3 Generelt om den nye forvalterordningen og hovedpunkter i lovutkastet

3.1 Hovedstruktur for den nye ordningen. Organisering av statens direkte deltakelse i petroleumsvirksomheten

Regjeringen går i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001) inn for at det opprettes et aksjeselskap som skal ha som oppgave å ivareta de forretningsmessige interessene som er knyttet til statens direkte deltakelse i petroleumsvirksomheten. Det foreslås lovfestet at staten skal eie alle aksjene i selskapet, jf. lovforslaget § 11-2 første ledd. Selskapet omtales i denne proposisjonen som «forvalterselskapet» og «selskapet».

Som aksjeselskap vil forvalterselskapet i utgangspunktet være underlagt aksjelovens bestemmelser, herunder særreglene om statsaksjeselskaper i aksjeloven §§ 20-4 til 20-6. Dette er fastlagt i forslaget § 11-5. I forslaget er det gitt enkelte særregler for selskapet som avviker fra aksjelovens regulering.

De grunnleggende reglene om forholdet mellom staten og selskapet framgår av §§ 11-1, 11-2, 11-3 og 11-4 i lovforslaget.

Det foreslås at de statlige deltakerandelene fortsatt forvaltes av en juridisk enhet som er organisert på en velkjent måte (statsaksjeselskap), og som skal operere i samsvar med vanlige forretningsmessige prinsipper, jf. § 11-2 første og annet ledd og § 11-6. Beslutninger og disposisjoner som gjelder de statlige deltakerandelene skjer ved de styrende organene i selskapet, jf. særlig lovforslaget § 11-6 og de alminnelige reglene i aksjeloven. I tillegg pålegges styret i forslaget § 11-7 en særlig plikt til å forelegge visse typer saker for generalforsamlingen. Aksjene i selskapet forvaltes av departementet. Statsråden møter i generalforsamlingen i selskapet og ivaretar de rettigheter og plikter staten har som eier. Aksjeselskapsformen understreker både praktiske og rettslige skiller mellom forretningsdrift og myndighetsregulering innenfor petroleumssektoren.

I forholdet mellom staten og selskapet foreslås det å videreføre prinsippene om at staten selv er den reelle eier av deltakerandelene som forvaltes av selskapet. Inntekter og utgifter som knytter seg til deltakerandelene holdes i tråd med dette utenfor selskapet, adskilt fra driften av dette, jf. forslaget § 11-2 tredje ledd. Forvalterselskapets virksomhet vil etter lovforslaget først og fremst bestå i å utføre forvalteroppgaver knyttet til statens eierinteresser i petroleumsvirksomheten. Selskapets kapitalgrunnlag og organisasjon tilpasses dette formålet, se nedenfor i kap. 3.4.

Selv om aksjeselskapsformen velges som utgangspunkt og selskapet foreslås regulert av lovgivningen for statsaksjeselskaper, er det altså behov for visse tilpasninger dersom den nye forvalterordningen skal kunne oppfylle viktige krav til egenskaper lik den tidligere ordningen. Valget av rettslig organisasjonsform er nærmere begrunnet i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001), kap. 8.5.3, side 64-65, og i kap. 3.5 nedenfor.

3.2 Rettslige rammer for forvalterordningen

Lovforslaget som her legges fram, ligger innenfor de rammene som følger av relevante forfatningsrettslige bestemmelser. Det er særlig forholdet til Grunnloven § 19 om bestyrelsen av statens eiendommer og bedrifter og Grunnloven § 75 d som legger finansmyndigheten til Stortinget, som er av betydning i forhold til utformingen av en ny forvalterordning.

I denne forbindelse vil en også nevne Europaparlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF av 30. mai 1994 om vilkårene for tildeling og bruk av tillatelser til å drive leting etter og utvinning av hydrokarboner (konsesjonsdirektivet), som er gjennomført i norsk rett. Direkte statlig deltakelse i tillatelsene er i overensstemmelse med konsesjonsdirektivet, men direktivet stiller visse krav til slik statsdeltakelse. Forvalterordningen som foreslås er fullt ut forenlig med konsesjonsdirektivets bestemmelser.

For øvrig vises det til framstillingen av de rettslige skrankene for utformingen av en ny forvalterordning i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001) kap. 8.3, side 61-62.

3.3 Forvalterselskapets virksomhetsområde

Forvalterselskapets virksomhet vil funksjonelt være knyttet til petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel.

Selskapet vil ivareta statens direkte andeler i tillatelser gitt i medhold av petroleumsloven og i de interessentskapene som opprettes ved samarbeidsavtaler i henhold til tillatelsene, jf lovforslaget § 11-2 første ledd.

Ettersom eierskapet til deltakerandelene tilligger staten, vil selskapets virksomhet være begrenset til utførelse av arbeidsoppgaver knyttet til forvaltningen av statens deltakerinteresser. Forholdet mellom selskapet og staten som eier av SDØE-andelene, vil således være basert på at eier pålegger selskapet forvaltning av deltakerinteresser på vegne av staten og for statens regning og risiko.

I enkelte tilfeller organiseres petroleumsvirksomheten i selskaper og ikke i interessentskap. I henhold til lovforslaget § 11-1 annet ledd kan Kongen bestemme at forvalterselskapet også tillegges ansvaret for statens eierandeler i slike selskaper. I slike tilfeller vil bestemmelsene i lovforslaget gjelde så langt de passer.

Interessentskapene som eier og driver infrastruktur kan omfatte virksomhet som både ligger innenfor og utenfor petroleumslovens virkeområde. Målsettingen med SDØE er å oppnå best mulig forvaltning av ressursene og høyest mulig verdiskaping for staten. For å oppnå denne målsettingen kan det i enkelte tilfeller være nødvendig at staten deltar i virksomhet som helt eller delvis ligger utenfor den virksomhet som petroleumsloven regulerer. Lovforslaget § 11-1 annet ledd innebærer at forvalterselskapet kan tillegges ansvaret for slik virksomhet som ligger utenfor petroleumslovens virkeområde.

3.4 Forvalterselskapets størrelse og kapitalgrunnlag. Statens ansvar for selskapets forpliktelser

Det nye forvalterselskapet skal med hensyn til kompetanse og kapasitet tilpasses de oppgaver det skal ivareta. Selskapet har ikke behov for like omfattende kompetanse på alle områder som et tradisjonelt oljeselskap innehar. Selskapet må ha tilstrekkelig omfang og kompetanse til å kunne treffe beslutninger og avgi stemme på vegne av de statlige deltakerandelene i det enkelte interessentskap, slik at statens eierinteresser blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Disse spørsmålene må også ses i sammenheng med adgangen til å benytte forretningsførere til utførelse av forvalteroppdraget som foreslås lovfestet i § 11-6 annet ledd.

Selskapet vil bli registrert som rettighetshaver for statens deltakerandeler. Selskapet skal opptre utad i eget navn, og for statens regning. Som part i samarbeidsavtaler vil selskapet måtte påta seg forpliktelser av meget betydelig økonomisk omfang. I de kommersielle relasjoner som selskapet vil opptre, er det nødvendig at selskapet fremstår med en slik økonomisk soliditet som en større aktør i petroleumsvirksomheten trenger. Det foreslås at selskapet gis et slikt økonomisk grunnlag ved at staten påtar seg ansvar for selskapets forpliktelser. Dette er en naturlig løsning ut fra at virksomheten direkte gjelder statens egne eierinteresser. Som i dag vil inntekts- og utgiftsstrømmene knyttet til virksomheten gå rett til og fra staten. Ved at det etableres en slik direkte sammenheng mellom statens direkte økonomiske interesse i virksomheten og ansvaret, kan det unngås at selskapet må bygge opp en meget omfattende selskapskapital. Dette ville vært nødvendig dersom staten ikke skulle påta seg ansvar som foreslått. Selskapet måtte da selv innehatt et tilstrekkelig kapitalgrunnlag for å inngå i de meget omfattende forpliktelser som følger av denne virksomheten.

Alternativet til et alminnelig ansvar for staten for forvalterselskapets forpliktelser ville være å tilføre selskapet tilstrekkelig kapital, for eksempel ved overføring av statlige deltakerandeler til selskapet. Dette ville i tilfelle måtte tilsvare meget betydelige verdier. Kapitalen måtte, for å sikre kreditorenes interesser, undergis bindinger til selskapet på samme måte som for aksjeselskaper generelt, jf. blant annet aksjeloven § 3-6 om utdelinger av midler fra selskapet. I den situasjonen ville ikke kontantstrømmen fra disse SDØE-andelene kunne gå direkte til staten, men måtte oppebæres som skatt og utbytte fra forvalterselskapet. Dette anses som en utjenlig løsning i forhold til at staten innehar den direkte økonomiske interesse i virksomheten ved sitt eierskap og ved at inntekts- og utgiftsstrømmene går direkte til staten. Forslaget om at staten i stedet påtar seg ansvar for selskapets forpliktelser gir grunnlag for at selskapet kan ha en begrenset aksjekapital som står i samsvar med den forvaltervirksomhet selskapet skal drive.

Statens ansvar foreslås lovfestet. Det kunne ha vært et teoretisk alternativ at staten avgir særskilte garantier i forbindelse med de konkrete forpliktelser som selskapet påtar seg. Dette anses imidlertid som vanskelig gjennomførbart i praksis. Selskapet vil løpende måtte inngå økonomiske forpliktelser av et slikt omfang at garantistillelser ville vært nødvendig. Dette vil kunne innebære behov for hyppige garantistillelser i raskt tempo. I praksis vil det kunne være vanskelig å imøtekomme et slikt behov. Et generelt lovfestet ansvar vil i stedet gi selskapet det nødvendige løpende grunnlag for sin virksomhet, og samtidig gi notoritet i forhold til eksisterende og fremtidige medkontrahenter.

Et slikt ansvar påfører, i kombinasjon med selskapets forretningsmessige frihet, staten en risiko som det må tas hensyn til ved utforming av lovforslaget. Det vil kunne oppstå ansvar for staten i tilknytning til alle de forpliktelser denne virksomheten innebærer, på samme måte som ansvar kan oppstå for de andre aktører i petroleumsvirksomheten. Dette er en naturlig og direkte konsekvens av at staten velger å ha det direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. Av denne grunn foreslås det også regler som setter visse rammer for forvalterselskapets økonomiske og forretningsmessige handlefrihet, og som gir staten forsvarlige styrings- og kontrollmuligheter. Lovforslaget inneholder regler om styrets plikt til å forvalte deltakerandelene i samsvar med fastsatte bevilgninger og fullmakter jf. forslaget § 11-6 første ledd, om styrets plikt til å sørge for tilsyn med forretningsføreres utførelse av sine arbeidsoppgaver, jf. forslaget § 11-6 annet ledd, tredje punktum, og om styrets plikt til å forelegge bestemte saker for generalforsamlingen, jf. forslaget § 11-7. Videre fastslås det i forslaget § 11-4 at selskapet ikke kan oppta lån eller stille sikkerhet uten Stortingets samtykke. Lovforslaget ligger innenfor de skranker som måtte følge av Grunnloven § 75 d om Stortingets bevilgningsmyndighet og adgangen til å la frittstående organer stifte forpliktelser som binder staten.

Forvalterselskapet skal forvalte SDØE-andelene. I henhold til forslaget § 11-6 første ledd annet punktum har styret i forvalterselskapet også en plikt til å vurdere sammensetningen av porteføljen og eventuelt fremme forslag til generalforsamlingen om mulige endringer. Forvalterselskapet vil være registrert i petroleumsregisteret som rettighetshaver til SDØE-andelene. Etter § 11-2 vil imidlertid eiendomsretten tilligge staten. Når det gjelder salg, kjøp eller bytte av andeler etter at andelene er overført til forvalterselskapet, vises det til merknadene til § 11-6 nedenfor. Porteføljetilpasning må skje innenfor den fullmakten Stortinget til enhver tid har gitt til dette.

3.5 Selskapsform

I Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001) anbefales det at selskapet organiseres som et aksjeselskap. Ettersom staten vil være eneeier av aksjene i selskapet, vil selskapet bli et statsaksjeselskap som reguleres av særbestemmelsene i aksjeloven §§ 20-4 til 20-6.

Bruk av aksjeselskapsformen innebærer en fortsettelse av den selskapsform som har ligget til grunn for forvalterordningen for SDØE gjennom mer enn femten år. De mange medkontrahenter i inn- og utland som selskapet har og vil få, vil således fortsatt kunne forholde seg til en juridisk enhet som er velkjent for dem så vel som i næringslivet generelt, og som forventes å opptre i samsvar med vanlige forretningsmessige prinsipper.

Statsaksjeselskapsformen gir også grunnlag for å videreføre statens styring og kontroll med forvalterselskapet på samme måte som overfor Statoil som dagens forvalterselskap for SDØE. Statoil-ordningen har vist seg hensiktsmessig gjennom den perioden ordningen har eksistert. Videre er ordningen innarbeidet og velkjent for de andre aktørene i petroleumsvirksomheten. I samarbeidsavtalene i utvinningstillatelsene til og med 14. konsesjonsrunde, såvel som i de fleste eieravtalene for transport-interessentskapene, er det således innarbeidet særlige stemmeregler for situasjonen når forvalterselskapet stemmer på grunnlag av beslutning i selskapets generalforsamling. Oljeselskapene, som er parter i disse avtalene, er dermed velkjent med betydningen av generalforsamlingsvedtak i statsaksjeselskap.

Det har også vært vurdert hvorvidt statsforetaket er en egnet organisasjonsform for forvalterselskapet.

Statsforetaket er en organisasjonsform som særlig er ment benyttet for ivaretakelse av offentlige interesser og politiske mål. Selv om dette ikke er kommet direkte til uttrykk i statsforetaksloven, er statsforetaket ment å være en hensiktsmessig organisasjonsform for statlig forretningsdrift på områder der staten også har sektorpolitiske hensyn å ivareta (jf. NOU 1991:8 blant annet side 39 - 41, 43 - 44 og Odelstingsproposisjon nr. 32 (1990-91) kap. 3, side 19). Forvalterselskapets virksomhet vil imidlertid være av rent forretningsmessig art. Det vil kunne svekke forvalterselskapets forretningsmessige styrke dersom medkontrahenter får grunnlag for å anta at selskapet også skal ivareta sektorpolitiske formål. Det anses at staten har tilfredsstillende adgang til å ivareta politiske målsetninger og behov gjennom petroleumslovgivningen. Det er da ønskelig å holde statens forretningsmessige virksomhet gjennom forvalterselskapet og statens politiske og forvaltningsmessige virksomhet klart adskilt, slik at en unngår en sammenblanding av disse roller i forvalterselskapets virksomhet.

Ettersom staten er ansvarlig for selskapets forpliktelser og skal bevilge midler til selskapets drift, er det ikke grunn til å tro at selskapet vil kunne oppløses eller avvikles uten at eventuelle fordringshavere er dekket. For å sikre fordringshavere i en slik situasjon har man likevel funnet grunn til regulere en slik situasjon, og det er da naturlig å ta utgangspunkt i statsforetakslovens regler om dette.

Av disse grunner har regjeringen foreslått at forvalterselskapet bør organiseres som et statsaksjeselskap i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000 - 2001) kap 8.5 og 8.6, side 64, 65 og 69. Når det gjelder oppløsning og avvikling henvises det imidlertid til statsforetakslovens løsninger.

3.6 Det økonomiske forholdet mellom staten og selskapet. Regnskap

For at staten som eier av deltakerandeler i petroleumsvirksomheten fortsatt skal sikres en årlig netto kontantstrøm som kan inkluderes i og disponeres over statsbudsjettet hvert år, foreslår departementet som nevnt at de statlige deltakerandelene skal eies av staten, og ikke av selskapet. Dette kommer til uttrykk i forslaget § 11-2 første og annet ledd. Alle inntekter og utgifter knyttet til statens eierinteresser skal holdes utenfor forvalterselskapets eget regnskap, jf. forslaget § 11-2 tredje ledd.

Etter lovforslaget § 11-2 tredje og fjerde ledd skal staten stille midler til rådighet for selskapet, både til dekning av utgifter som knytter seg til forvaltningen av statens deltakerandeler og til selskapets drift. Inntekter og utgifter knyttet til statens deltakerandeler vil være underlagt statens bevilgningssystem. Rammene for selskapets totale virksomhet vil i praksis bli trukket opp gjennom beslutninger knyttet til statsbudsjettet.

Forvalterselskapet pålegges i forslaget § 11-2 tredje ledd, jf. § 11-8, en plikt til å føre to adskilte regnskaper. Det skal føres eget resultatregnskap for inntekter og utgifter som gjelder statlige deltakerandeler etter særskilt fastsatte regler. Resultatregnskapet skal suppleres med årsberetning, balanse og ressursregnskap jf. forslaget § 11-8. Selskapet må rapportere til statsregnskapet etter kontantprinsippet. Selskapets eget regnskap reguleres av regnskapslovgivningen.

Riksrevisjonen vil på vanlig måte føre kontroll med forvaltningen av de statlige eierinteressene, jf. Grunnloven § 75 k. I forhold til driften av selskapet vil reglene i aksjeloven § 20-6 om Riksrevisjonens kontroll få anvendelse.

Staten mottar inntektene fra de statlige deltakerandelene. Staten er fritatt for skatteplikt både for inntekt og formue, jf. skatteloven § 2-30 første ledd. Inntektene fra de statlige deltakerandelene er således ikke gjenstand for beskatning.

Forvalterselskapet vil som aksjeselskap i utgangspunktet være undergitt skattelovgivningen på vanlig måte for eventuelle inntekter selskapet selv måtte erverve. Det foreslås imidlertid å unnta selskapet fra skatteplikt. Begrunnelsen for dette er i det vesentlige av praktisk art. Ved å unnta selskapet fra skatteplikt unngår man at oppdelingen av selskapets inntekter og utgifter på den ene siden, og statens inntekter og utgifter på den annen, reiser skattemessige problemstillinger. Et slikt unntak fra skatteplikt vil ikke være av betydning for statens inntekter. Staten vil som nevnt stille midler til rådighet for forvalterselskapet til dekning av utgifter som knytter seg til selskapets drift. Finansdepartementet vil fremme forslag om tilføyelse i skatteloven om at selskapet fritas for skatteplikt.

3.7 Forvalterselskapets rettigheter og plikter

Forvalterselskapet skal som deltaker i interessentskapene ha rettigheter og plikter som deltaker i henhold til samarbeidsavtalene og eieravtalene og som rettighetshaver etter regler gitt i eller i medhold av petroleumsloven med tilhørende forskrifter, jf. lovforslaget § 11-2 annet ledd annet punktum. Utgangspunktet er at selskapet vil likestilles med andre rettighetshavere, men det vil gjelde enkelte særregler med hensyn til stemmerett for selskapet som forvalter statens deltakerandeler, se også merknadene til lovforslaget § 11-2.

Gjennomføringen av et formelt skille mellom Statoils egen deltakerandel og statens deltakerandel i tillatelser der staten deltar direkte, vil aktualisere visse stemmerettsspørsmål. De norske samarbeidsavtalenes stemmeregler bygger på en kombinasjon av krav til antall og krav til prosentvis tilslutning for at gyldig vedtak skal være fattet. Disse prinsippene ble gjennomført i 1985 og har siden vært lagt til grunn for utforming av stemmeregler, også i eieravtalene for rørledningsinteressentskapene. På grunn av størrelsen på staten og Statoils deltakerandeler i et stort antall tillatelser, vil en oppsplitting i en andel for Statoil og en for det nye forvalterselskapet sannsynligvis gjøre det nødvendig å endre stemmereglene både med hensyn til kravene om antall og prosentvis tilslutning. Dette skal blant annet gjennomføres slik at stemmevekten til de øvrige deltakerne i interessentskapene påvirkes minst mulig. Dette er en velkjent problemstilling fra tilfeller hvor det ved salg, bytte eller fusjon tidligere har funnet sted endringer i sammensetningen av interessentskap. Samarbeidsavtalene for de enkelte interessentskap inneholder derfor bestemmelser om prinsippene for nødvendige tilpasninger og departementets godkjennelse av nye stemmeregler, samt departementets adgang til å fastsette stemmeregler dersom gruppen selv ikke når fram til enighet om endringer. Når statens deltakerandeler skal overføres fra Statoil til det nye forvalterselskapet, vil stemmereglene dermed kunne fastsettes gjennom det etablerte systemet for overføring av andeler i samarbeidsavtalene.

Spørsmål i forbindelse med statlig stemmerett er nærmere behandlet i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001), kap. 8.5.5, side 67-68.

3.8 Særlig om foreleggelsesplikten

Statsråden forvalter statens eierinteresser gjennom posisjonen som generalforsamling i forvalterselskapet. Statsaksjeselskapsformen er utformet i tråd med dette. Når forvalterselskapet får i oppdrag å forvalte de deltakerandeler som tilhører staten, foreslår departementet at styret i selskapet pålegges en særlig plikt til å forelegge bestemte saker for generalforsamlingen, jf. lovforslaget § 11-7. Bestemmelsen utvider generalforsamlingens styrings- og kontrollmuligheter med selskapets forvaltning av statens eiendom. En slik foreleggelsesplikt sikrer at staten har tilstrekkelig styring og kontroll med forvaltningen av statens eiendom, jf. Grunnloven § 19.

Selskapet gis i lovforslaget § 11-6 annet ledd adgang til å engasjere forretningsførere til å forvalte statens deltakerandeler i de enkelte interessentskapene. Forretningsføreravtalene må blant annet inneholde regler om rapporteringsplikt for forretningsføreren som sikrer at forvalterselskapet kan oppfylle sin foreleggelsesplikt overfor generalforsamlingen.

For øvrig vises det til Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001), kap. 8.5.3, side 66, og merknadene til forslaget § 11-7.

3.9 Konstitusjonelt ansvar

Som nevnt i kapittel 3.4 ovenfor foreslås det at staten påtar seg ansvar for forvalterselskapets forpliktelser, jf. lovforslaget § 11-3. For at forvalterselskapet skal kunne opptre utad på vegne av staten uten å inneha et omfattende kapitalgrunnlag er det nødvendig at staten påtar seg et slikt ansvar. Dette ansvaret innebærer at statsrådens ansvar for selskapet vil være et annet enn dersom det ikke ble stilt en slik garanti fra statens side. Det må videre legges til grunn at statsrådens ansvar for et statsaksjeselskap med en slik lovfestet garanti nærmer seg det ansvar statsråden har for et statsforetak. For en nærmere drøftelse av dette vises det til Odelstingsproposisjon nr. 32 (1990-91) om lov om statsforetak side 14 og NOU 1991:8 side 51-52.

3.10 Avsetning av statens petroleum

Utformingen av en ordning for avsetning av statens petroleum reiser særlige spørsmål i tillegg til spørsmål som gjelder selve forvaltningen av den statlige deltakerinteressen i de enkelte interessentskapene. Dette er nærmere framstilt i Stortingsproposisjon nr. 36 (2000-2001), kap. 8.5.4, side 67.

Forvalterselskapet må bygge opp kompetanse til å ivareta ansvaret for og overvåking av ordningen.