5 Forslag om hjemmel for å innføre akkreditert inspeksjonsordning i miljørettet helsevern

Regelverket om miljørettet helsevern har som formål å beskytte befolkningen mot negativ helsepåvirkning fra omgivelsene og miljøet, blant annet fra biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Alle virksomheter og eiendommer som kan ha negativ innvirkning på helsen skal drive helsemessig tilfredsstillende, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 7 og kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a.

Enkelte virksomheter er gjennom forskriftsbestemmelser pålagt godkjenningsplikt eller meldeplikt i henhold til kommunehelsetjenesteloven § 4a-4. Formålet med melde- og godkjenningsplikter er blant annet å sikre «at den kommunale helsemyndighet på et så tidlig tidspunkt som mulig får all relevant informasjon om virksomheter som planlegges iverksatt eller endret, samt mulige helsemessige konsekvenser av virksomhetene», jf. Ot.prp. nr. 60 (1993-1994). Det understrekes videre at «godkjenningsordninger fortsatt bare bør gjelde for enkelte felt innen det miljørettede helsevern, d.v.s. for enkelte typer virksomhet, eventuelt forhold vedrørende visse miljøfaktorer.» Den foreslåtte ordningen med krav om å innhente vurdering fra en akkreditert tredjepart vil gjelde for enkelte virksomheter med melde- eller godkjenningsplikt som tilsynsmyndigheten skal ha en særskilt oppmerksomhet rettet mot.

Erfaringene fra utbruddene av legionellasykdom i 2001, 2005 og 2008 har vist at det i tillegg kan være behov for en annen type oppfølging overfor enkelte virksomheter og innretninger som har stort potensial for spredning av Legionella. Etter utbruddet i Østfold i 2005 ble det blant annet foreslått en ordning der de innretningene som har størst smitte- og spredningspotensial skal vurderes av en akkreditert tredjepart. En akkreditert tredjepart (inspeksjonsorgan) vil da vurdere innretningens tilstand, virksomhetens internkontrollsystem m.v. for å sikre at det er mulig å gjennomføre driften i tråd med regelverket.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at kommunehelsetjenesteloven endres slik at den gir hjemmel for å innføre pålegg om akkrediterte tredjeparter. På lik linje med godkjennings- og meldingsplikter forutsetter innføring av en inspeksjonsordning at det gis nærmere regler i forskrift. En inspeksjonsordning vil innebære et supplement til meldeplikten til kommunen og det kommunale tilsynet, og vil være aktuell for de virksomhetene som utgjør en større helserisiko.

5.1 Om akkrediterte inspeksjons- og sertifiseringsordninger

På en rekke samfunnsområder finnes det ulike sertifiserings- og inspeksjonsordninger. Dette kan være frivillige ordninger, der virksomheten av eget tiltak sørger for å bli sertifisert i forhold til nasjonale eller internasjonale standarder, for eksempel for å stille sterkere i konkurranse med andre. På enkelte områder er det også innført obligatoriske inspeksjons- eller sertifiseringsordninger. Et eksempel på en lovpålagt inspeksjonsordning er den som er opprettet for akvakulturanlegg/akvakulturinstallasjon (merder for fiskeoppdrettsanlegg). Formålet med akkrediterings- og sertifiseringsordninger er å kunne dokumentere at virksomheten oppfyller fastsatte kvalitetskrav, og ordningen vil blant annet være et virkemiddel for å sikre tillit til virksomheten.

Med en lovpålagt inspeksjonsordning, vil virksomheten få en plikt til å dokumentere at etablering og drift oppfyller de krav som følger av en fastsatt norm, gjennom å fremlegge et sertifikat eller en inspeksjonsrapport fra en kompetent og uavhengig part (et akkreditert inspeksjons­organ).

Krav til tredjepartsorgan (sertifiserings- eller inspeksjonsorgan) er beskrevet i internasjonale standarder. Det stilles krav til uavhengighet, organisasjon, kompetanse, utstyr, prosedyrer og arbeidsmetodikk. Akkrediteringsorganet (Norsk Akkreditering) bedømmer om organisasjonen tilfredsstiller disse kravene. Andre løsninger er at det opprettes særskilte organisasjoner for kontroll på særskilte områder. Eksempler på dette er Det norske Veritas og Norsk Heiskontroll. Det er også vanlig at enkelte virksomheter oppretter egne aksjeselskap der tredjepartsvirksomheten foregår, som for eksempel Teknologisk Institutt Sertifisering og Dovre Sertifisering. Det offentlige tilsynet med inspeksjons- og sertifiseringsorganer gjennomføres av Norsk Akkreditering, som er et forvaltningsorgan under Nærings- og handelsdepartementet. Norsk Akkreditering har kompetanse til å vurdere aktuelle sertifiserings- eller inspeksjonsorganers kompetanse og egnethet.

Organisasjoner som ønsker å bli akkreditert for å utføre en oppgave, inngår en avtale med Norsk Akkreditering som gjennomgår virksomheten og vurderer blant annet uavhengighet, organisasjon, kompetanse, utstyr, prosedyrer og arbeidsmetodikk i henhold til kravstandarder og normative dokument på det aktuelle området. Akkrediterte organisasjoner skal til enhver tid oppfylle akkrediteringskravene. De akkrediterte skal tilpasse seg nye krav eller endringer i eksisterende krav innen de tidsfrister som fastsettes av Norsk Akkreditering. Den akkrediterte organisasjonens avtale med Norsk Akkreditering vil regulere forholdet mellom de to partene, for eksempel ansvarsforhold dersom akkreditering faller bort eller liknende.

En ordning med akkreditert tredjepart kan enten utformes som en sertifiseringsordning eller en inspeksjons­ordning. En sertifiseringsordning vil i hovedsak omfatte godkjenning av produkter (fortrinnsvis nye og serieproduserte), personell eller organisasjoner. En inspeksjonsordning kan omfatte vurdering av en innretning, tjeneste eller prosess (for eksempel å drifte et kjøletårn). En inspeksjon kan foretas for enkeltprodukter som ikke i utgangspunktet serieproduseres, og er en vurdering av innretninger eller installasjoner, eventuelt også bruken av dem.

Med en inspeksjonsordning følger også en internasjonal kravstandard for inspeksjonsorganer, NS-EN ISO/IEC 17020 Generelle krav til drift av ulike typer organer som utfører inspeksjon, som skal sikre en ensartet praksis til tross for ulike innretninger. Ettersom NS-EN ISO/IEC 17020 er en standard som gjelder for inspeksjonsorgan som arbeider på vidt forskjellige områder, er den ikke spesifikk på hvilke krav til kompetanse som skal settes til ledelse og inspektører. Krav til kompetanse kan uttrykkes som krav til relevant utdannelse, erfaring og kurs. Dertil kommer at de skal ha de personlige egenskaper som kreves for å utføre en inspeksjon. Inspeksjonsorganet skal ha prosedyrer som sikrer at kun egnet og kvalifisert personale benyttes, og Norsk Akkreditering skal ved stikkprøver under oppfølgingsbesøk se til at dette systemet virker.

NS-EN ISO/IEC 17020 oppstiller tre typer kategorier inspeksjonsorgan; A, B og C, som beskriver hvilket forhold inspeksjonsorganet har til virksomheter som skal vurderes. Type A inspeksjonsorgan er et såkalt tredjepartsorgan, dvs. at inspeksjonsorganet må være helt uavhengig av de som produserer, drifter eller eier. Type B inspeksjonsorgan er et såkalt inspektorat som gjør inspeksjoner for egen organisasjon som kan være produsent, drifter eller eier. Det er imidlertid et krav om at inspeksjonen skal foregå i en egen enhet som har en viss grad av uavhengighet i forhold til eier eller produsent. Type C inspeksjonsorgan kan være produsent, drifter eller eier av anlegg, men kan også foreta inspeksjoner av anlegg som produseres, driftes og eies av andre. Det er verd å merke seg at det bare er det kapittel i standarden som omtaler uavhengighet og upartiskhet, som er forskjellig for de tre typer inspeksjonsorgan. Alle andre kapitler som omhandler krav til organisasjon, kompetanse, utstyr, kvalitetssystem, prosedyrer, sjekklister m.v. er identiske.

Ved etablering av en inspeksjonsordning på et nytt område, vil Norsk Akkreditering benytte seg av fagpersonale/bedømmere som er vel anerkjent i bransjen. Det kan også være aktuelt for Norsk Akkreditering å opprette en fagkomité for å vurdere krav til kompetanse, samt andre bransjespesifikke forhold som krav til og bruk av sjekklister. For å kunne akkreditere organer til å foreta inspeksjoner, må det utarbeides normer/standarder som inspeksjonsorganene skal vurdere samsvar mot. For forebygging av legionellasykdom vil det være Nasjonalt folkehelseinstitutts veileder Forebygging av legionellasmitte – en veiledning som er det aktuelle normative dokumentet. En forutsetning for at et slikt dokument kan benyttes av akkrediterte inspeksjonsorganer er at det er utarbeidet i en prosess hvor berørte parter blir hørt, og at det er spesifikt nok til at inspektørene kan verifisere et anlegg mot det. Nasjonalt folkehelseinstitutt vil i løpet av høsten 2008 ferdigstille veilederen Forebygging av legionellasmitte – en veiledning. Norsk Akkreditering er involvert i denne prosessen for å sikre at veilederen kan fungere som et normativt dokument.

Et normativt dokument må videre anvise hvilke konkrete deler av driften og innretningen inspeksjonsorganet skal inspisere og vurdere om oppfyller kravene. Dette kan blant annet være den fysiske/tekniske utformingen av innretningen (for eksempel at et kjøletårn er konstruert på en slik måte at det er mulig å ha et godt renhold), den faktiske gjennomføringen av vedlikehold og rengjøring av innretningene, og virksomhetens internkontrollsystem. Det normative dokumentet bør i tillegg angi minimum av hva en inspeksjonsrapport skal inneholde.

Norsk Akkreditering skal etterse at alle akkrediterte organer følger samme retningslinjer og gjør de samme kontrollene, slik at man får en helhetlig og lik vurdering for hele landet og for alle virksomheter.

5.2 Forslag om en inspeksjonsordning innen miljørettet helsevern

Høringsnotatet

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i høringsnotatet en endring i kommunehelsetjenesteloven som et ledd i oppfølgingen etter utbruddet av Legionella i Østfold i 2005.

Det vises i høringsnotatet til at formålet med å innføre en ordning med akkrediterte tredjeparter er å styrke oppfølgingen av innretninger med høy risiko for spredning av Legionella. Videre fremheves det som et mål å imøtekomme et kompetansebehov, og over tid bidra til å sikre et stabilt kompetansenivå både hos virksomheter med innretninger som innebærer en større helserisiko, og i kommunene som er tilsynsorgan. Det legges til grunn at ordningen vil bidra til at både private og offentlige virksomheter får en kvalitetsvurdering av en kompetent og uavhengig part. Man vil også kunne sikre at inspeksjon/tilsyn skjer ensartet og etter et normativt dokument som er utarbeidet med bidrag fra berørte parter. Ved å innføre en inspeksjonsordning vil også fokuset på forebygging av legionella­smitte øke.

Høringsnotatet gjorde rede for blant annet frivillig og obligatorisk ordning. En frivillig ordning vil sannsynligvis benyttes av de som i hovedsak allerede har gode systemer, og som er oppmerksomme på den risiko innretningene kan innebære. For å nå intensjonen om bedre forebygging av legionellasykdom la departementet til grunn at ordningen måtte være obligatorisk. Det er sannsynlig at det er blant de virksomhetene som ikke er opptatt av å forebygge oppvekst og spredning av Legionella man vil finne den største risikoen for utbrudd. Innføring av obligatorisk ordning forutsetter en hjemmel for å pålegge virksomheter å innhente vurdering fra akkreditert tredjepart i kommunehelsetjenesteloven.

I høringsnotatet blir det også gjort rede for alternativene sertifiseringsordning og inspeksjonsordning. En sertifiseringsordning vil i hovedsak omfatte produkter (fortrinnsvis nye og serieproduserte), personell og organisasjoner. En inspeksjonsordning vil omfatte vurdering av en innretning, tjeneste eller prosess (for eksempel å drifte et kjøletårn). En inspeksjon kan foretas for enkeltprodukter og er en vurdering av innretninger/installasjoner, eventuelt også bruken av dem. Departementet la i høringsnotatet til grunn at en inspeksjonsordning er det aktuelle alternativet innenfor miljørettet helsevern og for oppfølging av innretninger med høyt smitte- og spredningspotensial for Legionella.

Inspeksjonsorganets vurdering vil komme i tillegg til det tilsyn kommunen i dag fører etter miljørettet helsevernregelverket. Det foreslås at en inspeksjonsordning skal knyttes til virksomheters melde- eller godkjenningsplikt til kommunen etter § 4a-4. Et sertifikat eller en rapport fra et akkreditert inspeksjonsorgan vil således bli et supplement til meldingen/godkjenningen. Departementet foreslo at kommunen fortsatt skal føre tilsyn og ha myndigheten til å gi eventuelle pålegg om retting, granskning, stansing og tvangsmulkt, jf. kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet endringer i kommunehelsetjenesteloven § 4a-4 som gir hjemmel for departementet til å fastsette krav til inspeksjonsordning for enkelte virksomheter. I høringsnotatet ble det videre foreslått endringer i forskrifter for å innføre en inspeksjonsordning for kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad. Et eget kapittel i høringsnotatet inneholdt en risikovurdering foretatt av Nasjonalt folkehelseinstitutt. Denne viser at det er disse innretningene som har størst risiko for oppvekst og spredning av Legionella.

Det ble videre foreslått en endring i kommunehelsetjenesteloven § 4a-7 slik at kommunen som en del av granskningsoppgaven kan pålegge virksomheter som faller under ordningen med akkrediterte inspeksjonsorganer, å innhente fornyet vurdering.

Høringsinstansenes syn

Helse- og omsorgsdepartementet mottok i høringen 65 uttalelser. Det er 20 høringsinstanser som uttaler seg konkret til forslaget om å endre kommunehelsetjenesteloven og innføre inspeksjonsordning for kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad. Flere høringsinstanser er interkommunale organer som representerer flere kommuner.

Blant kommunene er et stort flertall positive til forslaget om innføring av en obligatorisk inspeksjonsordning som krav i lovverket. Flere kommuner i Østfold mener en slik ordning vil styrke tilsynsvirksomheten som kommunene i dag driver og sikre en mer rettferdig likebehandling av de ulike virksomhetene. Kristiansand kommune påpeker at det er en utfordring å finne en god balanse mellom de mange installasjoner som innebærer en risiko for vekst og spredning av legionellabakterier, og samtidig å unngå urimelig tunge og ressurskrevende tiltak der risikoen for smittespredning er liten. Kommunen mener imidlertid forslaget i høringsnotatet gav en akseptabel løsning i så måte, og støtter forslaget om å innføre en ordning med akkreditert tredjepart. Molde kommune mener vurderinger fra et akkreditert inspeksjonsorgan vil være viktige, og påpeker at innretninger som kan spre Legionella består av til dels komplisert teknisk utstyr, og at mange kommuner vil ha begrenset kompetanse til å behandle slike saker.

Time kommune mener det er en fare for at kompetansenivået i kommunen vil svekkes dersom det innføres en ordning med akkrediterte tredjeparter, og tilrår heller at det satses på en styrking av kompetansen i kommunene. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag påpeker at en slik løsning med flere involverte parter muligens kan bli vanskeligere å håndtere og mer byråkratisk enn nødvendig. Fylkesmannen mener ordningen kan bremse kommunene i organisering av mer kompetente fagmiljøer enn de har til rådighet til dags dato.

Både Sosial- og helsedirektoratet (nåværende Helsedirektoratet) og Nasjonalt folkehelseinstitutt støtter forslaget. Statens helsetilsyn er enig i at det er behov for en styrket kontroll når det gjelder innretninger med stort potensial til å spre legionella­smitte, og støtter forslaget om å innføre en ordning med akkrediterte tredjeparter. Tilsynet mener det er viktig at kommunene fortsatt skal ha ansvar for tilsynet med innretninger som kan spre Legionella, men stiller også et prinsipielt spørsmål om det er hensiktsmessig å skille Legionella ut fra resten av fagfeltet miljørettet helsevern.

Norsk industri er positive til den forslåtte lovendringen og til at det foreslås krav om akkrediterte inspeksjonsorganer for innretningene i høyeste risikoklasse. Foreningen er opptatt av at eiere av de aktuelle innretningene blir møtt med de samme krav og med den samme kompetanse. Også SINTEF Helse støtter forslaget og mener det gir anledning til å bygge opp kunnskap om forekomst og smittekilder om Legionella hos et akkreditert inspeksjonsorgan.

Norsk Heiskontroll (NHK) er enig i at kommunen fortsatt bør ha det overordnede ansvaret for tilsyn med innretninger som kan spre Legionella. NHK antar imidlertid at mange kommuner har for små ressurser til å føre et aktivt tilsyn på dette området. Det bør i tillegg etableres kommunale registre over innretninger som kan spre Legionella på samme måte som for heiser, rulletrapper m.m. i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. NHK stiller seg tvilende til om markedet for inspeksjonsorganer er stort nok til at flere inspeksjonsorganer kan konkurrere om oppdragene. Det anbefales derfor heller at myndighetene inngår avtale med et landsdekkende kontrollorgan om å utføre denne kontrollvirksomheten.

NHO reiseliv er skeptisk til forslaget, og mener tilsynsoppgaven er av en slik karakter at den skal ivaretas av det offentlige og ikke private aktører. Det fremheves at det er viktig å ha kompetanse lokalt knyttet til befolkningens helse. Videre påpekes det at dialogen mellom virksomhetene og kommunen, som ansvarlig forvaltningsorgan, vil bli belastet med et mellomledd, som i tenkte tilfelle kan ha en egeninteresse i å uttale seg. NHO Reiseliv savner også en drøftelse av inspeksjonsorganenes status i forhold til forvaltningsloven når det gjelder saksbehandling, vedtak og klageadgang.

Norsk VVS Energi- og miljøteknisk forening går imot forslaget, og mener at det kommunale tilsynet bør styrkes med hensyn til kompetanse, kapasitet og forvaltningsmessig plassering. Det fremheves blant annet at risikoinstallasjoner for spredning av Legionella ikke representerer noe uvanlig komplisert særtilfelle som begrunner etablering av en særskilt tilsynsordning. Videre mener foreningen at bruk av inspeksjonsrapport fra et akkreditert inspeksjonsorgan kan bli unødig komplisert og kostnadskrevende.

Helse- og omsorgsdepartementets vurdering

Helse- og omsorgsdepartementet ønsker å styrke kontrollen med de innretninger som har høyest risiko for å spre Legionella via aerosol. Innføring av en inspeksjonsordning for kjøletårn og luftskrubbere vil etter departementets vurdering bidra til å imøtekomme et kompetansebehov, og over tid sikre et mer stabilt kompetansenivå hos tilsynsmyndigheter og virksomheter. Ordningen vil øke fokuset på forebygging av legionellasmitte ved de innretningene som har størst smitte- og spredningspotensial. Både private og offentlige virksomheter vil få en kvalitetsvurdering av en kompetent og uavhengig part. Når inspeksjonen skjer etter en fastsatt standard og et normativt dokument, vil dette kunne sikre at eiere av de aktuelle innretningene blir møtt med de samme krav og med den samme kompetanse.

Erfaringer fra utbruddene i Stavanger og Østfold viser at mange virksomheter har hatt for dårlige rutiner for kontroll og vedlikehold, og varierende kunnskap om smittekilder og smittefare. Virksomheter og kommuner har også gitt uttrykk for et behov for faglig bistand for å kunne vurdere etablering, oppfølging og vedlikehold av innretninger som kan spre Legionella. Departementet mener at gjennom en ordning der de innretningene med størst smitte- og spredningspotensial i tillegg får en nærmere vurdering fra akkrediterte inspeksjonsorganer, vil man bedre kunne forebygge større utbrudd av Legionella.

Statens helsetilsyn reiser et prinsipielt spørsmål om det er hensiktsmessig å løfte ut enkelte innretninger innenfor fagområdet miljørettet helsevern. Tilsynet støtter forslaget, men er samtidig i tvil om det er hensiktsmessig ut fra et samlet risikoperspektiv knyttet til miljøfaktorer og helsefare å løfte ut legionellasmitte framfor andre miljøfaktorer.

Departementet ser at den foreslåtte ordningen reiser prinsipielle spørsmål. Ordningen med akkrediterte inspeksjonsorganer foreslås med tanke på å innføre en nærmere oppfølging av Legionella, som er en miljøfaktor som kan medføre alvorlig sykdom og død, og er tiltenkt de innretningene som har størst smitte- og spredningspotensial. Dette er som Helsetilsynet påpeker også tilfelle for flere andre miljøfaktorer. Departementet legger imidlertid til grunn at forebygging av legionellasmitte fortsatt skal reguleres gjennom miljørettet helsevern regelverket, også for de innretninger med størst risiko. Lovforslaget vil således innføre et nytt virkemiddel innen miljørettet helsevern. Det vises til at forskriftsverket fra 1. januar 2008 har fått nærmere bestemmelser om forebygging av legionellasmitte som retter seg mot alle virksomheter og eiendommer som direkte eller indirekte kan spre Legionella via aerosol til om­givelsene, innendørs og utendørs. Det nye kapittel 3a i forskrift om miljørettet helsevern gjelder både for innretninger med mindre smitte- og spredningspotensial (for eksempel befuktnings­anlegg i friskvaredisker), og for innretninger med større smitte- og spredningspotensial (kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad).

Gjennom lovforslaget innføres et nytt virkemiddel i miljørettet helsevern regelverket. Kommunehelsetjenesteloven § 4a-4 har fra før bestemmelser om at enkelte virksomheter kan pålegges godkjenningsplikt eller meldeplikt. Ordningen med akkrediterte tredjeparter vil utformes gjennom forskrift med hjemmel i § 4a-4, og vil komme i tillegg til melde- eller godkjenningsplikt. Inspeksjonsrapporten skal første gang legges ved den melding eller søknad om godkjenning som virksomheten skal sende kommunen etter § 4a-4 første og annet ledd, deretter innhentes ved nærmere bestemte tidsintervaller.

Forskjellig fra dagens virkemidler innen miljørettet helsevern er at det innføres en ny aktør som skal vurdere noen nærmere utpekte innretninger etter et normativt dokument. Departementet mener imidlertid det er viktig at kommunen fortsatt har det overordnede tilsynsansvaret også for de virksomheter som faller under en ny ordning med akkrediterte tredjeparter. Kommunen vil blant annet kunne se negativ helsepåvirkning fra ulike miljøfaktorer i sammenheng, og kommunen har i kommunehelsetjenesteloven myndigheten til å gi pålegg om for eksempel granskning, retting, stansing, tvangsmulkt m.v. Det er gitt en nærmere drøftelse av forholdet mellom denne nye aktøren (akkreditert inspeksjonsorgan) og kommunen nedenfor i punkt 5.4.

Departementet viser til at det nå er igangsatt en gjennomgang av fagområdet miljørettet helsevern som signalisert i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge. Denne gjennomgangen skal omfatte blant annet lovgrunnlag, faglig innhold, kompetanse og forvaltning. Ordningen med akkrediterte tredjeparter vil ses i en bredere sammenheng i denne gjennomgangen. Departementet mener imidlertid lovendringene ikke bør avvente denne gjennomgangen av hensyn til å hindre nye utbrudd.

Nasjonalt folkehelseinstitutt har gjort en risikovurdering av innretninger som kan spre Legionella via aerosol. Denne risikovurderingen var innarbeidet i høringsnotatet. Særlig to faktorer er tillagt betydning; risiko for vekst av legionellabakterier i en innretning og innretningens potensial for å spre aerosoler. Aerosoler er små vanndråper, og en forutsetning for smitteroverføring ved Legionella. Ved vurdering av smitterisiko er det tatt utgangspunkt i hvilket risikopotensial den enkelte innretning representerer, dvs. smittefaren som kan oppstå hvis innretningen ikke drives riktig. Nasjonalt folkehelseinstitutt klassifiserer kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad som innretninger som vil kunne smitte mange mennesker på grunn av potensielt stort spredningsområde, eller utslipp til områder der mange mennesker oppholder seg, ved å spre legionellaforurenset aerosol til omgivelsene. Risikovurderingen ble gjort etter utbruddet i 2005. I forbindelse med arbeidet med forskriftsbestemmelser om akkrediterte inspeksjonsorganer må det vurderes nærmere om også andre innretninger bør inkluderes i en inspeksjonsordning. Det vises særlig til indikasjonene på at en biodam ved et renseanlegg innen treforedlingsindustri (enten direkte eller indirekte via en luftskrubber eller elvevann fra Glomma) kan være årsak til det nye utbruddet i Østfold sommeren 2008.

Forslag til forskriftsbestemmelser for å innføre ordningen med akkrediterte tredjeparter for kjøletårn, luftskrubbere og offentlig tilgjengelige boblebad var inntatt i høringsnotatet. I høringen ble høringsinstansene særskilt bedt om å vurdere om det er hensiktsmessig å pålegge offentlig tilgjengelige boblebad en inspeksjonsordning. Et flertall av høringsinstansene mente at siden boblebad i utgangspunktet er serieproduserte enheter som leveres som ferdige systemer med vannsirkulasjon og rensing, er det først og fremst driftsforholdene som er avgjørende for eventuell spredning av Legionella. Departementet har blant annet i lys av innspillene fra høringen fastsatt nærmere bestemmelser om boblebad i forskrift om badeanlegg, bassengbad og badstu. I denne forskriften har offentlig tilgjengelige boblebad meldeplikt. Det er innført en ordning der Nasjonalt folkehelseinstitutt kan foreta en forhåndsvurdering av serieproduserte boblebad som kommunen skal kunne legge til grunn i sin behandling av meldinger om offentlige tilgjengelige boblebad. Når det gjelder kjøletårn og luftskrubbere, er høringsinstansene er generelt positive til å innføre ordningen med akkrediterte tredjeparter. Det er også disse innretningene som erfaringsmessig er knyttet til legionellavekst og smitte, og som representerer stor spredningsfare uten et systematisk forebyggende vedlikehold. Departementet tar derfor sikte på å fastsette forskriftsbestemmelser som pålegger virksomheter med kjøletårn og luftskrubbere en inspeksjonsordning etter at de foreslåtte lovendringene er trådt i kraft.

Det er mulig å innføre et frivillig system, der virksomheten selv velger hvorvidt man ønsker å få den ekstra kvalitetskontrollen som en inspeksjonsordning innebærer. Det er sannsynlig at en frivillig ordning i hovedsak vil benyttes av de virksomhetene som allerede har gode systemer, og som har oppmerksomheten rettet mot forebygging av bakterievekst og spredning. Dersom intensjonen om bedre forebygging av legionellasmitte skal nås, må ordningen etter departementets vurdering gjøres obligatorisk, og omfatte alle de innretningene som har størst sprednings- og smittepotensial. Et obligatorisk krav til tredjepartsvurdering må være forutsigbart og derfor knyttes til installasjoner/innretninger som er klart definert i regelverket.

Forslag til endringer i kommunehelsetjenesteloven er utformet nøytralt både når det gjelder virksomheter og miljøfaktorer. Før legionellautbruddet i Stavanger i 2001 antok man at på grunn av klimaet i Norge hadde vi en lav risiko for legionellautbrudd. Før utbruddet i Sarpsborg i 2005 var det ukjent i internasjonale fagmiljøer at luftskrubbere kunne forårsake større spredning av legionellabakterier. Også i fremtiden vil vi kunne oppdage nye typer miljøfaktorer og virksomheter/innretninger som kan utgjøre en større helserisiko. Det kan tenkes at det vil være hensiktsmessig å innføre en ordning med inspeksjonsorganer også for andre typer miljøfaktorer. Departementet mener derfor lovteksten må utformes nøytralt både når det gjelder virksomheter og når det gjelder miljøfaktorer.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår departementet i denne proposisjonen at kommunehelse­tjenesteloven endres slik at den gir hjemmel for å pålegge at nærmere bestemte virksomheter får plikt til å innhente vurdering fra et akkreditert inspeksjonsorgan. Innføring av en inspeksjonsordning forutsetter at det gis nærmere regler i forskrift. En inspeksjonsordning vil bli et supplement til de øvrige kravene og virkemidlene i loven, og skal kun benyttes for de virksomhetene som utgjør større helserisiko. Kommunen skal fortsatt ha tilsynsansvaret.

Forslaget gir hjemmel for at det kan fastsettes forskrifter som gir aktuelle virksomheter en plikt til å fremlegge for kommunen dokumentasjon på at en akkreditert tredjepart (et inspeksjonsorgan) har vurdert innretningen/virksomheten. Inspeksjonsrapporter/-sertifikater vil kunne kreves fremlagt ved nærmere fastsatte tidsintervaller.

5.3 Inspeksjonsrapport eller sertifikat

Høringsnotatet

En tredjepartsvurdering utført av et akkreditert inspeksjonsorgan kan enten resultere i et inspeksjonssertifikat eller i en inspeksjonsrapport. Et inspeksjons sertifikat vil være en bekreftelse på at innretningen og virksomhetens håndtering og oppfølging av innretningen er i henhold til de krav som stilles i regelverket. En inspeksjons rapport vil vise om innretningen er oppført og drives i henhold til kravene i lov og forskrift, og den vil påpeke eventuelle feil og mangler som må følges opp og vurderes nærmere.

Departementet ba spesielt om at høringsinstansene vurderte nærmere om vurderingen fra akkrediterte inspeksjonsorganer innen miljørettet helsevern skulle resultere i en inspeksjonsrapport eller et inspeksjonssertifikat. Dette har blant annet konsekvenser for forholdet mellom kommune og inspeksjonsorgan.

Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har hatt ulike syn på om inspeksjonsorganet skal utstede et sertifikat eller utarbeide en inspeksjonsrapport som skal sendes til kommunen for videre oppfølging. Det er særlig blant kommunene at synet er delt på om det bør innføres et inspeksjonssertifikat eller en inspeksjonsrapport.

Bærum kommune mener tredjepartsvurderingen bør utformes som et inspeksjonssertifikat, slik at kommunene ikke behøver å bruke ressurser på å følge opp innholdet i en eventuell inspeksjonsrapport. Helse- og miljøtilsyn Salten IKS antar at det vil kreves størst ressursforbruk for kommunens miljørettede helsevern i forbindelse med oppfølging av en inspeksjonsrapport enn det vil være med et inspeksjonssertifikat, og sertifikat vil derfor være å foretrekke ut fra slike hensyn. Holmestrand kommune mener også inspeksjonssertifikat er å foretrekke fremfor inspeksjonsrapport fordi det da blir inspeksjonsorganet som får arbeidet med oppfølging av at nødvendige utbedringer blir gjennomført. Det er å anta at kommunen som tilsynsmyndighet da får langt færre tilfeller der det er nødvendig å gripe inn. Hamar kommune viser til at det er ønskelig at det inspeksjonsorganet som gjennomfører inspeksjonen også foretar oppfølgingen da dette vil gi bedre kontinuitet. Det pekes samtidig på at dette vil avhenge av hvilket hjemmelsgrunnlag inspeksjonsorganet vil ha for å kreve avviksbehandling.

Drammen kommune mener en inspeksjonsrapport vil tvinge kommunen til å involvere seg i langt større grad da oppfølgingen skal foretas av kommunen og ikke av tredjepartsorganet. Det bør imidlertid være mulig for kommunen å trekke inn tredjepartsorganet i denne prosessen for utdyping/forklaring av rapportens innhold uten at kommunen må betale for det. Oslo kommune, bydel St. Hanshaugen viser til at et sertifikat gjerne blir oppfattet som en «godkjenning» av anlegget og kan i verste fall blir et hvileskjær for eier av virksomheten, og kanskje også for tilsynsmyndigheten. Da kommunen har plikt til å ha oversikt over miljøfaktorer som kan påvirke befolkningens helse, er det viktig at tilsynsmyndigheten beholder en aktiv rolle i risikokartlegginger gjennom at det er tilsynsmyndigheten som foretar den endelige vurderingen og konkluderer. Slik opprettholdes også kommunenes myndighetsrolle i forhold til eier av innretningen. Trondheim kommune mener det er viktig med et tett samarbeid mellom tredjepartsorganet og kommunen. Trondheim kommune frykter at dersom tredjepartsorganet skal utstede et sertifikat, kan resultatet bli at kommunen trekker seg tilbake i prosessen, og at konsekvensen kan bli at det blir vanskeligere å utvikle kompetanse og utøve tilsynsmyndighet fra kommunens side. Kommunen vil da mangle kriseberedskap på dette området.

Helsedirektoratet (daværende Sosial- og helsedirektoratet) finner det naturlig at det skal være kommunens oppgave å følge opp virksomhetene dersom kravene ikke er tilfredsstilt, ettersom kommunen fører tilsyn og har den nødvendige sanksjonsmyndighet. Direktoratet påpeker at kommunen uansett må ha kompetanse på dette området, og går inn for at inspeksjonen skal resultere i en inspeksjonsrapport.

Norsk Heiskontroll (NHK) mener tredjepartsvurderingen må ha form som en inspeksjonsrapport. Ved bruk av en inspeksjonsrapport vil det formelt sett være kommunen som tilsynsmyndighet som følger opp rapporten fra inspeksjonsorganet, og utsteder pålegg om utbedring med bakgrunn i funn i inspeksjonsrapporten. NHK viser til at deres erfaring fra arbeidet med heiser, tilsier at heiseierne stort sett alltid retter opp feil og mangler som påpekt, uten at kommunen er involvert. Dette skyldes blant annet at NHK gjennom årene har opparbeidet seg stor autoritet og at heiseierne ser seg tjent med at anleggene er sikkerhetsmessig i orden.

Departementets vurdering

Valg av inspeksjonsrapport eller inspeksjonssertifikat vil ha betydning for hvor mye kommunene skal involveres i det konkrete tilsynet med de aktuelle innretningene. Kommunen må i begge tilfeller vurdere inspeksjonsrapporten eller sertifikatet, blant annet i sammenheng med melding eller søknad om godkjenning. Kommunen skal også vurdere risiko for innretningen som er gjenstand for inspeksjon og forholdet til andre miljøfaktorer. Kommunen vil i begge tilfeller være den instansen som har myndighet til å fatte vedtak etter regelverket om miljørettet helsevern.

Departementet mener at når det innføres en ordning med akkrediterte inspeksjonsorganer for kjøletårn og luftskrubbere som har som formål å forebygge utbrudd av Legionella, bør inspeksjonsorganet utstede en inspeksjonsrapport og ikke et inspeksjonssertifikat.

En ordning med sertifikat vil være den løsningen som er minst avhengig av kommunenes ressurser og kompetanse, da det vil være inspeksjonsorganet som sørger for å følge opp virksomheten til eventuelle utbedringer blir gjennomført. Departementet mener imidlertid det er viktig at kommunene har en aktiv rolle i tilsynet, blant annet for å kunne opparbeide og vedlikeholde kompetanse på området. Hvis inspeksjonsorganet skal gjøre all oppfølging, vil det være en fare for at en del kommuner vil trekke seg tilbake i prosessen og overlate oppfølgingen av virksomhetene til inspeksjonsorganet. Resultatet kan bli at kommunene vil miste kompetanse som er nødvendig i arbeidet med legionellaforebygging generelt, og kommunen kan miste nødvendig kriseberedskap på feltet.

Forebygging av legionellasmitte omfatter mer enn å følge opp kjøletårn og luftskrubbere. For alle øvrige innretninger, som for eksempel varmtvannsanlegg, befuktningsanlegg, boblebad og innendørs fontener, er det kommunen alene som har tilsynsansvaret. Videre har kommunen en sentral rolle i en eventuell utbruddssituasjon. Departementet mener at selv om løsningen med inspeksjonssertifikat kan være en mindre ressurskrevende løsning for kommunene enn inspeksjonsrapport på kort sikt, vil dette kunne ha negative konsekvenser på lengre sikt. Med inspeksjonsrapport vil kommunene ha en mer aktiv rolle overfor de virksomhetene som har høyest sprednings- og smittepotensial, enn om inspeksjonen skal resultere i et inspeksjonssertifikat. Videre vil en oppfølging av en rapport ha nær tilknytning til den rollen kommunen har som tilsynsorgan med myndighet til å pålegge granskning, retting, stansing og tvangsmulkt i henhold til kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a.

Departementet ser ikke bort fra at det kan være aktuelt med inspeksjonssertifikat dersom det innføres andre ordninger med akkrediterte inspeksjonsorganer innen miljørettet helsevern. Før det eventuelt gis bestemmelser om nye ordninger i forskrift, forutsettes det at det foretas en helhetlig vurdering av blant annet om en ordning skal basere seg på inspeksjonsrapport eller sertifikat.

5.4 Forholdet mellom inspeksjons­organet og kommunen

En inspeksjonsordning endrer ikke ansvarsforholdene for øvrig. Det vil fortsatt være slik at virksomheten har ansvaret for å drive helsemessig tilfredsstillende i tråd med regelverket, og kommunen fortsatt vil ha tilsynsansvar for fagområdet miljørettet helsevern.

En sentral oppgave for miljørettet helsevern i kommunene er å ha oversikt over helsetilstanden i kommunen, og foreslå forebyggende og helsefremmende tiltak, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-4. Kjøletårn, luftskrubbere og andre innretninger som potensielt kan spre legionellasmitte, vil være blant de miljøfaktorene og innretningene som kommunen skal ha oversikt over. Videre skal kommunen i sitt arbeid med miljørettet helsevern føre tilsyn med de faktorer i miljøet som kan ha innvirkning på helsen, for eksempel biologiske, fysiske, kjemiske og sosiale miljøfaktorer, jf. kommunehelsetjenesteloven § 4a-1.

Valg av hvorvidt inspeksjonsorganets arbeid skal resultere i en inspeksjonsrapport eller et inspeksjonssertifikat, vil ha betydning for forholdet mellom inspeksjonsorganet og kommunen. Departementet går her inn for at den foreslåtte ordningen for kjøletårn og luftskrubbere skal resultere i en inspeksjonsrapport, jf. punkt 5.3.

Ved innføring av en inspeksjonsordning for nærmere bestemte virksomheter/innretninger, må det presiseres nærmere hva som skal være vurderingstema for det akkrediterte inspeksjonsorganet. For den planlagte ordningen for kjøletårn og luftskrubbere er det lagt til grunn at inspeksjonsorganet skal vurdere om innretningene blir planlagt, bygget, tilrettelagt og drevet i tråd med kravene i regelverket, nærmere bestemt kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a og forskrift om miljørettet helsevern kapittel 3a. Siden forskriftens krav er utformet som funksjonskrav, vil normer og krav gitt av relevante myndigheter presisere forskriftens krav. Nasjonalt folkehelseinstitutts veileder for forebygging av legionellasmitte vil være et sentralt dokument når det vurderes om virksomheter drives slik at det gis tilfredsstillende beskyttelse mot spredning av Legionella via aerosol.

Kjøletårn og luftskrubbere vil ofte være plassbygde enheter og ikke serieproduserte enheter. Det vil være behov for en individuell vurdering av om innretningen er tilfredsstillende utformet, slik at rengjøring og desinfeksjon kan skje i tråd med forskriftens krav. Det er imidlertid en forutsetning for å hindre vekst og spredning av legionellabakterier at virksomheten har på plass rutiner som sikrer at innretningen etterses regelmessig. Slike rutiner skal utarbeides i henhold til en risikovurdering. Departementet legger til grunn at et inspeksjonsorgan skal vurdere både de tekniske sidene som innretningens utforming, plassering m.v., og systemet for drift, vedlikehold og oppfølging som virksomheten etablerer (internkontroll) i forbindelse med kjøletårn og luftskrubbere. Slik sett vil det bli en helhetlig vurdering av innretningen som gjøres på inspeksjonstidspunktet. Hvor ofte det skal innhetes rapport vil fastsettes i forskrift.

Virksomheten skal sørge for at det innhentes inspeksjonsrapport og skal sende denne til kommunen. Selv om kommunen skal kunne legge til grunn og kunne stole på en inspeksjonsrapport fra et akkreditert inspeksjonsorgan, vil kommunen fortsatt ha det tilsynsansvaret. En del av dette tilsynsansvaret omfatter å se ulike miljøfaktorer og virksomheter i forhold til hverandre, og i forhold til den risikovurderingen som kommunen skal gjøre i henhold til kommunehelsetjenesteloven § 1-4. Videre har kommunen fortsatt ansvaret for å følge opp alle de andre typer innretninger som kan spre Legionella via aerosol, som for eksempel varmtvannsanlegg som forsyner mer enn en husstand, innendørs fontener, befuktningsanlegg og offentlig tilgjengelige boblebad. Departementet mener derfor det er viktig at også de virksomheter som har størst smitte- og spredningspotensial for Legionella fortsatt følges opp av kommunen som en del av miljørettet helsevern, og at kommunen har et klart tilsynsansvar også for disse virksomhetene. Det innebærer videre at kommunen som tilsynsorgan ikke kan påregne at innføring av akkrediterte inspeksjonsorganer vil innebære noen ressursbesparelse, siden kommunen fortsatt har viktige oppgaver i oppfølgingen av disse innretningene.

Kommunens tilsyn vil på områder der det er etablert ordning med akkrediterte inspeksjonsorganer, være av mer overordnet karakter. Der inspeksjonsrapporten påpeker mangler eller feil, må kommunen ta stilling til om det skal gis pålegg om retting, stansing eller tvangsmulkt dersom ikke virksomheten retter de påpekte manglene av eget tiltak. I enkelte tilfeller kan også kommunen vurdere at de påpekte mangler ikke er av en slik karakter at de har betydning for vekst og spredning av Legionella. Kommunen kan også på selvstendig grunnlag gi pålegg i henhold til kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a.

Kommunen vil på samme måte som tidligere ha ansvaret for smitteoppsporing og tiltak i en utbruddssituasjon.

Virksomheter som blir akkreditert for å foreta vurderinger av virksomheter/innretninger innen miljørettet helsevern, vil være private rettssubjekter. Forvaltningsloven § 1 slår fast at private rettssubjekter regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Departementet mener imidlertid det er klart at vurderingen fra et inspeksjonsorgan ikke vil være å anse som et enkeltvedtak. Inspeksjonsorganet foretar en konkret vurdering av blant annet innretningens utforming og driftsvilkår, men for tilfeller der det er aktuelt å pålegge virksomheten å rette et forhold, er det kommunen som har myndigheten til det. Videre vil det være slik at dersom det akkrediteres flere inspeksjonsorganer til å vurdere virksomheter med kjøletårn og luftskrubbere, vil det være opp til den enkelte virksomhet selv å velge hvilket inspeksjonsorgan man ønsker å benytte seg av.

Kravet om vurdering fra et akkreditert inspeksjonsorgan vil reguleres nærmere gjennom forskrift. Det legges opp til at inspeksjon i hovedsak skal gjennomføres ved oppstart, og deretter ved nærmere bestemte intervaller, og at den må gjentas ved større endringer i anlegg eller prosedyrer og ved mistanke om alvorlige feil. Det er også naturlig å tenke seg at noen typer anlegg må inspiseres oftere enn andre, og at det derfor bør åpnes for å gjøre omfanget av inspeksjonen risikobasert. Departementet foreslår derfor at kommunen gis hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 4a-7 til å pålegge virksomhet å innhente tredjepartsvurdering, dersom dette vurderes å være nødvendig og forholdsmessig. Kommunene har som tilsynsmyndighet også kompetanse til selv å følge opp enkelte virksomheter basert på risiko.

5.5 Forholdet mellom virksomheter som pålegges inspeksjons­ordninger og inspeksjonsorganet

Forholdet mellom inspeksjonsorgan og den virksomhet som er gjenstand for inspeksjon, vil reguleres gjennom avtalen som inngås mellom disse partene. Med flere akkrediterte inspeksjonsorganer, vil virksomhetene kunne velge hvilket inspeksjonsorgan de ønsker å benytte seg av.

Når departementet går inn for at inspeksjonsorganet skal utstede rapport fremfor sertifikat for virksomhetene med størst sprednings- og smitterisiko for Legionella, innebærer det at inspeksjonsorganet etter sin gjennomgang av virksomheten og den aktuelle innretningen utarbeider en rapport der eventuelle feil og mangler fremkommer. Virksomheten kan da oversende rapporten til kommunen, med eller uten å foreta de aktuelle rettingene av eget initiativ. Dersom virksomheten ønsker inspeksjonsorganets vurdering av de rettinger som foretas (lukking av avvik), kan de også be inspeksjonsorganet gjøre dette.

Når det gjelder kvaliteten på arbeidet det akkrediterte inspeksjonsorganet utfører, skal dette sikres gjennom akkrediteringsordningen. Dersom organet viser å ikke tilfredsstille kravene til Norsk Akkreditering, og akkrediteringen trekkes tilbake, eller det oppdages betydelige avvik, vil dette kunne bety at virksomhetene må innhente en ny vurdering fra et annet inspeksjonsorgan. Det vil i utgangspunktet være avtalen mellom virksomheten og inspeksjonsorganet som regulerer denne type situasjon, eventuelt generelle erstatningsrettslige regler.