1 Innledning og bakgrunn

1.1 Innledning

Finansdepartementet legger med dette fram forslag til endringer i reglene om eiendomsskatt på kraftanlegg. Forslagene skal bidra til at iverksettingen av de nye mer lønnsomhetsbaserte reglene for eiendomsbeskatning av kraftanlegg skal kunne skje i overensstemmelse med finanskomiteens forutsetninger med hensyn til proveny, slik de er uttrykt i Budsjett-innst. S. I (1999-2000).

1.2 Lov om eigedomsskatt til kommunane

Eiendomsskatten var tidligere regulert i de gamle by- og landskattelovene av 18. august 1911, men fikk etter sammenslåing av disse ved lov av 6. mars 1975 sitt rettsgrunnlag i en egen lov om eigedomsskatt til kommunane av 6. juni 1975 nr. 29 (eigedomsskattelova). Eiendomsskatten er en rent kommunal skatt, jf. eigedomsskattelova § 1. Etter eigedomsskattelova § 2 hører det under kommunestyret å avgjøre om eiendomsskatt skal skrives ut i kommunen. Hvilke satser og regler som skal anvendes ved utskrivingen for kommende eiendomsskatteår, fastsetter kommunestyret årlig i sammenheng med behandlingen av kommunebudsjettet, se eigedomsskattelova § 10. Skatten utskrives på grunnlag av taksering foretatt av kommunen selv.

Eiendomsskatt kan på nærmere vilkår utskrives på faste eiendommer, verk og bruk i kommunen, jf. eigedomsskattelova § 3 og § 4. Det gjelder i utgangspunktet ingen særskilte regler for utskriving av eiendomsskatt på kraftanlegg i forhold til andre skatteobjekter.

Eigedomsskattelova § 8 bestemmer generelt at verdien (taksten) fastsatt ved ligningen året før eiendomsskatteåret skal legges til grunn for eiendomsskatten. Bestemmelsen i § 8 er imidlertid ennå ikke satt i kraft, jf. § 33. Inntil det skjer, gjelder de gamle reglene om verdsettelsen i den ellers opphevede byskatteloven, jf. dens §§ 4, 5, 6 og 9. I tillegg er det over tid gjennom rettspraksis blitt utviklet en del prinsipper for takseringen som danner grunnlag for utskrivingen av eiendomsskatt på kraftanlegg.

1.3 Kraftskattereformen

Med virkning fra og med inntektsåret 1997 gjelder nye regler for inntekts- og formuesbeskatning av vannkraftvirksomheten. Prinsippene for den nye kraftverksbeskatningen ble lagt i Innst. O. nr. 62 (1995-96). Hovedlinjene i det nye regelverket fremgår av kapittel 2 i innstillingen.

I Ot. prp. nr. 23 (1995-96) foreslo Regjeringen nye verdsettelsesregler for kraftanlegg i skatteloven av 1911 § 37 bokstav a, som direkte gjaldt formuesansettelsen under ligningen, og at disse verdsettelsesreglene skulle gis virkning for eiendomsskatten på kraftanlegg gjennom en begrenset ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8 fra og med eiendomsskatteåret 1998. Eiendomsskatten for 1998 ville da bygge på ligningen fra året før, som gjelder fastsettelsen av formuesverdiene for inntektsåret 1996. Stortinget sluttet seg til forslaget om å la formuesverdiene under ligningen danne grunnlag for eiendomsskatten, se Innst. O. nr. 62 (1995-96) s. 57.

Ikrafttredelse av eigedomsskattelova § 8 skal etter eigedomsskattelova § 33 annet ledd skje ved kongelig resolusjon. Stortinget besluttet å utsette iverksettelsen av de nye kraftskattereglene til 1. januar 1997. Ved kgl. res. av 17. juli 1998 ble det på den bakgrunn bestemt at eigedomsskattelova § 8 skulle settes i kraft fra eiendomsskatteåret 1999. Grunnlaget for eiendomsskatten for 1999 ville da være formuesverdiene for inntektsåret 1997.

Det ble imidlertid i løpet av høsten 1998 klart at det ikke var praktisk mulig å gjennomføre ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 allerede fra og med 1999. For å forberede den administrative gjennomføringen av ikrafttredelsen ble det ved kgl. res. av 16. oktober 1998 bestemt at ikrafttredelsen skulle utsettes i ett år, til 1. januar 2000.

I løpet av våren og sommeren 1999 oppstod usikkerhet om hvilke forutsetninger Stortinget hadde bygget på med hensyn til kommunenes proveny fra eiendomsskatten da det sluttet seg til Regjeringens forslag om å legge formuesverdien fra ligningen til grunn. Regjeringen bestemte derfor at iverksettelsen skulle utsettes ytterligere slik at Stortinget kunne foreta en fornyet vurdering av de nye reglene for eiendomsskatten på kraftanlegg, uten at kommunenes budsjettarbeid for år 2000 ble vanskeliggjort i påvente av denne vurderingen. Ved kgl. res. av 2. juli 1999 ble det følgelig bestemt at ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 skulle utsettes til 1. januar 2001. Eiendomsskatten i 2001 skal skrives ut på grunnlag av formuesverdsettelsen for 1999, fastsatt i 2000.

1.4 Nasjonalbudsjettet for 2000 og Budsjett-innst. S. I (1999-2000)

I forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 2000 omtalte departementet usikkerheten om hvilke forutsetninger som lå til grunn da de nye reglene om verdsettelse av kraftanlegg for eiendomsskatteformål ble vedtatt. Det ble påpekt at iverksettingen av de nye reglene ikke vil være mulig hvis provenyet fra eiendomsskatten skal være på uforandret nivå både for kommunene samlet og for den enkelte kommune. I St. meld. nr. 1 (1999-2000) avsnitt 4.3.4.2 s. 146 heter det således:

«Det er oppstått betydelig usikkerhet knyttet til hvilke provenymålsettinger Stortinget la til grunn for de nye reglene for eiendomsskatt fra kraftanlegg. Det er usikkerhet både mht. hva Stortinget forutsatte at kommunene samlet sett skulle få i inntekter, og hva konsekvensene skulle være for enkeltkommuner. Det er derfor behov for en fornyet vurdering av provenymålsettingene.

De nye reglene vil påvirke de samlede inntektene til kommunene, og vil også føre til omfordeling mellom kommuner. Dersom eiendomsskatten skal være på samme nivå som etter gjeldende system, både for kommunene samlet sett og for de enkelte kommunene, kan dette etter Regjeringens vurdering kun oppnås ved at Stortinget omgjør sin beslutning om at eiendomsskatteloven § 8 skal tre i kraft for kraftanlegg.

Dersom målsettingene bare gjelder hva de samlede inntektene skal være, slik at det aksepteres at de nye reglene fører til omfordeling mellom kommunene, er det mulig å oppnå en slik provenymålsetting også ved en ikrafttredelse av de nye reglene. Det må i så fall vurderes på hvilket nivå kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten etter de nye reglene bør være.»

Departementet antydet videre noen forslag til justeringer av regelverket dersom vedtaket om innføring av nye regler skulle opprettholdes.

I finanskomiteens innstilling til Nasjonalbudsjettet for 2000 aksepterte flertallet at de nye reglene skulle iverksettes på slike premisser. Det ble samtidig antydet hva kommunenes samlede inntekter skulle være, jf. Budsjett-innst. S. I (1999-2000), hvor det heter på s. 52:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser til St.meld.nr.1 (1999-2000) avsnitt 4.3.4.2 hvor det i tredje avsnitt heter:

«Dersom målsettingene bare gjelder hva de samlede inntektene skal være, slik at det aksepteres at de nye reglene fører til omfordeling mellom kommunene, er det mulig å oppnå en slik provenymålsetting også ved en ikrafttredelse av de nye reglene. Det må i så fall vurderes på hvilket nivå kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten etter de nye reglene bør være.»

Flertallet viser til at en betydelig del av de beregnede reduserte skatteinntektene skyldes forhold som Stortinget ikke hadde oversikt over ved behandlingen av Ot.prp.nr.23 (1995-1996), jf Innst.O.nr.62 (1995-1996). Denne problemstillingen er det bl.a gjort rede for i brev 2. juli 1999 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at provenyvirkningene for kraftkommunene av kraftskattereformen (kraftproduksjon) med nye regler for eiendomsskatt synes å variere betydelig innenfor de ulike gruppene av kraftkommuner, jf opplysningene som er innhentet gjennom en spørreundersøkelse gjort av ECON Senter for økonomiske analyser pr 14. september 1999.

Flertallet viser til at Regjeringen har utsatt ikrafttredelsen av eiendomsskatteloven § 8, sist fram til 1. januar 2001, jf kgl.res 2. juli 1999, bl.a på bakgrunn av at nødvendige administrative rutiner ikke har vært etablert. Flertallet mener at en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 først kan finne sted når reglene er brakt i tråd med Stortingets forutsetninger ved kraftskattereformen i 1996. Flertallet viser til tabell 4.14 i Nasjonalbudsjettet 2000 der det er anslått at kraftkommunene ville fått om lag 600 mill. kroner i inntekter fra eiendomsskatt fra kraftproduksjonsanlegg i 2000 dersom eiendomsskatteloven § 8 hadde trådt i kraft, mot anslagsvis 1.070 mill. kroner i 1998.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener at en så kraftig reduksjon i kraftkommunenes samlede inntekter fra kraftproduksjonsanlegg som følge av en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 ikke er i tråd med stortingsflertallets forutsetninger ved behandling av reformen i 1996.

Flertallet ber på denne bakgrunn Regjeringen fremme forslag til lov- og forskriftsendringer, slik at kraftkommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten fra kraftproduksjonsanlegg i 2001 ved en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 blir om lag 400 mill. kroner høyere enn anslått proveny med de nye reglene i 2000 på 600 mill. kroner i Nasjonalbudsjettet 2000. Dette innebærer at samlet proveny fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg i 2001 blir anslagsvis 1 mrd. kroner. Flertallet viser blant annet til de virkemidler som fremgår av Nasjonalbudsjettet punkt 4.3.4.3.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at Regjeringen i det videre arbeidet må legge til rette for ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 i tråd med Stortingets forutsetninger ved kraftskattereformen 1996. Flertallet viser til Innst.O.nr.62 (1995-1996) hvor det framgår at flertallet (Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre) la til grunn at kraftkommunene ikke skulle tape penger på endringene i eiendomsskatten på kraftforetak. På s. 61 i innstillingen heter det bl.a følgende om dette:

«Totalvirkningen av forslag i denne innstilling vil etter dette bli økte inntekter fra eiendomsskatten med 35 mill. kroner i forhold til dagens situasjon, hensyn tatt til de siste domsavgjørelser».

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, ber på denne bakgrunn Regjeringen snarest mulig legge fram forslag til lovendringer slik at Stortingets forutsetninger ved behandlingen av kraftskattereformen blir oppfylt.»

1.5 Departementets oppfølging av Budsjett-innst. S. I (1999-2000)

Departementet har etter Budsjett-innst. S. I (1999-2000) lagt til grunn at eigedomsskattelova § 8 skal tre i kraft for kraftproduksjonsanlegg fra 1. januar 2001, og at provenyet fra disse skal være om lag 1 milliard kroner i 2001 for kommunene samlet.

Departementet har vurdert flere ulike virkemidler for å nå Stortingets provenymål. Dette gjelder også andre virkemidler enn de som var nevnt av departementet i Nasjonalbudsjettet 2000 punkt 4.3.4.3. Ettersom endringene som foreslås skal gjelde eiendomsskatten i 2001, har tiden vært for knapp til å gjennomføre en alminnelig høring av forslagene. Departementet har imidlertid avholdt flere møter med representanter for kraftanleggseierne og kraftanleggskommunene, Energiforsyningens Fellesorganisasjon (Enfo) og Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK), som også har kommet med skriftlige innspill om hvordan reglene etter deres vurdering bør være.

Departementet har også innhentet synspunkter fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) gjennom Olje- og Energidepartementet.

Endringer i verdsettelsesmåten kan slå ulikt ut for de ulike produksjonsanleggene. Dette vil i sin tur føre til ulike utslag i provenyet for enkeltkommuner. Departementet har lagt til grunn at Stortinget aksepterer slike variasjoner, men har under vurderingen av hvilke virkemidler som bør tas i bruk samtidig lagt vekt på å dempe slike omfordelingsvirkninger.

Når eigedomsskattelova § 8 trer i kraft, vil reglene om verdsettelse av produksjonsanlegg medføre at større kommunekryssende anlegg skal verdsettes under ett. Departementet varslet i Ot. prp. nr. 23 (1995-96) s. 145 at en ville komme tilbake med forslag til nødvendige regler for fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget i slike tilfeller. Etter forslag i Ot. prp. nr. 1 (1998-99) s. 49 ble det ved lov av 18. desember 1998 vedtatt en midlertidig regel om fordeling mellom kommuner. Departementet har etter dette engasjert NVE til å utrede grunnlaget for permanente fordelingsregler for kommunekryssende anlegg, og tar sikte på å komme tilbake med forslag til slike regler i løpet av vårsesjonen.

Vedtaket om å sette i kraft eigedomsskattelova § 8 fra 1. januar 2001 omfatter også overføringsanleggene for elektrisk kraft. Også for disse vil grunnlaget for eiendomsskatten bli endret ved ikrafttredelsen. Selv om provenyet fra eiendomsskatten på disse anleggene samlet er langt mindre enn fra produksjonsanleggene, ser departementet at endringer i grunnlaget også her vil ha betydning for provenyet for de berørte kommunene. Dette ble ikke særskilt drøftet av departementet i Nasjonalbudsjettet 2000, og er heller ikke tatt opp av finanskomiteen i Budsjett-innst. S I (1999-2000). Departementet har innenfor den tiden som har vært til rådighet startet en gjennomgang av reglene for disse anleggene. Dette har blant annet sammenheng med behov for å se nærmere på NVEs regler for regulering av avkastningen fra disse anleggene, som utgjør et naturlig monopol. Disse reglene er revidert etter at nye regler om verdsettelse ble vedtatt under kraftskattereformen i 1996. Departementet tar sikte på å komme tilbake med en vurdering av verdsettelsesreglene for overføringsanlegg i løpet av vårsesjonen.

1.6 Oversikt over og sammendrag av departementets forslag

I kapittel 2 gis først en oversikt over reglene for eiendomsbeskatning av kraftproduksjonsanlegg som har vært gjeldende til nå. Deretter gjennomgås de reglene Stortinget vedtok i forbindelse med kraftskattereformen, herunder bakgrunnen for disse. Med utgangspunkt i de føringer Stortinget la ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet 2000 foreslås flere endringer i de vedtatte reglene om grunnlaget for eiendomsskatten. Departementet foreslår å oppheve unntaket fra spotprisverdsettelse for visse langsiktige kontrakter mv. Det foreslås videre endring i risikotillegget i den diskonteringsrenten som benyttes ved kapitaliseringen. Reglene for minste gjenstående levetid for driftsmidlene foreslås strammet inn. Endelig foreslås innført en minimumsverdi for å sikre kommunene inntekter fra eiendomsskatten i perioder med lave kraftpriser. Det foreslås ikke økning i satsen for eiendomsskatt.

Den begrensede ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 innebærer at ansvaret for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget på kraftanlegg overføres til ligningsmyndighetene. I kapittel 3 gis en oversikt over administrative forhold knyttet til dette, blant annet om hvordan saksbehandlingen vil bli når ligningsmyndighetene overtar ansvaret for verdsettelsen av kraftanleggene. Det ble i forbindelse med kraftsskattereformen gitt særlige regler om befaring hvert tiende år, som departementet foreslår opphevet. For øvrig avventer departementet en mer fullstendig gjennomgang av eigedomsskattelova og forholdet til ligningsloven, og foreslår ingen øvrige endringer i reglene om saksbehandlingen nå.