2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Regjeringserklæringen og Bostadutvalget
I regjeringserklæringen (Soria Moria-erklæringen) framgår det at «Regjeringen vil (...) gjennomgå den kristne formålsparagrafen i opplæringsloven». Regjeringen oppnevnte 2. juni 2006 et offentlig utvalg for gjennomgang av formålet med opplæringen og formålet for barnehagen. Bostadutvalget la 8. juni 2007 fram NOU 2007:6 Formål for framtida, Formål for barnehagen og opplæringen. Utvalget har kommet fram til konsensus om formål for barnehagen og formål for opplæringen. Bostadutvalget foreslår at formålet for barnehagen skal lyde som følger:
«Barnehageloven § 1
Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehagen skal bygge på respekt for menneskeverdet, på åndsfrihet, nestekjærlighet, likeverd og solidaritet, slik disse grunnleggende verdiene kommer til uttrykk i kristen og humanistisk tradisjon, i ulike religioner og livssyn, og slik de er forankret i menneskerettighetene.
Barna skal få utfolde skaperglede, undring og utforskertrang. De skal lære å ta vare på naturen og hverandre. Barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. De skal ha rett til medvirkning tilpasset alder og forutsetninger.
Barnehagen skal møte barna med tillit og respekt, og anerkjenne barndommens egenverdi. Den skal bidra til trivsel og glede i lek og læring, og være et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap. Barnehagen skal fremme likestilling og motarbeide alle former for diskriminering.»
Utredningen fra utvalget er nærmere omtalt i kapittel 5.
Nedenfor omhandles andre forhold som kan bidra til å belyse behovet for endring av formålet for barnehagen.
2.2 Historikk og tidligere utredninger
2.2.1 Den første barnehageloven av 1975
Regjeringen Bratteli la fram forslag til lov om barnehager i Ot.prp. nr. 23 (1974-75). I proposisjonen ble det lagt vekt på at barnehagen både var et pedagogisk tilbud, et sosialpedagogisk virkemiddel og et sosialpolitisk hjelpetiltak. Da Stortinget i juni 1975 vedtok den første loven om barnehager, var det en milepæl i sektorens historie. Barnehagen fikk en selvstendig plass i offentlig politikk, og forbindelseslinjene til barnevernet var svekket. Formålsbestemmelsen § 1 lød:
«Formålet med denne lov er å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.»
Barnehagen ble i loven definert som en pedagogisk tilrettelagt virksomhet på dagtid for barn under skolepliktig alder og for barn på tilsvarende modningstrinn.
Det var en sterk debatt, både i faglige og politiske kretser, om hvorvidt barnehagen skulle ha en kristen verdiforankring eller ikke, men forslaget til barnehagelov ble fremmet og vedtatt uten kristen formålsparagraf. Barnehagen ble sett på som et supplement til hjemmet og skulle respektere hjemmets verdisyn. Barnehageloven var en utpreget rammelov som fikk utfyllende bestemmelser i forskrifter. Dette gjaldt også formålsbestemmelsen, der forskriften § 1 Formål lød:
«Barnehagen skal gi barn et godt miljø med vekt på lek og samvær med andre barn og med voksne. Barnehagen skal utvikle det enkelte barns personlighet, hjelpe barna i å utvikle evne til toleranse og til å ha omsorg for andre, og gi selvutfoldelse gjennom allsidige leke- og aktivitetsmuligheter. Sammen med hjemmet skal barnehagen medvirke til å gi barna et miljø som sikrer dem individuell og gruppevis omsorg og støtte, stimulering, utfoldelse, læring og etisk veiledning.»
Barnehageeierne fikk anledning til å fastsette bestemmelser om livssyn i vedtektene. Debatten og beslutninger om barnehagens formål ble dermed flyttet fra staten til kommunene, barnehageeiere og den enkelte barnehage. Da de nærmere vedtektene som skulle supplere loven ble behandlet på det kommunalpolitiske planet, viste det seg at et flertall av kommunene vedtok en kristen verdiforankring for sine barnehager.
2.2.2 Lov om barnehager av 1983
Lov om barnehager av 1975 ble revidert en rekke ganger, uten at barnehagens oppdrag ble nevneverdig forandret. Ett unntak her er lovendring av 27. mai 1983, da barnehagens formålsparagraf (§ 1) ble endret. Høsten 1981 signaliserte Regjeringen Willoch at den overveide å foreslå en lovendring som medførte kristen målsetting.
Forslaget om kristen verdiforankring ble fremmet i Ot.prp. nr. 75 (1981-82). Forslaget vakte sterk debatt, blant annet i forhold til private barnehager. Barnehager som ønsket en formålsparagraf utover den generelle kristne verdiforankringen, skulle gis rett til å anvende arbeidsmiljølovens unntaksbestemmelse om å spørre etter søkeres politiske og kulturelle tilhørighet. Ny formålsbestemmelse i barnehageloven ble vedtatt i Stortinget våren 1983:
«Formålet med denne lov er å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem (som tidligere). Barnehagen skal hjelpe til med å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier. Private barnehager kan ha vedtekter som bestemmer at annet ledd ikke skal gjelde.»
Lovendringen ble iverksatt 1. mars 1984. Loven ble presisert i forskrift av 1. mars 1984, der det under formålsbestemmelsen § 1 het:
«1. Barnehagen skal gi barn et godt miljø med vekt på lek og samvær med andre barn og med voksne. Barnehagen skal utvikle det enkelte barns personlighet, hjelpe barna i å utvikle evne til toleranse og til å ha omsorg for andre, og gi selvutfoldelse gjennom allsidige leke- og aktivitetsmuligheter. Sammen med hjemmet skal barnehagen medvirke til å gi barna et miljø som sikrer dem individuell og gruppevis omsorg og støtte, stimulering, utfoldelse, læring og etisk veiledning (som tidligere).
2. Barnehagen skal bygge sin virksomhet på de etiske grunnverdiene som er forankret i kristendommen. Den etiske veiledningen barnehagen gir, må ta hensyn til barnas alder og modenhet, og deres hjemmemiljø. Barnehagen skal formidle sentrale kristne tradisjoner slik de bl.a. kommer til uttrykk ved de store kristne høytider.»
I forskriften § 2 om særlige livssynsformål heter det: Lovens formålsbestemmelse er ikke til hinder for at private barnehager og barnehager drevet av menigheter innen Den norske kirke, kan praktisere særlige bestemmelser om livssynsformål, fastsatt i barnehagens vedtekter.
2.2.3 Lov om barnehager 1995
I Ot.prp. nr. 68 (1993-94) la Regjeringen Harlem Brundtland fram forslag til ny barnehagelov.
Formålsbestemmelsen (§ 1) i lov om barnehager ble i prinsippet videreført uendret:
«Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.
Barnehagen skal hjelpe til med å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier.
Eiere av private barnehager kan i vedtektene bestemme at andre ledd ikke skal gjelde.
Private barnehager og barnehager drevet av menigheter innen Den norske kirke kan i vedtektene fastsette særlige bestemmelser om livssynsformål.»
2.2.4 OECD om verdigrunnlaget i barnehageloven
Norge deltok i OECDs «Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy». Teamet som vurderte Norge, hadde blant annet følgende merknader om norske barnehager (OECD Norway Country Note 1999):
«Et særtrekk ved barnehagen i Norge er dens eksplisitte kristne basis (...). I løpet av vårt besøk var vi ikke i stand til å utforske hvordan denne eksplisitte kristne verdibasis hadde innvirkning på målene i barnehagene, eller å betrakte implikasjonene ved å utvikle et system som kan være inkluderende når det gjelder etniske minoritetsbarn, mange av dem behøver ikke være kristne. Dette ser ut til å være et viktig og utfordrende tema sett i kontekst av Norges økende etniske mangfold.»
2.2.5 Lov om barnehager av 2005
I perioden 2004-2005 arbeidet Barne- og familiedepartementet med en revisjon av barnehageloven med tanke på fornyelse og forenkling. Barne- og familiedepartementet oppnevnte i mars 2004 en arbeidsgruppe for å vurdere kvaliteten i barnehagesektoren. Arbeidsgruppen ble anmodet om å gi innspill til departementets arbeid med revidering av barnehageloven. Innspillet ble lagt fram 31. august 2004 og vedlagt sluttrapporten Klar, ferdig, gå - Tyngre satsing på de små, som ble lagt fram i mars 2005.
I innspillet av 31. august 2004 foretok arbeidsgruppen en vurdering av gjeldende formål og fremmet forslag til ny formålsbestemmelse. I sin vurdering pekte arbeidsgruppen på at første ledd i formålet er formulert i svært generelle vendinger. Formuleringen «gode utviklings- og aktivitetsmuligheter» gir stort rom for tolkning av hva barnehagen skal tilby barn og foreldre, og av hva som er godt og godt nok. Gruppen viste til FNs barnekonvensjon og at det økende offentlige ansvaret gir grunn til å stille klarere nasjonale krav.
Arbeidsgruppen understreket at det må gå fram av formålet at barnehagen er et pedagogisk tilbud, og at tilbudene i barnehagene skal være likeverdige. Barnehagen skal være en arena for danning, forstått som en kontinuerlig prosess som handler om å få et aktivt og bevisst forhold til omgivelsene og om å reflektere over det en gjør. Danning var etter arbeidsgruppens syn et felles anliggende for barnehage, skole og hjem. Arbeidsgruppen rettet oppmerksomhet mot at vesentlige endringer i formuleringen av barnehagens verdiforankring ville utløse debatt. Debatten om den kristne formålsparagrafen på 1970- og 80-tallet var intens og følelsesladet. Etter endring av formålsbestemmelsen 27. mai 1983, har det i over 20 år hersket relativt stor ro og rimelig tilfredshet med bestemmelsen. Det var grunn til å anta at vesentlige innholdsendringer av formuleringer av barnehagens verdiforankring ville føre til en omfattende og intens debatt som kunne overskygge dialogen om andre vesentlige forslag til lovendringer. Arbeidsgruppen viste også til at opplæringsloven har kristen formålsbestemmelse og mente at barnehager og skoler bør bygge på samme verdigrunnlag.
Om andre ledd i formålet sa arbeidsgruppen at «oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier» kan oppfattes som problematisk i et flerkulturelt samfunn og viste til at OECD hadde påpekt dette. I sitt forslag til ny formålsbestemmelse foreslo utvalget en justert formulering: «Barnehagens virksomhet skal bygge på kristne grunnverdier.» I begrunnelsen for den nye formuleringen framhevet arbeidsgruppen at denne formuleringen forteller foreldre hva de kan forvente av en vanlig norsk barnehage, uten at den krever at foreldre med annen religion eller livssyn skal motta hjelp til oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier. Ut fra FNs barnekonvensjon artikkel 2 og behovet for å opprettholde et mangfold i barnehagetilbudene foreslo arbeidsgruppen å opprettholde private barnehagers rett til fritak fra kristen verdiforankring, men påpekte at det er rimelig å kreve at barnehagens verdiforankring er uttalt og gjort kjent for godkjenningsmyndighet og foresatte.
Da Barne- og familiedepartementet sendte sitt forslag til ny barnehagelov på høring, ble arbeidsgruppens forslag til ny formålsbestemmelse ikke lagt fram. Departementet foreslo å videreføre gjeldende formålsbestemmelse.
De fleste som uttalte seg under høringen av forslaget til ny lov om barnehager, uttalte seg ikke om departementets forslag om å videreføre formålet. Forslaget vekket imidlertid sterke motforestillinger fra en del høringsinstanser. Barneombudet, Human-Etisk Forbund, Likestillingsombudet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Senter for etnisk diskriminering (SMED) og Senter for menneskerettigheter (SMR) var imot å opprettholde en «kristen formålsparagraf».
Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 72 (2004-05) Om lov om barnehager å videreføre gjeldende formål og viste til at det hadde vært stor ro om og tilfredshet med formålsbestemmelsen, og at høringsrunden underbygget dette. Det ble også vist til at
«(...) Barne- og familiedepartementet finner det naturlig og riktig at barnehagen og grunnskolen bygger på samme verdigrunnlag».
Departementet framhevet imidlertid at den kristne formålsbestemmelsen må tolkes og praktiseres slik at den ikke kommer i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser, og understreket at formålsbestemmelsen må ses i sammenheng med lovens øvrige bestemmelser og spesielt innholdsbestemmelsen i § 2.
Uten at det innebar noen prinsipiell endring av barnehagens innhold, foreslo departementet en utvidelse og presisering av § 2 Barnehagens innhold. Elementer fra rammeplan for barnehagen (av 1995) og fra arbeidsgruppens forslag til ny formålsbestemmelse ble foreslått tatt inn i § 2:
«Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet.
Barnehagen skal bistå hjemmene i deres omsorgs- og oppdrageroppgaver, og på den måten skape et godt grunnlag for barnas utvikling, livslange læring og aktive deltakelse i et demokratisk samfunn.
Omsorg, oppdragelse og læring i barnehagen skal fremme menneskelig likeverd, likestilling, åndsfrihet, toleranse, helse og forståelse for bærekraftig utvikling. Barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser.
Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.
Barnehagen skal gi barn grunnleggende kunnskap på sentrale og aktuelle områder. Barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter.
Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.
Departementet fastsetter en rammeplan for barnehagen. Rammeplanen skal gi retningslinjer for barnehagens innhold og oppgaver.
Barnehagens eier kan tilpasse rammeplanen til lokale forhold.
Med utgangspunkt i rammeplan for barnehagen skal samarbeidsutvalget for hver barnehage fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten.»
Stortinget sluttet seg til departementets forslag. Formålsbestemmelsen ble videreført uendret, og innholdsbestemmelsen (§ 2) fikk form av å være en relativt detaljert konkretisering av første og andre ledd i formålet.
2.2.6 Utviklingen etter 2005
Ny Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver ble fastsatt i 2006. Både formålsbestemmelsen og innholdsbestemmelsen er sitert og utdypet i rammeplanen, jf. del I Barnehagens samfunnsmandat og kapittel 1 Barnehagens formål, verdigrunnlag og oppgaver. Rammeplanen legger vekt på omsorg, lek og læring i den pedagogiske virksomheten og på å bevare barnehagens egenart.