4 Behovet for endringer

4.1 Innledning

Odelsretten er et viktig virkemiddel for å bidra til å sikre at norsk landbruk også framover kan drives i tråd med sentrale landbrukspolitiske mål. Odelsretten skal derfor bestå. Departementets tilnærming bygger på den forutgående behandlingen av forslaget om endringer i Grunnloven § 107 i Stortinget som er omtalt i punkt 2.3 foran. Stortingets behandling var forankret i vurderingene fra et flertall og et mindretall i Odelslovutvalget i NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten, se omtale av utvalgets vurderinger i punkt 2.1.2. Gjengivelsen i punkt 2.2.2 av høringsinstansenes syn viser at Stortingets beslutning også har støtte i høringen.

Når det gjelder delingsforbudet i jordloven vises til flertallsinnstillingen i Innst. O. nr. 43 (2005-2006). Denne bestemmelsen er en del av landbrukets eiendomslovgivning. Innholdet i bestemmelsen er ikke behandlet i proposisjonen her. Gjennom rundskriv legges vekt på en praktisering som tar hensyn til regionale forskjeller og som legger til rette både for rasjonelle enheter og for bosetting.

Landbruks- og matdepartementet legger til grunn at det er forenlig med EØs-retten å ha regler om bo- og driveplikt. Se omtale av dette spørsmålet i kapittel 5.

4.2 Generelt om behovet for endringer

Reglene om odelsrett, konsesjonsplikt og bo- og driveplikt er en sentral del av landbrukslovgivningen. Samlet legger bestemmelsene i odelsloven, konsesjonsloven og jordloven viktige rammer for hva den enkelte eier kan gjøre med eiendommen sin. Bestemmelsene har også betydning for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Dette gjelder rent landbrukspolitiske mål, men noen av reglene har også betydning ut over landbruket, bl.a. for kommunenes muligheter til å sikre at helårsboliger blir brukt til boligformål.

De landbrukspolitiske og samfunnspolitiske målene lovgivningen skal ivareta er viktige i et langsiktig perspektiv. På landbruksområdet gjelder dette bl.a. målet om å sikre produktive arealer for framtidig matproduksjon og målet om å legge til rette for rasjonell, bærekraftig drift som kan gi grunnlag for verdiskaping. Reglene er også viktige elementer i arbeidet med å gjennomføre en aktiv bosettings- og distriktspolitikk, samt målet om å sikre kulturlandskapet. Videre er reglene viktige for å sikre gode løsninger ved arv og skifte knyttet til landbrukseiendom.

Etter Landbruks- og matdepartementets syn er regelverket (og da særlig i samspillet mellom odelsloven og konsesjonsloven) svært komplisert. Dette bør det gjøres noe med, bl.a. ved at skillet mellom privatrettslige og offentligrettslige bestemmelser i hhv. odelsloven, konsesjonsloven og jordloven tydeliggjøres bedre. Dette kan bidra til tydeligere og enklere regler. Reglene bør også forenkles på andre punkter der det ligger til rette for det. Departementet mener dessuten at bestemmelsene om bo- og driveplikt bør målrettes bedre slik at de i større grad enn i dag kan ivareta hensyn til bosetting, kulturlandskap og drift av landbrukseiendom.

Landbruks- og matdepartementet mener at det er behov for større forutberegnelighet for private med hensyn til om det er odelsrett og boplikt på eiendommen eller ikke, en mer effektiv og målrettet innretning av boplikten og betydelige forenklinger som også omfatter harmonisering mellom odelsloven, konsesjonsloven og jordloven. Enkelte av odelslovens regler bør endres slik at de på en bedre måte enn i dag bidrar til en effektiv overdragelsesprosess for landbrukseiendom. Klarere regler og kortere frister kan bidra til dette. Det kan igjen føre til at ressursgrunnlaget eiendommene representerer tas i bruk på en bedre måte, og til at partene unngår unødige prosesser.

4.3 Endringsbehovet i odelsloven

Det er redegjort for Odelslovutvalgets mandat i punkt 2.1.1. Utvalgets vurderinger av forholdet mellom odelsloven og sentrale landbrukspolitiske mål går fram i NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten, del 5.

Utvalgets flertall la til grunn at holdninger som bygger på at odelsretten eksisterer preger de odelsberettigedes valg og ønsker ved drift og overdragelse, mens rettsreglene regulerer hvem som kan gjøre krav på eiendommen. Utvalgets flertall mente at dette samlet skaper forutberegnelighet, det sikrer at eiendommen ikke blir delt ved generasjonsskifte, og det bidrar til likestilling mellom kjønn i forhold til eierskap og drift. I tillegg til dette gir det eieren sikkerhet for at investeringer i eiendommen kommer neste generasjon til gode. Utvalgets flertall mente videre at odelsretten har betydning ved de fleste overdragelser av landbrukseiendom. Den samme vurderingen gjaldt ikke åsetesrett. Bakgrunnen for dette var at åsetesretten ikke hindrer eieren i å overdra til hvem han vil, samtidig som de fleste overdragelser av landbrukseiendom rent faktisk skjer mens eieren lever. Utvalget mente derfor at åsetesretten dermed ikke får betydning for hvem som overtar. Prinsippet for prisfastsettelsen ved overtakelse i kraft av åsetesrett blir likevel ofte brukt ved overdragelse til odelsberettigede selv om overtakeren ikke har åsetesrett.

Det har gått mer enn fem år siden utredningen ble avgitt, men departementet mener at forholdene ikke har endret seg slik at de vurderinger og utviklingstrender som utvalget har beskrevet står i en annen stilling i dag enn da utvalget avga sin innstilling. Departementet legger derfor til grunn at odelsretten har betydning for de fleste overdragelser av landbrukseiendom. Reglene i odelsloven har dermed sammenheng med:

• drift av landbrukseiendom

• bruksstrukturen ved at reglene bidrar til å

  • opprettholde en bruksstruktur basert på selveiende brukere

  • hindre storgodsoppsamling, men også at lave arealgrenser innebærer en risiko for at odelsretten blir brukt for å sikre en bolig snarere enn en arbeidsplass

• bosettingen i distriktene fordi den har virkning for bruksstrukturen og omfatter regler om boplikt

• holdninger knyttet til kvinners mulighet til å overta landbrukseiendom

• prisutviklingen ved overtakelse av landbrukseiendom, og

• rekruttering, først og fremst for kvinnelig rekruttering til landbruksyrket.

Utformingen av reglene i odelsloven må ta utgangspunkt i at odelsretten er en slektsrett men også i at reglene skal tilpasses bedre til viktige samfunnshensyn. Departementet mener at det er behov for å se på sammenhengen mellom odelsloven, konsesjonsloven og jordloven for å ta stilling til hvilke endringer som er aktuelle i odelsloven. Departementet mener at odelslovens regler kan målrettes bedre dersom det i større grad enn i dag skilles tydelig mellom regler som primært har privatrettslige formål, og regler som er utformet for å tjene mer alminnelige samfunnsmål. Departementets forslag til lovendringer på dette punktet er drøftet i punkt 6.1, 6.2, 6.3 og 6.4. Departementet støtter dessuten Odelslovutvalgets vurdering av at en del privatrettslige regler i odelsloven bør endres slik at de i større grad enn i dag støtter opp om viktige samfunnsmål; odelslovens regler bør moderniseres, sikre likestilling på en bedre måte enn i dag, og det bør gjøres en del mer teknisk pregede endringer. I tillegg må det legges opp til å unngå unødige prosesser og unødig bruk av offentlige ressurser. Departementets forslag til endringer i denne sammenheng er drøftet i punkt 6.5.

Behandlingen av søknader om odelsfrigjøring krever en særlig kommentar. Når odelsrett vil hindre en rasjonalisering det offentlige har godkjent fordi erververen trenger tilleggsjord, kan det offentlige etter søknad frigjøre eiendommen for odel, se odelsloven § 31. Forut for søknaden om odelsfrigjøring vil det etter omstendighetene foreligge et delingssamtykke eller konsesjonsmeddelelse. Delingssamtykke vil foreligge i de tilfeller der eieren ønsker å selge en del av odelseiendommen som tilleggsjord. En konsesjonsmeddelelse vil foreligge i de tilfeller der erververen ikke har kunnet erverve konsesjonsfritt. I en rekke saker vil det offentlige forut for behandlingen av en søknad om odelsfrigjøring ha måttet ta stilling til om en skal tillate deling og om erververen av odelseiendommen skal få konsesjon. Etter gjeldende bestemmelser er hensynet til de odelsberettigedes ønsker om å overta eiendommen ikke et hensyn som det offentlige (kommunen) må utrede eller ta stilling til når det vurderes om lovens vilkår for å gi delingssamtykke eller konsesjon foreligger. På avgjørelsestidspunktet for en delings- eller konsesjonssøknad trenger derfor avgjørelsesorganet ikke kjenne til eventuelle odelsberettigedes ønsker om å overta eiendommen dersom den for eksempel blir solgt som tilleggsjord.

I odelsfrigjøringssaken skal det offentlige avklare de odelsberettigedes forhold. Hensynet til de odelsberettigede og odelsretten som rettsinstitutt er sentral i avveiningen. Hensynet til de odelsberettigede kan bli tillagt avgjørende vekt slik at odelsfrigjøring ikke finner sted. Det at odelsfrigjøring ikke finner sted vil få som konsekvens at de odelsberettigede kan bruke løsningsretten sin. Departementet mener det er ønskelig å få avklart på et så tidlig tidspunkt som mulig om odelsberettigede vil bruke odelsretten sin når en eiendom blir solgt som tilleggsjord. Departementet mener kommunen aktivt bør oppfordre grunneier til å gjøre noe med dette. Kommunen bør etter forholdene informere eieren om muligheten for å rette et kjøpstilbud til de øvrige odelsberettigede i tråd med de nye reglene i odelsloven § 20 og muligheten for eieren til å rette en henvendelse til dem med tanke på mulig odelsfraskrivelse etter odelsloven § 25.

Departementet mener adgangen til å odelsfrigjøre bygger på et tidkrevende og komplisert system. Når det videre etter omstendighetene kan være nødvendig å innhente flere ulike offentlige tillatelser vil det endelige utfallet for eieren og den som ønsker å kjøpe tilleggsjord være vanskelig å beregne på forhånd. Departementet vil derfor ved en senere anledning vurdere om det er mulig å endre regelverket som knytter seg til spørsmålet om odelsfrigjøring av tilleggsjord.

4.4 Endringsbehov, arealgrenser mv. i odelsloven og konsesjonsloven

Slik det er gjort rede for i punkt 3.2.4, må en eiendom kunne «nyttast til landbruksdrift» for at den skal være odlingsjord. I tillegg må den oppfylle nærmere angitte arealkrav. Det er det første kravet som synes å ha vært vanskelig å håndtere i praksis. Gjennomgangen av gjeldende rett viser at arealkarakteristikkene i odelsloven ikke nødvendigvis er avgjørende for om det dreier seg om en eiendom som fyller kravene til odlingsjord. Fordi det også skal foretas en avveining av om eiendommen «kan nyttast til landbruksdrift» er det i grensetilfellene ikke lett å fastslå om en landbrukseiendom rent faktisk fortsatt er odlingsjord, selv om den har vært det. Dette får betydning for forutberegneligheten for de odelsberettigede. I Rt. 2007 s. 552 uttalte Høyesterett i tilknytning til sin behandling av en sak om dette at rettstilstanden er prosessdrivende, og at en enklere løsning er ønskelig. En konsekvens av dette er også at det blir vanskelig å ta stilling til om boplikt utløses etter odelsloven. Usikkerheten vanskeliggjør dessuten en forsvarlig og effektiv håndtering av reglene om bo- og driveplikt fordi pliktene etter konsesjonsloven og odelsloven bør håndteres likt. Forholdet til odlingsjord ble vurdert av odelslovutvalget i NOU 2003:26, men utvalget vurderte ikke forholdet mellom odlingsjord og reglene om bo- og driveplikt. Landbruks- og matdepartementet mener at det er nødvendig å se på avgrensingen av odlingsjord på nytt, og da i sammenheng med forslagene til endringer i bo- og driveplikten. Det er behov for å forenkle reglene, og samordne dem.

Behovet for å endre arealkravet (størrelsen) ligger på et annet plan. Departementet mener at også arealstørrelsen i bestemmelsene bør endres for å unngå at retten knytter seg til eiendommer som har mer karakter av å være boplass eller fritidseiendom enn landbrukseiendom. Reglene om odelsrett bør ikke omfatte eiendommer som ut fra dagens forhold bare har funksjon som en boplass.

Departementets forslag til endringer er drøftet i punkt 6.1.

4.5 Endringsbehov i reglene om boplikt

4.5.1 Departementets utgangspunkt og begrunnelsen for boplikt i dag

Begrunnelsene for gjeldende regler om boplikt er beskrevet i punkt 3.2.2. Reglene må ses i lys av at driveplikten etter 1995 kan oppfylles ved bortleie. Det er etter departementets vurdering ikke ønskelig å reversere dette. Landbrukseiendommens avkastning i form av inntekt av betydning for familiens samlede inntektsgrunnlag er gått ned, og investeringene som trengs for å opprettholde bebyggelse og drift på eiendommene er økt siden reglene ble fastsatt. Sammenhengen mellom boplikten og driveplikten er derfor ikke så sterk i dag som tidligere.

Departementet mener at det er nødvendig å få klarere fram hva som begrunner regler om boplikt i dag. Det kan gi kommunene mulighet til å håndheve reglene på en bedre måte, og både reglene og praksis vil lettere kunne vurderes i forhold til de krav som følger av EØS-avtalen. Tydeligere begrunnelser vil også kunne bidra til forutberegnelighet og økt rettsikkerhet for borgerne.

Departementet mener at reglene om boplikt i odelsloven og konsesjonsloven påvirker hvem som får overta landbrukseiendom, og dermed hvordan eiendommene vil bli brukt. Når boplikt er en forutsetning for konsesjonsfrihet vil mange ved fremtidige familieoverdragelser kanalisere eiendommen til den i familien som ønsker og er i stand til å bosette seg på eiendommen. I tillegg kan plikten få noen av dem som er i tvil om de vil flytte til eiendommen sin, til å flytte dit. Plikten vil dessuten kunne føre til at noen av dem som ikke selv ønsker å bo, selger eiendommen videre til andre som ønsker å bo på og drive eiendommen. Reglene har dermed en direkte betydning for bosettings- og distriktspolitikken.

Departementet mener at reglene medvirker til at mange av dem som overtar landbrukseiendom innretter seg på å bo på den. Reglene er dermed egnet til å ivareta bosettingshensynet, enten det dreier seg om å opprettholde eller styrke bosettingen i områder som har et svakt befolkningsgrunnlag, eller i områder som står i fare for å få det. Mange landbrukseiendommer ligger i slike områder. Hvis eiendommen er bebygd med bolighus, kan den ut fra lokale forhold representere en attraktiv boplass.

I tettstedsnære områder har hensynet til å opprettholde eller styrke bosettingen mindre vekt som begrunnelse for regler om boplikt på landbrukseiendommer fordi fraflytting ikke er et problem i slike områder. Hensyn knyttet til en helhetlig ressursforvaltning og til kulturlandskapet kan imidlertid tale for boplikt også i tettstedsnære områder.

Med helhetlig ressursforvaltning menes slike eier- og bruksforhold som fører til at ressursene på eiendommen i størst mulig grad ivaretar fremtidige generasjoners behov. Ressursene skal disponeres på en slik måte at produksjonsevne og utnyttelsesmuligheter ivaretas for framtidige generasjoner. Det vises for øvrig til jordlovens formålsbestemmelse og den forståelse som er lagt til grunn ved vurderingen av disse forholdene i forarbeidene til jordloven.

Departementet legger til grunn at en eier som selv bor på eiendommen har større mulighet for å følge med på eiendommens tilstand enn en eier som bor langt unna. Dette tilsier at den helhetlige ressursforvaltningen på eiendommen og hensynet til kulturlandskapet blir bedre ivaretatt om eiendommen er bebodd av eieren selv enn om den står ubenyttet. Tilsvarende legger departementet til grunn at en eiendom som blir bebodd av noen, eller hvor noen regelmessig oppholder seg, normalt vil bli bedre ivaretatt enn der eiendommen blir liggende totalt uten tilsyn 1. Eieren vil gjennomgående ha en annen og sterkere tilknytning til eiendommen, og i normaltilfellene ha en større interesse i å foreta langsiktige investeringer og annet arbeid med eiendommen 2. Departementet vil peke på at holdningene i det norske samfunnet til det å eie sin egen bolig innebærer at de som leier bolig ofte er interessert i mer varige løsninger der de eier boligen sin selv. Dette er forhold som tyder på at leie av bolig på landbrukseiendom både fra utleier og leietakers ståsted vil bli ansett som en midlertidig løsning. Personlig boplikt kan i dette perspektivet føre til mer stabil bosetting enn om boplikten kan oppfylles ved bortleie, noe som bl.a. vil kunne styrke sosial og kulturell aktivitet som er viktig for å sikre aktive lokalsamfunn.

Hensynet til bosetting, helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskap er viktige samfunnshensyn som må veie tyngre enn eierens rett til å råde over eiendommen som han eller hun selv ønsker.

Hvorvidt bosettingshensynet eller andre hensyn tilsier at det er nødvendig at eieren selv bor på eiendommen, eller om hensynene ivaretas tilstrekkelig ved at en leietaker bor der, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Personlig boplikt for eieren er imidlertid aktuelt der det er konkrete holdepunkter for at hensynene vil bli bedre ivaretatt ved at eieren bor på eiendommen enn ved utleie (dersom utleie i den konkrete saken er et reelt alternativ).

Ved odelsløsning har odelsløser fått en prioritert stilling etter loven. Det er ikke urimelig å kreve at den som vil overta en eiendom fra en som bor der eller har til hensikt å bo der, selv må bo på eiendommen for å komme i eierposisjon på bekostning av andre. I NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten uttalte likevel noen av Odelslovutvalgets medlemmer følgende i tilknytning til vurderingen av bopliktens lengde:

«Den som overtar en landbrukseiendom, må være klar over at den kan være odelsjord og at det kan være odelsberettigede som vil kunne være interessert i eiendommen. Når man under disse omstendigheter tar sjansen og tiltrer eiendommen, og det så viser seg at risikoen realiserer seg gjennom et løsningskrav, er det liten grunn til å bruke en verdiladet argumentasjon bygget på «fordrivelse».»

Departementet er enig i denne uttalelsen. Departementet legger imidlertid til grunn at hensynet til de øvrige odelsberettigede er en tilleggsbegrunnelse for boplikt på odelseiendom. Boplikten er da et minstevilkår for å nytte prioriteten til skade for en annen som har overtatt eller vil overta eiendommen. Kravet om boplikt kan i slike tilfeller også bidra til å hindre personer fra å overta til fritidsformål eiendommer som er egnet som boplasser og arbeidsplasser i landbruket.

Begrunnelsen for boplikt i tilfeller som dette krever at eieren selv bor på eiendommen. Den åpner ikke for at boplikt kan oppfylles ved at andre bor der.

4.5.2 Regelforenkling

Det går fram av punkt 3.2 om gjeldende regler at boplikt på landbrukseiendom enten følger av konsesjonslovens regler eller av reglene i odelsloven. Fremstillingen av gjeldende rett viser også at reglene i de to lovene har sammenheng med hverandre, men at det samtidig er ulikheter avhengig av om boplikten følger av konsesjonsloven eller odelsloven. Landbruks- og matdepartementet mener at reglene er mer kompliserte enn det som er nødvendig for å nå de målene reglene skal ivareta. Etter departementets syn er det en forenkling i å samle bestemmelsene i en lov og gjøre reglene like uavhengig av om den som erverver har odelsrett eller ikke. En slik tilnærming innebærer også at det blir mulig å skille bedre mellom regler som er begrunnet ut fra private interesser og regler som er begrunnet ut fra offentlige hensyn. Departementets forslag til endringer er drøftet i punkt 6.1, 6.2, 6.3 og 6.4.

Departementet mener at det dessuten er behov for å forenkle reglene om innholdet i boplikten. Hovedregelen i dag er at eier må ha eiendommen som sin reelle bolig. Hvis han eller hun ikke kan oppfylle hovedregelen fordi resten av familien er bosatt et annet sted, kan eieren likevel på visse vilkår oppfylle boplikten. Denne unntaksregelen har vist seg vanskelig å håndheve, og departementet mener at det vil bidra til et enklere regelverk om regelen oppheves. Departementets forslag til endringer er drøftet i punkt 6.3.3.4.

4.5.3 Endringer som styrker boplikt som ­virkemiddel

I St. meld. nr. 21 (2005-2006) Hjarte for heile landet er det lagt til grunn at et av regjeringens mål er å opprettholde og øke bosettingen i distriktene og å unngå uttynning av sårbare lokalsamfunn. I meldingen foreslås bl.a. at reglene om boplikt må gjøres mer målrettet enn de er i dag slik at dette målet nås på en bedre måte 3. Bygninger, areal, jakt og fiske og ulike kulturverdier knyttet til landbrukseiendommen gjør mange slike eiendommer til boplasser som er mer attraktive enn enkeltstående boligeiendommer. De utgjør dermed en ressurs som kan bidra til å oppfylle regjeringens mål om å opprettholde og øke bosettingen i distriktene og å unngå uttynning av sårbare lokalsamfunn.

Endring av reglene kan bare bidra til å nå disse målene dersom det foreligger et potensial for at flere landbrukseiendommer blir bebodd; det må finnes «ledige» egnede eiendommer og det må være etterspørsel etter slike eiendommer. Flere undersøkelser kan bidra til å belyse dette:

• En undersøkelse foretatt av SSB basert på statistikk fra 2007 4 viser at 80 % av alle landbrukseiendommer med bolig som er registrert i landbruksregisteret er bebodd og at en av ti innbyggere i landet bor på en landbrukseiendom.

• Bosettingspotensialet på landbrukseiendommene kan også vurderes i lys av hvilke eiendommer som har bolighus, men som ikke er bebodd. En undersøkelse fra Statistisk sentralbyrå fra 2006 viser at på landsbasis var 21 % av de registrerte landbrukseiendommene med bolighus ubebodd.

• En rapport 5 basert på MMIs monitorundersøkelse i 2005 viser at de som er interessert i å overta småbruk kan deles i tre grupper. De som ønsker å drive eiendommen og bo på den, de som ønsker å bruke eiendommen som bolig, og de som ønsker å bruke den som fritidsbolig. Den gruppen som ønsker å bruke eiendommen som fritidsbolig utgjør ¼ av de interesserte, mens de andre to gruppene er omtrent like store. Tilsvarende tall går fram av Synnovates undersøkelser fra 2007.

Med utgangspunkt i disse undersøkelsene legger departementet til grunn at potensialet for at flere landbrukseiendommer kan brukes til bosetting er til stede.

Det kan tenkes ulike endringer i reglene som kan stimulere til å utnytte bosettingspotensialet. Reglene som gjelder fritak fra boplikt eller kommunenes oppfølging av brudd på boplikten kan strammes inn (praktiseringen), eller omfanget eiendommer som omfattes av boplikt kan økes. Departementet legger til grunn at det vil kunne oppnås størst virkning ved at reglene om praktiseringen av reglene strammes inn.

Statistikk over behandlingen av søknader fra odelsberettigede og nær slekt om fritak fra boplikt på landbrukseiendom viser at de fleste søknadene blir innvilget. Departementet mener at reglene som ligger til grunn for denne praksisen bør endres. Departementets forslag til endringer er drøftet i punkt 6.3.3.3 og 6.3.3.6.

Statens landbruksforvaltning ba i 2007 om en orientering fra fylkesmennene om oppfølgingen av brudd på boplikten i det enkelte fylket. De fleste fylkene meldte om dårlig oversikt og lite grunnlag for å si noe om kommunenes praksis. Fylkesmennene behandler få eller ingen klagesaker etter at oppgaven ble overført til kommunene. Fylkesmennenes vurdering var at praksis trolig varierer fra kommune til kommune, og at lokalkunnskap er viktig. Fylkesmennenes tilbakemeldinger støttes av en undersøkelse fra Norsk Senter for bygdeforskning 6. Departementet legger til grunn at denne beskrivelsen er dekkende for situasjonen i dag, og mener at det er uheldig. Departementets drøfting av spørsmålet går fram av punkt 6.3.3.5.

Hensynene bak bo- og driveplikt tilsier at arvinger som overtar på skifte før eller siden får bo- og driveplikt uten hensyn til om dødsboet gjøres opp eller ikke. Departementet har hatt som utgangspunkt at landbruksmyndighetene, når 3 år er gått regnet fra dødsfallet, normalt må kunne kreve at arvingene oppfyller pliktene. Oppfølgingen av dette har imidlertid vist seg å være nokså varierende. Departementet mener det er behov for klarere regler på dette punktet, og gjør oppmerksom på at Skiftelovutvalget i NOU 2007:16 Ny skiftelovgivning har tatt opp problemene som kan oppstå for landbrukseiendom ved at dødsbo blir liggende uskiftet. Departementet vil følge opp forslagene fra utvalget nærmere når høringen av utredningen er over. Fram til eventuelle endringer er på plass, vil det i rundskriv som følger opp lovendringene her bli gitt veiledning til kommunene om framgangsmåten i slike saker.

4.6 Endringsbehov for driveplikten

Utfordringene knyttet til matsikkerhet og klima krever felles innsats verden over. Matsikkerheten – tilgangen på nok og trygg mat – er truet på verdensbasis.

Innen 2050 vil det være 9 milliarder mennesker på jorda. OECD har vist at dersom det skal være mulig å fø en voksende befolkning må jordbruksproduksjonen økes med 50 % innen 2030. En av de viktigste globale utfordringene er å produsere mer mat på en klimavennlig og bærekraftig måte. I et globalt perspektiv er det derfor viktig å ha et spredt produksjonsmønster for å redusere sårbarheten i matforsyningen.

I juni 2008 arrangerte FNs matvareorganisasjon FAO en Høynivåkonferanse om forholdet mellom klimaendringer, bioenergi og global matsikkerhet. Konferansen vedtok en deklarasjon med oppfordring til det globale samfunn om å bistå spesielt de fattigste landene i forhold til både kortsiktige problemer, for eksempel i form av høye matpriser, og mer langsiktige problemer knyttet til klimaendringer og betydningen av dem for landbruk og matsikkerhet.

Ønsket om å bidra i denne sammenhengen er bl.a. vektlagt av flertallet i Næringskomiteen, som i Innst. S. nr. 320 (2007-2008) i tilknytning til omtalen av matvaresituasjonen internasjonalt med økende matvarepriser, matmangel og sosial uro uttaler:

«Dette byggjer under verdien av den viktige rolla av å ha ein matproduksjon i landet, både for å sikre eigne innbyggjarar, men og i eit solidarisk perspektiv med andre land. Det må være eit sterkt fokus å ivareta, auke og vidareutvikle den nasjonale matproduksjonen.»

Landbruks- og matdepartementet legger til grunn at den situasjonen som er beskrevet viser at det i et langsiktig og solidarisk perspektiv blir stadig viktigere å styrke virkemidler som kan bidra til produksjon av mat. Driveplikten er en aktivitetsplikt som innebærer at arealet skal drives. Plikten ivaretar ønsket om å sikre produksjon av mat. En følge av dette er også at produksjonsegenskapene opprettholdes. Aktiv drift kan også redusere risikoen for at arealene bygges ned. Det siste forholdet har sammenheng med flere av virkemidler i gjeldende jordlov, bl.a. påbudet om å holde dyrka mark i hevd og forbudet mot omdisponering, og har dermed vært sentralt i landbrukspolitikken i mange år. Dyrka og dyrkbar jord er en grunnleggende, men begrenset ressurs, og det er også en viktig del av kulturlandskapet. Det er lagt til grunn som et mål i St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Landbruks- og matdepartementet at den årlige omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene skal halveres innen 2010. En aktiv jordvernpolitikk er også en del av Regjeringens miljøpolitikk, jf. St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Det er nødvendig å ta mange ulike virkemidler i bruk systematisk for å redusere nedbyggingen. Tall fra kommunene 7 viser for eksempel at det er omdisponert mer areal etter plan- og bygningsloven og jordloven i 2006 enn i 2005, og mindre enn i årene før 2005 8. For 2007 viser tallene en økning i omdisponert areal totalt 9, og mer omdisponert areal etter plan- og bygningsloven sammenlignet med 2006.

I Soria Moria-erklæringen er det lagt til grunn at regjeringen vil sørge for at kulturlandskap ikke gror igjen og forfaller, og at det i den forbindelse skal satses på en bærekraftig bruk som er viktig for landskapsvern og biologisk mangfold. Det er forutsatt i St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand at regjeringen bl.a. vil «Videreutvikle en landbrukspolitikk som bevarer et levende landbruk og et levende jordbrukslandskap i hele landet og sikre verdier knyttet til de historiske jordbruksarealene, dvs. areal som har vært brukt og preget av jordbruksvirksomhet og som har vært ute av drift for kortere eller lengre tid.» 10. I St.prp. nr. 1 (2006-2007) er det dessuten gitt uttrykk for at spesielt verdifulle kulturlandskap skal være dokumentert og ha fått en særskilt forvaltning innen 2010.

Jordloven § 8 inneholder et påbud om å holde dyrka jord som kan gi grunnlag for lønnsom drift i hevd. Kommunen kan følge opp situasjonen når arealet er unyttet eller blir vanhevdet. Det finnes mange eksempler på at det foregår et langvarig forfall av arealtilstanden før karakteristikken vanhevd synes dekkende for det som skjer. Det finnes også eksempler på at offentlige myndigheter av ulike årsaker har hatt vansker med å komme i reelt inngrep med vanhevdssituasjonen. Dette er særlig påpekt av fylkene i nord; Nordland og Troms, men departementet har grunn til å tro at vanskene også gjør seg gjeldende i andre deler av landet.

Etter departementets syn må driveplikten styrkes slik at den blir et mer effektivt verktøy enn i dag. Reglene om driveplikt bør etter departementets syn være en aktivitetsplikt som tydeliggjør eierens forvalteransvar i lys av jordlovens formålsbestemmelse. Målet for driveplikten må være at mest mulig av produksjonsarealene blir drevet aktivt, enten driften skjer som en selvstendig enhet eller som tilleggsjord til annen eiendom. Dagens driveplikt og plikten i jordloven til å holde dyrka mark i hevd har ikke vært tilstrekkelig til å sikre dette. En driveplikt med dette som mål kan ikke begrenses til de fem første årene etter erverv av eiendommen. Departementets forslag til endringer er drøftet i punkt 6.4.