6 Administrative og økonomiske konsekvenser
6.1 Omsetningsrådet og omsetningsavgift for melk
Omsetningsrådet er et kollegialt organ med legale basis i omsetningsloven. Av loven følger Omsetningsrådets hovedoppgave, som er å kreve inn og forvalte omsetningsavgiftsmidler. Med de omleggingene som er skissert under kapittel 4.2.5 vedrørende finansieringen av markedsregulering og faglige tiltak innen melkesektoren, følger det at Omsetningsrådet får den samme rollen vedrørende fastsetting av retningslinjer for ulike reguleringstiltak og de godtgjørelser markedsregulator skal ha, som det i dag har for andre landbrukssektorer (med unntak av korn).
Tre av høringsinstansene har påpekt et behov for å endre sammensetningen av Omsetningsrådet. Gårdsmeieriene ASer «skuffet over at verken de eller andre aktører er representert i Omsetningsrådet», og mener det ville vært riktig med bredere representasjon i Omsetningsrådet. Kavlireiser spørsmål om ikke Næringsmiddelindustriens Landsforening (NIL) bør være representert i Omsetningsrådet. Statens Ernæringsrådmener Sosial- og helsedepartementet burde vært representert i Omsetningsrådet.
Departementet legger til grunn at de endringer som gjennomføres på bakgrunn av en ny markedsordning for melk, ikke medfører vesentlige endringer i Omsetningsrådets oppgaver. Videre vises det til at en endring av Omsetningsrådets sammensetning ikke ligger innenfor de rammene som er gitt i forbindelse med innføringen av en slik markedsordning. I stedet er det foreslått å opprette et rådgivende organ med spesiell kompetanse innenfor deler av ordningen. Omsetningsrådet er ikke tenkt å ha noen direkte myndighet innenfor utjevningsordningen for melk, og har således mindre behov for spesiell kompetanse på området.
Departementet vil avslutningsvis peke på et en generell endring av Omsetningsrådets sammensetning ville krevd en langt bredere utredning og høring enn det som her er gjennomført.
Omsetningsrådets sekretariat vil i forhold til det løpende administrative ansvaret for innkrevingen og bruken av omsetningsavgiften innen melkesektoren være underlagt Omsetningsrådet, og ha tilsvarende oppgaver som det i dag har innenfor andre sektorer. Departementet finner det prinsipielt korrekt, og i henhold til dagens praksis at administrasjonskostnadene knyttet til de ulike ordningene belastes budsjettet for de respektive ordningene. Dette vil medføre at administrasjon av omsetningsavgiften på melk dekkes av omsetningsavgiften på melk.
6.2 Utjevningssystemet og utbetaling av tilskudd innen melkesektoren
6.2.1 Forvaltningen av ordningen
I St.prp. nr 72 kapittel 8.1.2 er det pekt på behovet for oppbyggingen av et nytt administrativt apparat. Ut fra at et nytt utjevningssystem skal legge til rette for meieridrift utenfor NML-systemet, tar departementet sikte på at administrasjonen av en ny utjevningsordning for melk legges til Omsetningsrådets sekretariat. Dette vil etter departementets oppfatning bidra til å sikre nøytralitet og uavhengighet.
Utbetaling av enkelte av tilskuddsordningene under jordbruksavtalen knyttet til melk (pr i dag grunntilskudd, driftstillegg og distriktstilskott, totalt 2 366 mill. kroner 1996) skjer i dag til produsent via Riksoppgjøret og meieriselskapene. Dette har etter departementets syn vært en administrativ rasjonell måte å foreta utbetalingene på. Departementet legger opp til å videreføre en koordinert utbetaling av tilskuddene under jordbruksavtalen og utjevningsavgifter/-tilskudd. Videre legges det opp til at ansvaret for forvaltningen av enkelte av tilskuddsordningene under jordbruksavtalen og eventuell merverdiavgiftskompensasjon knyttet til melkesektoren også legges til Omsetningsrådet. Det bemerkes at rådet også i dag forvalter midler bevilget over jordbruksavtalen.
Ved å legge den administrative gjennomføringen av utjevningsordningen til Omsetningsrådets sekretariat, samordnes forvaltningen av markedsordningen for melk. Departementet vurderer det som et bedre alternativ å utvide Omsetningsrådets sekretariats virksomhet til også å omfatte markedsordningen for melk, fremfor å bygge opp et organ med basis i sekretariatet for Samarbeidsorganet for Riksoppgjøret. Behovet for rekruttering vil sannsynligvis bli den samme som ved å legge administrasjonen til sekretariatet for SFR, men sett på lengre sikt vil det være mer rasjonelt å samle oppgavene. Det nye økonomireglementet for staten tilsier også at det er viktig å samle kompetanse om tilskuddsforvaltning.
Sekretariatet for SFRs oppgaver og personell foreslås etter dette overført til Omsetningsrådets sekretariat, slik at disse danner utgangspunktet for den kompetanse som må bygges opp i sekretariatet. Dette innebærer også en overflytting av sekretariatet for Klagenemnda for toprisordningen.
6.2.2 Økonomiske konsekvenser
Det er anslått et økt ressursbehov på 3-4 årsverk i Omsetningsrådets sekretariat (i tillegg til årsverkene som flyttes over fra SFR) for å kunne utføre administrasjonen av utjevningsordningen for melk og forvaltningen av deler av jordbruksavtalemidlene innen melkesektoren. I tillegg kommer utgifter til innkjøp av datamateriell, utarbeidelse og drift av datasystemer knyttet til beregning og innkreving av avgifter og utbetaling av tilskudd.
Departementet foreslår at administrasjonskostnadene knyttet til de ulike ordningene belastes de respektive budsjettene. Administrative utgifter vedrørende utjevningsordningen foreslås videre dekket gjennom utjevningsavgiften, ved at det inngår som en kostnadsfaktor ved fastsettelsen av grunnprisen på melk - noe som forøvrig er praksis også i dagens Riksoppgjør. En slik løsning er imidlertid ikke til hinder for at man på et senere tidspunkt kan dekke administrasjonskostnadene over grunntilskuddet for melk. Departementet legger til grunn at dette vil ha samme virkning for melkeprodusentene. Når det gjelder tilskuddsordningene under jordbruksavtalen, kan det i praksis være vanskelig å føre et nøyaktig regnskap over administrasjonskostnadene for hver enkelt ordning. Det bør være rom for løsninger tilpasset det som er praktisk mulig, f.eks. ved at alle tilskuddsordningene under jordbruksavtalen ses under ett og dekkes under samme post.
Norsk Bonde- og Småbrukarlagmener at kostnader knyttet til forvaltningen av offentlige tilskudd bør dekkes av departementets ordinære budsjett, og ikke gjennom avgifter på produsenter eller trekk i tilskuddsordninger. Det påpekes at dette bør presiseres i lovverket.
Departementet legger imidlertid til grunn at dette er et spørsmål for partene i jordbruksforhandlingene og mener det vil være uriktig å knytte dette spørsmålet konkret til de ordningene som nå er under endring.
6.2.3 Rådgivende utvalg
Som nevnt i St.prp. nr 72 (1995-96) forutsettes det opprettet et rådgivende utvalg for utjevningsordningen for melk til erstatning for dagens samarbeidsorgan (SFR). Sammensetningen forutsettes å svare til SFR, men utvidet med en representant fra frittstående meierier og en representant fra Administrasjonsdepartementet. Hjemmel for å kunne opprette et slikt organ foreslås innarbeidet i omsetningsloven § 11 tredje ledd. Utvalget forutsettes finansiert av utjevningsavgiftsmidler.
Det foreslås at det rådgivende utvalget gis følgende oppgaver:
Løpende vurdere prinsippene for utjevning etter melkeanvendelse.
Løpende vurdere prinsippene for stedsfrakttilskuddet.
Vurdere satsene for stedsfrakttilskuddet.
Løpende vurdere prinsippene for melketetthetstillegget.
Vurdere satsene for melketetthetstillegget.
Vurdere løpende behov for justeringer i de ulike elementene i forhold til faktisk utvikling i meieristruktur og lokalisering av primærproduksjon.
Foreta årlig analyse av effektene av prisutjevningen m.v.
En del høringsinstanser har kommentert sammensetningen av et rådgivende utvalg for utjevningsordningen.
Norges Bondelagpeker på at en utvidelse av det rådgivende utvalget med en representant fra AD i forhold til dagens SFR, medfører at sammensetningen ikke vil «svare til SFR». NB mener forslaget innebærer en endret balanse, og ber departementet vurdere en sammensetning som kan oppfylle den uttrykte intensjonen.
Norges Colonialgrossisters Forbundmener det rådgivende utvalget bør utvides ytterligere med en representant fra dagligvarehandelen i Norge, og at oppgavene utvides til også å omfatte et generelt formål om at ordningen skal bidra til forbedring av melkeprodukters pris og kvalitet overfor forbrukerne.
NMLmener den foreslåtte representasjonen i utvalget «gir en helt uakseptabel representasjon fra meierisamvirket i forhold til andre aktører». Det foreslås at NML får to representanter i utvalget.
Departementet mener at en ved å utvide dagens sammensetning i SFR med én representant fra frittstående meierier og én fra Administrasjonsdepartementet ikke endrer balansen i sammensetningen, men tilfører utvalget nyttig kompetanse. Departementet mener videre at sammensetningen av det rådgivende utvalg gir en ønsket faglig bredde og kunnskap på ulike felt i forbindelse med gjennomføring av ordningene. Det vises for øvrig til at sammensetningen av et rådgivende utvalg for utjevningsordningen fremgår av St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.2.
6.2.4 Innkreving av avgifter
Hva angår innkreving av utjevningsavgift etter omsetningsloven § 7 og utbetaling av tilskudd etter § 11 tredje ledd, tar departementet sikte på at det foretas en avregning mot meieriselskapene etter et nettoavregningssystem. Det samme vil gjelde for de aktuelle tilskuddene over jordbruksavtalen. Utjevningsavgiftene og -tilskuddene beregnes og innkreves/utbetales ut fra mengde helmelk som benyttes til produkter i de ulike utjevningsgruppene. For tilskudd over jordbruksavtalen vil utbetalingen og basis for beregning av tilskuddene være fastsatt i egne forskrifter som i dag. Meierier uten egne leverandører skal etter dette kunne kjøpe melk av markedsregulator eller andre til grunnpris. Slike meierier trekkes inn i utjevningsordningen på linje med meierier med egne leverandører. Sammenslutninger av meieriselskaper forutsettes å kunne rapportere samlet.
6.3 Toprisordningen for melk og overproduksjonsavgiften
Toprisordningen for melk er at administrativt virkemiddel for å tilpasse melkeproduksjonen til det vedtatte produksjonsnivået. Toprisordningen har ingen direkte tilknytning til Riksoppgjøret eller den nye utjevningsordningen. Departementet foreslår å opprettholde sekretariatet for toprisordningen i NML, men vil påpeke behovet for på sikt å samordne (både faglig og administrativt) toprisordningen med resten av markedsordningen for melk.
Som nevnt i kapittel 6.2.1 tar departementet sikte på å overflytte sekretariatet for SFR til Omsetningsrådets sekretariat, og med dette også sekretariatsoppgaven for Klagenemnda for toprisordningen.
Det tas inntil videre sikte på å videreføre ordningen med at kostnadene vedrørende administrasjon av toprisordningen dekkes av utjevningsavgiften.
Etter omsetningsloven § 7 første ledd kan departementet fastsette nærmere regler om oppkreving av avgifter. Når det gjelder overproduksjonsavgiften, tas det sikte på at denne vil bli krevet opp hos det enkelte meieri - slik denne bestemmelsen åpner for. Dette vil bidra til å gjøre de administrative rutinene så enkle og samordnet som mulig.
Departementet tar videre sikte på at Omsetningsrådet får i oppgave å kreve inn evt. avgifter fra produsenter som ikke har kvote, eller ikke er tilsluttet NML. For produsenter som har kvote og er tilsluttet NML, ser departementet det som mest hensiktsmessig at Norske Meierier står for innkrevingen av avgift for melk produsert utover kvote.
Hensikten med avgiften er å gjøre produksjon av melk uten kvote ulønnsom for å hindre slik produksjon. Det vil derfor antagelig bli svært små volumer som vil bli avgiftsbelagt fra produsenter uten kvote. Fra produsenter som har kvote leveres det årlig noen millioner liter melk utover kvotevolumet på slutten av året. Det foreslås at avgifter krevd opp etter denne bestemmelsen godskrives fondet for omsetningsavgift på melk som administreres av Omsetningsrådet, og disponeres til markedsreguleringstiltak og felles faglige tiltak etter omsetningsloven § 11 første ledd.
NMLmener at det ikke er naturlig at finansieringen av kvoteordningen skal dekkes av utjevningsavgiften når overproduksjonsavgiften betraktes som en del av markedsreguleringen.
Departementet har forståelse for disse synspunktene, men viser til viktigheten av at administrasjonskostnader i forbindelse med kvoteordningen, som kostnader ved øvrige administrative tiltak, belaster all melk likt. Departementet fastholder derfor sitt forslag om en videreføring av dagens praksis vedrørende finansiering av de administrative kostnadene knyttet til kvotesystemet. Eventuelle endringer i dette vil det være mest hensiktsmessig å ta i forbindelse med jordbruksforhandlingene.
6.4 Vurdering av andre administrative spørsmål
6.4.1 Rådgivende utvalg for bruk av omsetningsavgiftsmidler
Norges Bondelagog Omsetningsrådethar bedt departementet vurdere å foreslå en oppheving § 11 annet ledd som i dag hjemler rådets adgang til å oppnevne rådgivende utvalg. Omsetningsrådet viser i den forbindelse til at det nå ikke eksisterer noe rådgivende utvalg av produsenter, og at utvalg bare sammensatt av produsenter synes å være lite aktuelt i fremtiden.
Omsetningsrådetbemerker bl.a. følgende:
«Vi mener for øvrig at § 11, 2. ledd kan strykes, da det er Omsetningsrådet som styrer avgiftspengene. Innenfor denne styringsfunksjonen ligger organiseringen av arbeidet med bl a rådgivende utvalg mv dersom det er hensiktsmessig.»
Departementet bemerker at § 11 annet ledd i dag fremstår som en ren fullmaktshjemmel for Omsetningsrådet til å oppnevne rådgivende utvalg. Det foreligger således ikke noen plikt til å foreta oppnevning. Så lenge det ikke finnes noe behov for synliggjøring av utvalgenes rolle, og en eventuell oppnevning uansett ligger innenfor Omsetningsrådets instruksjonsmyndighet, slutter departementet seg til forslaget om å oppheve § 11 annet ledd.
Ut fra den viktige rolle som et rådgivende utvalg for utjevningsordningen for melk er ment å ha, mener departementet derimot at behovet for å synliggjøre utvalget i form av en lovfestet fullmakt til departementet fortsatt er til stede. Det vises til pkt. 6.2.3 ovenfor, samt til St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1.2.
6.4.2 Revisor for Omsetningsrådet
Omsetningsrådetmener at § 12 også bør ha et tillegg om ansettelse av revisor og at det skal fastsettes nærmere retningslinjer om revisjon. Rådet foreslår følgende formulering:
«Tilsynsutvalget tilset revisor i Omsetningsrådet og fastset retningslinjer for revisjon.»
Departementet viser til § 14 som gir departement hjemmel til i gi «nærmare fyresegner til gjennomføring av denne lova». Departementet mener det er tilstrekkelig at dette, sammen med andre administrative rutiner kan innarbeides i en forskrift.
6.4.3 Dispensasjon fra omsetnings- og utjevningsavgift
Omsetningsloven § 13 gir i dag departementet fullmakt til å gi forskrifter om fritak fra omsetningsavgift og utjevningsavgift i enkelte tilfeller.
Norges Bondelagmener at § 13 bør utgå i sin helhet. Det vises til St.prp. nr 72 (1995-96). NB hevder at det der er klargjort at små anlegg bør kunne fristilles maksimalprisreguleringen, og at dette er i tråd med flertallet i arbeidsgruppa som utredet en ny markedsordning for melk. Norges Bondelag mener en slik fristilling gir en nødvendig og tilstrekkelig stimulans for små anlegg og lokal foredling. Samtidig påpekes det at det er unaturlig i lovteksten å pålegge departementet å utforme forskrifter om unntak fra markedsordningen. Eventuelle unntak som måtte være nødvendig, kan neppe sies å være betydningsfulle i forhold til en rekke andre spørsmål som ikke blir behandlet i lovteksten, og som må løses med utgangspunkt i utformingen av forskrifter.
Norske Melkeprodusenters Landsforbundpeker på at formuleringen i § 13 i dagens situasjon virker lite presis, og at formuleringen ikke er i samsvar med den nye markedsordningen. Forbundet foreslår at § 13 fjernes.
Departementet viser til St.prp. nr 72 (1995-96) hvor det heter:
«... De (små anlegg (gårdsmeierier o.l.), departementets anm.) bør også kunne underlegges en forenklet utjevning som stimulerer til lokal småskalaforedling.»
Departementet mener at § 13 gir en nødvendig hjemmel for å utforme et nærmere regelverk for gjennomføringen av en forenklet utjevning, og foreslår derfor ingen endringer i denne bestemmelsen. For ordens skyld bemerkes det at bestemmelsen etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ikke kan tolkes som et absolutt påbud om å gi nærmere forskrifter.