7 Andre tiltak for voldsofre

7.1 Innledning

Stortinget ba 7. mars 2000 Regjeringen om å «foreta en samlet gjennomgang av nasjonale og internasjonale tiltak som kan styrke voldsofrenes situasjon, og legge frem konkrete tiltak», jf. Innst.S. nr. 113 (1999-2000).

Voldsofrenes problemer er sammensatte. Tiltak må derfor iverksettes på flere områder for å gi denne gruppen et adekvat vern. Lovfestingen og utvidelsen av voldsoffererstatningsordningen er et viktig bidrag, men det er ikke tilstrekkelig. Departementet gir i punktet her gi en oversikt over andre nye tiltak som vil bidra til å bedre voldsofrenes situasjon.

I tillegg til innføring av nye tiltak for voldsofre er det også nødvendig å rette søkelyset mot samordning og oppfølging av tiltakene. Regjeringen vurderer derfor å nedsette et eget voldsofferutvalg, og det er allerede besluttet å opprette et forum i form av en ressurs- og nettverksgruppe, jf punkt 7.12.

7.2 Endringer i straffeloven kapittel 19 og 39

Ved lov 11. august 2000 nr. 76 om endringer i straffeloven m.v. (seksuallovbrudd) er det foretatt en revisjon av straffelovens bestemmelser om seksuallovbrudd. Formålet er å styrke barns og kvinners vern mot seksuelle overgrep.

Den viktigste endringen er en utvidelse av voldtektsbestemmelsen. For det første er grov uaktsom voldtekt kriminalisert. For det andre regnes flere typer overgrep enn tidligere som voldtekt. For det tredje er området for den skjerpede strafferammen på fengsel inntil 21 år utvidet.

Området for den forhøyede strafferammen ved skjerpede omstendigheter ved seksuell omgang med barn under 16 år er utvidet. Det er dessuten innført en plikt for domstolen til å vurdere om den skyldige i saker om seksuelle overgrep mot barn skal idømmes rettighetstap. Kjøp av seksuelle tjenester fra personer under 18 år er gjort straffbar. Forbudet mot befatning med barnepornografi er skjerpet. Dessuten uttaler Justiskomiteen i Innst.O. nr. 92 (1999-2000) side 7 at straffutmålingen i sedelighetssaker er for lav og forventer at domstolene tar hensyn til lovgivers synspunkter.

Samtidig ble det innført en ny bestemmelse i straffeloven § 208 som gir personer som mener de har vært utsatt for en seksualforbrytelse, økt beskyttelse mot injuriesøksmål ved at de gis adgang til å berette sin historie i en fortrolig samtale for å bearbeide konsekvenser av handlingen uten å risikere injuriesøksmål. Videre er straffeprosessloven § 17 endret slik at eventuelle injuriesøksmål fra en utpekt gjerningsperson mot et påstått offer kan utsettes inntil overgrepssaken har fått en endelig avgjørelse.

7.3 Varetektsfengsling ved brudd på besøksforbud m.v.

I Ot.prp. nr. 81 (1999-2000) 22. september 2000 Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven (bruken av varetektsfengsling) har departementet foreslått flere endringer av betydning for voldsofre. Departementet går bl.a. inn for å endre straffeprosessloven § 172 om såkalt rettshåndhevelsesarrest. I dag er det et vilkår for fengsling etter denne bestemmelsen at det gjelder en forbrytelse med strafferamme på fengsel i minst 10 år. Etter forslaget skal en del grove voldsforbrytelser omfattes av bestemmelsen selv om strafferammen er lavere enn fengsel i 10 år.

Påtalemyndigheten kan forby en person å oppholde seg på bestemt sted eller oppsøke en annen person dersom det er grunn til å tro at den forbudet retter seg mot vil forfølge eller begå en straffbar handling mot den som trenger beskyttelse. Beslutningen fra påtalemyndigheten må prøves av retten innen 3 dager. Forbudet skal gjelde for en bestemt tid, høyst 1 år. Bestemmelsen har vist seg godt egnet i familievoldssaker. Den kan tas i bruk uten at gjerningspersonen er domfelt eller det foreligger noen anmeldelse. Dersom forbudet brytes, kan den skyldige straffes med fengsel i inntil 6 måneder. Ved gjentagelse økes strafferammen til 2 år.

Det er en ulempe at strafferammen på inntil 6 måneders fengsel ikke gir anledning til pågripelse og eventuell varetektsfengsling ved overtredelse. Politiet er oppfordret til å reagere raskt i slike saker, men når det ikke er anledning til å pågripe gjerningsmannen, er et viktig virkemiddel fraværende. Departementet har derfor i Ot.prp. nr. 81(1999-2000) foreslått endringer i denne bestemmelsen slik at pågripelse og varetektsfengsling blir mulig. Departementet har videre foreslått at brudd på besøksforbud skal kunne straffes med bot slik at det blir mulig å ilegge straff ved forelegg. Bruk av forelegg vil kunne sikre en rask reaksjon i mindre alvorlige saker.

7.4 Beskyttelse av aktørene i straffesaker mot tvang og represalier

Ved lov 28. juli 2000 nr. 73 om endringer i straffeloven og straffeprosessloven m.v. er det truffet tiltak for å beskytte aktørene i straffesaker mot trusler og represalier m.v..

Gjennom lovendringene innføres det en ordning med bruk av anonyme vitner og en egen straffebestemmelse om motarbeiding av rettsvesenet. Regelsettet har dels som formål å beskytte vitner og andre som blir utsatt for vold og trusler om vold, dels å sikre at alvorlige straffesaker, som drapssaker og alvorlige voldssaker, blir oppklart og den skyldige tiltalt og straffet.

Det er vedtatt flere lovendringer for å gjøre vitneplikten mindre byrdefull for vitner som skal forklare seg under full identitet. Mange av disse tiltakene vil særlig kunne være av betydning i voldssaker:

• Adgangen for et vitne til å unnlate å oppgi hvor vedkommende bor eller arbeider er utvidet.

• Loven åpnet også tidligere for at retten kan pålegge den siktede eller andre å forlate rettsalen mens et vitne forklarer seg. Retten har også kunnet beslutte at forhandlinger helt eller delvis skal gå for lukkede dører og med referatforbud. Etter lovendringen sies det uttrykkelig i straffeprosessloven at slike spørsmål skal kunne avgjøres allerede under saksforberedelsen. Usikkerhet om slike forhold kan øke den utrygghet som vitner ofte føler i forbindelse med å skulle vitne. En forhåndsavgjørelse vil gi økt forutberegnelighet og dermed bedre vitnenes situasjon.

• Det kan være like skånsomt for vitnet at det settes i verk tiltak slik at den sikte ikke kan se vitnet, som at vedkommende må forlate rettssalen. Vitnet forklarer seg f.eks. bak en skjerm. Samtidig vil en slik ordning ofte være å foretrekke av rettssikkerhetshensyn. Straffeprosessloven er derfor endret slik at det er adgang til å sette i verk slike tiltak.

Departementet tar i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000) Om lov om endringer i straffeloven og straffeprosessloven m.v. (tiltak for å beskytte aktørene i straffesaker mot trusler og represalier m.v.) opp spørsmålet om personopplysninger, som opplysninger som adresse eller telefonnummer, i større utstrekning enn i dag bør kunne holdes hemmelig, eventuelt om en person i ekstreme tilfeller bør kunne gis nytt personnummer. Departementet er i ferd med å nedsette en arbeidsgruppe for å vurdere disse spørsmålene. Arbeidsgruppen er under etablering. I tillegg til for truede vitner er spørsmålene i første rekke aktuelle for voldsutsatte kvinner.

I mange saker vil praktiske vitnebeskyttelsestiltak kunne være vel så viktige som lovendringer. Det gjelder både i saker hvor det er besluttet anonym vitneførsel og i andre saker. Et vitne gis f.eks. politibeskyttelse før, under og etter en straffesak. Som nevnt i proposisjonen vil departementet nedsette en arbeidsgruppe som skal få i oppgave å gi en samlet oversikt over praktiske tiltak.

7.5 Dommeravhør og observasjon av barn som vitner i straffesaker

Barn som har vært utsatt for seksuelle overgrep eller andre straffbare handlinger, vil i tillegg til å være fornærmet også være viktige vitner i straffesaken. Nye lov- og forskriftsregler om dommeravhør og observasjon av barn som vitner i straffesaker trådte i kraft 1. november 1998. Endringene tar blant annet sikte på å styrke stillingen for denne gruppen voldsofre.

En av de viktigste endringene er at man nå kan foreta observasjon av de minste barna i stedet for dommeravhør. Observasjon kan bedre tilpasses barnets nivå, begrepsverden og uttrykksform og foretas som hovedregel av en psykolog med særlig erfaring med barn eller en barnepsykiater. Reglene om dommeravhør er også vesentlig endret. Som hovedregel skal det etter de nye reglene tilkalles en «særlig skikket person» til å forestå dommeravhøret, mens det tidligere var dommeren selv som hovedregel som foretok avhøret.

Enten det er polititjenestemenn, psykologer eller barnepsykiatere som foretar avhøret, er de gjennomgående bedre rustet for oppgaven nå enn for bare noen få år tilbake. Politihøyskolen har i dag et omfattende etterutdanningsprogram for polititjenestemenn som foretar dommeravhør av barn. Videre har departementet tre år på rad holdt kurs i dommeravhør og observasjon av barn som vitner i straffesaker for barnepsykiatere og psykologer. I de ulike fagmiljøene vises det i dag en større varsomhet i forhold til hvilke avhørsmetoder som bør benyttes.

Departementet har forhåpninger om at både den nye ordningen med observasjon og de øvrige endringene i regelverket, samt den utviklingen som har vært på dette feltet, vil bidra til at avhør i forbindelse med etterforskning i straffesaker blir mindre belastende for barnet.

7.6 Megling mellom voldsofferet og den straffedømte

Med utgangspunkt i erfaringer fra konfliktrådene settes det rundt årsskiftet 2000/2001 i gang et treårig prøveprosjekt ved Konfliktrådet i Hordaland finansiert av Justisdepartementet. Voldsofre og eventuelt pårørende som ønsker å møte den straffedømte som ledd i å bearbeide voldstraumet de har vært utsatt for, vil kunne få bistand til dette. Møtet vil bero på frivillighet fra begge parter.

Erfaringer fra konfliktrådene med megling i mindre alvorlige voldssaker viser at møtet mellom offeret og gjerningsperson er av stor betydning for begge parter. Jo mer traumatisk offeret har opplevd hendelsen, jo viktigere kan bistand i form av megling vise seg å være. Det kan gi offeret hjelp til å bearbeide angst og smerte som følge av voldshandlingen og til å komme ut av offerrollen. Erfaring og forskning fra blant annet USA med de mest alvorlige voldssakene viser det samme.

7.7 Redusert saksbehandlingstid i straffesaker

Justisdepartementet arbeider med å fremme konkrete tiltak for å redusere tiden mellom lovbrudd og straffereaksjon. Raskere avvikling av straffesaker vil i tillegg til å kunne ha en preventiv effekt på eventuelle lovbrytere, være en fordel for de fornærmede som på denne måten raskere vil kunne legge saken bak seg.

Departementet har satt ned to eksterne arbeidsgrupper som har kartlagt hvor flaskehalsene i straffesakskjeden er og som har foreslått tiltak for å korte ned saksbehandlingstiden. Arbeidsgruppene avga sine innstillinger i juni 2000. Gruppene har vurdert lov- og forskriftsendringer, administrative endringer, rutineforbedringer samt forslag til konkrete tiltak basert på de forsøksordninger og prosjekter som tidligere har vært gjennomført. Det er blant annet vurdert om det bør innføres frister for påtalevedtak og plikt for vitner og mistenkte til å møte i politiavhør. Det foreslås blant annet å endre reglene om forkynnelse av dommer slik at dommene blir raskere rettskraftig, endring av reglene om avhenting av vitner og endring av reglene om bevisførsel i straffesaker. Arbeidsgruppene har også sett på forenklede registreringsrutiner og andre effektiviseringsgevinster ved bruk av IT. Det er blant annet vurdert hvilke muligheter som foreligger for å overføre data mellom straffesakskjedens ledd, og hvilke IT-løsninger som bør utarbeides for å legge til rette for en best mulig kommunikasjon og raskest mulig håndtering av sakene mellom de ulike leddene.

Departementet har lagt opp til rask oppfølging av foreslåtte tiltak av både av lovmessig og administrativ karakter.

7.8 Etterforskningen i voldtektssaker

Riksadvokaten nedsatte 6. februar 1998 et utvalg ledet av førstestatsadvokat Monica Hansen Nylund for å undersøke kvaliteten på politiets og påtalemyndighetens behandling av henlagte voldtektssaker og hvordan den kunne forbedres. Utvalget konkluderte i sin rapport 26. april 2000 med at den generelle kvaliteten på etterforskningsstadiet kunne bli bedre og foreslo en rekke tiltak, herunder:

• en skriftlig instruks som sikret at etterforskning organiseres og ledes av kompetent påtaleansvarlig og etterforsker, samt at saken tilføres tilstrekkelige ressurser og gis prioritet,

• en utfyllende mal eller «sjekkliste» til bruk under etterforskningen, og

• ivaretakelse av kompetanseoppbygning gjennom en rekke tiltak.

Rapporten ble sendt på høring 15. mai 2000 og høringsfristen gikk ut 1. september 2000. På bakgrunn av rapporten har Riksadvokaten foreslått å utarbeide et eget rundskriv om behandling av voldtektssaker. Justisdepartementet sendte 6. juli 2000 brev til statsadvokatene, politimestrene, Kripos og Politihøgskolen med anmodning om å følge opp rapporten.

Tiltakene vil videre bli fulgt opp ved at Justisdepartementet vil initiere et forskningsprosjekt som har som hovedformål å foreta en systematisk kartlegging av voldsofres opplevelse av politiets og påtalemyndighetens behandling av anmeldelser.

7.9 Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre

Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet satte i 1996 i gang et samarbeidsprosjekt med etablering av rådgivningskontorer for kriminalitetsofre. Det er i dag 5 slike kontorer i virksomhet. Kontorene er opprettet i samarbeid med politiet i vedkommende by. Politiet er en viktig samarbeidspart for rådgivningskontorene da det ofte er politiet som anbefaler ofrene å ta kontakt med rådgivningskontorene. Kontorene gir veiledning om hvordan ofrene kan håndtere sin sak, hvor de kan få profesjonell hjelp og informasjon om hva som skjer i retten ved en eventuell rettssak med mer. Rådgivningskontorene yter bistand til alle som har vært ofre for kriminalitet, men voldsofre utgjør en stor andel av de som søker til kontorene. Denne gruppen har et særlig behov for informasjon og veiledning. Erfaringene viser at det er stort behov for en slik tjeneste, og ordningen vil bli videreført og utvidet med ytterligere 4 kontorer i år 2000 slik at det vil være rådgivningskontorer i til sammen 9 byer.

7.10 Voldsalarmer

Den 1. september 1997 ble det iverksatt en forsøksordning med utlevering av voldsalarmer til personer som var utsatt for alvorlige trusler og vold. Ordningen viste seg svært vellykket og ga ofrene betydelig økt trygghet. Ordningen ble vurdert høsten 1999 og gjort permanent fra 1. januar 2000. Det er politiet som administrerer ordningen. Alarm kan tildeles uansett om truslene anmeldes eller ikke. Alarmene som i dag er i bruk har en begrenset geografisk rekkevidde, da de bare er virksomme innen egen bopel. Det arbeides med å få alarmer som også kan brukes utenfor hjemmet. Det er i dag utdelt ca. 300 voldsalarmer.

7.11 Informasjon

Det er utarbeidet en generell informasjonsbrosjyre, Fra anmeldelse til dom, som i første rekke er beregnet på ofre for kriminalitet, men befolkningen generelt vil også ha stor nytte av den. Brosjyren forefinnes i alle politidistriktene og utdeles ved behov. Politiet opplyser også om aktuelle telefonnummer og adresser til de voldsutsatte, så som sykehus, legevakt, krisesenter og andre lokale organisasjoner som yter praktisk hjelp, og politiet bistår også ofte med å formidle kontakt til hjelpeapparatet. Når anmeldelse mottas informeres det fra politiet om fornærmedes muligheter til å kreve erstatning eller oppreisning.

7.12 Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner»

Regjeringen la i februar 2000 frem en handlingsplan for å bekjempe vold mot kvinner. Planen kommer med forslag til mange tiltak for å bedre kvinnenes situasjon. Hjelpetilbudene er i dag organisert slik at kvinnene i mange tilfeller må ta initiativ selv for å finne frem til instanser og etater som kan yte hjelp. Mangel på adekvat bistand, samt manglende samarbeid mellom ulike instanser, nevnes i planen som et hovedproblem. Justisdepartementet har et hovedansvar for koordinering og samordning mellom de forskjellige departementene.

Det er opprettet en egen stilling i Justisdepartementet med hovedansvar for å følge opp og koordinere de tiltak som er foreslått i handlingsplanen.

I september 2000 besluttet Justisdepartementet å opprette et kvinnevoldsforum i forbindelse med gjennomføringen av handlingsplanen. For å få til en best mulig oppfølging og gjennomføring av tiltakene i handlingsplanen er det nødvendig å få til en bedre samordning. I tillegg til at det er etablert et koordinerende tverrdepartementalt utvalg for slike oppgaver, skal det opprettes en ressurs- og nettverksgruppe som skal ha som oppgave å:

• fremme og meddele kunnskap og informasjon om vold mot kvinner for å få til en best mulig utnyttelse av ressursene og fagmiljøene i oppfølgingen av handlingsplanens tiltak,

• bidra til å synliggjøre vold, bl.a. gjennom informasjon i mediene, herunder fagblader,

• ta initiativ til å utarbeide manualer og annet kunnskapsstoff for institusjoner og organisasjoner som kommer i befatning med voldsofre,

• utvikle nettverk på området for å styrke kompetansen når det gjelder offentlige instanser og frivillige organisasjoners arbeid mot vold,

• ta initiativ og foreslå tiltak og prosjekter angående vold mot kvinner, og

• gi råd og veiledning i gjennomføringen av tiltak mot vold mot kvinner.

Forumet skal ledes av en av statssekretærene i Justisdepartementet og ha deltagelse fra politisk ledelse i Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet. I tillegg skal andre relevante institusjoner og frivillige organisasjoner som Likestillingssekretariatet, Krisesentersekretariatet og Alternativ til Vold inviteres til å delta.

7.13 Særlige tiltak mot familievold

Bergen politidistrikt iverksatte en tiltaksplan mot familievold 1. september 1999. Virkemidlene i tiltaksplanen er bl.a. å registrere og systematisere opplysninger for å få et tilstrekkelig grunnlag for å iverksette aktiv etterforskning. Helse- og sosialetaten skal motiveres til å varsle politiet om alvorlig familievold så langt lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder. Det skal også påses at den påtalemessige behandlingen av familievoldssakene får den nødvendige prioritet. I tillegg legges det vekt på forebyggende tiltak og informasjon. Det er utpekt en egen familievoldskoordinator i politidistriktet.

Ved Stovner politistasjon i Oslo ble det 12. januar 1999 nedsatt en arbeidsgruppe som fikk i oppgave å «utrede retningslinjer for politiet angående de juridiske aspektene og metodevalg i forbindelse med offentlig anmeldelse av familiebråk/vold, samt oppfølging uten anmeldelse». Arbeidsgruppens rapport ble avgitt 26. november 1999. I rapporten er det foreslått en tiltaksplan som skal bidra til bl.a. økt kunnskap om familievoldsproblematikken både blant profesjonelle aktører og blant publikum, økt tillit til politi og hjelpeapparat, raskere og bedre håndtering av sakene hos politiet, reduksjon av mørketallene, forbedret bistand til impliserte i familievoldssaker og raskere reaksjoner overfor voldsutøverne. På bakgrunn av rapporten besluttet politimesteren i Oslo 17. januar 2000 å etablere en prosjektgruppe som skal utforme en tiltakspakke til bruk for hele Oslo politidistrikt. Det skal bl.a. utpekes en egen familievoldskoordinator ved alle politistasjonene i Oslo politidistrikt.

7.14 Tiltak for voldsutsatte kvinner med fremmedkulturell bakgrunn

En ektefelle til en person som er bosatt i Norge kan få tillatelse til familiegjenforening og dermed oppholdstillatelse. Tidligere ville vedkommende miste retten til opphold i riket dersom vedkommende flyttet fra ektefellen før tre år var gått. I slike tilfeller kom kvinner som var blitt tvangsgiftet i en vanskelig situasjon. Brøt de ut av ekteskapet, ble de sendt tilbake til det miljøet de kom fra - til fordømmelse og/eller til dem som sto bak tvangen. Til tross for at det kunne dreie seg om et tvangsekteskap, ble de derfor ofte i ekteskapet. Fra 1. juli 2000 er utlendingsforskriften endret slik at disse kvinnene får et lettere valg. De får bli i Norge selv om de flytter fra ektefellen. Forutsetningen er at de reiser søksmål for å få kjent ekteskapet ugyldig. Dersom norsk rett deretter kjenner ekteskapet ugyldig, får de fortsatt bli i Norge.

Omskjæring av kvinner er forbudt etter norsk lov, jf. lov 15. desember 1995 nr. 74 om forbud mot kjønnslemlestelse. Den som forestår slike inngrep eller medvirker til det, kan straffes med fengsel i inntil tre, seks eller åtte år avhengig av inngrepets art, omfang og følger. Straffebudet rammer også norske statsborgere og personer bosatt i Norge som begår slike inngrep i utlandet eller medvirker til det. Likevel forekommer det at norske kvinner med fremmedkulturell bakgrunn bringes til utlandet for å bli omskåret der. Det er derfor i oktober 2000 bestemt at det skal nedsettes en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å utforme tiltak mot dette.

7.15 Kompetansesenter for voldsofferarbeid

Kompetansesenteret for voldsofferarbeid har vært drevet som et forsøksprosjekt i fire år. Det er et samarbeid mellom Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet med Sosial- og helsedepartementet som hovedansvarlig. Senteret er lokalisert til Høgskolen i Oslo og har som hovedmål og styrke voldsofres stilling. Det skal samle kunnskap om vold som fenomen, spre kunnskap og informasjon, samt utvikle ny kunnskap om vold og voldsofre gjennom forskning. Senteret har satt i gang en rekke undervisningsaktiviteter ved Høgskolen i Oslo, samt bistått andre etater og organisasjoner med utarbeidelse av egne undervisningsopplegg.

Senteret er foreløpig besluttet videreført til og med utgangen av år 2003, men med et noe annet mandat enn tidligere. I det nye mandatet blir det fremhevet at kvinne- og kjønnsperspektivet skal ha en mer fremtredende plass enn det som til nå har vært tilfellet. Kompetansesenteret vil fortsatt få en viktig rolle i departementenes samlede innsats mot vold.

7.16 Rettshjelp til voldsofre

Fornærmede i de fleste typer sedelighetssaker har rett til bistandsadvokat. Også i andre typer straffesaker kan retten på begjæring oppnevne advokat for fornærmede dersom det er grunn til å tro at fornærmede som følge av handlingen får betydelig skade på legeme eller helbred og det anses å være behov for advokat. I tillegg ble det i 1983 innført en ordning med rett til gratis bistandsadvokat for mishandlede kvinner. Bistandsadvokatordningen gjelder imidlertid kun i tilknytning til straffesaker.

Når det gjelder sivile saker, ble det i 1989 innført en ordning med fri rettshjelp til voldsofre uten behovsprøving ved erstatningssøksmål mot skadevolder. Det føres imidlertid en streng praksis ved søknad om fritt rettsråd for bistand til å fremme søknad om voldsoffererstatning for fylkesmannen. Da selve søknadsprosedyren og saksbehandlingen er enkel i forhold til en sivil sak mot skadevolder, har det i alminnelighet ikke blitt ansett nødvendig med juridisk bistand for å søke om voldsoffererstatning. Forvaltningsorganer har dessuten en alminnelig utrednings- og informasjonsplikt. Det gis derfor som hovedregel ikke fri rettshjelp i disse sakene.

Justisdepartementet fant det i St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp ikke nødvending å foreslå endringer i de bestående reglene og den bestående praksis med hensyn til rettshjelp til voldsofre. Meldingen ble imidlertid lagt frem før høringsutkastet til lov om voldsoffererstatning forelå. Dersom lovforslaget i proposisjonen her vedtas, vil det kunne oppstå flere rettslige spørsmål der det er behov for rettshjelp enn etter dagens ordning. Departementet vil derfor se nærmere på behovet for å utvide mulighetene for fri rettshjelp i saker om voldsoffererstatning i forbindelse med oppfølgingen av Stortingets behandling av rettshjelpemeldingen.

7.17 Sosiale trygde- og støtteordninger for voldsofre

Voldsoffererstatningsordningen må sees i sammenheng med de sosiale trygde- og støtteordningene som foreligger. Ytelser etter sosialtjenesteloven og folketrygdloven bygger på prinsippet om at det er hjelpebehovet som er bestemmende for hvilken hjelp som ytes og ikke årsaken til hjelpebehovet. Voldsofre fanges opp av de generelle støtteordningene når voldshandlingene leder til at det oppstår et hjelpebehov av en art som dekkes. Særlig aktuelt for voldsofre er ytelser ved sykdom m.m. som nevnt i folketrygdloven del IV.

Folketrygden dekker normalt ikke den skadelidtes tap fullt ut. Det er derfor reist spørsmål om å innføre særordninger i folketrygdloven, bl.a. slik at voldsofre slipper å betale egenandeler ved legehjelp, tannlegehjelp, legemidler osv. Etter lovforslaget vil imidlertid voldsofre være berettiget til en voldsoffererstatning fra staten som i utgangspunktet skal dekke skadelidtes fulle tap. Spørsmålet om innføring av særordninger innenfor folketrygdsystemet vil derfor i utgangspunktet ikke ha betydning for skadelidtes dekning, men for om full dekning skal skje gjennom voldsoffererstatningsordningen eller gjennom særordninger innen trygdesystemet. Slike særordninger vil komplisere regelverket og trygdemyndighetenes praktisering av det. Bl.a. vil det være vanskelig å skille ut dem som var berettiget til særfordeler før det i ettertid forelå et vedtak av fylkesmannen eller Erstatningsnemnda om tilkjenning av voldsoffererstatning. Både for skadelidte og trygdemyndighetene er det da enklere at egenandelene m.v. inngår som utgiftsposter i beregningen av voldsoffererstatningen.

For yrkesrettet attføring, jf. folketrygdloven kapittel 11, vil det normalt være rom for å vente til fylkesmannen eller Erstatningsnemnda har truffet vedtak om tilkjenning av voldsoffererstatning før det legges til grunn at skadelidte omfattes av eventuelle særordninger for voldsofre. Regjeringen tar derfor sikte på å vurdere om voldsofre bør gis enkelte særfordeler i forhold til yrkesrettet attføring på lignende måte som yrkesskadde er gitt det.

7.18 Voldsofferfond

Stortinget ba 6. februar 1996 Regjeringen om å utrede etablering og finansiering av et voldsofferfond med sikte på å fremme forslag om en slik ordning, jf. Innst.S. nr. 96 (1995-96). Fondet skulle eventuelt gi direkte eller indirekte støtte til voldsofre og finansieres gjennom en engangsavgift som skulle betales av samtlige personer som blir dømt for lovbrudd som kan medføre fengselsstraff.

Som følge av dette opprettet Justisdepartementet en arbeidsgruppe 30. mai 1996 som utredet etableringen og finansieringen av et voldsofferfond. Arbeidsgruppen avga sin utredning i form av NOU 1997:11 Lov om kriminalitetsofferfond.

Arbeidsgruppen foreslo at fondet skulle finansieres ved at alle som blir ilagt en straffereaksjon, med unntak av påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, skulle betale en avgift til fondet tilsvarende ett rettsgebyr (for tiden kr 600). Midlene ble foreslått brukt til å finansiere den statlige voldsoffererstatningsordningen, andre tiltak for å reparere skader etter kriminalitet og forskning rundt kriminalitet, ofre og skadevirkninger. Driftskostnadene ved ordningen ble anslått til ca. 7 millioner kroner i året.

Under høringen av utredningen hadde mange av høringsinstansene innvendinger mot arbeidsgruppens forslag. En innvending bl.a. fra representanter for politi og påtalemyndighet var at avgiftsplikten ikke bør ramme alle typer lovovertredelser likt og at og at de som blir ilagt forenklet forelegg for mindre forseelser ikke bør pålegges å betale avgift til fondet.

Av kriminalstatistikken for 1997 fremgår det at det i alt ble ilagt 215 168 straffereaksjoner. Av disse gjaldt 197 974 forseelser og 17 194 forbrytelser. Blant forseelsene galdt 177 480 av sakene forseelser mot vegtrafikkloven, mens kun 2 274 saker gjaldt forbrytelser mot liv, legeme og helbred. 370 saker gjaldt forbrytelser mot sedeligheten. Pålegges det avgift ved samtlige straffereaksjoner blir, under forutsetning av at avgiften blir betalt eller lar seg inndrive, fondets årlige inntekter omkring kr 130 millioner. Holdes veitrafikkforseelsene utenfor, blir den årlige inntekten omkring kr 23 millioner. Begrenser en seg til forbrytelser mot liv, legeme, helbred og sedelighet, blir årsinntekten omkring kr 1,5 millioner. Til sammenligning nevnes at statens utgifter til voldsoffererstatningsordningen beløper seg til omkring kr 35 millioner i året.

Det vil kunne støte an mot den alminnelige rettsfølelsen hos en stor del av publikum å pålegge avgift til et kriminalitetsofferfond for forseelser og forbrytelser som har liten sammenheng med fondets formål. Det vil derfor kunne bli en utfordring for politi, påtalemyndighet og rettsvesen å forklare ordningen for lovovertrederne slik at ordningen ikke motvirker at enklere straffesaker løses ved vedtakelse av forelegg e l.

Begrenses avgiftsplikten til forbrytelser mot liv, legeme, helbred og sedelighet samtidig som avgiften økes slik at fondet får en meningsfylt inntekt, må en ta i betraktning at det hos mange av disse lovovertrederne er lite eller intet å hente etter at det er gjort fradrag for livsoppholdsutgifter m.m. etter reglene i dekningsloven kapittel 2 om fordringshaveres beslagsrett.

Et selvstendig kriminalitetsofferfond vil dessuten ikke være i samsvar med utgangspunktet om at budsjetter bør omfatte alle statens utgifter og inntekter i en termin (fullstendighetsprinsippet) og utgangspunktet om at Stortingets budsjettvedtak kun gjelder for en budsjettermin (ettårsprinsippet).

På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at de beste grunner taler for at det ikke opprettes et voldsofferfond med de administrative kostnader det vil medføre, men at voldsoffererstatningsordningen og andre tiltak for voldsofre i stedet fortsatt finansieres over statsbudsjettet som i dag.

7.19 Tillegg til FNs konvensjon om transnasjonal organisert kriminalitet

I forbindelse med FNs arbeid med konvensjon mot transnasjonal organisert kriminalitet er det bestemt at det også skal utarbeides en tilleggsprotokoll som gjelder grenseoverskridende handel med mennesker, herunder tvangsarbeid, prostitusjon og handel med menneskedeler. Utenriksdepartementet og Justisdepartementet deltar i arbeidet på Norges vegne. Arbeidet er planlagt ferdigbehandlet i oktober/november 2000.

Gjennom tilleggsprotokollen ønsker man å styrke det internasjonale arbeidet mot handel med mennesker. Ved utarbeidelsen av tilleggsprotokollen vurderes bl.a. hvilke handlinger som skal regnes som forbrytelser. Det legges vekt på å ivareta hensynet til ofrene og hvordan de best mulig kan hjelpes. Hvilke metoder statene kan eller skal iverksette for å hindre grenseoverskridende handel med mennesker vurderes også. Norge har gått inn for at samtykke fra offeret i utgangspunktet ikke skal ha betydning for om handelen er straffbar.

7.20 Tillegg til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

I Innst.S. nr. 113 (1999.2000) ber Justiskomiteen Regjeringen vurdere «om det kan være hensiktsmessig å arbeide for et tillegg til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen som styrker vernet om voldsofre».

Departementet vil innledningsvis bemerke at det bare er stater som har forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), og bare disse som kan bringes inn for Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Et vern mot overgrep fra andre må derfor formuleres som en positiv plikt for staten til å sørge for et slikt vern. Konvensjonen anses allerede i dag å inneholde visse positive plikter for statene. Bl.a. har domstolen innfortolket i konvensjonen en plikt for statene til å innrette sitt straffesystem slik at de er i stand til å yte borgerne beskyttelse mot angrep fra andre private.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol har gått langt i å detaljregulere spørsmål på straffeprosessens område. Dette kan oppfattes som å gå ut over balansen mellom siktedes rettssikkerhet på den ene siden og allmennhetens og ofrenes krav på rettsvern på den andre siden. Det er imidlertid allerede i dag relevant å ta hensyn til ofrenes rettsstilling ved vurderingen hva som er en rettferdig rettergang. Konvensjonen gir statene en vid skjønnsmargin til å innføre bestemmelser som sikrer et godt rettsvesen for allmennheten og ofrene på nasjonalt plan.

EMK inneholder generelle bestemmelser. De fleste av de avveininger som foretas mellom kryssende hensyn vil ikke kunne foretas i konvensjonsteksten, men vil måtte foretas av nasjonal lovgiver, nasjonale domstoler og Den europeiske menneskerettighetsdomstol. Det er da spørsmål om ikke dagens konvensjonstekst gir tilstrekkelig rom for slike avveininger, og om man har noe særlig å vinne på å innføre nye offerrettigheter.

Positive plikter for statene vil i stor grad være et spørsmål om å regulere statens bruk av ressurser. Det er vanskelig å formulere regler om dette på en slik måte at de kan håndheves rettslig.

Videre er klimaet i dag slik at det er meget vanskelig å få gjennomslag for nye protokoller til konvensjonen. Mange stater ønsker ikke at det skal innføres nye rettigheter nå. Antakelig vil motstanden være spesielt sterk hvis det er tale om å innføre forpliktelser som kan legge bånd på statens ressursfordeling. I tillegg har domstolen allerede en svært stor arbeidsbelastning. Det svekker også muligheten for å få gjennomslag for et forslag om en tilleggsprotokoll.

På denne bakgrunn tviler departementet på om det fra norsk side bør igangsettes et arbeid for et tillegg til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen om vern av voldsofre.