3 Endringer i reglene om krav etter naturskadeforsikringsloven

3.1 Innledning

I høringsbrevet 3 juli 1997, jf kapittel 2.1, ble det foreslått enkelte endringer i reglene om krav på erstatning etter lov 16 juni 1989 nr 70 om naturskadeforsikring. Forslagene knyttet seg til naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd første punktum og § 3 fjerde ledd første punktum og forsikringsavtaleloven (lov 16 juni 1989 nr 69) § 8-5 annet ledd første punktum. Dessuten inneholdt høringsbrevet et forslag om å rette en henvisningsfeil i naturskadeloven (lov 25 mars 1994 nr 7) § 19 første ledd annet punktum.

Etter naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd kan sikrede eller forsikringsselskapet når det er tvil om det foreligger en naturskade, eller om det er grunnlag for å avkorte erstatningen etter naturskadeforsikringsloven § 1 tredje ledd, bringe saken inn for ankenemnda for Statens naturskadefond etter reglene i naturskadeloven §§ 18 og 19. Det samme gjelder dersom det oppstår tvil om det er inntruffet én eller flere naturkatastrofer, jf naturskadeforsikringsloven § 3 fjerde ledd.

Naturskadeloven §§ 18 og 19 har regler om skadelidtes adgang til å klage til ankenemnda over fondsstyrets avgjørelser etter naturskadeloven. Før den nye naturskadeloven ble vedtatt i 1994, sto bestemmelsene om klage til ankenemnda i §§ 20 og 21 i lov 9 juni 1961 nr 24 om sikring mot og erstatning for naturskader. Bestemmelsene i 1994-loven er på en del punkter endret i forhold til den gamle naturskadeloven, jf bl a Ot prp nr 12 (1994-95) s 29.

Det kan reises spørsmål om hvor langt henvisningen i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd rekker når det gjelder de ulike bestemmelsene i naturskadeloven §§ 18 og 19. Det er her en del uklarheter som det etter departementets syn er behov for å få avklart og presisert nærmere.

3.2 Frist for å bringe en sak om krav på erstatning inn for ankenemnda for Statens naturskadefond

Etter naturskadeloven § 19 første ledd første punktum må klage over fondsstyrets vedtak om erstatning etter naturskadeloven sendes til fondsstyret innen tre uker etter at skadelidte har mottatt melding om styrets vedtak. Det kan synes noe uklart om denne 3-ukersfristen også gjelder for sikredes adgang til å bringe forsikringsspørsmål inn for ankenemnda for Statens naturskadefond etter naturskadeforsikringsloven §§ 2 og 3.

Om dette heter det i høringsbrevet:

«Henvisningen fra naturskadeforsikringslovens bestemmelser til naturskadeloven § 19 taler i retning av at 3-ukersfristen også gjelder i forsikringssakene. I den gamle naturskadeloven av 1961 § 22 gikk det uttrykkelig frem at den daværende månedsfristen for å bringe en sak inn for ankenemnda også gjaldt for forsikringstakere og forsikringsselskaper. I den nye naturskadeloven § 19 er imidlertid denne presiseringen utelatt i lovteksten. I Ot prp nr 12 (1993-94) er det på s 29 inntatt en uttalelse som kan tyde på at den nye 3-ukersfristen bare skal gjelde for saker etter naturskadeloven:

«Klagefristen er satt til tre uker som i forvaltningsloven § 29. Det kan ikke sees å være grunnlag for noen avvikende klagefrist.

Forsikringsselskapenes og -tagernes rettigheter anses uttømmende regulert i naturskadeforsikringslovens §§ 2 og 3. Det er ikke behov for å fastsette noen frist i denne forbindelse.»

Det synes uansett ikke klart hva som skal være utgangspunktet for en eventuell frist i naturskadeforsikringssakene. I motsetning til naturskadeklagene, der underretningen om fondsstyrets avgjørelse setter en klar grense for klagefristens utgangspunkt, har man ikke i forsikringssakene noe felles og entydig skjæringspunkt. Selv om det nok vil være slik at de fleste sakene som ankenemnda behandler, er innbragt av forsikringstakere som har fått helt eller delvis avslag fra forsikringsselskapet, er det ikke noe vilkår for å bringe naturskadeforsikringssaker inn for ankenemnda at selskapet har tatt standpunkt i saken. En 3-ukersfrist som tar utgangspunkt i underretning om selskapets avslag, vil derfor bare få anvendelse for en del av de sakene som kan bringes inn for ankenemnda. Det vil videre kunne hevdes at man gjennom å sette opp en så kort frist som bare vil få praktisk betydning for forsikringstakerne, skaper en ubalanse mellom forsikringstakerne og forsikringsselskapene.»

I høringsbrevet ble det foreslått å sidestille foreleggelse for ankenemnda for Statens naturskadefond med nemndsbehandling etter forsikringsavtaleloven § 20-1 i den særlige foreldelsesregelen i forsikringsavtaleloven § 8-5, se nærmere kapittel 3.5. Som en følge av dette forslaget vil det i de tilfellene der selskapet helt eller delvis avslår et krav om erstatning etter en naturskadeforsikringsavtale, gjelde en frist på seks måneder fra sikrede får skriftlig melding om selskapets avslag for å bringe spørsmålet inn for ankenemnda. Der selskapet ikke har avslått kravet, gjelder i utgangspunktet den alminnelige foreldelsesfristen på tre år fra utløpet av det kalenderåret da sikrede fikk nødvendig kunnskap om det forhold som begrunner kravet, jf forsikringsavtaleloven § 8-6.

Under høringen er samtlige av de høringsinstanser som uttaler seg, positive til forslaget. Dette gjelder: Barne- og familiedepartementet, Regjeringsadvokaten, Kredittilsynet, Riksantikvaren, Forbrukerrådet, Den Norske Advokatforening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Ankenemnda for Statens naturskadefond uttaler at man ikke har innsigelser til lovforslaget.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at henvisningene i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd begrenses slik at det går klart frem at fristbestemmelsen i naturskadeloven § 19 første ledd ikke får anvendelse for saker etter naturskadeforsikringsloven.

3.3 Saksbehandlingsregler i ankenemnda for Statens naturskadefond

Naturskadeloven § 19 første ledd annet punktum bestemmer at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven (lov 10 februar 1967) kapittel IV får anvendelse for ankenemndas behandling av klager over fondsstyrets avgjørelser etter naturskadeloven. Den korrekte henvisning skal være forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring, og i høringsbrevet ble det foreslått å rette opp feilhenvisningen.

Naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd henviser til den nevnte bestemmelsen i naturskadeloven § 19 første ledd annet punktum. I høringsbrevet ble det foreslått å sløyfe denne henvisningen. Om dette forslaget heter det:

«Når et forsikringsspørsmål er brakt inn for ankenemnda, vil man ikke stå overfor en ordinær klage i forvaltningslovens forstand. De reglene som refererer seg spesielt til klagesaksbehandlingen, vil derfor ikke være relevante for nemndas behandling av forsikringssakene. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven vil derimot på vanlig måte komme til anvendelse for ankenemndas behandling av forsikringsspørsmålet, jf f eks bestemmelsene i kapitlene IV og V om saksforberedelse og vedtak. Det er imidlertid ikke nødvendig å presisere dette særskilt i lovteksten. Den nåværende henvisning i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd til naturskadeloven § 19 første ledd annet punktum kan etter dette gå ut.»

Forslaget støttes av Barne- og familiedepartementet, Riksantikvaren, Forbrukerrådet, Den Norske Advokatforening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Ankenemnda for Statens naturskadefond uttaler at man ikke har innsigelser mot forslaget.

Kredittilsynet uttaler:

«Justisdepartementet foreslår videre at henvisningen fra naturskadeforsikringsloven §§ 2 og 3 til naturskadeloven § 19 i sin helhet utgår da klagesaksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kapittel VI etter Justisdepartementets mening ikke vil være relevante for forsikringssakene ankenemnda for Statens naturskadefond behandler.

Kredittilsynet stiller spørsmål ved om ikke det i loven bør nedfelles saksbehandlingsregler også for disse sakene. Disse sakene vil ofte ha forbrukere som parter på den ene siden og forsikringsselskapene på den andre siden. Dette vil ofte føre til en skjevhet i styrkeforholdet som etter Kredittilsynets mening bør ivaretas ved å lovfeste enkelte minimumskrav til saksbehandlingen.»

Departementet mener at henvisningen i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd til naturskadeloven § 19 første ledd annet punktum bør gå ut, jf begrunnelsen i høringsbrevet. Når det gjelder Kredittilsynets uttalelse om behov for lovfesting av egne saksbehandlingsregler for Ankenemndas behandling av saker etter naturskadeforsikringsloven §§ 2 og 3, viser departementet til at de øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven vil gjelde selv om man sløyfer henvisningen til reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven kapittel VI. Ankenemnda er et forvaltningsorgan som omfattes av forvaltningslovens virkeområde, og reglene i blant annet kapittel IV om saksforberedelse og kapittel V om vedtaket vil også gjelde når nemnda behandler saker etter naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd.

3.4 Frist for å bringe avgjørelser som er truffet av ankenemnda for Statens naturskadefond inn for domstolene

I høringsbrevet ble det også foreslått å endre naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd slik at det gjøres unntak for den 3-månedersfristen som naturskadeloven § 19 annet ledd annet punktum setter for å bringe en avgjørelse fra ankenemnda for Statens naturskadefond inn for domstolene. Bakgrunnen er at en slik 3-månedersfrist kan gjøre det komplisert å forfølge uriktige forsikringsavgjørelser.

Det heter i høringsbrevet:

«Det synes å følge både av ordlyden i naturskadeforsikringsloven §§ 2 og 3 og av forarbeidene til bestemmelsene at 3-månedersfristen i naturskadeloven § 19 annet ledd ikkefår anvendelse for saker etter naturskadeforsikringsloven.

I naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd heter det at forsikringsselskapet eller sikrede når det er tvil om det foreligger naturskade/én eller flere naturkatastrofer kan « forelegge spørsmålet for ankenemnda for Statens naturskadefond etter reglene i naturskadeloven §§ 18 og 19» (vår understrekning). De særlige begrensningene i adgangen til å bringe ankenemndas avgjørelser inn for domstolene etter naturskadeloven § 19 annet ledd synes derfor ut fra en streng fortolkning av ordlyden å falle utenfor det henvisningen i naturskadeforsikringsloven er ment å dekke.

Det fremgår også av forarbeidene til reglene om naturskadeforsikring at formålet med henvisningen til naturskadeloven §§ 18 og 19 (den gang §§ 20 og 21) har vært å gi sikrede en enkel klageadgang når det gjelder spørsmålet om det foreligger en naturskade, jf Ot prp nr 46 (1978-79) s 3 og 18. Det synes derimot ikke å ha vært meningen å gjøre unntak fra de reglene om søksmålsadgang og foreldelse som gjelder for andre forsikringsforhold.

Det kan videre pekes på at 3-månedersfristen i naturskadeloven § 19 annet ledd annet punktum ble innført i den nye naturskadeloven uten at forholdet til naturskadeforsikringsloven ble nærmere diskutert. Den hovedbegrunnelsen som er anført for fristbestemmelsen i lovforarbeidene (Ot prp nr 12 (1993-94) s 29), retter seg spesielt mot klagesakene etter naturskadeloven og er uten relevans for naturskadeforsikringssakene.

Det vil for øvrig neppe være rimelig med en kortere søksmålsfrist i naturskadeforsikringssaker enn i andre forsikringsforhold.

Det er etter dette forsikringsavtalelovens alminnelige regler om søksmålsfrister og foreldelse som gjelder for saker etter naturskadeforsikringsloven, og ikke reglene i naturskadeloven § 19 annet ledd. Dette forholdet bør imidlertid klargjøres i lovteksten gjennom å begrense henvisningene i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd slik at de ikke omfatter naturskadeloven § 19 annet ledd. Med en slik begrensning vil det bli klart at det heller ikke er noe vilkår for domstolsbehandling at forsikringssaken først er brakt inn for ankenemnda, jf § 19 annet ledd første punktum i naturskadeloven.»

Samtlige av de høringsinstanser som uttaler seg, støtter forslaget. Dette gjelder Barne- og familiedepartementet, Kredittilsynet, Regjeringsadvokaten, Riksantikvaren, Forbrukerrådet, Den Norske Advokatforening og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Ankenemnda for Statens naturskadefond uttaler at man ikke har innsigelser mot forslaget.

Departementet går etter dette inn for en opphevelse av henvisningene i naturskadeforsikringsloven § 2 første ledd og § 3 fjerde ledd til naturskadeloven § 19 annet ledd.

3.5 Foreleggelse for ankenemnda for Statens naturskadefond når selskapet helt eller delvis har avslått kravet og gitt melding i samsvar med forsikringsavtaleloven § 8-5 annet ledd

Forsikringsavtalelovens alminnelige regler om foreldelse gjelder også for krav om erstatning etter en naturskadeforsikringsavtale. Foreldelsesfristens lengde er etter forsikringsavtaleloven § 8-6 første ledd i utgangspunktet tre år i samsvar med reglene i foreldelsesloven. Foreldelsesfristen avbrytes også etter samme regler som etter foreldelsesloven, jf forsikringsavtaleloven § 8-6 siste ledd. Dette innebærer at fristen bl a avbrytes ved at selskapet erkjenner kravet, og ved at sikrede tar ut forliksklage eller stevning.

Dersom forsikringsselskapet har avslått et krav, kommer de særlige fristreglene i forsikringsavtaleloven § 8-5 til anvendelse. Det følger av § 8-5 annet ledd at sikrede for å beholde sitt erstatningskrav enten må reise sak for domstolene eller kreve nemndsbehandling etter forsikringsavtaleloven § 20-1 (Forsikringsskadenemnda eller Avkortningsnemnda) innen seks måneder etter at han eller hun fikk melding om selskapets avslag. Krav om behandling av et erstatningskrav i ankenemnda for Statens naturskadefond er ikke oppregnet som fristavbrytende i § 8-5.

I høringsbrevet ble det foreslått en endring av forsikringsavtaleloven § 8-5, slik at det presiseres at også en foreleggelse for ankenemnda for Statens naturskadefond vil avbryte foreldelsen etter § 8-5. Om begrunnelsen for forslaget heter det:

«Dersom man her skal tolke loven strengt etter ordlyden, og ikke anse en innbringelse for ankenemnda som fristavbrytende, vil man kunne bli stilt overfor situasjoner der sikrede vil få svært liten tid til å vurdere om en nemndsavgjørelse bør bringes videre inn for domstolene. I verste fall vil erstatningskravet måtte anses bortfalt før ankenemnda har truffet realitetsavgjørelse i saken. Denne konsekvensen har neppe vært tilsiktet ved utformingen av FAL § 8-5. Resultatet vil være så uheldig og urimelig at det muligens kan være grunnlag for å hevde at man må innfortolke i § 8-5 en fristavbrytende virkning når spørsmål blir forelagt ankenemnda. Det er uansett behov for å få klart frem at også en foreleggelse for ankenemnda for Statens naturskadefond vil avbryte foreldelsen etter FAL § 8-5. Dette bør presiseres i lovteksten.»

Samtlige av de høringsinstanser som har uttalt seg, støtter forslaget. Dette gjelder: Barne- og familiedepartementet, Kredittilsynet, Ankenemnda for Statens Naturskadefond, Regjeringsadvokaten, Riksantikvaren, Forbrukerrådet, Den Norske Advokatforening, Sparebankforeningen i Norgeog Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon.

Ankenemnda for Statens Naturskadefond uttaler:

«Til pkt. 1.2 vil ankenemnda få bemerke at et stort antall saker som forelegges ankenemnda, først blir avgjort etter at det har gått mer enn 6 mndr. etter at forsikringstakeren fikk melding om selskapets vedtak. Nemnda er for sin del ikke kjent med at forsikringsselskapene har påberopt seg foreldelse i slike saker, men anser en presisering som foreslått i høringsutkastet som hensiktsmessig.»

Departementet foreslår etter dette at forsikringsavtaleloven § 8-5 annet ledd endres slik at det går uttrykkelig frem at en foreleggelse for ankenemnda for Statens naturskadefond har fristavbrytende virkning.