9 Personellsikkerhet

9.1 Innledning

Personellsikkerhet er et viktig element i den forebyggende sikkerhetstjeneste. Tatt i betraktning at det er rikets og våre alliertes sikkerhet som står på spill, og at store skadevirkninger kan oppstå som følge av sikkerhets- og taushetsbrudd, må det legges stor vekt på den grunnleggende forutsetning at det bare er personer man fullt ut kan stole på, som kan gis sikkerhetsklarering. Behovet for sikkerhetsklarering skal normalt fremgå av stillingsbeskrivelser, kursutulysninger o l.

Personellsikkerhetstjeneste har tradisjonelt vært et felt som har vært gjenstand for utstrakt hemmelighold. Synet på behovet for hemmelighold har i løpet av årene etter hvert avtatt.

I 1994 ble det mottatt 40 453 klareringsanmodninger. Antall anmodninger har økt de siste år. Dette skyldes imidlertid utelukkende innføringen av vernepliktsklarering, jfr pkt 9.4 nedenfor. I 1995 ble det i alt behandlet 97 151 klareringssaker. Et stort antall klareringssaker (68 018) gjaldt vernepliktig personell og klarering av personer til mobiliseringsforsvaret. I 1996 var de tilsvarende tall 94 015, hvorav 69 019 gjaldt vernepliktige eller mobiliseringsdisponerte. Dersom klarering av vernepliktige holdes utenfor, kan antall klareringssaker således ikke sies å ha økt, snarere tvert imot. Det presiseres imidlertid at tallene ovenfor bygger på den oversikt og statistikk som Nasjonal sikkerhetsmyndighet besitter, og som ikke inkluderer klareringer for lavere sikkerhetsgrader i den sivile del av statsforvaltningen. Det totale antall klareringssaker er derfor høyere enn den refererte oversikt.

Noen sentrale begreper er påkrevet å omtale innledningsvis, for å forstå terminologien i den følgende fremstilling. Flere av begrepene er for øvrig definert i lovforslagets § 3. Med personellsikkerhetstjenesten menes de organer som utøver sikkerhetsmessig myndighet, herunder sikkerhetsklarering og/eller autorisasjon. Med utførelse av personellsikkerhetstjeneste menes sikkerhetsmessig ledelse og kontroll av personell. Med personkontroll skal forstås innhenting av relevante opplysninger til vurdering av sikkerhetsklarering. Med sikkerhetsklarering menes en avgjørelse, foretatt av klareringsmyndighet og bygget på personkontroll, om en persons antatte sikkerhetsmessige skikkethet for angitt sikkerhetsgrad. Autorisasjon er en avgjørelse, foretatt av autorisasjonsansvarlig, om at en person etter forutgående sikkerhetsklarering (med unntak for tilgang til informasjon sikkerhetsgradert BEGRENSET), bedømmelse av kunnskap om sikkerhetsbestemmelser, tjenestlig behov samt avlagt taushetsløfte, gis adgang til opplysninger med angitt sikkerhetsgrad. Sikkerhetssamtale er en formell samtale mellom personellsikkerhetstjenesten og en person om spørsmål av betydning for vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet og om generelle sikkerhetsmessige spørsmål. Med utdypende sikkerhetssamtale menes en sikkerhetssamtale i den hensikt å fjerne tvil om sikkerhetsmessig skikkethet.

9.2 Den generelle samfunnsutviklingens betydning for personellsikkerhetstjenesten

Det eksisterende regelverk tar ved vurderingen av om sikkerhetsklarering kan gis, utgangspunkt i en persons pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft. Disse kriteriene er meget generelle og synes allmenngyldige, og må fortsatt sies å være relevante. De forhold som er av betydning for å måle en persons pålitelighet og lojalitet, vil blant annet være avhengig av nasjonale og internasjonale politiske forhold, sosiale strukturer og samfunnets verdinormer. Klareringsspørsmålet skal vurderes ut fra en persons karakter, vaner, forbindelser og oppførsel. De opplysninger som er regnet opp i någjeldende direktiver, er såvidt generelle og grunnleggende at de fremdeles vil være av betydning. I hovedsak er det dermed regelverkets praktisering som vil være gjenstand for endringer i takt med den samfunnsmessige utvikling.

Den internasjonale situasjon etter den kalde krigens avslutning har gjort trusselbildet mindre entydig, såvel på det politiske som militære plan. Enkelte trusselfaktorer er redusert, samtidig som sikkerhet knyttet til politiske, økonomiske og teknologiske forhold er blitt viktigere. De sikkerhetsmessige utfordringer vil ikke lenger alene være knyttet til politiske, militære og geografiske kriterier, slik praksis til dels var under den kalde krigen.

Samfunnsutviklingen endrer verdinormer og sosiale strukturer. Dette er forhold som har betydning for spørsmålet om når en sikkerhetsklarering bør nektes. Forhold knyttet til familie, herunder foreldre, søsken og ektefelle eller samboer, kan generelt ha mindre betydning for pålitelighetsvurderingen enn forholdet var tidligere.

Det er således blitt vanskeligere å finne enkle, målbare og praktiserbare kriterier som kan legges til grunn ved klareringsavgjørelser. Eksemplene som er inntatt i St meld nr 18 (1980-81), bl a om personlig økonomi og forbindelse med land, regimer eller organisasjoner som gir sin støtte til eller initierer terroraksjoner, vil imidlertid fremdeles være tungtveiende vurderingskriterier.

At kriteriene blir mindre håndfaste og mer skjønnsmessige, vil kunne ha betenkelige sider og gjøre personkontrollen mer ressurskrevende. Vanskelighetene knyttet til å finne klare og anvendbare kriterier, aktualiserer også behovet for en bedre oppfølging av den som klareres, samt nødvendigheten av å organisere og opprettholde et godt og kompetent sikkerhetsmiljø.

9.3 Historikk

Etter anmodning fra militære myndigheter har politiets overvåkingstjeneste fra sommeren 1947 foretatt sikkerhetsundersøkelser av militært personell. I de første år skjedde det i meget begrenset omfang, men kgl res av 10 juni 1949, som ga bestemmelser om militære sjefers ansvar for sikkerheten på militært område, førte til en meget sterk øking i undersøkelsenes antall. I 1952 ble det gitt interne retningslinjer om fremgangsmåten ved sikkerhetsundersøkelser i Forsvaret, og om hvilke personellkategorier undersøkelsene skulle omfatte.

Ved kgl res av 26 juni 1953 ble det fastsatt instruks for behandlingen av dokumenter som av sikkerhetsmessige grunner må beskyttes, jfr pkt 7.2.1 ovenfor. Instruksen fastsatte at personer som skulle ha befatning med slike dokumenter, skulle godkjennes spesielt for dette. Godkjennelsen skjedde på grunnlag av politiets sikkerhetsundersøkelser. For militært personell ble nærmere regler om sikkerhetsundersøkelsene gitt i samarbeidsinstruksen av 1955. I denne ble politiet pålagt å skaffe til veie opplysninger om personer som settes til tjeneste i Forsvaret, og det ble også bestemt at militære instanser skulle utarbeide oversikt over hvilke kategorier som burde omfattes av ordningen.

For overvåkingstjenesten medførte sikkerhetsundersøkelsene en meget stor arbeidsbyrde og en rekke andre problemer. Særlig var det mange undersøkelser for Forsvaret - allerede i 1953 ble det foretatt 12 978 undersøkelser av militært personell -, og spørsmålet om å få antallet ned ble flere ganger behandlet i Koordineringsutvalget under Regjeringens sikkerhetsutvalg (Det interdepartementale kontrollutvalg). Det synes å ha vært alminnelig enighet om at antallet var urimelig høyt, og at det var nødvendig å få det redusert i vesentlig grad. Det viste seg likevel vanskelig å få gjennomført dette i praksis, og undersøkelsene av militært personell fortsatte å stige (i 1966 ble det gjennomført 21 518 personundersøkelser).

Sikkerhetsinstruksen av 1953 ble revidert i 1962 og gjort gjeldende for hele statsforvaltningen. Ved Det interdepartementale kontrollutvalgets brev av 5 juli og 29 september 1963 til departementenes høyeste embedsmenn ble det bl a gitt regler om sikkerhetsundersøkelser av personer som skulle godkjennes til å behandle beskyttede dokumenter. Også antallet sikkerhetsundersøkelser av personell fra den sivile statsadministrasjonen steg i årene som fulgte.

Fra først av var det alminnelig enighet om at den som skulle sikkerhetsundersøkes, i prinsippet ikke skulle få kjennskap til undersøkelsen eller resultatet av denne. Således ble det i Forsvarsdepartementets rundskriv av 13 februar 1953 innskjerpet at for å unngå ubehageligheter, eventuelt avisskriverier, skulle det ikke gis opplysninger om sikkerhetsundersøkelsene. At undersøkelsene skulle foregå lukket, førte imidlertid til en rekke usikkerhetsmomenter. Resultatene ble ikke så godt underbygget som ønskelig, og forholdet var også medvirkende til pressedebatt og interpellasjoner i Stortinget. Innen politiet og Forsvaret begynte derfor den oppfatning å bre seg at undersøkelsene skulle være åpne.

I en rekke møter i 1961 og -62 behandlet Det interdepartementale kontrollutvalget spørsmålet om hvorledes man ved sikkerhetsundersøkelsene best kunne gi enkeltindividet størst mulig rettsbeskyttelse, samtidig som det ble tatt nødvendige hensyn til sikkerhetsmessige interesser. Utvalget mente at den største rettssikkerhet utvilsomt ville bli oppnådd ved full åpenhet. Dette ville imidlertid føre med seg at det i hvert tilfelle måtte dokumenteres overfor den enkelte hvilke opplysninger som hindret tilsetting mv. I praksis anså en denne fremgangsmåte å være stivbent og gå ut over nasjonale sikkerhetsinteresser. Derimot mente utvalget at det ville være en fordel om det ble alminnelig kjent at sikkerhetsundersøkelser ble foretatt. På den måte kunne sikkerhetsmyndighetene få anledning til å henvende seg direkte til en person for å få oppklart forhold som var kommet frem gjennom undersøkelsene. Utvalget antok at det var kjent i vide kretser at sikkerhetsundersøkelser ble foretatt, og det fant også grunn til å tro at allmennheten ville innse nødvendigheten i at staten treffer tiltak for å beskytte seg selv. Utvalget ba derfor Regjeringens sikkerhetsutvalg overveie om ikke undersøkelsene burde foregå åpent. I så fall ville utvalget foreslå å opprette et rådgivende organ som skulle bistå ved vurderingen i saker hvor det var fremkommet opplysninger som kunne ha negativ virkning for vedkommende persons fremtidige karriere. Sikkerhetsmyndighetene skulle ikke være forpliktet til å legge frem resultatet av undersøkelsene i hvert enkelt tilfelle, og det kunne overveies om det rådgivende utvalget skulle virke som ankeinstans. Selv om undersøkelsene fortsatt skulle foregå lukket, mente utvalget at det burde opprettes et slikt rådgivende utvalg. Dermed ville en oppnå en viss kontroll med bruken og vurderingen av de opplysninger som kom frem gjennom undersøkelsene, og ansettelsesmyndighetene ville få en instans som kunne gi tilrådinger når opplysningene var av negativ art.

Regjeringens sikkerhetsutvalg fant at undersøkelsene fortsatt skulle foregå lukket. Man var usikker på hvorledes opinionen ville motta opplysninger om at slike undersøkelser ble drevet. Etter å ha hatt kontakt med Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité, bestemte sikkerhetsutvalget at det skulle oppnevnes et eget utvalg som skulle ha kontrollfunksjoner i forbindelse med sikkerhetsundersøkelser og rådgivende funksjoner overfor overvåkingstjenesten i sin alminnelighet. Et slikt utvalg var også i virksomhet en kort periode (1963-64).

Arbeidet med å gjøre sikkerhetsundersøkelsene mer åpne fortsatte, og et utkast til nyordning for undersøkelser av personell i Forsvaret ble godkjent av politiske myndigheter høsten 1965. Etter at utkastet var ytterligere behandlet, ble det satt i kraft fra 1 mars 1967. Mellbye-utvalget, som ble oppnevnt ved kgl res 28 januar 1966 bl a for å gjennomgå og vurdere de prinsipper som lå til grunn for den virksomhet som har til hensikt å forebygge og motvirke forbrytelser mot statens sikkerhet, mente nyordningen av 1967 gikk et langt skritt i retning av å sikre rettssikkerheten til den som ble undersøkt, i og med at vedkommende ble gjort oppmerksom på at slike undersøkelser ble foretatt og selv ga opplysninger til bruk for personundersøkelsen. Systemet innførte også ordningen med sikkerhetssamtaler. Formålet med disse samtaler var å oppklare eventuelle uklare punkter i egenerklæringen, samt å påse at den som er sikkerhetsklarert, er kjent med de regler som gjelder for omgang med gradert materiale. Viktigst var likevel at ordningen ga muligheter for uformelle samtaler som vedrører sikkerhetsspørsmål. Denne nyordningen var også ment å kunne tilpasses for bruk i den sivile del av statsforvaltningen.

Mellbye-utvalget mente imidlertid at 1967-direktivet ikke gikk langt nok, ved at det ikke ble innarbeidet rutiner som sikret at den som var blitt gjenstand for personundersøkelse, ble gitt melding om utfallet av denne. Utvalget mente videre at man i alminnelighet burde ha krav på å bli forelagt opplysninger som teller negativt med henblikk på klareringsspørsmålet, slik at den undersøkte også ble gitt anledning til å imøtegå disse. Når det gjaldt antallet undersøkelser, konkluderte utvalget for øvrig med at dette var for høyt. Det høye antallet kunne gi en falsk trygghet. Man pekte også på at antallet nok reflekterte at man graderte opplysninger i for stort omfang eller for høyt.

Stortinget ble underrettet om Mellbye-utvalgets arbeid ved St meld nr 89 (1969-70) Om innstillingen fra utvalget til å vurdere forskjellige sider ved den forebyggende sikkerhetstjeneste. Departementets konklusjoner vedrørende sikkerhetstjenesten er oppsummert i meldingen på ss 18-19 slik:

«8. Departementet vil fremme forslag til kongelig resolusjon om oppnevnelse av et kontrollutvalg for overvåkings- og sikkerhetstjenesten. Kontrollutvalget skal bestå av 3 personer og ha en rent kontrollerende funksjon, med rett til å kontrollere alle deler av overvåkings- og sikkerhetstjenestens virksomhet og til å kreve seg forelagt alle opplysninger om denne virksomhet.

9. Det foreslås satt i verk en ordning for sikkerhetsundersøkelser av personell innen den sivile administrasjon i likhet med den ordning som fra mars 1967 ble innført for militært personell. Ordningen vil bli åpen i den forstand at man innen etatene gjør kjent at sikkerhetsundersøkelser foretas, og at de som blir gjenstand for sikkerhetsundersøkelser selv skal gi opplysninger i form av egenerklæringer og at de må være forberedt på å bli innkalt til såkalte sikkerhetssamtaler til oppklaring av mulige uklare punkter i egenerklæringen og til sikring av at vedkommende er fortrolig med gjeldende sikkerhetsbestemmelser. I forbindelse med nyordningen bør det foretas en gjennomgåelse og vurdering av etatene i sikkerhetsmessig henseende med sikte på å begrense bruken av sikkerhetsundersøkelser.

Utgangspunktet er for departementet at politisk overbevisning i seg selv skal være fri for undersøkelse. Bestemte regler for i hvilken grad opplysninger om politisk virksomhet skal være relevante, bør derfor ikke gis. Isteden bør det gis en alminnelig instruks om hvilke opplysninger som skal være relevante for vurderingen av en søkers sikkerhetsmessige kvalifikasjoner.

Nyordningen kan videre innebære at den som er sikkerhetsklarert, kan anmode om å bli gjort kjent med resultatet av sikkerhetsundersøkelsen og begrunnelsen for dette. Hvorvidt anmodningen skal etterkommes blir å avgjøre av høyeste klareringsmyndighet etter at spørsmålet har vært forelagt det nedenfor nevnte kontrollutvalg for overvåkings- og sikkerhetstjenesten.

Det bør gis faste og bestemte regler for hvem som skal kunne rekvirere sikkerhetsundersøkelser, hvem opplysningene skal meddeles til og hvorledes opplysningene skal oppbevares.

Arbeidet med å søke redusert antallet av sikkerhetsundersøkelser bør fortsette, bl.a. gjennom kontroll med at dokumenter ikke graderes unødig strengt, og at antallet av dem som skal få adgang til graderte opplysninger søkes begrenset.

Sikkerhetstjenesten og arbeidet med sikkerhetsundersøkelsene bør stilles under kontroll av det kontrollutvalg som forutsettes opprettet for overvåkingstjenesten.»

Stortingets utvidede utenriks- og konstitusjonskomité sluttet seg i hovedsak til departementets forslag ved behandlingen av meldingen, jfr Innst S nr 164 (1971-72).

Det er grunn til å kritisere den lange tiden det tok å få nedfelt i skriftlige regelverk de prinsippene som Stortinget hadde sluttet seg til, bl a om klagerett og rett til å be om begrunnelse. På den annen side kan det antas at behandlingen av St meld nr 89 (1969-70) må ha påvirket praksis og holdninger. Selv om det gikk lang tid før disse forutsetningene ble nedfelt i nye direktiver, ble ordningen om adgang til å be om begrunnelse i praksis gjennomført i Forsvaret fra ca 1970, bl a gjennom rundskriv fra FO/S. I praksis ble også klager tatt under behandling. Den enkelte ble imidlertid som hovedregel ikke gjort kjent med negative klareringsavgjørelser før ved gjennomføringen av direktivet av 1983 for den sivile forvaltnings vedkommende og direktivet av 1990 for Forsvarets vedkommende. For den sivile forvaltnings vedkommende skjedde endringen på dette punkt i samsvar med St meld nr 18 (1980-81) Om visse spørsmål innenfor overvåkings- og sikkerhetstjenesten. Før St meld nr 18 (1980-81), hadde den undersøkte ikke krav på å bli orientert om negative klareringsavgjørelser. For Forsvarets vedkommende må det bemerkes at den som var i stilling i Forsvaret, ikke kunne unngå å merke at klareringen eventuelt ble fratatt vedkommende eller nedsatt. Annerledes ville det imidlertid være for søkere til stillinger eller skoler i Forsvaret. Det ble for øvrig i praksis lagt til grunn at begrunnelse så langt mulig skulle gis. Dette var i samsvar med forutsetningene i stortingsmeldingene. Tross disse forhold må det erkjennes at det tok altfor lang tid før forutsetningene om meddelse av klareringsavgjørelse, begrunnelse og klage ble skriftlig nedfelt i nye direktiver. Praksis kan derfor ha vært noe varierende, avhengig av klareringsmyndighetens kjennskap til forutsetningene som ble nedfelt i stortingsmeldingene. Oppfølgingen av forutsetningene må på dette punkt derfor karakteriseres som uheldig. At det tok så lang tid å få fastsatt nytt direktiv for den sivile forvaltning, skyldtes bl a uenighet mellom daværende justis- og forsvarsministre om direktivets innhold på enkelte punkter.

St meld nr 18 (1980-81) ble fremmet bl a for å underrette Stortinget om hvilke tiltak som var gjennomført etter Stortingets behandling av Mellbye-utvalgets innstilling. Meldingen inneholdt videre et utkast til direktiv for personellsikkerhetstjenesten i den sivile forvaltning. Utkastet var utarbeidet etter mønster av det militære direktiv fra 1967 med endringer av juni 1973. Direktivet ble etter stortingsbehandlingen fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon av 4 november 1983, og trådte i kraft 1 juni 1984.

Med utgangspunkt i 1983-direktivet for den sivile forvaltningen, reviderte Forsvarsdepartementet direktivet for Forsvaret av 1967. Nytt direktiv for Forsvaret ble fastsatt av Forsvarsdepartementet i februar 1990, og trådte i kraft 1 januar 1991. Innholdsmessig er det ikke mye som skiller disse direktivene.

Det vises for øvrig til den grundige gjennomgang av regelutviklingen innen personellsikkerhetstjeneste som Lund-kommisjonen har foretatt, se Dok nr 15 (1995-96) ss 389-403.

9.4 Personkontrolltyper

Man har i Norge tre typer sikkerhetsundersøkelser, avhengig av hvor høyt sikkerhetsgradert informasjon en skal kunne få tilgang til. Type I gjelder klareringer for STRENGT HEMMELIG. Type II gjelder klareringer for HEMMELIG, mens type III gjelder for klareringer for KONFIDENSIELT. Tilgang til informasjon sikkerhetsgradert BEGRENSET krever ikke sikkerhetsklarering, men vedkommende skal være autorisert før tilgang gis.

Ved personkontroll type III avleses politiets registre for vedkommende. Ved personkontroll type II skal i tillegg minimum politiets registre for vedkommendes foreldre og ektefelle/samboer avleses. Er den som undersøkes over 30 år, kan registeravlesningen sløyfes for så vidt angår foreldrene. Personkontroll type I omfatter i tillegg en full bakgrunnsundersøkelse av vedkommende og dennes nærmeste pårørende, med innhenting av opplysninger fra oppgitte referanser og undersøkelser av eventuelle andre kilder.

En særskilt ordning er innført for sikkerhetsklarering av vernepliktige mannskaper. Fra og med april-inntaket i 1995 har samtlige mannskaper som innkalles til avtjening av førstegangstjeneste, gjennomgått såkalt vernepliktsklarering. Vernepliktsklarering gjelder så lenge vedkommende er inne til førstegangstjeneste. Klareringen skjer etter reglene for personkontroll type III, dvs at personkontrollen minst skal omfatte avlesing av politiets registre. En ordning med klarering av samtlige innkalte som kan gjennomføres raskere enn de tidligere ordninger, gir større romslighet for forsvargrenene til å gi den enkelte en tjenestestilling som er i tråd med vedkommendes faglige kvalifikasjoner og egne ønsker, og gir sikkerhetstjenesten bedre grunnlag for fortløpende å kunne kontrollere sikkerhetstilstanden i Forsvaret. Vernepliktsklarering vil kunne danne grunnlag for autorisasjon for sikkerhetsgrader opp til og med HEMMELIG. Kontrollen er relativt enkel, og består normalt i at personelldata avleses mot politiets straffe- og bøteregister (det innhentes såkalt uttømmende politiattest i medhold av lov 11 juni 1971 nr 52 om strafferegisterering). I tillegg foretas en vurdering av oppdaterte egenopplysninger som den enkelte gir på fastsatt blankett. Pr i dag vil kontrollen derfor i utgangspunktet ikke fange opp alle tilfeller der en soldat f eks er under etterforskning for straffbare forhold, tilfeller der vedkommende har begått mindre alvorlige kriminelle handlinger uten påfølgende strafferettslig reaksjon, eller tilfeller der anmeldte forhold av ulike årsaker henlegges av politiet/påtalemyndigheten. I fremtiden bør også slik informasjon innhentes. Fremdeles vil imidlertid nærmere bestemte tjenestestillinger for vernepliktige mannskaper kreve en grundigere kontroll. Dette gjelder f eks tjeneste i NATO-staber, i Forsvarets overkommando og i de to forsvarskommandoene for hhv Nord- og Sør-Norge. Tilsvarende gjelder for en rekke tjenestestillinger innen Forsvarets sambandstjeneste. Enkelte tjenestesteder har dessuten behov for grundigere informasjon om mannskapenes strafferettslige forhold. Dette gjelder i særdeleshet for mannskaper tilhørende Telemark bataljon, Hans Majestet Kongens Garde og Kongeskipet Norge. Klareringsmyndighet innhenter her mer utfyllende opplysninger fra politiet enn kun å innhente notoriske opplysninger fra straffe- og bøteregisteret. Det vil f eks i tillegg være aktuelt å innhente opplysninger fra politiets arbeidsregistre.

Ordningen med de ulike personkontrolltyper foreslås i hovedsak videreført. Det foreslås lovfestet at sikkerhetsklarering gis særskilt for sikkerhetsgradene KONFIDENSIELT, HEMMELIG og STRENGT HEMMELIG. Som følge av vårt NATO-medlemskap, klareres personell også i stor grad for NATO-gradert informasjon. Klarering for NATO CONFIDENTIAL følger de nasjonale regler for klarering for KONFIDENSIELT. Det samme gjelder forholdet mellom NATO SECRET og HEMMELIG. I tillegg foretas en særskilt sikkerhetsklarering for COSMIC TOP SECRET. Reglene for denne klareringsgrad skiller seg noe fra klarering for nasjonal informasjon gradert STRENGT HEMMELIG, ved at det kun er Nasjonal sikkerhetsmyndighet som kan sikkerhetsklarere for COSMIC TOP SECRET. NATO-klareringene er så viktige at det bør fremgå i loven hvilke NATO-klareringer som tilsvarer de nasjonale sikkerhetsgradene. Som følge av at andre sikkerhetsorganisasjoner som f eks Den vesteuropeiske union i fremtiden vil operere med egne sikkerhetsgrader for egenprodusert informasjon, bør det i loven åpnes for dette ved å tilføye ordet «tilsvarende» ved siden av angivelsen av de aktuelle NATO-graderinger.

9.5 Gjennomføring av personkontroll

En konsekvens av det foran beskrevne systemet, er at jo høyere sikkerhetsgrad en skal sikkerhetsklareres for, jo strengere krav må det stilles til sikkerhetstiltakene, herunder til hvilke tiltak som må gjennomføres for å kontrollere vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet.

Til bruk for saksbehandlingen hadde man tidligere i Forsvaret flere typer opplysningsblanketter hvor den som undersøkes gir opplysninger om seg selv. Opplysningsblankett I ble brukt i forbindelse med første gangs klarering. Opplysningsblankett II ble brukt ved klarering for STRENGT HEMMELIG og for autorisasjon for HEMMELIG og høyere. Opplysningsblankett III ble brukt ved supplement til tidligere utfylte blanketter. I den sivile forvaltning ble bare brukt en fellesblankett for personopplysninger. Dette vil bli endret og forenklet, ved at man har utarbeidet og i nærmeste fremtid vil ta i bruk én felles opplysningsblankett for både sivil og militær sektor. Personundersøkelser vil ikke bli iverksatt uten utfylling av egenopplysningsblankett.

Personkontroll iverksettes normalt etter anmodning fra autorisasjonsansvarlig. Vernepliktsverket foretar anmodning om personkontroll ved sikkerhetsklarering av vernepliktige mannskaper i Forsvaret. Denne «initiativretten» foreslås lovfestet. Det vil dermed fremgå at det ikke er opp til enhver å ta initiativ til gjennomføring av personkontroll med sikte på sikkerhetsklarering.

Personkontroll skal ikke finne sted uten at den som skal sikkerhetsklareres, er gjort oppmerksom på og har samtykket i at slik kontroll vil bli foretatt. Personkontroll skal alltid omfatte opplysninger gitt av vedkommende selv. Vedkommende plikter i den forbindelse å gi fullstendige opplysninger om forhold som antas å kunne være av betydning for vurderingen av sikkerhetsmessig skikkethet. Nevnte prinsipper foreslås lovfestet. Av særlig betydning for den enkeltes rettssikkerhet, er at vedkommende kan nekte sikkerhetstjenesten å gjennomføre personkontroll av vedkommende eller vedkommendes nærmeste familie. Konsekvensen av dette vil imidlertid selvfølgelig være at personen ikke kan gis tilgang til skjermingsverdig informasjon.

Departementet foreslår at ved sikkerhetsklarering for HEMMELIG/tilsvarende eller høyere sikkerhetsgrader, og i andre særlige tilfeller, kan personkontroll gjennomføres for nærstående personer som er knyttet til vedkommende ved familiebånd. Forslaget er i samsvar med gjeldende instruksbestemmelser. Regelen må sees i sammenheng med bestemmelsene om i hvilken utstrekning opplysninger om slike nærstående personer kan tillegges vekt ved avgjørelsen av sikkerhetsklarering, se pkt 9.7 nedenfor. Det kreves ikke samtykke til personkontroll fra de nærstående personer som eventuelt skal undersøkes i tilknytning til klareringen av hovedpersonen. En annen regel ville gjøre klareringssystemet upraktiserbart.

Når det foreligger behov for sikkerhetsundersøkelse av en person, vil denne få seg forelagt aktuell personopplysningsblankett. Blanketten fylles normalt ut hos autorisasjonsansvarlig og fremsendes klareringsmyndighet med påført klareringsbehov. Enkelte opplysninger på blanketten føres over på en personkontrollblankett.

I den sivile forvaltning sendes blankettene normalt direkte til politiets overvåkingstjeneste for avlesning av politiets registre. Etter avlesingen returneres blankettene med relevante opplysninger til klareringsmyndigheten, som avgjør klareringsspørsmålet.

I Forsvaret sendes blankettene til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, som ved personkontroll av type II og III overfører opplysningene på formularene til elektronisk lagringsmedium. Disse sendes så videre til politiets overvåkingstjeneste, politiets datatjeneste, kriminalpolitisentralen (KRIPOS) og Vernepliktsverket, hvor det foregår maskinell registeravlesning. Ved personkontroll type I sendes opplysningene til Overvåkingssentralen i blanketts form. Etter å ha vært hos politiet, returneres sakene med eventuelle opplysninger anført skriftlig til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, som igjen returnerer sakene til klareringsmyndigheten. I hastesaker kan blankettene alternativt sendes det lokale politikammer, under forutsetning av at den som undersøkes har vært bosatt i vedkommende politidistrikt sammenhengende i de siste 10 år. Ved klareringssaker i Forsvaret vil også Nasjonal sikkerhetsmyndighets eget register bli avlest.

For øvrig kan kontrollen omfatte opplysninger som vedkommende klareringsmyndighet selv sitter inne med og avlesing av relevante offentlige registre. Kontrollen kan også omfatte andre kilder, herunder uttalelser fra tjenestesteder eller arbeidsplasser, offentlige myndigheter eller oppgitte eller supplerende referanser. Dette foreslås lovfestet. Opplysninger som autorisasjonsansvarlig besitter, vil naturligvis som regel innhentes.

Personkontrollopplysninger bør, som i dag, gis vederlagsfritt til klareringsmyndigheten. Dette har hittil ikke fremstått som utpreget problematisk, men det anses viktig å få slått fast prinsippet i loven med tanke på eventuelle fremtidige krav om dekning av kostnader fra offentlige eller private instanser som utleverer opplysninger i personkontrolløyemed. En må ikke komme i den situasjon at klareringsmyndigheten av økonomiske årsaker unnlater å foreta en så grundig undersøkelse som mulig i de tilfeller dette anses påkrevet. Dette er viktig både av sikkerhetsmessige og rettssikkerhetsmessige grunner. For øvrig vises til omtalen av dette spørsmålet under pkt 12 nedenfor.

Kongen bør bestemme hvilke registre som er relevante for personkontroll. Kongen bør også gi bestemmelser om fremgangsmåten ved registerundersøkelser i utlandet og om utlevering av opplysninger i forbindelse med andre lands myndigheters tilsvarende personkontroll. Datatilsynet uttaler om dette bl a følgende i tilsynets høringssvar:

«I motsetning til lovforslaget anbefaler Datatilsynet at registre som opprettes for bruk til personkontroll hjemles i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste, og at det også spesifiseres hvilke opplysninger disse registrene kan inneholde. Registrenes innhold bør gjenspeile hva som anses relevant ved en personkontroll.

Det bør også spesifiseres hvilke opplysninger som ikke skal tas med i et register/ikke skal vektlegges ved en personkontroll. Datatilsynet anser at generelle helseopplysninger, opplysning om politisk eller religiøs oppfatning samt seksuelle forhold ikke bør registreres i forbindelse med personkontroll. Hvilke forhold som tas frem i en sikkerhetssamtale ligger utenfor Datatilsynets mandat.»

Departementet bemerker til Datatilsynets uttalelse at hvilke opplysninger som kan/ikke kan tillegges vekt i personkontrolløyemed, fremgår av lovforslagets øvrige bestemmelser. Det vil være lite heldig å skulle regulere dette i tilknytning til de enkelte registre. For øvrig bemerkes at innhenting av opplysninger vil skje fra allerede etablerte registre, hvor det normalt vil være spesifisert f eks i konsesjonsbetingelsene hvilke opplysninger som kan registreres. Det anses meget upraktisk i en lov å gi en samlet regulering av disse betingelsene, som vil omfatte flere registre, f eks overvåkingstjenestens registre, øvrige politiregistre, Forsvarets registre for rulleføring av personell og Folkeregistreret, som kan være svært ulike i sin karakter. Lovforslaget vil i seg selv ikke medføre opprettelse av nye registre for personkontroll eller pålegg om innføring av nye registeropplysninger i eksisterende registre. Departementet finner det derfor klart mest hensiktsmessig at spesifiseringen av tillatte/ikke tillatte registerføringer foretas av rette myndighet overfor angjeldende registeransvarlige i hvert enkelt tilfelle.

Det vises også i denne sammenheng til forslaget om at Kongen kan opprette et sentralt register for klareringsavgjørelser, jfr pkt 9.8.5 nedenfor. Et slikt register vil ikke inneholde opplysninger om forhold som tillegges vekt i personkontrollsammenheng eller andre sensitive opplysninger. Formålet er utelukkende å gi oversikt over gyldige klareringer, og registeret vil være underlagt de alminnelige regler for personregistre.

Etter gjeldende overvåkingsinstruks § 4 annet ledd fremgår det at medlemskap i politisk eller annen lovlig organisasjon eller virksomhet ikke gir grunnlag for innhenting eller registrering av opplysninger. Bestemmelsen gjelder også registrering av hensyn til personkontroll i sikkerhetsklareringssaker. Etter departementets vurdering bør det nå lovfestes at det under ingen omstendigheter skal innhentes, registreres eller videreformidles opplysninger om slikt politisk engasjement. Forbudet vil således gjelde for enhver som registrerer personopplysninger i personkontrolløyemed, ikke bare overvåkingstjenesten. Forholdet er nærmere beskrevet under pkt 9.6.8 nedenfor.

Opplysninger som er gitt klareringsmyndigheten i forbindelse med personkontroll, skal ikke benyttes til andre formål enn vurdering av sikkerhetsklarering. Autorisasjonsansvarlig kan likevel meddeles slike opplysninger dersom dette anses påkrevet av hensyn til den sikkerhetsmessige ledelse og kontroll av vedkommende. Reglene bør inntas i loven.

Sikkerhetstjenesten foretar selv egne undersøkelser dersom en er i tvil om riktigheten av mottatte opplysninger. I noen utstrekning ligger det imidlertid i gjeldende system at sikkerhetstjenesten må stole på at de faktiske opplysninger som meddeles fra bl a overvåkingstjenesten, er korrekte, uten å kunne sjekke dette nærmere. Det ligger i sakens natur at sikkerhetstjenesten ikke kan dobbeltkontrollere alle opplysninger. Det er i første rekke overvåkingstjenestens og andre registeransvarliges oppgave å sørge for pålitelighetskontroll av opplysningene før de utleveres i forbindelse med personkontroll. I tillegg foreslår departementet en regel i loven om at klareringsmyndigheten skal søke å avklare uklare forhold, eventuelt gjennom å avholde sikkerhetssamtale.

Politiet skal ikke gi råd eller komme med anbefalinger om hvilket utfall klareringsavgjørelsen bør ha. Det er kun registrerte opplysninger som formidles. Registrerte opplysninger skal skje skriftlig, hvilket foreslås lovfestet. Departementet vil også understreke prinsippet om at de opplysninger som politiet og andre i slike tilfeller gir til den myndighet som har begjært sikkerhetsundersøkelse, så langt mulig må være vel dokumentert faktisk informasjon bygget på opplysninger f eks i strafferegistre eller på andre vitterligere kjensgjerninger, jfr St meld nr 39 (1992-93) s 35.

9.6 Vurderingskriterier ved avgjørelse om sikkerhetsklarering

9.6.1 Generelt om kriteriene

Ved vurderingen av klareringsspørsmålet skal alle tilgjengelige opplysninger tas i betraktning. Det avgjørende er at det ikke skal foreligge rimelig tvil om vedkommendes pålitelighet, lojalitet eller sunne dømmekraft. Det sivile direktivs pkt 7 og det militære direktivs pkt 8, som er identiske, gir en del eksempler på forhold som kan være av betydning for spørsmålet om sikkerhetsklarering. Bestemmelsene lyder:

«a) virksomhet for fremmed makt med ulovlig etterretningsvirksomhet, planlegging og/eller gjennomføring av sabotasje, attentat eller liknende, og forsøk på slik virksomhet,

b) straffbare handlinger eller forberedelser eller oppfordring til slike, når dette gir grunnlag for å trekke vedkommendes lojalitet i tvil hvor det gjelder rikets sikkerhet,

c) forhold som kan lede til at vedkommende selv, foreldre, ektefelle/samboer, barn eller søsken utsettes for trusler som innebærer fare for liv, helse, frihet eller ære for å presse vedkommende til å handle i strid med sikkerhetsmessige interesser,

d) forfalskning eller feilaktig fremstilling av faktiske forhold som vedkommende måtte forstå er av betydning for klareringsspørsmålet,

e) misbruk av alkohol og rusgifter, samt enhver sykdom også av psykisk art, som på medisinsk hold anses å kunne medføre forbigående eller varig svekkelse av dømmekraft eller pålitelighet,

f) kompromittering av sikkerhetsgraderte opplysninger, brudd på gitte sikkerhetsbestemmelser, nektelse av å gi personopplysninger om seg selv, nektelse av å gi taushetserklæring eller tilkjennegivelse av ikke å ville være bundet av taushetserklæring.

Opplysninger om forhold som nevnt under punkt a), b) og c) skal tas i betraktning såvel når de angår foreldre og ektefelle/samboer, mens de øvrige punkter bare gjelder for så vidt angår opplysninger om vedkommende person.»

Oppregningen er ikke ment å være uttømmende. Samtlige momenter tjener kun som veiledning ved vurderingen av hvorvidt den som gjøres til gjenstand for personundersøkelser, evner å bevare taushet om sensitiv informasjon og for øvrig kan anses sikkerhetsmessig skikket. Oppregningen representerer imidlertid forhold som veier tungt ved spørsmålet om en person bør sikkerhetsklareres. Det avgjørende er likevel en konkret vurdering av de inntrykk og opplysninger en har av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Dette tema ble drøftet i St meld nr 18 (1980-81) kapittel 4.2. Vurderingen foretas av klareringsmyndigheten og autorisasjonsansvarlig. Personkontrollens formål er ikke å identifisere de personer man antar representerer en sikkerhetsrisiko, men så langt mulig søke å ekskludere tvil om at den undersøkte vil opptre i overenstemmelse med de krav som stilles til befatning med skjermingsverdig informasjon. Opplysninger som fremkommer i en personkontroll, vil sjelden kunne gi et entydig svar på om den undersøkte er eller kan representere en sikkerhetsrisiko. Personkontroll vil imidlertid kunne være medvirkende til å fjerne tvil om en persons sikkerhetsmessige skikkethet med hensyn til eventuelle lovbrudd eller andre registrerte opplysninger. At en person utgjør en sikkerhetsrisiko, er kun et kvalifisert uttrykk for at en person opptrer, eller at det foreligger en relativt nærliggende risiko for at vedkommende kan opptre, i strid med de målsettinger som er satt for personellsikkerhetstjenesten. Siktemålet for personellsikkerhetstjenesten er utelukkende å hindre at personer som utgjør eller vil kunne utgjøre en sådan risiko, plasseres slik at risikoen aktualiseres. Nektelse av sikkerhetsklarering behøver derfor ikke å indikere et klanderverdig forhold knyttet til angjeldende person. En sikkerhetsklarering vil kunne nektes på et tidspunkt lenge før det foreligger en formodning om at vedkommende representerer eller vil kunne representere en aktuell sikkerhetsrisiko. Her kommer personellsikkerhetstjenestens forebyggende karakter klart frem.

Det er ikke mulig å komme frem til klare objektive kriterier for når sikkerhetsklarering kan gis. Dette er heller ikke ønskelig. Skjematiske regler må unngås. Det skal ikke være automatikk i å nekte sikkerhetsklarering dersom vedkommende eksempelvis har begått en straffbar handling en gang i sitt liv. En nærmere vurdering må alltid gjennomføres. En rekke faktorer må tas i betraktning. Den enkelte må undergis en individuell vurdering. Ofte vil vurderinger knyttet til eventuell tvil om sikkerhetsmessig skikkethet kunne avklares gjennom (utdypende) sikkerhetssamtaler.

Det foreslås derfor i loven, som en sikkerhetsventil i tillegg til hvilke andre opplysninger som kan tillegges vekt ifm sikkerhetsklarering, at også «andre forhold som kan gi grunn til å frykte at vedkommende vil kunne opptre i strid med sikkerhetsmessige interesser», kan tillegges betydning. Denne sikkerhetsventilen må naturligvis leses i sammenheng med hovedkriteriet om at det bare skal vektlegges opplysninger som er relevante for å vurdere vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft i forhold til behandling av skjermingsverdig informasjon.

I sikkerhetsmessig sammenheng er det viktig å få fastslått om vedkommende setter egne personlige interesser og meninger over samfunnets lover og regler, eventuelt om det foreligger andre bindinger som vil kunne gå foran. Usikkerhet om lojalitetsspørsmålet vil alltid reise tvil om personen kan gis sikkerhetsklarering. Når det gjelder pålitelighetsvurderingen, vil vurderingene måtte ta utgangspunkt i hvorvidt en kan stole på en persons evne og vilje til å utføre sitt arbeid og for øvrig opptre i samsvar med gjeldende bestemmelser og pålegg. I sikkerhetsmessig relasjon vil dette bl a gå ut på at regelverket om rutiner for oppbevaring av sikkerhetsgradert informasjon, eller plikten til ikke å snakke med utenforstående om skjermingsverdig informasjon, følges. Upålitelighet i jobbsammenheng er ikke ensbetydende med at personen er en sikkerhetsrisiko, men kan gi en sterk indikasjon på at så er tilfelle. For øvrig er det som hovedregel den autorisasjonsansvarliges observasjon av personen som mest sannsynlig kan gi en rimelig indikasjon på om en person er sikkerhetsmessig pålitelig. Dette gjelder også i forhold til vurderingskriteriet «sunn dømmekraft». Likeledes vil enkelte straffbare forhold kunne avspeile mangler sett i forhold til disse vurderingskriteria.

Gjeldende regler om hvilke opplysninger som kan tillegges vekt ved avgjørelse om sikkerhetsklarering, foreslås i hovedsak videreført, se § 21 i lovforslaget. Det bør imidlertid presiseres i loven at klareringsavgjørelser skal baseres på en konkret og individuell helhetsvurdering av de opplysninger som er kommet frem om den enkelte, og at klareringsmyndigheten skal søke å avklare uklare forhold, eventuelt gjennom å avholde sikkerhetssamtale. Et særlig forbud mot å legge vekt på lovlig politisk virksomhet mv foreslås også tilføyet, jfr pkt 9.6.8 nedenfor.

I det videre omtales enkelte spørsmål som er av særlig prinsipiell betydning for klareringsmyndighetenes vurdering.

9.6.2 Nordmenn med lengre opphold i utlandet

Relevansen av slikt opphold henger sammen med at dette ofte fører til manglende mulighet for gjennomføring av en tilfredsstillende personkontroll, se lovforslagets § 21 første ledd bokstav j.

Nordmenn som har hatt et lengre opphold i utlandet, vil som regel måtte ha et lengre opphold i Norge - eller et land Norge har sikkerhetssamarbeide med - før sikkerhetsklarering kan gis. I Norge regnes oppholdstid (observasjonstid) siste 10 år i utgangspunktet som et minimum, hvilket stemmer overens med NATOs regelverk. Personellsikkerhetstjenesten må baseres på at det er mulig å innhente nødvendige opplysninger før sikkerhetsklarering kan gis. Sikkerhetsklarering kan imidlertid gis etter en konkret, individuell vurdering, og i de tilfelle man ikke ser betenkeligheter, kan klarering gis etter kortere observasjonstid.

Fordi de skisserte regler kan skape utilsiktede problemer for personer med utenlandsopphold - spesielt i tilfeller hvor oppholdet har vært etter oppdrag fra offentlige myndigheter eller humanitære organisasjoner -, er det allerede sørget for en viss unntaksvis oppmyking av bestemmelsene, ved at det kan gis dispensasjon når sikkerhetsmessige hensyn tillater det og utfyllende sikkerhetssamtale med vedkommende er avholdt. Når det gjelder arbeid for humanitære eller religiøse organisasjoner o l, bør for øvrig ikke en bipersons utenlandsopphold i utgangspunktet ha noen innflytelse på hovedpersonens sikkerhetsklarering. Departementet har dessuten understreket at det må foretas en mer individuell vurdering enn tidligere, hvor det er nødvendig å veie ulike faktorer mot hverandre, som f eks utenlandsoppholdets varighet og formål, den totale observasjonstid i Norge, hvor lenge siden oppholdet ble avsluttet, osv. F eks vil opphold i land hvor en har hatt nær kontakt med norsk utenriksstasjon være mindre problematisk enn når vedkommende ikke har hatt noen kontakt av denne art.

Departementet finner grunn til å påpeke at regelverket i seg selv ikke stenger for en konkret vurdering i det individuelle tilfelle. I en ny tid med økende grad av internasjonalisering, bør det påligge sikkerhetstjenesten en plikt til å vurdere unntak fra retningslinjenes hovedregler når sikkerhetsmessige hensyn tillater det, for å sikre en best mulig utnyttelse av den kompetanse som personene besitter. Dette gjelder også for sikkerhetsklarering av mannskaper i forbindelse med avtjening av førstegangstjeneste.

9.6.3 Naturaliserte norske borgere

Relevansen vil også her henge sammen med at det for naturaliserte norske borgere kan foreligge manglende mulighet for gjennomføring av en tilfredsstillende personkontroll, se lovforslagets § 21 første ledd bokstav j.

Etter den praksis som gjelder i dag, gis sikkerhetsklarering ikke til naturaliserte norske borgere dersom man er avkåret fra å innhente opplysninger om vedkommende. Klarering for til og med HEMMELIG kan likevel i visse tilfelle gis etter uttalelse fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Er vedkommende opprinnelig fra et land som Norge har sikkerhetssamarbeide med, og man har observasjonstid for vedkommende, kan sikkerhetsklarering imidlertid gis etter alminnelige vilkår.

Etter departementets syn bør den skisserte praksis i hovedsak videreføres. Også her gjelder de samme prinsipper om konkret og individuell vurdering som for nordmenn med lengre opphold i utlandet.

9.6.4 Nordmenn gift eller samboende med utenlandsk statsborger eller naturalisert norsk borger

Det har tidligere forekommet at norske borgere som har giftet seg eller inngått samboerskap med utenlandske borgere, har fått nedsatt sin sikkerhetsklarering til KONFIDENSIELT. Spørsmålstegn er i de senere år reist ved denne praksis. Å være gift eller samboer med en person fra et land Norge ikke har et sikkerhetssamarbeide med, vil alltid være et forhold som kan ha betydning for klareringsspørsmålet, se bl a lovforslagets § 21 første ledd bokstav j. Ekteskap eller samboerforhold innebærer også risiko for at man vil kunne påvirke en person til å opptre i strid med sikkerhetsmessige interesser, se lovforslagets § 21 første ledd bokstav c. Spørsmålet er likevel hvorvidt det er nødvendig å tilbakekalle eller sette ned en sikkerhetsklarering på grunnlag av forholdet.

Departementet vil igjen understreke at sikkerhetsklarering gis på bakgrunn av en konkret og individuell vurdering. En kan derfor ikke se at en sikkerhetsklarering automatisk bør settes ned eller falle bort i de tilfeller hvor en person gifter seg eller inngår samboerskap med en naturalisert norsk borger eller utenlandsk statsborger.

9.6.5 Utenlandske statsborgere

Utenlandske statsborgere skal etter gjeldende regler normalt ikke settes til tjeneste som kan gi adgang til skjermingsverdig informasjon. Unntaksvis kan imidlertid utenlandske statsborgere nyttes når det anses påkrevet, og en ikke kan benytte tilgjengelige norske statsborgere med tilsvarende kvalifikasjoner. I så fall skal den utenlandske statsborgeren sikkerhetsklareres på samme måte og etter de samme kriterier som for norske statsborgere, likevel slik at klarering etter gjeldende regler bare kan gis av de respektive departementer etter å ha innhentet uttalelse fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet. For den sivile del av statsforvaltningen følger disse regler av kgl res 6 juni 1975. Tilsvarende regler er fastsatt for Forsvaret.

Departementet bemerker at de aller fleste land har restriksjoner som begrenser utenlandske statsborgeres mulighet for tilsetting i sentrale stillinger i det offentlige, hvor det som oftest vil foreligge muligheter for tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. For embedsstillinger følger det for øvrig direkte av Grunnloven § 92 at det bare er norske statsborgere som kan utnevnes.

Reglene om sikkerhetsklarering av utenlandske statsborgere bør i hovedsak videreføres. Departementet foreslår imidlertid en oppmyking i forhold til gjeldende vilkår om at det ikke er tilstrekkelig at det foreligger behov for å ansette eller engasjere vedkommende utenlandske statsborger, men at det i tillegg må dokumenteres at en ikke i stedet kan benytte tilgjengelige norske statsborgere med tilsvarende kvalifikasjoner. Sistnevnte vilkår foreslås å utgå, slik at vurderingen utelukkende vil bli knyttet til spørsmålet om det foreligger et særskilt behov for å gi den utenlandske statsborgeren tilgang til skjermingsverdig informasjon. Dersom det foreligger et klart definert tjenestlig behov for dette, bør sikkerhetsklareringsanmodning kunne iverksettes. Hvorvidt sikkerhetsklarering i slike tilfeller kan gis, må avgjøres etter de vanlige regler.

Det erkjennes også at gjeldende regler, som omhandler ansettelse eller engasjement generelt, kan misforstås og dermed skape utilsiktede barrierer for tilsetting av innvandrere i offentlig sektor og for tilsetting av utenlandske statsborgere i stillinger som ikke krever sikkerhetsklarering eller hvor det for øvrig er sikkerhetsmessig ubetenkelig å la dem få ansettelse. Gjeldende direktiv fra 1975 er nylig endret for å søke å unngå slik feiltolkning av direktivet. Departementet foreslår i tilknytning til det foreliggende lovforslag å gå enda et skritt lenger, ved at reglene om utenlandske statsborgere ikke skal knyttes til ansettelse eller engasjement som sådan, men utelukkende til sikkerhetsklarering. Kommunal- og arbeidsdepartementet uttalte i høringen følgende om forslaget:

«Vi støtter forslaget i § 22 som innebærer at reglene om utenlandske statsborgere ikke lenger skal knyttes til ansettelse eller engasjement, men utelukkende til sikkerhetsklarering. KAD ser det som positivt at vurderingen vil gjelde spørsmålet om det foreligger et særskilt behov for å gi utenlandske statsborgere tilgang til skjermingsverdig informasjon, og ikke i forhold til om det foreligger et behov for å ansette utenlandske statsborgere, slik gjeldende vilkår krever.»

Lovforslaget støttes også av Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter, som bl a finner det positivt at man til en viss grad lemper på reglene for å gjøre unntak fra hovedprinsippet om at utenlandske statsborgere vanligvis ikke skal gis sikkerhetsklarering. Også Utlendingsdirektoratet er enig i den foreslåtte oppmyking av bestemmelsene.

Som i dag, foreslås at sikkerhetsklarering av utenlandske statsborgere bare kan gis av de enkelte departementer, og kun etter at uttalelse fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet er innhentet.

Utfyllende regler bør fortsatt kunne gis av Kongen. Herunder vil det kunne fastsettes regler som begrenser utenlandske statsborgeres tilgang til NATO-gradert informasjon selv om sikkerhetsgradering gis. Dette vil være nødvendig å regulere, fordi Norge etter NATOs bestemmelsesverk er forpliktet til ikke å bringe NATO-gradert informasjon videre til personer som ikke er statsborgere i et annet NATO land. For borgere av andre EØS-land vil Kongen også kunne gi nærmere bestemmelser, for å sikre at reglene i loven praktiseres i overensstemmelse med EØS-avtalens art 28 flg, som i forhold til reglene om fri bevegelse av personer bare unntar fra ikke-diskrimineringsprinsippet stillinger i den offentlige administrasjon som er tillagt offentlig myndighetsutøvelse, med mindre unntaksregelen i EØS-avtalens art 123 litra a anvendes. Praktiseringen av de foreslåtte bestemmelser kan i denne sammenheng også måtte sees i lys av EØS-avtalens regler om fri etableringsrett og tjenesteyting.

9.6.6 Betydningen av militærnekting

Tidligere var militærnekting et forhold som automatisk utelukket en person fra å kunne bli sikkerhetsklarert i Forsvaret. Synspunktet var at en person som ikke så seg i stand til å kunne gjøre tjeneste i Forsvaret, heller ikke kunne anses som så utvilsomt lojal at vedkommende burde ha tilgang til informasjon av betydning for rikets sikkerhet. Denne praksis ble gjenstand for kritikk, og i et møte i Regjeringens sikkerhetsutvalg den 25 juni 1992 ble det bestemt at lovlig militærnekting alene ikke kan legges til grunn for å nekte sikkerhetsklarering.

9.6.7 Betydningen av straffbare forhold

I praksis er flertallet av klareringsnektelser i dag begrunnet i straffbare forhold knyttet til den undersøkte eller bipersoner. Straffbare forhold tillegges imidlertid forskjellig vekt. Ved vurderingen skal det bl a tas hensyn til hvor grovt lovbruddet er, arten av den straffbare handling, hvor lang tid siden handlingen ble begått, samt om det foreligger flere straffbare forhold.

Som i dag, foreslås opprettholdt at også forberedelser eller oppfordringer til straffbare forhold kan tillegges vekt av klareringsmyndighet, selv om grensene for den straffrie forberedelse ikke er overskredet.

Det må presiseres at straffbare handlinger eller forberedelser til eller oppfordringer til slike, i likhet med de øvrige vurderingskriterier, utelukkende kan tillegges vekt når forholdet er av relevans for den undersøktes sikkerhetsmessige skikkethet.

9.6.8 Politisk aktivitet

Lovlig politisk virksomhet eller tilhørighet alene gir i dag ikke grunnlag for registrering av opplysninger, jfr gjeldende overvåkingsinstruks § 4 annet ledd, og skal således selvfølgelig heller ikke innhentes eller tillegges vekt ifm sikkerhetsklareringer. Dette prinsippet, som er behandlet politisk en rekke ganger og bl a ble slått fast ved Stortingets behandling av St meld nr 18 (1981-82), blir det i dag lagt stor vekt på å overholde. Det følger av dette at medlemskap i eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner ikke er til hinder for sikkerhetsklarering. Dette gjelder også for den ytterste venstre og høyre politiske fløy. Departementet foreslår en uttrykkelig regel om at politisk engasjement og annet lovlig samfunnsengasjement, herunder medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner, ikke skal ha betydning for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet.

Ekstrem politisk virksomhet som tar i bruk ulovlige virkemidler for å oppnå sin målsetting, er imidlertid ikke forenlig med sikkerhetsmessig skikkethet. Personer i grupperinger som forfekter terror og våpenbruk som akseptable politiske virkemidler, må også åpenbart ekskluderes fra sikkerhetsklarering. Nektelse av klarering vil i slike tilfeller ikke skje på grunn av den politiske aktivitet som sådan. Det foreslås på denne bakgrunn lovfestet at forbindelse med innen- eller utenlandske organisasjoner som har ulovlig formål, som kan true den demokratiske samfunnsordenen eller som anser vold eller terrorhandlinger som akseptable virkemidler, kan tillegges vekt. Den Norske Advokatforening har i høringsrunden påpekt at uttrykket «forbindelse» i denne sammenheng er svært uklart, og foreslår at det i lovteksten uttrykkelig inntas at nektelse av klarering på grunn av politisk aktivitet bare kan skje som av følge av politisk aktivitet som har karakter av straffbare handlinger eller oppfordringer eller forberedelser til slike. Departementet er enig i at begrepet «forbindelse» isolert sett er skjønnsmessig, men finner å bemerke at regelen må sees i sammenheng med det grunnleggende vurderingsgrunnlaget for sikkerhetsklarering; dvs at forbindelse med nevnte organisasjoner bare kan vektlegges dersom forholdet er relevant for å vurdere vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft i forhold til behandling av skjermingsverdig informasjon. Departementet anser på denne bakgrunn at bestemmelsen er tilstrekkelig klar. Det må dessuten uten videre være klart at dersom forbindelsen med slike organisasjoner gjør at det foreligger slik rimelig tvil om vedkommendes pålitelighet, lojalitet eller sunne dømmekraft, kan dette være av relevans for klareringsspørsmålet, selv om vedkommende ikke har begått en straffbar handling eller har oppfordret til eller forberedt en straffbar handling. Sikkerhetstjenestens forebyggende karakter gjør det åpenbart at relevansen ikke utelukkende kan knyttes til disse kriterier. Departementet må ellers bemerke at dersom det dreier seg om aktivitet som har karakter av straffbare handlinger eller oppfordringer eller forberedelser til slike, har det i forholdet til spørsmålet om sikkerhetsklarering ingen betydning hvorvidt aktiviteten er politisk motivert eller ikke. En politisk motivert straffbar handling er i utgangspunktet selvfølgelig ikke mer beskyttet mot å bli vektlagt i klareringssammenheng enn øvrige straffbare handlinger.

Lundkommisjonen har i sin rapport rettet kritikk mot at det i personellsikkerhetsdirektivene ikke er gitt nærmere retningslinjer vedrørende relevansen av opplysninger om politisk virksomhet. Det heter bl a følgende på s 426 i Dok nr 15 (1995-96):

«Regjeringens begrunnelse for ikke å gi nærmere retningslinjer når det gjelder relevansen av opplysninger om politisk virksomhet, var at dette ville innebære en grensedragning mellom forskjellige politiske retninger som ville kunne «anses som uforenlig med det alminnelig anerkjente prinsipp om fri politisk virksomhet». Kommisjonen kan ikke se at dette er en holdbar begrunnelse. Så lenge det er på det rene at en del politisk virksomhet nettopp har vært relevant i forbindelse med sikkerhetsklarering, har dette nødvendigvis måttet medføre en grensedragning mot politisk virksomhet som ikke er relevant. Regjeringens standpunkt innebærer derfor utelukkende at grensedragningen overlates til praksis, det vil si til klareringsinstansens skjønn over hvilken politisk tilhørighet som til enhver tid innebærer en mulig sikkerhetstrussel. Standpunktet har også medført at det aldri er gjort noe forsøk i noen instans på å utforme nærmere retningslinjer for slike avgjørelser.»

Kritikken er berettiget i den grad det faktisk ble vektlagt opplysninger om lovlig politisk engasjement. Slik Forsvarsdepartementet ser saken, er imidlertid poenget i dag at slikt politisk engasjement ikke under noen omstendighet skal tillegges betydning. Dersom aktiviteter skal kunne være gjenstand for registrering og vektlegging ifm sikkerhetsklarering, må det altså foreligge noe ut over aktivitetenes rene politiske karakter; det må være tale om aktiviteter som går ut over grensene for lovlig politisk virksomhet og annet lovlig samfunnsengasjement, i den forstand at aktiviteten omfattes av de forhold som lovforslaget oppstiller som relevante ifm sikkerhetsklarering. De foreslåtte regler anses i denne henseende å tilfredsstille de krav til forutberegnelighet som Lund-kommisjonen fremhever. Ved avgjørelser om sikkerhetsklarering vil det også for fremtiden måtte kunne vektlegges opplysninger om forbindelse med organisasjoner som har ulovlig formål. Forslaget tar riktignok ikke stilling til den juridiske uenighet som er avdekket etter fremleggelsen av Lund-kommisjonens rapport om betydningen og forståelsen av «ulovlig formål» i relasjon til borgerlig straffelov § 104a annet ledd. En avklaring her må imidlertid skje uavhengig av en lovregulering av forebyggende sikkerhetstjeneste. Justisdepartementet vil som ansvarlig departement for straffeloven vurdere behovet for endringer i straffeloven § 104a. Man vil i denne sammenheng avvente Stortingets behandling av Lund-kommisjonens rapport. Når en avklaring har funnnet sted med hensyn til rekkevidden av straffeloven § 104a annet ledd, vil lovforslaget også på dette punkt være fullt ut forutberegnelig.

9.6.9 Andre forhold

Kontakt med borgere i eller reiser til land med andre samfunnssystemer har tidligere vært vektlagt i klareringssaker, jfr Lund-kommisjonens rapport s 411. Departementet vil understreke at slik reisevirksomhet mv i seg selv ikke lenger kan tillegges betydning ved sikkerhetsklarering.

Religiøs tilknytning kan i sikkerhetssammenheng av og til representere et problemområde. En sikkerhetssamtale kan imidlertid medvirke til å få avklart om forholdet mellom religion og lojalitet til samfunnet skaper et problem for vedkommende.

Alvorlige psykiske lidelser eller plager er i mange tilfeller uforenlig med sikkerhetsklarering. Dette skyldes flere forhold, ikke bare den direkte effekten av sykdommen. Medisinering kan føre til sløving av en persons sanser på en slik måte at det kan stilles spørsmål ved vedkommendes sunne dømmekraft. Noen vil også søke å skjule psykiske lidelser for sine omgivelser, hvilket kan føre til muligheter for press. Hvor alvorlig en psykisk lidelse er i sikkerhetsmessig sammenheng, er umulig for en legmann å avgjøre. Det er derfor vesentlig å få kvalifisert medisinsk personell til å foreta en faglig vurdering før avgjørelse om sikkerhetsklarering tas.

Misbruk av ulike typer rusmidler er i de fleste tilfeller uforenlig med sikkerhetsklarering. Rusmisbrukere vil ofte ha svekket deler av sin sunne fornuft og dømmekraft, og vil lett kunne røpe gradert informasjon eller kunne lures til dette. Et annet forhold er den økonomiske belastningen ved rusmisbruk. Den enkelte kan utsettes for press, eventuelt fristelser, for å gå fremmede makters ærend.

En anstrengt eller vanskelig økonomi kan meget vel være en velordnet økonomi. En uordnet økonomi hvor personen ikke har kontroll med inntekter og utgifter, kan derimot være problematisk i en sikkerhetsmessig relasjon. Særlig alvorlig vil en uordnet økonomi være i forbindelse med høyt pengeforbruk, rusmisbruk og et generelt uordnet levesett. Slike forhold kan lett føre til at penger blir brukt som lokkemiddel med tanke på sikkerhetsmessig utroskap.

Homoseksualitet har i tidligere tider blitt vurdert å være uforenlig med sikkerhetsklarering. Samfunnets syn på homoseksualitet er imidlertid endret, noe som innebærer at en åpen bekjennelse av homoseksuell legning ikke lenger skal telle negativt ved sikkerhetsklarering. Det er imidlertid flere former for seksuell legning som kan være problematisk i sikkerhetssammenheng. En person som har en seksuell legning som samfunnet ikke anser akseptabel, og som prøver å holde dette skjult, vil kunne innebære et presspotensiale som kan medføre at sikkerhetsklarering bør nektes. Dette kan for øvrig også gjelde andre forhold enn seksuell legning som vedkommende søker å holde skjult. Ofte vil klareringsmyndigheten kunne søke å avklare presspotensialet gjennom avholdelse av utdypende sikkerhetssamtale.

9.7 Nærstående personers betydning for klareringsspørsmålet

Som nærstående personer (såkalte bipersoner) regner man i Norge ektefelle, samboer, registrert partner, foreldre, søsken, barn og andre nærstående personer som er knyttet til vedkommende ved familiebånd. Bipersoners forhold kan ha betydning for klareringsspørsmålet, men vil bli tillagt ulik vekt. Eksempelvis vil forhold vedrørende søsken bli tillagt mindre vekt enn tilsvarende forhold ved ektefelle, registrert partner/samboer eller barn over 16 år. Er den undersøkte over 30 år, vil det normalt ikke bli tatt hensyn til vedkommendes foreldre og søsken. Bipersoners betydning vil også være avhengig av hvilken sikkerhetsgrad man skal klareres for. Undersøkelser for klarering til og med KONFIDENSIELT vil normalt ikke omfatte bipersoner.

Utviklingen i det norske samfunn har også medført endringer av verdinormer og sosiale forhold og strukturer. Grensene for det sosialt akseptable er flyttet. Synet på familietilhørighet har for mange endret seg. Eksempelvis vil i alminnelighet foreldres holdninger, søskens levned og ekteskapelige forhold sannsynligvis ha mindre betydning for den enkelte med hensyn til påvirkning og press som kan spille en rolle i sikkerhetssammenheng. Samfunnet er imidlertid langt mindre homogent enn tidligere. Bipersoners betydning vil kunne variere med kultur, religion og andre sosiale forhold.

Selv om bipersoners betydning for den enkeltes lojalitet og pålitelighet generelt synes mindre i dagens samfunn, er ikke bipersoners forhold irrelevante i klareringssaker. Det avgjørende må være hvilket forhold den undersøkte har til bipersonen. Etter departementets oppfatning er det likevel, ut fra den alminnelige samfunnsutvikling, grunnlag for generelt å tillegge bipersoner mindre betydning for klareringsspørsmålet enn tidligere, men slik at dette må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det foreslås lovfestet at negative opplysninger om nærstående personer bare kan tas i betraktning av klareringsmyndigheten dersom det antas at slike forhold vil kunne påvirke hovedpersonens sikkerhetsmessige skikkethet.

9.8 Rettssikkerhetsgarantier

9.8.1 Innledning

Departementet er enig med Lund-kommisjonen som i sin rapport, jfr Dok nr 15 (1995-96) s 420, påpeker at etter moderne rettsoppfatning bør den enkelte ha krav på

• å gjøres kjent med at sikkerhetsundersøkelser foretas og på forhånd samtykke til dette,

• at kriteriene og øvrige regler er nedfelt i et åpent regelverk som den enkelte kan sette seg inn i,

• å få gjøre seg kjent med resultatet av personkontrollen,

• å få avslag begrunnet med mindre tungtveiende hensyn taler mot, og

• å få avgjørelsene overprøvet ved klage til høyere myndighet.

Lovforslaget er etter departementets oppfatning i samsvar med dette. Den Norske Advokatforening uttaler i sin høringsmerknad at Lund-kommisjonen samme sted også understreker at den det gjelder, bør gjøres kjent med de faktiske forhold som skal danne grunnlaget for avgjørelsen og gis adgang til å imøtegå dem, så fremt ikke hensynet til rikets sikkerhet taler avgjørende imot. Advokatforeningen uttaler bl a videre:

«Riktignok er det i § 25 tredje ledd foreslått at den det gjelder på visse betingelser skal ha rett til å få begrunnelse for klarerings- eller autorisasjonsnektelse. En slik rett til etterfølgende begrunnelse, er imidlertid ikke en tilstrekkelig rettssikkerhetsgaranti for å sikre at korrekt faktum legges til grunn.»

Advokatforeningen foreslår derfor at det inntas i loven en bestemmelse om at den det gjelder skal gjøres kjent med de faktiske forhold som skal danne grunnlaget for avgjørelsen, så fremt de hensyn som er omhandlet i § 25 tredje ledd annet punkt ikke er til hinder for dette.

Departementet er i utgangspunktet ikke uenig med Advokatforeningen i at det generelt er den beste ordning for å opplyse en sak før avgjørelse treffes, at den avgjørelsen gjelder på forhånd forelegges faktiske opplysninger og gis anledning til å imøtegå disse. For klareringsavgjørelser vil dette imidlertid bli en praktisk umulig ordning å gjennomføre uten at klareringsmyndighetenes økonomiske og personellmessige ressurser økes i uakseptabel utstrekning. Det ligger i dagen at dersom forhåndsforeleggelse av faktiske opplysninger skal skje i de ca 90 000 klareringssaker som gjennomføres årlig, med en tilsvarende forhåndsvurdering av hvilke opplysninger som ikke kan meddeles på grunn av rikets sikkerhet mv, vil dette både kreve en mangedobling av ressursene og medføre at saksbehandlingstiden blir urimelig lang. Med de øvrige rettssikkerhetsmessige garantier som lovforslaget nedfeller og introduserer, og med de kontrollrutiner som nå er etablert, bl a at alle negative klareringsavgjørelser skal forelegges Stortingets kontrollutvalg, mener departementet at rettssikkerheten er tilstrekkelig ivaretatt. Det bemerkes også at faktiske opplysninger normalt vil bli forelagt vedkommende på forhånd i de tilfeller sikkerhetssamtaler gjennomføres. Adgangen til etterfølgende begrunnelse er for øvrig utvidet i forhold til gjeldende regler, og negative avgjørelser skal uoppfordret meddeles den undersøkte, jfr nærmere under pkt 9.8.3 nedenfor.

9.8.2 Forholdet til forvaltningsloven

Det har fra tid til annen vært reist spørsmål om hvorvidt en avgjørelse om sikkerhetsklarering er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Etter forvaltningsloven er et enkeltvedtak et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer. Forvaltningslovens hovedregel er at enkeltvedtak skal begrunnes, og det skal gis underretning til partene om vedtaket. Forhåndsvarsel skal gis, og den vedtaket retter seg mot, kan utøve såkalte partsrettigheter, bl a som hovedregel gjøre seg kjent med faktiske opplysninger som vedtaksmyndigheten bygger på. Partene skal også gjøres kjent med at vedtaket kan påklages.

Et vedtak om sikkerhetsklarering eller nektet sikkerhetsklarering er ikke ansett for å være enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jfr bl a St meld nr 89 (1969-70) s 16 og NOU 1994:4 s 26. Dette betyr at forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel, partsoffentlighet, underretning, begrunnelse og klage ikke kommer til anvendelse.

Med unntak for sikkerhetsklarering av vernepliktige mannskaper i forbindelse med avtjening av pliktig militærtjeneste, foretas personkontroll vanligvis kun som ledd i en ansettelsesprosedyre, som selvstendig undersøkelse av allerede ansatte personer i den hensikt å vurdere om de kan klareres, eller ved innleie av tjenester. Hvis det er tale om sikkerhetsklarering i forbindelse med ansettelser, vil en nektet sikkerhetsklarering normalt gi seg utslag i en avgjørelse om ikke å ansette vedkommende. Selve ansettelsesvedtaket er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Etter forvaltningsloven § 3 siste ledd siste punktum er imidlertid ansettelsesvedtak unntatt fra reglene om begrunnelse og klage, og den underretning som gis, vil ofte være begrenset til at vedkommende ikke er ansatt.

Hvis det er tale om sikkerhetsklarering av en allerede ansatt person, vil en nektet klarering være et selvstendig vedtak, men likevel ikke følge forvaltningslovens regler. Forvaltningsloven § 2 annet ledd nevner uttrykkelig hvilke vedtak i tjenestemannssaker som er enkeltvedtak. Paragrafen anses å gi en uttømmende oppregning av hvilke avgjørelser i arbeidsforhold som skal anses som enkeltvedtak. Avgjørelser om sikkerhetsklarering er ikke nevnt i § 2. Forvaltningsloven oppstiller altså ingen begrunnelsesplikt for nektet sikkerhetsklarering i disse tilfellene, og heller ikke noe påbud om å underrette vedkommende om vedtaket.

For ordens skyld foreslås en uttrykkelig bestemmelse i loven om at forvaltningsloven kapittel IV, V og VI ikke skal gjelde ved avgjørelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon. Forvaltningsloven kapittel II og III vil imidlertid komme til anvendelse forsåvidt klareringsmyndighetenes virksomhet omfattes av forvaltningslovens § 1. Begrunnelses- og klageretten i forbindelse med sikkerhetsklareringer vil således være uttømmende regulert i det foreliggende lovforslag.

9.8.3 Underretning og begrunnelse

Den som har vært gjenstand for personkontroll i Forsvaret, har etter gjeldende regler rett til å bli gjort kjent med resultatet når klarering eller autorisasjon ikke kan gis. Unntatt fra dette er personell som søkes klarert i forbindelse med førstegangstjeneste, repetisjonsøvinger eller innleide tjenester. Unntakene foreslås nå opphevet. De samme regler om underretning bør f eks også gjelde for en leverandør av varer eller tjenester ifm en sikkerhetsgradert anskaffelse, hvor negative klareringsavgjørelser kan ha stor betydning.

En som er nektet klarering, eller som har fått en gitt sikkerhetsklarering tilbakekalt, kan etter gjeldende bestemmelser skriftlig anmode Forsvarssjefen om begrunnelsen for dette. Etter å ha innhentet uttalelse fra overvåkingssjefen, avgjør Forsvarssjefen om slik begrunnelse kan gis.

Det kan hevdes at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper tilsier at underretning bør gis. Personellsikkerhetsdirektivene har egne bestemmelser om dette i dag. Direktivene skiller ikke i denne sammenheng mellom sikkerhetsklarering i forbindelse med nyansettelser og sikkerhetsklarering av allerede ansatt personell. Dette innebærer at alle som er sikkerhetsundersøkt, jfr dog ovennevnte unntak som nå foreslås opphevet, vil ha krav på å få vite resultatet av undersøkelsen når klarering er nektet. Dersom vedkommende er søker til en stilling, vil underretning om nektet klarering bli gitt ved siden av underretningen om at vedkommende ikke er ansatt. Etter forvaltningsloven vil en søker bare ha krav på å få vite at han ikke er ansatt. Regelen betyr i praksis at det er begrunnelsesplikt i ansettelsessaker på ett område - nemlig der det foreligger en negativ sikkerhetsundersøkelse av vedkommende søker -, mens søkeren ikke har krav på underretning om øvrige forhold som kan ha hatt betydning for ansettelsesmyndighetens bedømmelse.

I praksis gis ikke underretning ved det store antallet av tilfeller hvor sikkerhetsklarering er gjennomført med positivt resultat. Det er kun ved negative klareringsavgjørelser at den undersøkte orienteres om dette. Dette systemet foreslås opprettholdt. Det vil i motsatt fall innebære en urimelig arbeidsbyrde for klareringsmyndighetene å bli pålagt av eget tiltak å underrette personer i tilfeller hvor sikkerhetsklarering er gitt. Som regel vil vedkommende uansett selv skjønne at klarering er gitt, f eks ved at vedkommende har fått søkt stilling e l. Det er dessuten ved negative avgjørelser at vedkommende har behov for å få vite resultatet, for eventuelt å benytte seg av retten til å be om begrunnelse og retten til å få avgjørelsen overprøvet.

Det anses uten videre klart at det kan finnes tilfeller der det vil være både uforsvarlig og uheldig å gi begrunnelse for nektet sikkerhetsklarering. Særlig gjelder dette når klareringsnektelsen har sin bakgrunn i opplysninger fra politiet som gir grunn til å tro at vedkommende representerer en aktuell sikkerhetsrisiko eller at han/hun er involvert i alvorlig kriminell virksomhet, og begrunnelsen for nektet klarering kan føre til at rikets sikkerhet, forholdet til fremmed stat eller politiets etterforskning blir skadelidende. Begrunnelse bør heller ikke gis når det er opplysninger fra referanser eller opplysninger om bipersoner som er avgjørende for at sikkerhetsklarering nektes. Unnlatelse av å gi begrunnelse i disse tilfellene må anses å være i samsvar med forvaltningslovens regler, hvor det i § 19 er bestemt at parten har innskrenket adgang til visse slags opplysninger. Dersom det fastsettes en ubetinget begrunnelsesplikt, vil man kunne risikere at klareringsmyndigheten, i tilfeller som nevnt ovenfor, ser seg nødt til å konstruere mer eller mindre fiktive begrunnelser for at klarering er nektet.

Man kan tenke seg en mellomløsning, der begrunnelse gis når det er notoriske opplysninger om den omspurte som har vært avgjørende for at klarering er nektet. Dette kan være opplysninger som vedkommende selv har gitt klareringsmyndigheten, eller opplysninger som er fremkommet i forbindelse med personundersøkelsen. Dersom klarering er nektet fordi vedkommende f eks er straffet eller fordi han er i en svært vanskelig økonomisk stilling eller har psykiske problemer som antas å kunne gjøre ham til en sikkerhetsrisiko, er det i utgangspunktet få betenkeligheter forbundet med å begrunne klareringsnektelsen. Annerledes vil det imidlertid kunne stille seg dersom det er slike opplysninger om bipersoner som har vært avgjørende, idet taushetspliktbestemmelser i slike situasjoner regelmessig vil være til hinder for at opplysninger gjøres kjent for uvedkommende.

De betenkeligheter som er forbundet med at klareringsmyndigheten ikke i alle tilfeller kan begrunne sitt vedtak, blir betydelig avdempet ved at vedtaket om nektet sikkerhetsklarering kan påklages. I tillegg til at avgjørelsen kan prøves av overordnet instans, vil klareringsnektelser bli forelagt for Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.

Departementet konkluderer med at begrunnelse ikke alltid kan gis. Som hovedregel bør imidlertid begrunnelse kunne gis, noe som også praktiseres i dag, ved at det i realiteten er svært få saker hvor det ikke gis begrunnelse. Den som ikke har fått klarering, vil normalt få en nærmere forklaring om hva som ligger til grunn for avgjørelsen. Unntak må likevel kunne gjøres i saker som angår personvernet, overvåkingsmessige hensyn eller hensynet til rikets sikkerhet, f eks dersom innsyn vil røpe sensitive kilder eller medføre at vedkommende blir klar over at det pågår en etterforskning rettet mot ham eller henne.

Det som er omtalt under dette punkt om underretning og begrunnelse, får tilsvarende anvendelse ved tilbakekallelse eller nedsettelse av en allerede gitt klarering.

I høringsuttalelsen fra Landsorganisasjonen i Norgeheter det:

«Det store antallet sikkerhetsklareringer gjør det viktig å sikre den enkeltes rettssikkerhet. Forslaget inneholder forbedringer på dette området. LO vil likevel påpeke at selv om det nå sies at hovedregelen skal være at nektelse av sikkerhetsklarering skal begrunnes er det fortsatt store muligheter for å nekte å gi en slik begrunnelse. Avgrensningene på dette området bør etter LOs mening gjøres klarere enn det som er foreslått.»

Departementet er ikke enig med LO i at lovforslaget legger opp til store muligheter for å gjøre unntak fra begrunnelsesplikten. Det er imidlertid helt påkrevet å kunne gjøre unntak av de hensyn som er redegjort for ovenfor. Lovforslagets regler medfører en innskjerping av begrunnelsesplikten sett i forhold til dagens regler. Kombinert med at Stortingets kontrollutvalg vil få alle saker om nektelse eller nedsettelse av sikkerhetsklareringer forelagt for seg, med full begrunnelse, anser departementet at hensynet til den enkelte er tilstrekkelig ivaretatt.

9.8.4 Klage

I henhold til det sivile direktiv § 16 er Forsvarssjefen felles klageinstans for hele den sivile forvaltning. Det militære direktiv § 17 regulerer klageadgangen innen Forsvaret. Klage over en nektet eller tilbakekalt sikkerhetsklarering sendes gjennom vedkommende klareringsmyndighet til Forsvarssjefen, som er felles klageinstans for hele statsforvaltningen. Klager i saker fra den sivile forvaltning sendes gjennom vedkommende departement.

Forsvarsdepartementet er klageinstans når det gjelder klareringsavgjørelser truffet av Forsvarssjefen som første instans.

I følge direktivene med utfyllende bestemmelser skal Forsvarssjefen, i samråd med overvåkingssjefen, avgjøre hvorvidt begrunnelse for klareringsnektelse skal kunne gis. I lovutkastet foreslås at klareringsmyndigheten avgjør hvorvidt begrunnelse kan gis, etter å ha innhentet uttalelse fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Det forutsettes at uttalelsen fra Nasjonal sikkerhetsmyndighet legges til grunn av klareringsmyndigheten. Nasjonal sikkerhetsmyndighet vil således i mange tilfeller alene kunne avgjøre om begrunnelse kan gis. I sensitive saker hvor vedkommende f eks er under etterforskning/overvåking, må slik avgjørelse fortsatt baseres på innhentet uttalelse fra overvåkingssjefen. Det anses ikke nødvendig å presisere dette i selve lovteksten.

Klageretten er etter departementets oppfatning en vesentlig forutsetning for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. På denne bakgrunn er det en klar forutsetning at det også i fremtiden vil være anledning til å påklage klareringsnektelser, hvilket foreslås lovfestet. Tilsvarende gjelder ved tilbakekallelse eller nedsettelse av en allerede gitt klarering.

Hensynet til likebehandling tilsier at det i utgangspunktet bør være en felles klageinstans. Det foreslås at denne funksjonen, som i dag, tillegges Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Når det gjelder gangen i en klagesak, foreslår departementet at klage sendes vedkommende klareringsmyndighet som traff avgjørelsen i første instans. Klareringsmyndigheten kan naturligvis omgjøre sitt førstegangsvedtak. Dersom avgjørelsen opprettholdes, fremmes saken for klageinstansen (Nasjonal sikkerhetsmyndighet). Dagens ordning om at klager i den sivile forvaltning skal sendes gjennom vedkommende departement, som også eventuelt kan omgjøre avgjørelsen, foreslås ikke opprettholdt. En slik prosedyre vil normalt bare være et forsinkende ledd i saksgangen. Dersom klareringsmyndigheten har fått delegert myndighet fra departementet, er det imidlertid ikke noe til hinder for at det i delegasjonsvedtaket bestemmes at klagesaker skal sendes gjennom departementet, eller at departementet i enkelttilfeller som overordnet myndighet griper inn i en konkret sak og overprøver underinstansens avgjørelse, i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

9.8.5 Sentralisering av avgjørelsesmyndighet i klareringssaker

I det någjeldende direktiv for personellsikkerhetstjenesten og personkontrolltjenesten innen den sivile forvaltning, er bl a følgende fastsatt i § 6:

«Hvert enkelt departement er klareringsmyndighet innen sitt forvaltningsområde. Dette gjelder også for personell som midlertidig gjør tjenesten utenfor departementet eller dets underliggende etater eller institusjoner. (---). Ellers kan departementet delegere sin klareringsmyndighet til de sjefer for etater og institusjoner som hører under det. Delegasjon kan også skje til fylkesmennene. Sjefene for frittstående og selvadministrerende institusjoner er innen sitt ansvarsområde klareringsmyndighet for beskyttelsesgradene HEMMELIG (NATO SECRET) og lavere.»

Som et resultat av denne direktivbestemmelsen og delegasjonspraksis, finner vi i dag ca 150 klareringsmyndigheter i den sivile forvaltning. Enkelte klareringsmyndigheter behandler bare et fåtall klareringssaker i året.

Departementet har med lovforslaget en klar intensjon om å redusere antall klareringsmyndigheter. Det er av stor betydning for den enkeltes rettssikkerhet at like forhold blir behandlet og vurdert likt av klareringsmyndighetene, slik at en ikke kommer i den situasjon at én klareringsmyndighet nekter klarering, mens en annen ville gitt klarering med det samme faktiske forhold som grunnlag. Lund-kommisjonen bemerket for øvrig i sin rapport det høye antall klareringsmyndigheter i den sivile forvaltning. For at en sikkerhetsklarering skal ha verdi, er det åpenbart at en klarering på et bestemt nivå må bety det samme, uansett hvem som har vært klareringsmyndighet. For å unngå mulig ubegrunnet forskjellsbehandling, er det viktig at klareringsmyndighetene etablerer en mest mulig ensartet praksis og en så lik og rettferdig saksbehandling som mulig. Dette kan etter departementets syn best gjøres ved å redusere antall klareringsmyndigheter til et minimum, fortrinnsvis til det enkelte departement. Adgangen for departementene til å delegere myndigheten vil etter lovforslaget være meget begrenset. En slik reduksjon vil igjen medføre at Nasjonal Sikkerhetsmyndighet vil ha større muligheter til å rettlede og følge opp den enkelte klareringsmyndighet. Som et resultat av den foreslåtte innstramming, vil kompetansen ved den enkelte klareringsinstans økes, for så langt mulig å unngå usikkerhet knyttet til hvorledes konkrete forhold skal vurderes opp mot pålitelighet, lojalitet og sunn dømmekraft, og hvilke konsekvenser registrerte forhold kan få for en eventuell sikkerhetsklarering. Nasjonal Sikkerhetsmyndighet tar sikte på å avholde kurs og seminarer for samtlige klareringsmyndigheter i tilknytning til en eventuell vedtakelse av nye regler på dette området.

Samferdselsdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at en på det sterkeste vil frarå at departementet tillegges et direkte og samlet utførende ansvar for sikkerhetsklareringer og tilsynsoppgaver overfor etater, forvaltningsbedrifter og selskaper på samferdselssektoren, og peker også på at en slik løsning dessuten vil falle klart utenfor den politikk departementet praktiserer med hensyn til styringsdelegasjon og oppgavefordeling på øvrige saksområder. Det anføres også at dette vil få betydelige administrative og økonomiske konsekvenser for departementet. Samferdelsdepartementet mener derfor det ikke bør foretas begrensninger i gjeldende delegasjonsadgang. Tilsvarende synspunkter fremheves av Olje- og energidepartementet.

Fiskeridepartementeter heller ikke enig i en sterkere sentralisering, og peker bl a på at det i Kystverket er behov for 25-30 nye klareringer årlig.

Forsvarsdepartementet er enig i at den foreslåtte ordning ikke må medføre omfattende og urimelige merkostnader for de enkelte departementer, og peker på at lovforslaget i slike tilfeller åpner for en unntaksvis delegasjonsadgang. Lovforslaget innebærer for øvrig at Kongen må fastsette hvem som skal være klareringsmyndighet for selskaper og andre virksomheter som ikke er underlagt departementenes instruksjonsmyndighet. Det er således bare direkte underlagte etater som den begrensede delegasjonsregelen vil gjelde for. Hensiktsmessige og tilpassede løsninger for ulike virksomheter må tilstrebes i den forbindelse. Det er imidlertid departementets oppfatning at hensynet til likebehandling og rettssikkerhet likevel må gå foran økonomiske og administrative hensyn. En sentralisert behandling av klareringssaker er klart påkrevet, og departementene må finne seg i økt arbeidsbyrde på dette feltet. 25-30 klareringer årlig synes å være et for lite antall til å kunne bygge opp en tilfredsstillende kompetanse og opparbeide et hensiktsmessig referansegrunnlag for likebehandling. Forsvarsdepartementet mener derfor at det bør opprettholdes en regel om at delegasjon bare kan skje i «særlige tilfeller» til underlagte virksomheter har et stort klareringsbehov.

Lovforslaget om klareringsmyndighet vil også gjelde for militær sektor. Med det store antall klareringssaker som gjennomføres i Forsvaret, vil det neppe oppnås en tilsvarende sentralisering som for sivil sektor, men også Forsvaret må kritisk gjennomgå antallet klareringsinstanser med sikte på en mulig sentralisering.

Departementet foreslår derfor lovfestet at:

• hvert enkelt departement er klareringsmyndighet for personell innen sitt myndighetsområde

• departementet i særlige tilfeller kan delegere klareringsmyndighet til underlagte virksomheter som har et stort klareringsbehov

• det i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser foretatt av vedkommende departement eller underliggende etat eller institusjon, i utgangspunktet er departementet som er klareringsmyndighet for personell ansatt hos eller engasjert av leverandøren, men at departementet kan delegere klareringsmyndighet til underlagt anskaffelsesmyndighet som allerede har fått delegert klareringsmyndighet for eget personell

• Kongen bestemmer hvem som skal være klareringsmyndighet for øvrige virksomheter, herunder for beredskapspersonell i fylkeskommunene, kommunene og organer eller virksomheter med beredskapsmessig tilknytning til disse

• sikkerhetsklarering av utenlandske statsborgere kan bare gis av vedkommende departement.

• sikkerhetsklarering for COSMIC TOP SECRET/tilsvarende kan bare gis av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Ved sikkerhetsgraderte anskaffelser kan det tenkes leverandører som har oppdrag for en rekke virksomheter, for eksempel renholdsfirmaer som er engasjert hos flere departementer med underliggende virksomheter. Et par høringsinstanser har gitt uttrykk for bekymring for at det i slike tilfeller kan oppstå uklarhet og problemer mht hvem som skal være klareringsinstans. I forskrifter til loven må det derfor gis utfyllende bestemmelser om hvem som i disse tilfeller skal være klareringsmyndighet, slik at en unngår situasjoner hvor samme leverandør vil ha behov for sikkerhetsklarering av en rekke klareringsmyndigheter. Klareringsbevis gitt av en klareringsmyndighet vil for øvrig i utgangspunktet måtte legges til grunn som tilstrekkelig av andre klareringsmyndigheter.

Det er i dag vanskelig å skaffe oversikt over hvem som til enhver tid er klarert. Det bør derfor gjennom forskriftene vurderes å opprette en sentral registerordning som kan gi oversikt over alle klareringsavgjørelser, herunder klareringer i forbindelse med sikkerhetsgraderte anskaffelser. Administreringen av et slikt sentralt register bør fortrinnsvis legges til Nasjonal sikkerhetsmyndighet. For øvrig vises til omtalen foran under pkt 9.5.

Ovennevnte forhold vil etter departementets vurdering være tilstrekkelig for å motvirke eventuelle ulemper knyttet til at det ikke lenger vil være Nasjonal sikkerhetsmyndighet som klarerer personell ifm sikkerhetsgraderte anskaffelser.

Med hensyn til hvem som skal være klareringsmyndighet for personell i kommuner og fylkeskommuner, vil det også her være påkrevet å ivareta hensynet til en ensartet praktisering av bestemmelsene. I utgangspunktet utpeker fylkesmennene seg som naturlige klareringsinstanser. Dette støttes av de fleste fylkesmenn, bl a av Fylksmannen i Aust-Agder som i sin høringsuttalelse uttaler:

«Reduksjon av dagens 150 klareringsmyndigheter innen den sivile sektor anser en som naturlig og nødvendig. Delegering av klareringsmyndighet fra departementet bør i størst mulig utstrekning skje til fylkesmennene når det er behov for det. Fylkesmennene utpeker seg som en naturlig klareringsinstans ved klarering av personell i kommuner og fylkeskommuner. En vil ikke unnlate å gjøre oppmerksom på den kompetanse og erfaring som fylkesmennenes beredskapsavdelinger har i dette arbeidet. Samtidig bør en se dette i sammenheng med det samordningsansvar fylkesmennene har innen det sivile beredskap.»

Fylkesmannen i Nordland uttaler følgende om spørsmålet:

«Fylkesmannen er enig i at det er for mange sivile klareringsmyndigheter og at adgangen til å delegere myndigheten begrenses. Fylkesmannen er i dag tillagt klarerings- og autorisasjonsmyndighet for de fleste personellkategorier - både statlige, fylkeskommunale og kommunale tjenestemenn samt personell i sivile beredskapsorganer. Det følger en del praktisk arbeid med dette som i perioder kan være betydelig. Jeg har derfor forståelse for at det kan være behov for delegering for enkelte personellgrupper. På regionalt nivå kan jeg vanskelig se andre etater som skulle være bedre egnet for dette arbeidet enn fylkesmennene.»

Den Norske Advokatforening anser det

«som et fremskritt at antallet klareringsinstanser innen den sivile forvaltning nå foreslås vesentlig redusert, slik at forskjellsbehandling kan unngås.»

Nærmere bestemmelser foreslås gitt av Kongen, som også må bestemme hvem som skal være klareringsmyndighet for andre virksomheter utenfor departementenes myndighetsområder, som loven gjøres gjeldende for.

Når det gjelder autorisasjon, er virksomhetens leder normalt autorisasjonsansvarlig. Autorisasjon kan gis dersom autorisasjonsansvarlig ikke har opplysninger som gjør det tvilsomt om vedkommende sikkerhetsmessig er til å stole på. Autorisasjon skal ikke gis før melding om sikkerhetsklarering er mottatt og sikkerhetssamtale er avholdt. Nasjonal sikkerhetsmyndighet bør gi nærmere regler om autorisasjon og om hvem som skal være autorisasjonsansvarlig.