10 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

10.1 Innledning

Proposisjonen inneholder forslag til endringer i 70 bestemmelser og i til sammen 8 lover. De fleste endringsforslagene gjelder likevel bestemmelser i odelsloven, bestemmelser som i hovedsak er knyttet til privatrettslige forhold. Noen av bestemmelsene fører til besparelser i form av færre prosesser. Andre bestemmelser får innvirkning på administrasjon og økonomi i offentlig forvaltning. Odelslovutvalget uttalte følgende om dette i NOU 2003:26:

«Det er først og fremst reglene om bo- og driveplikt og odelsfrigjøring som har økonomisk eller administrativ betydning for det offentlige. Utvalget vurderer det slik at forslagene til endring av odelsloven på disse punktene ikke vil føre til økte kostnader eller økt administrasjon. I relasjon til bestemmelsene om bo- og driveplikt har Utvalget foreslått forenklinger som skal gi økonomiske og administrative besparinger.

Odelslovutvalget har videre vært opptatt av prosessbesparende klargjøringer og forenklinger når det gjelder endringsforslag i de privatrettslige deler av odelsloven.»

Forslagene i proposisjonen bygger langt på vei på utvalgets forslag, og så langt det er tilfelle slutter departementet seg til utvalgets vurdering på dette punkt. Noen av forslagene i punkt 6.1, 6.3, 6.4 og kapittel 7 og 8 har imidlertid følger som må trekkes fram.

10.2 Endringer i arealgrenser og begrep, punkt 6.1

I proposisjonen foreslår departementet at odelsloven §§ 1 og 2 og konsesjonsloven § 4 første ledd nr. 4 og § 5 annet ledd endres slik at det blir færre eiendommer som det kan hevdes odel på, og færre eiendommer som utløser konsesjonsplikt ved omsetning. Det blir også færre eiendommer der det oppstår lovbestemt boplikt ved omsetning.

Det har ikke vært mulig å tallfeste endringen presist. Dette har tre hovedårsaker. Statistikken på eiendomsnivå fra Statistisk sentralbyrå er hentet fra Landbruksregisteret. Denne statistikken bruker samletall på begrepet «eid jordbruksareal». Totalarealet i landet er på 12,5 millioner dekar. Tallene omfatter «eid areal» som er summen av fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite. Tallene kan brytes ned på eiendomsnivå, men ikke splittes opp slik at innmarksbeitet skilles ut fra fulldyrka og overflatedyrka jord. Digitale markslagskart foreligger for noe over 10 millioner dekar jordbruksareal. I kartmaterialet fremgår det at ca. 79,8 % av arealet er fulldyrka, 3,6 % er overflatedyrka, og 16,6 er innmarksbeite. Dette er tall som ikke kan brytes ned på eiendomsnivå. En annen årsak er at det er usikkerhet knyttet til totalarealet for den enkelte landbrukseiendom, og for fulldyrka jord. En tredje årsak er at begrepene «kan nyttast til landbruksdrift» og « jord- og skogbrukseiendom» ikke kan måles i arealstørrelser. I rettspraksis er det forutsatt en økonomisk og faktisk helhetsvurdering. Arealstørrelse og avkastningsevne er en del av denne vurderingen, men de er ikke avgjørende.

Med disse forbeholdene legger departementet til grunn at forslagene samlet fører til at færre eiendommer enn i dag vil være odlingsjord, men at noen flere eiendommer blir odlingsjord enn det som ble lagt til grunn både av mindretallet og flertallet i odelslovutvalget. Det er ikke mulig å fastslå endringen i forhold til gjeldende regler i sikre tall. Bygger en på statistikk fra Statistisk sentralbyrå kombinert med en reduksjon for innmarksbeite på 16,6%, kan det dreie seg om ca. 19.000 færre eiendommer enn etter gjeldende regler. Dette tallet er likevel for høyt fordi mange av disse små eiendommene ikke vil kunne «nyttast til landbruksdrift». De vil dermed heller ikke kunne odles eller bli gjenstand for boplikt i dag, selv om arealgrensen er oppfylt.

Hvilke eiendommer som kan odles vil med forslaget i liten grad være knyttet til et skjønn. Forslaget vil dermed ha som følge at det oppstår færre tvistesaker for domstolene hvor partene er uenige om eiendommen er odlingsjord eller ikke enn i dag.

I proposisjonen er arealgrensen for odlingsjord utgangspunktet for boplikten, jf. lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd. Når færre eiendommer omfattes av boplikten, er det også påregnelig at det vil bli noen færre saker for kommunene å behandle – enten behandlingen knytter seg til konsesjonsbehandling eller brudd på boplikt. Se punkt 10. 3 nedenfor. Hvilke eiendommer som kan odles og hvilke eiendommer som har boplikt er i dag nokså sammenfallende og forslaget fører til at det vil bli enda større sammenfall.

Forslaget innebærer dessuten at noen færre eiendommer enn i dag vil kunne utløse konsesjonsplikt ved omsetning. Det er heller ikke her mulig å fastslå den eksakte reduksjonen. Beregninger som bygger på tallmateriale fra statistikk som viser produksjonstilskudd etter jordbruksavtalen 1 tyder på at reduksjonen trolig kan knyttes til ca. 5.000 eiendommer.

10.3 Endringer i boplikten, punkt 6.3

I proposisjonen fremmes forslag om at boplikt bare skal gjelde bebygd eiendom som er eller har vært brukt som helårsbolig, lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd. Forslaget er beskrevet i punkt 6.3.3.4. Etter gjeldende regel er boplikten ikke avgrenset til eiendom som er bebygd. Vilkårene innebærer følgelig at færre eiendommer enn i dag omfattes av boplikten. SSB Landbrukseiendommer 2007 viser at ca. 3,6 % av antallet eiendommer over forslaget til nye arealgrenser er helt uten bebyggelse, mens 5,9 % er uten bolig. Forskjellen kan gi en indikasjon på hvor stor endringen er.

Det foreslås også at reglene om boplikt blir like, enten boplikt oppstår for den som løser eiendom på odel, vanlige odelsberettigede eller for nær slekt, lovutkastet konsesjonsloven § 5 annet ledd. Endringen fører til at kommunene ikke lenger er nødt til å foreta et valg mellom de tre regelsettene som regulerer boplikt når de skal ta stilling til om det foreligger brudd på boplikten. For eiendommer med et svakt ressursgrunnlag kan dette valget bero på vanskelige avveininger. Det kan også være vanskelig å ta stilling til om det er odelsrett på eiendommen eller ikke. Forslaget innebærer følgelig lettelser i kommunenes arbeid. Hvor stor lettelsen vil kunne bli er avhengig av hvor stor vekt kommunen legger på å utøve kontroll i dag.

Forslaget om å oppheve unntaket hvor boplikten kan oppfylles dersom familien ikke flytter med vil innebære lettelser i kommunenes arbeid fordi følgen er at det blir færre saker om boplikt ( opphevelse av gjeldende konsesjonslov § 6 annet ledd ). Forslaget er begrunnet i punkt 6.3.3.4. Beskrivelsen i punkt 6.3.3.4 viser at sakene dette gjeldt var vanskelig å håndtere. Forslaget innebærer at eierne isteden må søke konsesjon. Dette er saker som regelmessig er enklere å håndtere.

I proposisjonen foreslås i punkt 6.3.3.3 for øvrig at gjeldende regel om at det kan søkes fritak fra boplikt oppheves og erstattes av en plikt til å søke konsesjon dersom eier med lovbestemt boplikt ikke vil eller kan oppfylle boplikten, se lovutkastet, konsesjonsloven § 5 annet ledd. Endringen reduserer antallet trinn i en sak der eieren ikke vil eller kan oppfylle boplikten, den legger følgelig til rette for at kommunen kan komme «raskere i mål» i saker som gjelder boplikt. Det er vanskelig å gi et presist anslag for hvor store besparelser dette fører til.

10.4 Endringer i driveplikten, punkt 6.4

Reglene i dag innebærer at en må føre kontroll etter flere lover – driveplikt etter konsesjonsloven og odelsloven, og vanhevd etter jordloven. Forslaget i proposisjonen innebærer at det blir en plikt; driveplikten, se punkt 6.4.3.3 og lovutkastet jord­loven § 8 første ledd. Plikten til å holde dyrka jord i hevd gjelder all dyrka jord, og for hele eierperioden. Driveplikten vil imidlertid etter forslaget gjelde for flere eiendommer enn driveplikten gjelder for i dag.

Det er lagt til grunn i punkt 6.4.3.4 at driveplikten blir varig, den skal ikke lenger bare gjelde i fem år. Samtidig kan den oppfylles av eieren selv eller ved bortleie på visse vilkår, jf. lovutkastet jordloven § 8 annet ledd. Dersom eier velger å leie bort, vil kommunens oppgaver med å vurdere og kontrollere om vilkårene for bortleie er oppfylt, øke i forhold til i dag. Det er ikke mulig å si hvor stor økning det kan dreie seg om.

I proposisjonen punkt 6.4.3.5 foreslås i lovutkastet jordloven § 8a en hjemmel for å søke fritak fra driveplikten. Departementet forutsetter at det blir kommunen som skal ta stilling til om fritak vil bli gitt. En tilsvarende hjemmel for å gi fritak følger av gjeldende regler om driveplikt. Kommunen avgjør også saker knyttet til jordlovens bestemmelse om å holde dyrka mark i hevd. Forslaget innebærer følgelig ikke at kommunen får nye oppgaver. Omfanget saker må imidlertid antas å øke. Heller ikke i dette spørsmålet er det mulig å anslå hvor stor økningen vil kunne bli.

Forslaget til ikrafttredelse, se lovutkastet IX, og kapittel 10 som innebærer at avtaler som er inngått før ikrafttredelsen skal gjelde til de er utløpt, innebærer imidlertid at omfanget merarbeid som er skissert i avsnittene over må antas å oppstå gradvis i løpet av en tiårsperiode etter ikrafttredelsen.

Forslaget i punkt 6.4.3.5 om at kommunen kan pålegge eieren bortleie mv. og føre kontroll med at driveplikten oppfylles, lovutkastet jordloven § 8 tredje ledd. Kommunens plikter tilsvarer gjeldende regler i saker som gjelder vanhevd. Gjeldende regler om oppfølging av brudd på driveplikt blir borte. Samlet fører dette til forenklinger som må antas å lette kommunenes arbeid.

10.5 Odelsfrigjøring, punkt 6.5.2.7

Odelsloven § 31 er i punkt 6.5.2.7 foreslått endret slik at vilkårene for odelsfrigjøring blir like, uavhengig av eiendommens størrelse og uten hensyn til hvor nær slekt de odelsberettigede er. Antallet søknader må antas å bli det samme som i dag. Forslaget er en regelforenkling som ikke kan antas å ha nevneverdig stor betydning. Bestemmelsen er langt på vei praktisert på denne måten i dag, og antallet søknader som årlig behandles etter bestemmelsen er lavt.

10.6 Rapporteringshjemmel, kapittel 7

Forslaget om å innføre en hjemmel for rapportering i saker etter jordloven og konsesjonsloven fører i seg selv verken til økt administrasjon eller økte kostnader knyttet til offentlig forvaltning.

Dersom fylkesmannen i det enkelte fylket tar hjemmelen i bruk, vil det imidlertid kunne føre til merarbeid både for kommunene og fylkesmannen i form av innsendelse av vedtak, kontroll med vedtak og dialog med kommunene. Departementet har imidlertid lagt til grunn for forslaget at fylkesmannen må legge vekt på dialog med kommunen slik at rapporteringen kan skje på en så ressurssparende måte som mulig. Departementet antar at dette vil kunne bidra til at kostnadene ikke blir store.

Fylkesmannen har imidlertid i saker etter jordloven og konsesjonsloven allerede etter gjeldende regler plikt til å føre kontroll med at bestemmelser og vedtak etter de to lovene overholdes (jordloven § 19 og konsesjonsloven § 17). Som sekretariat for klageinstansen og representant for statlig myndighet har fylkesmannen også som oppgave å ta tak i kommunens vedtak dersom kommunens praksis er i strid med regelverk og nasjonale retningslinjer (uheldig praksis). I proposisjonen er fylkesmannens mulighet til å pålegge rapportering avgrenset til situasjonen der det foreligger indikasjoner på at kommunens praksis er uheldig. Departementet mener at disse forholdene må ses i sammenheng med hvorvidt rapporteringen innebærer merkostnader. Bruk av rapporteringshjemmelen vil etter departementets oppfatning neppe fører til nevneverdig merarbeid for fylkesmann og kommune, men kan snarere bidra til at fylkesmannen mer effektivt får gjennomført sine oppgaver.

10.7 Forvaltningsreformen, kapittel 8

En følge av forslagene i forvaltningsreformen er at fylkeslandbruksstyrene oppheves. En opphevelse innebærer at kostnadene knyttet til styrenes møter vil bli borte. Kostnadene dekkes i dag over fylkesmennenes budsjett, og de er ikke spesifisert. Basert på antallet styremedlemmer, møtefrekvens og et rent skjønnsmessig påslag for reiseutgifter, vil departementet anslå de årlige kostnadene til drift av fylkeslandbruksstyrene til å være mellom 1-2 millioner kroner.