

Etter min mening bør det overveies om de nye reglene derfor bør utformes slik at fylkesmennene og Erstatningsnemnda unngår en slik dobbeltrolle, der det både skal tas stilling til økonomisk kompensasjon for skadelidte og straffeskyld hos en skadevolder. Jeg viser her blant annet til bemerkningene i saken som er gjengitt i min årsmelding for 1998 på s. 220 flg.

Et første spørsmål i denne sammenheng er om vilkårene for voldsoffererstatning bør være knyttet opp til om det er begått en straffbar handling. Når erstatning kan gis også i tilfeller hvor det ikke foreligger en fellende dom, medfører dette som nevnt at et forvaltningsorgan i en del saker blir henvist til å ta selvstendig stilling til om en straffbar handling er begått (av en bestemt person). Selv om Høyesterett har anerkjent at domstolene kan tilkjenne erstatning også i tilfeller der en person er frifunnet for en straffbar handling, er det en annen sak om det bør etableres en ordning der forvaltningsorganer må ta stilling til om det er begått en slik handling. Jeg kan ikke se at dette forholdet - som også er berørt i årsmeldingen for 1998 s. 220 - er drøftet i den knappe vurderingen av alternative kriterier på s. 10 i høringsutkastet.

Videre savner jeg en nærmere drøftelse av forholdet mellom reglene om voldsoffererstatning og (injurielovgivningen og) Den europeiske menneskerettighetskonvensjon art. 6 (2). Jeg viser i den forbindelse til Justisdepartementets rundskriv G-76/96 av 18. november 1996, der det heter:

«Det kan ikke utelukkes av konvensjonsorganer vil finne en uttalelse fra en offentlig myndighet (fylkesmannen eller voldsoffererstatningsnemnda) om at det foreligger et straffbart forhold etter at det er avsagt en frifinnende dom som en krenkelse av art. 6 (2).»

Et tredje forhold er at grunngiingen for vedtakene uansett bør legges opp slik at det ikke gås inn på og tas stilling til straffeskylden til en enkelt person. I mange tilfeller vil legeerklæringer ofte kunne være tilstrekkelige til å konstatere om en straffbar handling har funnet sted. Det er da ikke nødvendig å gå inn på forholdet til gjerningsmannen. Og i de fleste andre saker er skadevolderens identitet uten betydning. Departementet understreker at en sak der det ikke er oppgitt skadevolder, bevismessig skal vurderes like strengt som der handlingen er knyttet til en navngitt skadevolder. I lys av det jeg her har fremholdt, vil jeg anbefale at det overveies å gå bort fra å vurdere navngitte skadevolderes mulige skyld.»

Kompetansesenteret for voldsofferarbeid uttaler:

«I lovutkastets § 1, første ledd, slås fast at «Staten yter voldsoffererstatning etter bestemmelsene i loven her for personskade voldt ved forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som har preg av vold eller tvang». Dette er et snevrere virkeområde enn for tilsvarende erstatningsordninger i flere andre europeiske land, deriblant Sverige, Danmark og Finland. I disse landene omfatter erstatningsordningene personskader voldt ved kriminelle handlinger/brudd på straffeloven, og er ikke begrenset til de lovbruddstyper som er angitt i det norske lovutkastet. Slik bestemmelsen er utformet i utkastet vil ofre for andre kriminelle handlinger enn de som er nevnt i loven, og som opplever til dels svært alvorlige psykiske ettervirkninger av dette, ikke kunne få noen erstatning etter loven. Vi har eksempler på enslige kvinner som har vært utsatt for innbrudd, og hvor den utrygghet og angst de opplever som følge av det har fått store konsekvenser, også praktisk og økonomisk. Vanlige forsikringsordninger vil neppe dekke de kostnader og/eller økonomiske tap dette medfører. Vi kan ikke se noen grunn til at Norge her skal ha en dårligere erstatningsordning enn Norden for øvrig.»

Barneombudet uttaler:

«Utuktig omgang og handlinger med mindreårige omfattes av denne ordningen. Barneombudet er klar over at det foreligger lang og sikker praksis på at dette blir ivaretatt av voldsofferordningen i dag. Denne praksis bør tydeliggjøres i regelverket for å få frem at barn er beskyttet av ordningen, og for å bidra til å understreke deres rettigheter. Vi ber departementet vurdere behovet av å få dette tydeligere frem.»

Landsforeningen for voldsofreforeslår primært at uttrykket «forsettlig» i § 1 første ledd første punktum fjernes, subsidiært at uttrykket «uaktsom» også tas med.

Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn uttaler:

«SSMB mener at man isteden for å sette vilkår for «straffbar handling», bør erstatte dette med «rettsstridig handling». I saker om erstatning etter seksuelle overgrep vil det i en del tilfeller være aktuelt å fremme erstatningskrav selv om skadevolder frifinnes, eller at det av andre grunner ikke blir noen straffesak. Det bør presiseres at den sentrale problemstillingen i saker om voldsoffererstatning, er at det er skadelidte som skal gis erstatning.»

Departementet finner det naturlig å ta utgangspunkt i ordningens begrunnelse ved fastsettelsen av hvilke skadevoldende handlinger som skal gi grunnlag for voldsoffererstatning fra staten. Det vises i den forbindelse til punkt 5.1. Som det fremgår der har ordningen i tillegg til en sosialpolitisk begrunnelse i første rekke en kriminalpolitisk begrunnelse som gjør det naturlig å stille som vilkår at søker har vært utsatt for en straffbar voldshandling. Kriteriet «forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang» har dessuten utkrystallisert seg gjennom omfattende praksis og gir i dag et forholdsvis presist avgrensningskriterium. Dette trekker i retting av å videreføre det samme kriteriet i loven.

Det er imidlertid ikke et vilkår at noen er straffedømt for den handlingen som danner grunnlaget for søknaden. Dette har vært ansett som uproblematisk der skadevolderen er ukjent. I en del saker er det imidlertid ikke tvilsomt hvem gjerningspersonen er dersom det først legges til grunn at skadelidte har vært utsatt for handlingen. Det er disse sakene som reiser spørsmål i forhold til uskyldspresumsjonen i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 (2) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 (2). Bestemmelsene er like og lyder:

«Enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.»

FNs menneskerettighetskomité har i saken Moreal mot Frankrike (Doc A 44/40) lagt til grunn at SP artikkel 14 (2) ikke er anvendelig i sivile saker. Det samme har Den europeiske menneskerettighetskommisjon i saken M.C mot Storbritannia (Application nr. 118882/85). Høyesterett har også uttalt at uskyldspresumsjonen i EMK art 6 (2) neppe kan komme til anvendelse i en sivil sak mellom siktede og den som måtte være krenket eller ha lidt skade ved en handling som siktede er frifunnet for, jf. Rt 1999 s. 1363, der førstvoterende på s. 1378 bl.a. uttaler følgende om bestemmelsen:

«Etter min oppfatning kan uskyldspresumsjonen derimot neppe komme til anvendelse i en sivil sak mellom siktede og den som måtte være krenket eller ha lidt skade ved en handling som siktede er frifunnet for. Det må i alle fall være på det rene at EMK art 6 nr. 2 ikke kan avskjære domstolene fra i en sivil sak - f.eks. en erstatningssak, sak om oppsigelse eller avskjed eller sak om foreldreansvar - å ta stilling til et faktisk hendelsesforløp, selv om dette i og for seg skulle utgjøre en straffbar handling, og den som kravet er rettet mot er frifunnet for forholdet i en tidligere straffesak, se blant annet Lorentzen/Rehof/Trier: Den Europæiske Menneskeretskonvention med kommentarer (1994), side 199 og Frowein/Peukert, op.cit. side 285. Om uskyldspresumsjonen overhodet får anvendelse i en sivil sak mellom skadelidte og siktede, må det under enhver omstendighet være en forutsetning for at EMK art 6 nr. 2 skal være krenket, at det blir foretatt en strafferettslig skyldkonstatering. Dersom domstolene i en sivil sak ikke skulle ha adgang til å legge til grunn at den som er frifunnet for en straffbar handling, har begått handlingen, ville frifinnelsen frata den som måtte være krenket eller ha lidt skade ved handlingen, muligheten til å få prøvd krav som vedkommende måtte ha mot tiltalte. Dette ville etter mitt syn støte an mot den grunnleggende bestemmelse om rett til rettferdig rettergang i artikkel 6 nr. 1.»

Imidlertid må også dommen Ashan Rushiti mot Østerrike avsagt av Den europeiske menneskerettighetsdomstol 21. mars 2000 tas i betraktning. Dommen gjelder riktignok et annet spørsmål, nemlig spørsmålet om tiltaltes rett til erstatning etter uberettiget straffeforfølgning. Domstolen uttalte imidlertid at formålet med uskyldspresumsjonen er å beskytte mot «any decision or other statement by state officials amounting to an assessment of the applicants guilt without him having previously been proved guilty accordning to law».

Det er etter dette vanskelig å trekke en klar grense for uskyldspresumsjonens rekkevidde, ikke minst i forhold til administrative avgjørelser som f.eks. vedtak om tilkjennelse av voldsoffererstatning. Rent faktisk foretas det imidlertid i vedtak om voldsoffererstatning ingen strafferettslig skyldkonstatering, men kun en vurdering av hvorvidt søkeren er berettiget til erstatning fra staten som følge av handlinger av en bestemt karakter.

Vedtak om at offeret skal tilkjennes voldsoffererstatning som er basert på at det foreligger klar sannsynlighetsovervekt for at en straffbar handling har funnet sted, kan etter omstendighetene oppleves som en konstatering av at en skadevolder som er frifunnet av domstolene eller som har fått straffesaken mot seg henlagt «egentlig» også er straffansvarlig. Hvorvidt en slik uttalelse representerer en krenking av EMK art 6 (2) og SP art 14 (2), må imidlertid bero på hvordan vedtaket utformes og begrunnes. Om uskyldspresumsjonen skal komme til anvendelse i en sak om voldsoffererstatning fra staten til skadelidte, må det etter departementets oppfatning være en forutsetning for at EMK skal være krenket at det blir foretatt en strafferettslig skyldkonstatering. Som nevnt nedenfor i punkt 5.6 om skadevolders partsstatus legges det opp til at skadevolderen ikke skal identifiseres i vedtaket. Dette vil også imøtekomme Sivilombudsmannens kritikk mot Erstatningsnemnda i saken omtalt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1998 s. 220 flg. der nemnda uttrykkelig hadde utpekt en person som skadevolder etter at straffesaken mot vedkommende var henlagt.

Departementet finner på denne bakgrunn at de mest tungtveiende hensyn taler for å videreføre begrepet «forsettlig legemskrenking eller annen straffbar handling som har preg av vold eller tvang» som hovedkriterium for tilkjennelse av voldsoffererstatning.

Etter dagens ordning yter staten også voldsoffererstatning for personskade oppstått i forbindelse med hjelp til politiet under arrestasjon, ved avverging eller forsøk på avverging av en straffbar handling eller ved lovlig pågripelse eller forsøk på dette, jf. voldsoffererstatningsforskriften § 1 første ledd annet punktum. Bestemmelsen har selvstendig betydning der skadene skyldes f.eks. uhell i forbindelse med rettshåndhevingen og ikke en voldshandling fra forbryteren. Selv om bestemmelsen har vært lite brukt i praksis, foreslår departementet at den videreføres. Ingen av høringsinstansene har vært kritiske til bestemmelsen. Det vises for øvrig til den begrunnelsen som ble gitt for bestemmelsen i St.prp. nr. 39 (1975-76) side 16.

Departementet er enig med Forsvarsdepartementet i at bestemmelsen også bør omfatte hjelp til Militærpolitiet, Kystvakten og andre som er tillagt politimyndighet på et begrenset område.

Skader som omfattes av bilansvarslovens dekningsområde faller utenfor dagens ordning og departementet foreslår at dette videreføres.

5.4 Erstatning for tingsskader voldt av personer anbrakt i anstalt eller institusjon

I St.prp. nr. 39 (1975-76) side 16-18 ble det drøftet om voldsoffererstatningsordningen også skulle omfatte erstatning for skade som institusjonsanbrakte volder under permisjoner, prøveløslatelse, rømming m.m. Det ble vist til at spørsmålet var tatt opp i Nordisk råd, som 21. februar 1968 vedtok en rekommandasjon (nr. 19/1968) der det bl.a. heter:

«Nordisk Råd henstiller til regeringerne at ... b) undersøge mulighederne for fastsettelse af fællesnordiske ensartede principper, hvorefter det administrativt kan udbetales billighedserstatning af offentlige midler for sådanne skader.»

Departementet ble imidlertid stående ved at ordningen, i alle fall i første omgang, burde begrenses til personskade også når skaden er voldt av institusjonsanbrakte, jf. St.prp. nr. 39 (1975-76) side 18.

I de andre nordiske landenes lovgivning om erstatning til ofre for straffbare handlinger er det inntatt særskilte bestemmelser hvoretter staten dekker erstatning for tingsskader voldt av personer som er tvangsanbrakt i nærmere bestemte institusjoner. Bestemmelsene er formulert slik at de også gjelder for skade voldt av personer som til vanlig er anbrakt i tilsvarende institusjoner i andre nordiske land.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått ikke å innføre en tilsvarende bestemmelse i Norge. Dette ble begrunnet slik:

«Hensynet til nordisk rettsenhet trekker i retning av at man innfører en tilsvarende bestemmelse også etter den norske voldsoffererstatningsordningen. På den annen side kan det anføres at man ved å innføre en ordning med erstatning for tingsskader i disse tilfellene vil gå utenfor det som er voldsoffererstatningsordningens siktemål, nemlig å gi erstatning fra staten for personskade voldt ved en straffbar voldshandling. Det skal i utgangspunktet sterke grunner til for at staten skal prioritere en gruppe skadelidte fremfor andre. Slike sterke grunner foreligger for personer som er påført personskade som følge av en straffbar voldshandling. Det kan ikke anføres tilsvarende sterke grunner for å innføre en bestemmelse om statlig erstatning for tingskader som nevnt ovenfor, og en slik bestemmelse er derfor ikke tatt inn i lovutkastet.»

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette.

Etter departementets mening bør voldsoffererstatningsordningen ikke utvides til å omfatte tingsskader forvoldt av institusjonsanbrakte personer. I de tilfeller der institusjonen kan lastes for skaden, vil de offentlige være ansvarlig etter alminnelige erstatningsregler.

5.5 Lovfesting av beviskravet

Etter gjeldende praksis kreves det «klar sannsynlighetsovervekt» for å legge til grunn at den skadelidte har vært utsatt for en straffbar voldshandling.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å lovfeste dette beviskravet. Forslaget ble begrunnet slik:

«Som det vil fremgå av drøftelsen nedenfor kreves det etter gjeldende praksis «klar sannsynlighetsovervekt» for å legge til grunn at den skadelidte ... har vært utsatt for en straffbar handling som nevnt i forskriften § 1. Det har hersket noe usikkerhet om beviskravet i forvaltningsavgjørelser om voldsoffererstatning fra staten. Gode grunner kan derfor tale for å lovfeste beviskravet. Et slik regel er tatt inn i utkastet § 11 tredje ledd.

Hovedregelen om bevisvurdering i sivile saker bygger på prinsippet om sannsynlighetsovervekt. Dette innebærer at man i ordinære erstatningssaker skal legge til grunn de kjensgjerninger som anses mest sannsynlige. Voldsoffererstatningsordningen skiller seg imidlertid fra ordinære erstatningssaker ved at det i utgangspunktet er et vilkår at en straffbar handling har funnet sted. For å kunne legg til grunn at en slik straffbar handling har funnet sted, bør det kreves noe mer enn bare sannsynlighetsovervekt.

Høyesterett har i dom 5 juni 1996, inntatt i Rt 1996 s 864, fastslått at en person som er frifunnet for et straffbart forhold likevel kan dømmes til å betale erstatning til skadelidte for det samme forholdet, dersom det er klar sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at den utpekte gjerningsmann har begått det straffbare forholdet. Det betyr at det kreves noe mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt, men likevel ikke så strenge krav som for å konstatere straffeskyld.

I Høyesteretts dom 29 juni 1990, inntatt i Rt 1990 s 688, ble et forsikringsselskap frifunnet for å betale for skaden da det etter en konkret bevisvurdering ble lagt til grunn at bilens eier og fører hadde vært påvirket av alkohol under kjøringen. Han var tidligere frifunnet for promillekjøring i samme saksforhold. Det ble også her fremholdt at det bør kreves klar sannsynlighetsovervekt for i et forsikringsoppgjør å legge til grunn at bilføreren har kjørt i påvirket tilstand.

Endelig kan det vises til Høyesteretts dom 27 februar 1985, inntatt i Rt 1985 s 211, som gjaldt en forsikringssak etter en husbrann. Huseieren ble i straffesaken frifunnet for forsettlig brannstifting. I den sivile saken ble forsikringsselskapet frifunnet. Høyesterett uttalte at det må foreligge en «sterk overvekt av sannsynlighet for at A forsettlig har forårsaket brannen.».

Det er neppe noen realitetsforskjell i begrepene «sterk overvekt av sannsynlighet» og «klar sannsynlighetsovervekt», siden det i dommen fra 1990 vises til dommen fra 1985 i forbindelse med spørsmålet om bevisvurdering.

På bakgrunn av de ovennevnte dommene kan det anføres at kravet om «klar sannsynlighetsovervekt» i utgangspunktet også må gjelde i saker om voldsoffererstatning fra staten hvor det er et vilkår for å få utbetalt erstatning at et straffbart forhold har funnet sted. De ovennevnte dommene gjaldt henholdsvis sedelighetsforbrytelse, promillekjøring og skadeverk, og beviskravet var like strengt i alle sakene.

Begrunnelsen for at det kreves en kvalifisert grad av sannsynlighet i disse sakene er nok særlig hensynet til skadevolder og den belastning det innebærer å bli stemplet som gjerningsmann, kanskje etter først å ha blitt frifunnet i straffesaken. Beviskravet bør imidlertid være det samme der gjerningspersonen er ukjent. I motsatt fall vil det medføre tilfeldig forskjellsbehandling av voldsofre, avhengig av om gjerningspersonen er kjent eller ikke. Dersom beviskravene skulle være mindre strenge i saker med ukjent gjerningsmann, vil det medføre at erstatningssøkeren ved å unnlate å oppgi hvem skadevolder er der denne er kjent for søkeren, ville blitt underlagt mindre strenge bevisregler. Dette ville være urimelig i seg selv i tillegg til at det ville svekke mulighetene for å få belyst saken på en skikkelig måte.

Det presiseres at kravet til «klar sannsynlighetsovervekt» kun gjelder spørsmålet om en straffbar handling har funnet sted. Andre bevistema, som f eks om det foreligger adekvat årsakssammenheng mellom den straffbare handling og skaden, skadens omfang, skadelidtes eventuelle medvirkning osv er underlagt det ordinære beviskrav i sivile saker, dvs at avgjørelsen skal baseres på det faktiske saksforhold som fremstår som mest sannsynlig.»

De fleste høringsinstansene var enig i forslaget eller hadde ingen merknader til det.

Erstatningsnemnda for voldsofre er enig i forslaget om å lovfeste beviskravet om klar sannsynlighetsovervekt og uttaler i den forbindelse:

«Det er i samsvar med nemndas praksis, som vi mener har støtte i flere høyesterettsavgjørelser, hvor erstatningsplikt er idømt til tross for at vedkommende straffemessig er frifunnet for samme forhold. En sentral avgjørelse er Rt 1996 s 864. Nemnda har praktisert samme beviskrav hvor gjerningsmannen er ukjent. Man har da ikke hatt noe hensyn å ta vis a vis skadevolder, men en sammenheng i regelverket tilsier at det ikke bør være lettere å få erstatning med ukjent enn med kjent gjerningsmann. Det vil kunne føre til at søkere unnlater å oppgi hvem som er skadevolder.»

Kompetansesenteret for voldsofferarbeid uttaler imidlertid at de strenge bevisreglene som legges til grunn i lovutkastet kan medføre at mange erstatningssøkere vil kunne få avslått sine søknader og fremholder i den forbindelse:

«Dette kan føre til at loven ikke får den positive betydning for voldsofrene som helhet som det utvilsomt er lovgivers intensjon at den skal få. Tvert i mot frykter vi at loven kan komme til å gjøre mer skade enn godt, ved at mange av de som får avslått søknadene opplever dette som et personlig nederlag, at de blir nektet oppreisning, mistrodd eller tillagt skylden for de voldshandlinger de har vært utsatt for. Så lenge regressmuligheten består vil det neppe være mulig å unngå denne situasjonen, uten en uholdbar svekkelse av (den påståtte) skadevolderens rettssikkerhet.»

Støtteforeningen for seksuelt misbrukte barn uttaler at hvis man bytter ut kriteriet «straffbar handling « med «rettsstridig handling « er det ikke nødvendig med strengere krav til bevis enn det som ellers gjelder innenfor sivile saker.

Likestillingsombudet uttaler at ved å kreve «klar sannsynlighetsovervekt « settes terskelen for hva som skal bevises noe høyere enn etter vanlige erstatningsregler. Beviskravet burde følge det alminnelige erstatningsrettslige prinsipp slik at 51% sannsynlighetsovervekt var nok for å oppfylle lovens beviskrav.

Departementet vil innledningsvis bemerke at det har vært meningen å stille de samme krav til bevis som domstolene stiller i forbindelse med tilkjenning av erstatning direkte fra skadevolderen for denne type handlinger. En annen løsning ville lede til at de personer som forfølger sitt krav direkte overfor den prinsipalt ansvarlige, skadevolderen, stilles overfor strengere beviskrav enn de som søker dekning av staten gjennom voldsoffererstatningsordningen. Dette vil bidra til en uønsket kanalisering av erstatningsansvaret bort fra den prinsipalt ansvarlige og over på staten. Det ville være i strid med intensjonene bak ordningen, jf. punkt 5.1 siste avsnitt. Det vises for øvrig til drøftelsen i høringsbrevet. Dessuten vil beviskravet i en eventuell regressomgang være det samme som i et søksmål mellom skadelidte og skadevolderen.

På denne bakgrunn bør kravet om klar sannsynlighetsovervekt videreføres og lovfestes.

5.6 Skadevolderens partsstatus

Etter voldsoffererstatningsforskriften § 8 er den som er oppgitt som skadevolder, part i saker om voldsoffererstatning. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder ved behandlingen av saker om voldsoffererstatning med mindre annet er bestemt i forskriften. Dette innebærer bl.a. at den som er oppgitt som skadevolder skal ha forhåndsvarsel og gis adgang til å uttale seg før vedtak treffes. Som part har vedkommende også som hovedregel rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Videre skal parten underrettes om vedtaket og kan påklage vedtaket til Erstatningsnemnda.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å videreføre dagens ordning med at den personen som er oppgitt som skadevolder, skal anses som part i saken. Forslaget ble begrunnet slik:

«Bakgrunnen for at skadevolder ble gitt partsstatus i forskriften fremgår av Justisdepartementets arbeidsgruppes notat, jf vedlegg 4 til St prp nr 39 s 72. Gruppen fant det «prinsipielt riktigst at også skadevolder har partsstilling, særlig fordi nemndas vedtak rent faktisk kan ha betydning for det erstatningskrav staten vil gjøre gjeldende overfor ham. (Juridisk bindende for kravet mot skadevolder er nemndas vedtak derimot ikke).»

Det naturlige utgangspunkt for vurderingen av om den anførte skadevolder fortsatt bør ha partsstatus er det alminnelige partsbegrepet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Bestemmelsen oppstiller to alternativer. Part i forvaltningslovens forstand er enten «person som avgjørelsen retter seg mot» eller «person som saken ellers direkte gjelder».

I saker hvor det søkes om voldsoffererstatning vil avgjørelsen rette seg mot skadelidte og ikke mot oppgitt skadevolder. Spørsmålet etter dette er om saken «direkte gjelder» oppgitt skadevolder. Det må her trekkes en «grense for de interesser som er så sterke eller berøres såvidt direkte av avgjørelsen at de blir «partsinteresser» som det må tas særlig hensyn til under saksbehandlingen», jf Forvaltningslovkomiteens innstilling 1958 s 154. Man må her ta utgangspunkt i den problemstillingen vedkommende lov fastsetter, jf Ot.prp. nr. 32 (1976-77) s 57.

Den sentrale problemstillingen i saker om voldsoffererstatning er om skadelidte skal gis erstatning. Det er ikke noe siktemål med ordningen å fastslå gjerningspersonens skyld. Dette taler mot å legge til grunn at saken «direkte gjelder» oppgitt skadevolder.

På den annen side går søkerens erstatningskrav mot skadevolderen over på staten i den utstrekning staten utbetaler voldsoffererstatning, jf forskriften § 7 og lovutkastet § 14 første ledd. Avgjørelsen av søknaden om voldsoffererstatning vil dermed kunne få direkte økonomisk betydning for skadevolder.

Statens krav mot skadevolderen eller andre som svarer for skaden kan bortfalle eller settes ned i medhold av reglene i lovforslaget § 14 annet ledd, jf tilsvarende bestemmelse i forskriften § 7 annet ledd. Selv om regresskravet ikke skal fremmes, kan det likevel anføres at den personlige belastningen ved å bli utpekt som den som har påført noen en personskade som følge av en straffbar voldshandling, i seg selv er så stor at vedkommende allerede av den grunn bør anses som part.

Avgjørelsen av en sak om voldsoffererstatning er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det innebærer at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf forvaltningsloven § 17. Det vil derfor også av hensyn til utredningsplikten kunne være nødvendig å underrette den anførte skadevolder om søknaden og be om dennes bemerkninger for å få saken tilstrekkelig belyst.

Frykt for represalier fra skadevolderen skal ha bidratt til et enkelte voldsofre har trukket søknaden eller latt være å søke når de har blitt oppmerksom på at skadevolderen skal anses som part og underrettes om søknaden. Det kreves imidlertid uansett at den straffbare handlingen som danner grunnlaget for søknaden er anmeldt til politiet, og der staten gjør regresskravet gjeldende mot skadevolder vil vedkommende i den forbindelse også bli oppmerksom på at søkeren har mottatt voldsoffererstatning fra staten for voldshandlinger som vedkommende er ansvarlig for.

Det kan videre anføres at det er betenkelig når et forvaltningsorgan utpeker en person som gjerningsperson i en sak om voldsoffererstatning uten at de rettssikkerhetsgarantier som følger av domstolsbehandling blir ivaretatt. Særlig betenkelig er dette der straffesaken er henlagt av politiet på grunn av bevisets stilling eller der oppgitt skadevolder er frifunnet for det aktuelle forholdet i straffesaken. Mot dette kan det imidlertid anføres at det nettopp derfor er særlig viktig at oppgitt skadevolder gis de prosessuelle rettighetene som partsstilling innebærer.

Det å gjøre den anførte skadevolder til part vil kunne føre til en ekstra fokusering på vedkommendes skyld i saken og dermed også belastningen av en avgjørelse i vedkommendes disfavør. Disse ulempene kan imidlertid reduseres ved at det vises varsomhet med å identifisere skadevolder i selve vedtaket. Av forvaltningsloven § 25 fremgår det at vedtak skal begrunnes og at begrunnelsen skal angi de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Det innebærer at det ikke vil være nødvendig å identifisere gjerningspersonen i vedtaket med mindre vedkommendes identitet er av betydning. Men selv da behøver ikke vedkommende nødvendigvis navngis, dersom det er tilstrekkelig at de kjennetegn ved personen som har betydning for saken nevnes, f eks at vedkommende sto i et nært slektskapsforhold til skadelidte.

En måte å løse de prinsipielle problemene som er nevnt over kan være å innsnevre voldsoffererstatningsordningen til kun å omfatte de tilfellene der det foreligger fellende straffedom, vedtatt forelegg e l mot en bestemt gjerningsperson. I Danmark og Sverige tilkjenner staten ikke voldsoffererstatning i saker der straffesaken mot utpekt gjerningsperson er henlagt på grunn av bevisets stilling eller der påstått skadevolder er frifunnet i straffesaken. Man legger bevisvurderingen i straffesaken til grunn. Innføring av en slik ordning også i Norge vil imidlertid innebære en vesentlig svekkelse av voldsofrenes stilling. Det er i utkastet foreslått at regelen i forskriften § 8 tredje ledd om at skadevolderen skal anses som part videreføres, ... .»

Mange av høringsinstansene hadde merknader til spørsmålet om skadevolders partsstatus.

Fylkesmannen i Troms uttaler bl.a. følgende:

«Fylkesmannen viser til at oppgitt skadevolder, dersom han først er å anse som part i saken, vil ha fulle partsrettigheter etter forvaltningsloven. Innholdet av notatet synes å legge opp til en praksis der skadevolder under saksforberedelsen på vanlig måte skal varsles om saken og gis rett til å uttale seg, samt få fremlagt opplysninger som måtte komme frem under saksbehandlingen og som er av betydning for saken. Når det så skal treffes avgjørelse i saken, skal det vises varsomhet med å identifisere skadevolder i vedtaket. Etter at vedtak er truffet, antar vi imidlertid at skadevolder skal varsles om vedtaket og gis klageadgang på vanlig måte.

Etter Fylkesmannens syn vil en praktisering av forvaltningslovens saksbehandlingsregler, i samsvar med det høringsnotatet synes å legge opp til, reise flere problemer enn det løser, spesielt i forhold til forvaltningslovens krav til begrunnelsens presisjon og innhold. Siden begrunnelsen forutsettes ikke å identifisere skadevolder direkte, vil det lett kunne fortone seg som problematisk for skadevolder å forstå vedtaket, og i denne forbindelse vurdere hvorvidt han ønsker å påklage dette eller ikke.

Slik Fylkesmannen ser det, bør det heller vurderes i hvilken grad det er nødvendig å bringe skadevolder inn som part i denne typen saker, når dette ikke er nødvendig av hensyn til sakens opplysning. Når skadevolder først er brakt inn i saken som part, ser Fylkesmannen, med bakgrunn i de krav som følger av forvaltningsloven, det som svært problematisk å skulle legge oss på en slik praksis som foreslått i notatet.»

Flere av de andre fylkesmennene har sluttet seg til merknadene fra Fylkesmannen i Troms på dette punkt. De fleste av de andre høringsinstansene som har vært kritiske har gitt uttrykk for i det vesentlige sammenfallende synspunkter.

Erstatningsnemnda for voldsofre er imidlertid enig i forslaget om å videreføre ordningen med at oppgitt skadevolder skal anses som part og begrunner dette slik:

«Så lenge vi - i motsetning til i enkelte andre land - velger å la erstatningsordningen også omfatte tilfeller hvor det ikke foreligger fellende straffedom, fremstår det som problematisk å skulle avgjøre en søknad uten å gi den utpekte skadevolder mulighet til å fremkomme med sine bemerkninger til søknaden. Noe annet vil kunne innebære at saken ikke blir godt nok opplyst, jf forvaltningsloven § 17, og erstatningsmyndigheten må uansett - innen rammen av beviskravet klar sannsynlighetsovervekt - ta standpunkt til om det er begått det straffbare forhold som angis i søknaden. Ikke minst hensynet til skadevolder selv tilsier av den grunn kontradiksjon. Frykt for at søker skal bli utsatt for represalier ved at skadevolder underrettes om søknaden, har etter nemndas syn begrenset vekt, i og med at den straffbare handling uansett må anmeldes til politiet.

Et annet spørsmål er om man bør unngå å identifisere vedkommende i vedtaket. Nemnda er åpen for det, men i noen tilfeller blir det uansett nødvendig, som når det har betydning for erstatningsutmålingen at skadevolder og fornærmede er nærstående. Særlig vil det gjelde i saker om seksuelle overgrep mot barn, og i saker om vold i ekteskap/samboerskap. I mange saker vil det uansett ikke være tvil om hvem som i tilfelle er skadevolder.»

Departementet er kommet til at de mest tungtveiende hensyn taler mot at den som er oppgitt som skadevolder gis partsstatus i forbindelse med vedtak om tilkjennelse av voldsoffererstatning til skadelidte.

At den oppgitte skadevolder ikke anses som part i tilknytning til disse vedtakene vil forenkle saksbehandlingen og redusere ulempene for skadelidte. Regnes den anførte skadevolder som part, har vedkommende krav på å bli varslet og rett til innsyn i saksdokumentene uten hinder av taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1. Selv om dokumentinnsyn kan begrenses etter reglene i forvaltningsloven § 19, vil dette gjøre skadelidte rettslig og faktisk usikker på hva slags ytterligere opplysninger den anførte skadevolder vil få tilgang til om skadelidte. Hensynet til voldsofrene taler mot en slik ordning.

At den oppgitte skadevolder ikke anses som part vil også bidra til å skape renere linjer i forhold til uskyldspresumsjonen i EMK art 6 (2) og SP art 14 (2), jf. drøftelsen i punkt 5.3 om den erstatningsbetingende handling.

Dersom den som oppgis som skadevolder ikke har partsstatus, bør vedkommende heller ikke identifiseres i vedtaket. Av forvaltningsloven § 25 fremgår det riktignok at vedtak skal begrunnes og at begrunnelsen skal angi de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Men dette innebærer ikke at skadevolder må navngis eller identifiseres. Det er tilstrekkelig at de kjennetegn ved personen som eventuelt har betydning for saken nevnes, f.eks. at vedkommende stod i et nært slektskapsforhold til skadelidte.

At den som er oppgitt som skadevolder ikke er part i saken om erstatning til skadelidte, kan imidlertid ikke frata vedkommende normale partsrettigheter i regresspørsmålet. Det fører til at skadevolderen i regressomgangen vil ha innsynsrett i saksdokumentene. I hvilken grad man da får problemer i forhold til skadelidte avhenger imidlertid av hvilke kriterier som legges til grunn for når staten skal søke regress. Etter dagens ordning gjøres regresskrav gjeldende kun der straffesaken mot skadevolderen er avgjort ved fellende dom, forelegg eller påtaleunnlatelse, jf. Justisdepartementets rundskriv G-24/97. Dersom det forutsettes en tilsvarende forsiktig praksis etter lovfestingen, vil det ofte ikke være av vesentlig betydning for skadevolderen å gjøre seg kjent med opplysninger som skadelidtes helseforhold m.v. Skadevolderen kan da nektes innsyn.

5.7 Heving av den øvre beløpsgrensen

Den øvre beløpsgrensen etter voldsoffererstatningsordningen er i dag kr 200.000 for hvert enkelt skadetilfelle, jf. forskriften § 6 første ledd nr. 2. Denne grensen gjelder for skader oppstått som følge av straffbare handlinger begått fra og med 1. januar 1994. For skader oppstått som følge av straffbare handlinger begått før dette tidspunktet er beløpsgrensen kr 150.000.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å øke beløpsgrensen per skadetilfelle til kr 1.000.000. Forslaget ble begrunnet slik:

«I forarbeidene til forskriften fremgår det at Justisdepartementets arbeidsgruppe drøftet hvorvidt man ved innføringen av ordningen skulle ha øvre og nedre beløpsgrenser for statens erstatningsansvar, jf St prp nr. 39 s 66. Det heter i notatet:

«En generell innvending mot å fastsette en øvre grense er at en slik grense vanligvis bare vil ramme de skadelidte som er påført de alvorligste skader. Denne innvending vil kunne gjøres gjeldende enten grensen settes til kr 100.000 eller kr. 200 000 (...). Arbeidsgruppen er kommet til at det - iallfall foreløpig - bør settes et tak på kr 100 000 for nettotapet pr. personskade. Selv om det i de mest alvorlige skadetilfelle - særlig ved 100 pst. varig ervervsmessig invaliditet, vil kunne oppstå et tap som overskrider denne ramme, vil erstatningsordningen iallfall innebære en betydelig forbedring av ofrenes stilling. En begrensningsregel vil også kunne medføre at statens utgifter til erstatningsordningen blir noe begrenset og noe enklere å anslå på forhånd. Arbeidsgruppen mener det kan være ønskelig å innføre en maksimering av statens ansvar inntil ordningen er prøvd ut i praksis.»

Gode grunner synes å tale for at det fortsatt bør gjelde en øvre beløpsgrense, men at denne bør økes vesentlig. Beløpet er foreslått satt til kr 1.000.000 pr skadetilfelle, jf lovutkastet § 10 første ledd.

Ved å innføre en øvre grense på kr 1.000.000 vil også personer med de mest omfattende skadene normalt oppnå full dekning for sitt tap. Det understrekes i den forbindelse at det er søkers nettotap etter fradrag som nevnt i utkastet § 8 som er underlagt beløpsgrensen. Selv om søker har mottatt f eks sykelønn fra arbeidsgiver, trygdeytelser, forsikringer osv tilsvarende maksimumsbeløpet etter forskriften, vil det likevel etter forslaget kunne tilkjennes voldsoffererstatning med inntil kr 1.000.000, dersom det etter fradrag etter § 8 gjenstår et udekket tap.

I de andre nordiske land er de øvre beløpsgrensene som følger:

I Danmark er det ingen øvre beløpsgrense for personskader. Erstatning for tingskade kan derimot ikke overstige DKK 78.000 (som pr 3.3.2000 tilsvarer NOK 84.650).

I Sverige kan man for personskade få inntil 20 ganger basbeloppet, som pr dags dato utgjør SEK 36.400, det vil si maksimum SEK 728.000 (som pr 3.3.2000 tilsvarer NOK 694.800). For tings- og formuesskade kan erstatning tilkjennes med inntil 10 ganger basbeloppet.

I Finland er øvre beløpsgrense 270.000 FIM for personskade i hvert enkelt skadetilfelle (som pr 3.3.2000 tilsvarer NOK 366.950 ). For tingskade er den øvre beløpsgrensen 135.000 FIM.»

Det var bred enighet blant høringsinstansene om at den øvre beløpsgrensen bør heves. De fleste har ikke hatt merknader til at den fastsettes til 1.000.000.

Erstatningsnemnda for voldsofre uttaler at den øvre beløpsgrensen for hvert enkelt skadetilfelle bør økes vesentlig i forhold til dagens tak på kr 200.000 som for de mest alvorlige forbrytelsene ikke gir tilnærmet mulighet for full dekning. Nemnda uttaler i den forbindelse:

«Et nytt tak på kr 1.000.000 synes fornuftig. Det vil blant annet gi rom for at nemndas utmålingspraksis for mènerstatning - hvor det i dag kun tilstås 1/3 - kan endres.

I tillegg til de beløpsgrensene som finnes i de øvrige nordiske landene, kan nevnes at England har en maksimumsramme på GBP 500 000 (ca NOK 6 800 000) pr skadetilfelle, hvorav taket for ikke-økonomisk skade er GBP 250 000.

Et spørsmål som bør overveies er om det er formålstjenlig å la erstatningstaket stå i selve lovteksten, eller om det bør henvises til fastsettelse ved forskrift. Det siste vil gjøre det enklere å foreta regulering hvis man finner behov for det. Et annet alternativ vil være å knytte taket til folketrygdens grunnbeløp, som i dag er på kr 49 090. Det vil tilnærmet tilsvare 20 G (kr 981 800).»

Advokatforeningen anfører at dersom intensjonen er å gi full erstatning, så bør beløpet økes ytterligere. Dessuten anbefaler den at beløpsgrensen av praktiske grunner bør fastsettes i forskrift og ikke i selve loven.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)anfører at det ikke er nødvendig å sette et tak på erstatningsutbetalingene. Skadelidte bør få dekket hele sitt tap på lik linje med erstatningssøkere ellers. Subsidiært foreslår JURK at erstatningsbeløpet indeksreguleres for ikke å bindes opp i et beløp det er vanskelig å endre i ettertid.

Kompetansesenteret for voldsofferarbeid er positivt til at den øvre beløpsgrensen heves til kr 1.000.000. Det er imidlertid usikkert på om det er riktig å lovfeste et bestemt kronebeløp eller om grensen heller burde settes til et antall G (grunnbeløpet i folketrygden), slik at en får en gradvis heving av den øverste grense ettersom G endres.

Departementet foreslår at det fortsatt skal gjelde en øvre beløpsgrense. En annen ordning vil gjøre det vanskelig å forutberegne statens utgifter. Et tak som nevnt vil dessuten kunne forenkle erstatningsutmålingen i de aller mest omfattende og kompliserte sakene. Beløpet bør imidlertid heves vesentlig i forhold til dagens ordning, slik at også de med de mest omfattende skadene i de fleste tilfeller blir dekket fullt ut.

Gode grunner kunne tale for å knytte den øvre beløpsgrense til folketrygdens grunnbeløp. Det vil departementet eventuelt komme tilbake til på et senere tidspunkt. En grense på kr 1.000.000 vil trolig utgjøre en rimelig avgrensing av ordningen i flere år fremover.

5.8 Utmåling av erstatningen

Etter voldsoffererstatningsforskriften § 6 skal erstatning ytes med det beløp som finnes rimelig i det enkelte tilfelle. For øvrig gjelder imidlertid de vanlige reglene i skadeserstatningsloven for utmålingen av erstatningen for personskade eller forsørgertap, med enkelte særregler som fremgår av bestemmelsen.

Ordningen bygger på alminnelige erstatningsrettslige prinsipper, noe som skiller den fra sosiale trygde- og støtteordninger. Med de unntak som følger av særreglene i § 6 har Erstatningsnemnda derfor fulgt alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Gjennom ordlyden i bestemmelsen er det riktig nok lagt opp til at voldsoffererstatningsmyndighetene ikke skal være strengt bundet av erstatningsrettslige regler ved utmålingen av erstatningen, og heller ikke av domstolenes erstatningsavgjørelse i den enkelte sak. Bakgrunnen for denne bestemmelsen var i første rekke frykt for at en omfattende bevisførsel ville sprenge enhver rimelig ramme for ordningen, jf. Schønning side 89.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått å knytte utmålingen av erstatningen tettere opp mot de alminnelige reglene i skadeserstatningsloven kapittel 3. Forslaget var begrunnet slik:

«I tillegg til at den kriminelle har et ansvar for sine handlinger, må også samfunnet ta et utstrakt ansvar overfor voldsofre gjennom ulike støttetiltak, informasjon og erstatninger der gjerningspersonen ikke er i stand til å gjøre opp for seg eller ikke lar seg identifisere. Ordningen med erstatning til voldsofre er helt sentral i denne sammenheng. Med utgangspunkt i samfunnets ansvar er det naturlig at ofrene gis et rettskrav på erstatning fra staten der gjerningspersonen ikke kan gjøre opp for seg. I lovutkastet foreslås det derfor at voldsoffererstatningsordningen omgjøres fra en billighetsordning til en rettighetsordning. Den som er påført personskade ved en straffbar voldshandling, gis et rettskrav på erstatning fra staten for den skaden vedkommende er påført. Erstatningen skal som hovedregel utmåles etter reglene i skadeserstatningsloven kapittel 3 om erstatning for personskade m v.»

Høringsinstansene var i det alt vesentlige positive til forslaget om å knytte erstatningen tettere opp til de alminnelige reglene i skadeserstatningsloven kapittel 3. Det ble bl.a. fremhevet at forslaget vil innebære en nødvendig styrking av voldsofrenes situasjon og bidra til en mer enhetlig praksis.

Fylkesmannen i Hedmark uttaler imidlertid:

«Vi kan heller ikke se at Justisdepartementet har vurdert om det kan oppstå spesielle problemstillinger ved at bestemmelser i skadeserstatningsloven implementeres i voldsoffererstatningsloven uten tilpasninger. Vi finner grunn til å peke på at behandlingen av erstatningskrav etter voldsoffererstatningsloven er lagt til et forvaltningsorgan, men de begrensningene dette innebærer.»

Departementet er kommet til at utmålingen av erstatningen etter voldsoffererstatningsordningen bør knyttets tettere opp mot reglene i skadeserstatningsloven kapittel 3. Det vises til begrunnelsen i høringsbrevet og til den brede enigheten som foreligger blant høringsinstansene.

Ved å delvis gjengi skadeserstatningslovens bestemmelser i voldsoffererstatningsloven i tilpasset form vil loven bli mer oversiktlig og gjøre reglene lettere tilgjengelige for brukerne enn dersom det i lovteksten kun vises til bestemmelsene i skadeserstatningsloven.

Menerstatning vil ved full invaliditetsgrad komme opp i ganske betydelige beløp, og på grunn av maksimalbeløpet i forskriften § 6 måtte menerstatningen reduseres betraktelig dersom det skulle bli plass for andre poster. For å etablere et rimelig forhold mellom menerstatning for de forskjellige invaliditetsgrader har Erstatningsnemndas praksis gått ut på at beløpet skal reduseres til ca. 1/3 av det som følger av alminnelig beregningsmåte for menerstatning, jf. Schønning; side 155. Når maksimalbeløpet nå foreslås øket til kr 1.000.000 foreslås det at beregningen av menerstatning skal følge reglene i skadeserstatningsloven § 3-2 slik at skadelidte i utgangspunktet har rettskrav på full menerstatning der vilkårene for slik erstatning er oppfylt.

Reglene om oppreisning følger i utgangspunktet reglene i skadeserstatningsloven § 3-5. Vilkårene i skadeserstatningsloven § 3-5 om hvilke krenkelser skadelidte må ha vært utsatt for, er imidlertid sløyfet, da det i stedet er et vilkår at skadelidte har vært utsatt for en handling som omfattes av lovforslaget § 1. Dette kan medføre et noe ulikt virkeområde for oppreisningsbestemmelsene i lovforslaget og i skadeserstatningsloven.

I Innst.O. nr. 92 (1999-2000) Om lov endringer i straffeloven m.v. (seksuallovbrudd) side 13 uttaler Justiskomiteen at de erstatningsbeløp som tilkjennes offeret ved dom mot overgriper gjennomgående er for lave og bør heves til et nivå som er mer i tråd med folks rettsoppfatning. Komiteen ber om at dette vurderes i forbindelse med voldsoffererstatningsloven.

Departementet bemerker at det alminnelige utgangspunkt i erstatningsretten er at det skal svares full erstatning. Skadelidte skal gjennom erstatningen holdes økonomisk skadesløs for påregnelige følger av den skadevoldende handlingen. Oppreisning gjelder imidlertid økonomisk kompensasjon for skade av ikke-økonomisk art og bestemmelsen om fastsetting av oppreisning er svært skjønnsmessig.

Det kan anføres at fylkesmannen og Erstatningsnemnda i utgangspunktet bør følge det alminnelige nivået for oppreisning slik det fastsettes av domstolene. Dersom nivået er markert høyere etter voldsoffererstatningsordningen enn det søkeren kan påregne å få tilkjent fra skadevolderen ved domstolene, kan det anføres at det vil bidra til en kanalisering av ansvaret bort fra skadevolderen og over på staten i strid med intensjonene i lovforslaget, jf punkt 5.1 siste avsnitt.

På den annen side vil det være uheldig dersom fylkesmannen og Erstatningsnemnda skulle tilkjenne oppreisningsbeløp som er for lave etter alminnelig rettsoppfatning. Videre gjør de hensyn som ligger bak reglene om lemping i skadeserstatningsloven § 5-2 seg ikke gjeldende når staten betaler oppreisning etter voldsoffererstatningsloven. Fylkesmannen og Erstatningsnemnda bør derfor ved den skjønnsmessige fastsettelsen av oppreisninger legge vekt på lovgivers oppfatning av hva som er rimelig. Den forvaltningspraksis som utvikler seg, vil kunne påvirke rettspraksis, både ved at den blir kjent og ved at den påberopes for domstolene i de tilfellene der regresspørsmålet skal avgjøres av domstolene.

5.9 Tidspunktet for utbetalingen av voldsoffererstatningen

Etter voldsoffererstatningsforskriften § 9 første ledd skal erstatningen utbetales når fylkesmannen har truffet vedtak om at det skal ytes erstatning. I høringsbrevet ble det foreslått at erstatningen først skulle utbetales når det var truffet endelig vedtak om det. Bakgrunnen for forslaget er at Erstatningsnemnda etter klage fra skadevolderen kan komme til at det beløp fylkesmannen har tilkjent er for høyt eller at erstatning ikke skulle vært tilkjent i det hele tatt.

Av forskriften § 9 annet ledd fremgår det at dersom søknaden foreløpig ikke kan avgjøres av grunner som ikke skyldes søkeren, kan fylkesmannen utbetale forskudd i den utstrekning det finnes rimelig. I høringsbrevet ble det foreslått å ta inn en likelydende bestemmelse i forbindelse med lovfestingen. Det ble imidlertid anført at hensynet til søkerens likviditet kan tale for at forskuddsbestemmelsen praktiseres noe mer liberalt enn i dag dersom erstatningen først skal utbetales når det er truffet endelig vedtak om det.

De fleste høringsinstansene har ikke hatt merknader til forslaget eller har stillet seg positive til det.

Erstatningsnemnda for voldsofreuttaler :

«Dagens ordning med at erstatningen utbetales når fylkesmannen har truffet sitt vedtak - uavhengig av klagefristen eller om vedtaket påklages - og at det ikke kreves tilbakebetaling hvis nemnda kommer til at det ikke skulle vært tilkjent erstatning, eventuelt med et lavere beløp, bør omlegges. Vi er derfor enige i forslaget om at utbetaling først skal skje når vedtaket er endelig, det vil si etter utløpt klagefrist, eventuelt etter at nemndas vedtak foreligger. Eventuelle urimelige utslag i forhold til skadelidte bør i tilfelle kunne avbøtes ved adgangen til å foreta forskuddsbetaling.»

Advokatforeningenpeker imidlertid på at etter dagens ordning utbetales erstatning når fylkesmannen har truffet vedtak hvor skadelidte tilkjennes erstatning. Dersom vedtaket omgjøres til skade for skadelidte av Erstatningsnemnda, kreves beløpet ikke tilbakebetalt. Forslaget om at erstatning først kommer til utbetaling etter at klageinstansen har truffet vedtak i saken vil derfor i praksis svekke skadelidtes stilling.

Departementet er kommet til at erstatningen bør utbetales allerede når fylkesmannen har truffet vedtak om at erstatning skal ytes. Voldsofrene kommer ikke sjelden i en vanskelig økonomisk situasjon som gjør det viktig at erstatningen utbetales raskt.

Bortfall eller nedsettelse av tilkjent voldsoffererstatning er begrenset av reglene om omgjøring til skade for klageren i forvaltningsloven § 34 tredje ledd. Som nevnt over i punkt 5.6 foreslås det at skadevolder ikke lenger skal anses som part i saker om tilkjenning av voldsoffererstatning til søker. Det er dermed bare søkeren selv som kan påklage fylkesmannens vedtak.

Etter lovforslaget § 16 kan utbetalt voldsoffererstatning eller forskudd på erstatning kreves tilbakebetalt dersom søkeren har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av betydning for utbetalingen. Det samme gjelder dersom søkeren senere får dekket tapet på annen måte.

Etter dette kan departementet ikke se at det foreligger tungtveiende grunner som tilsier at erstatningen først utbetales når det er truffet endelig vedtak om det, jf. lovforslaget § 14 fjerde ledd første punktum.

Dersom søknaden foreløpig ikke kan avgjøres av grunner som ikke skyldes søkeren, kan det utbetales forskudd i den utstrekning det finnes rimelig, jf. lovforslaget § 14 fjerde ledd annet punktum. En nærmere grenseoppgang for når det er rimelig å utbetale forskudd bør foretas gjennom praksis.

5.10 Dekning av sakskostnader

Voldsoffererstatningsforskriften § 12 åpner for dekning av en parts sakskostnader. Denne adgangen er etter praksis subsidiær i forhold til ordningen med fritt rettsråd, jf. lov om fri rettshjelp 13. juni 1980 nr. 35. For utgifter i forbindelse med klager gjelder forvaltningsloven § 36.

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det foreslått ikke å videreføre bestemmelsen i forskriften § 12. Forslaget ble begrunnet slik:

«Etter rettshjelpsloven vil den som har behov for juridisk bistand kunne få dekket disse utgiftene fra det offentlige. I følge lov om fri rettshjelp § 15 omfatter fritt rettsråd «nødvendig rådgivning og bistand fra advokat i anledning et aktuelt problem». Dette må omfatte bistand til å skrive erstatningssøknad, innhenting av bevismateriale m v, gjennomgang av saksdokumentene samt bistand etter lovens § 5 ved at advokaten møter til konferanse hos fylkesmannen i anledning saken. Det er fylkesmannen som i medhold av rettshjelpsloven § 14 avgjør søknader om fritt rettsråd, men advokaten selv kan innvilge fritt rettsråd når bistanden ikke overstiger 10 timers arbeid.

Etter dette er det mindre behov for særskilte regler om å få dekket utgifter til juridisk bistand i forbindelse med saker om voldsoffererstatning. Riktignok er fritt rettsråd etter rettshjelpsloven som regel forbeholdt folk som ikke har formue eller årsinntekt som overstiger bestemte grenser som fastsettes av departementet. Fylkesmannen har imidlertid adgang til å dispensere fra disse grensene «når særlige forhold gjør det rimelig», jf rettshjelpsloven § 10. Om denne vurderingen har Justisdepartementet uttalt i rundskriv G-73/96 at det skal tillegges stor vekt hva slags sak det søkes om bistand til. Er saken prioritert etter rettshjelpsloven § 18, jf § 13 annet ledd, eller er den av stor velferdsmessig betydning for søkeren eller av vesentlig prinsipiell interesse, bør det lettere gis dispensasjon enn dersom saken er av mindre betydning for den enkelte. Søknad om voldsoffererstatning hører med til den sakstype som er definert som de prioriterte saksområder i rettshjelpssammenheng, jf rundskrivet s 90 og 91.

Behovet for å få dekket utgifter til juridisk bistand må på denne bakgrunn antas å være tilstrekkelig ivaretatt ved reglene om fritt rettsråd i rettshjelpsloven. Slik situasjonen er i dag har man et 3-sporet system. Først må skadelidte søke om dekning etter reglene om fri rettshjelp som er skissert over. Først når det foreligger et endelig avslag eller vedtak om delvis dekning etter lov om fri rettshjelp kan det søkes etter forskriften § 12, som kun åpner for slik dekning i særlige tilfelle. I tillegg får forvaltningsloven § 36 anvendelse for sakskostnader i klageomgangen.

På denne bakgrunn er bestemmelsen i forskriften § 12 annet ledd ikke videreført i lovutkastet.»

Mange av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget.

Erstatningsnemnda for voldsofre er enig i at det ikke er behov for å opprettholde den særlige bestemmelsen om sakskostnader i forskriften § 12. Nemnda mener imidlertid at terskelen for å få fri rettshjelp i disse sakene er for høy.

Barne- og familiedepartementetuttaler bl.a. at når voldsofferererstatningsordningen omgjøres til en rettighetsordning, må mulighetene til å oppnå denne rettigheten sikres gjennom tilfredsstillende rettshjelpsordninger.

Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag stiller seg i utgangspunktet positive til forslaget.

Fylkesmannen i Rogaland mener imidlertid at fylkesmannen, så fremt det finnes nødvendig, må kunne oppnevne advokat aller annen fullmektig for en part.

Fylkesmannen i Hedmark er kritisk til forslaget og utaler i den forbindelse:

«I høringen foreslås det å oppheve regelen om juridisk bistand som er fastsatt i erstatningsforskriftene § 12. Fylkesmannen savner en grundigere drøfting av dette spørsmålet. Etter vår oppfatning er ikke det som kommer frem i høringsutkastet ... korrekt mht. hvilken bistand voldsofre får i medhold av rettshjelpsloven. Vi vil her særlig vise til rundskriv G-73/96 s. 91, der det om søknad om voldsoffererstatning er uttalt:

«Sakene hører således til de prioriterte saksområder i rettshjelpssammenheng. Departementet har imidlertid ført en restriktiv praksis i disse sakene. (Q.Q) Det må i alminnelighet antas at de fleste er i stand til selv å sende inn en søknad av denne art. Unntak vil kunne tenkes for personer som er spesielt ressurssvake eller lider av omfattende psykisk eller fysisk skade.»

Det er i dag dårlig sammenheng i rettshjelpstilbudet til voldsofre. Som vist til ovenfor er saker om voldsoffererstatning prioriterte, men det skal føres en restriktiv praksis ved vurderingen av om det skal gis rettsråd. Samtidig kan advokatene innvilge inntil 10 timer fritt rettsråd i denne typen saker, se rundskriv G-73/96 s. 55, siste avsnitt. Denne rettshjelpen er behovsprøvd. Justisdepartementet har videre gitt voldsofre krav på fri rettshjelp uten behovsprøving ved erstatningssøksmål mot skadevolder, se rundskriv G-73/96 s. 96-97. Dette omfatter imidlertid ikke bistand i forbindelse med søknad om voldsoffererstatning.

Forutsetningen for den strenge praksisen når det gjelder rettshjelp er at forvaltningens veiledningsplikt gjør det mindre nødvendig med advokatbistand og at utfyllingen av søknadsskjemaet og innsendingen av dokumentasjon er vurdert som relativt ukomplisert. Vår erfaring er at mangelen på rettshjelp påfører fylkesmannen et stort merarbeid, ved at mange søknader er mangelfullt utfylt og dårlig dokumentert. Det er en omfattende korrespondanse med søkere, leger, trygdekontor o.a. for å fremskaffe tilstrekkelig dokumentasjon. I vårt arbeid ville det derfor være ressursbesparende dersom voldsofre i større grad ble gitt anledning til å få fri rettshjelp i disse sakene. Vi forventer en økt arbeidsbyrde i forbindelse med lovfestingen av kravet på voldsoffererstatning, se særlig våre merknader angående økonomiske og administrative konsekvenser. En utvidelse av rettshjelpsordningen vil derfor etter vårt syn være viktig i denne sammenheng.

Vi ser også at søkerne i mange tilfeller ikke evner å fremme og dokumentere sine krav overfor politiet forut for straffesakene, med den følge at kravet ikke blir fremmet i straffesaken eller erstatning ikke blir idømt. Dette har betydning for adgangen til å kreve regress i forbindelse med vedtaket om voldsoffererstatning.

Etter fylkesmannens syn fungerer regelen i erstatningsforskriftene § 12 i dag som en «nødventil» i de sakene der vilkårene etter rettshjelpsloven ikke er oppfylt. Vi vil anbefale at regelen videreføres i den nye voldsoffererstatningsloven, men at vilkårene lempes. Dette vil hindre en dobbeltbehandling av sakene, ved at spørsmålet om dekning av advokatutgifter kan vurderes sammen med erstatningssøknaden, uten en forutgående vurdering etter rettshjelploven. På dette stadiet er også saken grundigere dokumentert og det er enklere å vurdere behovet for advokatbistand i saken.

Vi vil alternativt foreslå en endring av rettshjelploven, slik at voldsofre gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. De føringer som følger av rundskriv G-73/96 anbefales også myket opp. Vi vil her peke på at mange av søkerne er ressurssvake og har derfor et behov for rettshjelp på dette grunnlaget. For personer som er i inntektsgivende arbeid kan tapsberegningene være svært kompliserte. Det er også disse som har det potensielt største økonomiske tapet. Disse hensynene gjør at det etter vår vurdering er viktig å ivareta deres interesser gjennom muligheten til å yte fri rettshjelp.»

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Vest-Agder har anført liknende synspunkter som fylkesmannen i Hedmark.

Advokatforeningenhar anført at de lave inntektsgrensene for fri rettshjelp medfører at mange faller utenfor ordningen for fri rettshjelp, og søknad etter forvaltningsloven § 36 kan først fremsettes i forbindelse med en klage. Dersom skadelidte har fått oppnevnt bistandsadvokat, forutsettes bistandsadvokatordningen å dekke advokatutgifter til å fremme søknad om voldsoffererstatning, men andre voldsofre har ikke samme mulighet. Advokatbistand vil ofte være nødvendig for å ivareta partenes interesser i voldssaker og det foreslås derfor at den subsidiære adgangen til dekning av advokatutgifter opprettholdes, eventuelt at fri rettshjelpsordningen utvides i voldsoffersaker.

Departementet vil innledningsvis bemerke at voldsoffererstatningsordningen i seg selv har en viktig rettshjelpsfunksjon ved at ordningen fritar skadelidte for risikoen for at skadevolderen er ukjent eller ikke er søkegod og dessuten for å reise søksmål mot skadevolderen når erstatningskravet ikke tas med i straffesaken.

For at lovforslaget skal gi en best mulig beskyttelse for voldsofrene, er det viktig at man har et godt rettshjelpstilbud som medfører at de rettighetene loven gir kommer voldsofrene til gode. Selv om voldsoffermyndighetene etter forvaltningsloven § 17 skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, vil det i enkelte tilfeller være behov for ekstern juridisk bistand for å få saken forsvarlig forberedt. Ikke få voldsofre er i en vanskelig situasjon bl.a. som følge av psykiske ettervirkninger, og har av den grunn ikke de samme forutsetningene som de ellers ville ha hatt for å tilrettelegge søknaden. En godt forberedt søknad vil dessuten kunne spare voldsoffermyndighetene for betydelige ressurser i forbindelse med saksbehandlingen.

Spørsmålet som reiser seg er imidlertid hvordan rettshjelpstilbudet best bør organiseres og innarbeides i regelverket. Etter departementets oppfatning er dagens ordning med et tresporet administrativt system lite heldig. Det er en bedre løsning å sikre et godt rettshjelpstilbud for voldsofre gjennom rettshjelpsloven og bistandsadvokatordningen i stedet for å ha spredte rettshjelpsbestemmelser i særlovgivningen. Dekning av kostnader i klageomgangen bør reguleres av den alminnelige bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 som i utgangspunktet gir rett til dekning av sakskostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket.

Spørsmålet om fri rettshjelp etter rettshjelpsloven i saker om voldsoffererstatning er behandlet i punkt 7.16 nedenfor.

5.11 Myndighetsorganene

I høringsbrevet 13. mars 2000 ble det anført at lovfestingen ikke antas å medføre vesentlige administrative konsekvenser «da det fortsatt vil være fylkesmannen som behandler sakene i første instans med Erstatningsnemnda som klageorgan». Som en mindre endring ble foreslått at Erstatningsnemnda skulle overta Justisdepartementets oppgaver som klageinstans for regressvedtak.

Med unntak av Landsforeningen for voldsofre tok ingen av høringsinstansene opp spørsmålet om hvilke organer som bør behandle voldsoffererstatningssakene. Foreningen foreslo at det ble opprettet en egen domstol for voldsoffersaker og uttalte i den forbindelse:

«Slik systemet fungerer i dag med at fylkesmennene avgjør søknader fører til stor forskjellsbehandling - alt etter den enkelte fylkesmanns kunnskaper om og forståelse for problematikken. Ved å opprette en egen særdomstol for voldsoffersaker vil man sikre at like tilfaller behandles likt. Slik erstatningsnemnda fungerer i dag finnes det ingen ankeinstans over nemnda - når vi også kan vise til tilfeller der nemnda har gått inn og aktivt motsagt dommer avsagt i rettsapparatet skaper det stor grad av mistillit blant brukerne. Ved å åpne for en ankeadgang inn i rettssystemet vil dette ha en generell preventiv og justerende virkning både i forhold til utmålt sum og andre tekniske kriterier.»

Departementet er blitt stående ved at saker om voldsoffererstatning fortsatt bør avgjøres administrativt med fylkesmannen som førsteinstans og Erstatningsnemnda som klageinstans. Disse organene har lang erfaring i å behandle sakene, og det er ikke vanlig å opprette særdomstoler for bestemte sakstyper av denne karakter. Når voldsoffererstatningsordningen omgjøres til en rettighetsordning, vil det imidlertid i større utstrekning enn i dag være adgang til å bringe Erstatningsnemndas avgjørelser inn for domstolene. Det vises i den forbindelse til drøftelsen i punkt 5.2.

I Innst. S. (1999-2000) nr. 113 ba Justiskomiteen departementet bl.a. om å vurdere Erstatningsnemndas sammensetning. Ved vurderingen av sammensetningen er det etter departementets mening naturlig å ta utgangspunkt i de oppgavene som den er tillagt. Nemnda må ofte ta stilling til vanskelige bevisspørsmål og juridiske problemstillinger som krever god juridisk innsikt og erfaring. Ved overgangen til en rettighetsordning vil dette forsterkes. Nemnda må ta hensyn til rettssikkerheten både for søkerne og for de som påstås å ha forvoldt skaden. Nemnda bør derfor ha en sammensetning som ikke gir grobunn for tvil om nemndas generelle habilitet. I dag har derfor ingen av medlemmene særlig tilknytning til skadelidte- eller skadevoldersiden. Erstatningsnemndas oppgaver og funksjon tilsier at man beholder dagens regler om nemndas sammensetning, jf. lovforslaget § 13 annet ledd, og tar utgangspunkt i de samme kriterier som i dag ved utvelgelsen av medlemmene.