3 Svensk og dansk rett

3.1 Kommunalt eide selskaper i Norge, Sverige og Danmark

Norge

Norske kommuner har anledning til å ta på seg de oppgaver de selv måtte ønske, forutsatt at oppgavene ikke ved lov er forbeholdt andre. Kommunene kan ha fortjeneste som formål ved sin virksomhet, både om denne drives av kommunen selv eller av et selskap kommunen helt eller delvis eier. Det gjelder ikke begrensninger med hensyn til hvilke bransjer kommunalt eide selskaper kan drive innenfor, men myndighetsutøvelse kan ikke overlates til et privat rettssubjekt uten hjemmel i lov.

Norske kommuner og fylkeskommuner eier 2075 selvstendige kommunale selskaper helt eller delvis (2006), inkludert kommunale foretak (Ringkjøb, Aars og Vabo: Lokalt folkestyre AS) 1 . Dette er mer enn en dobling siden 1997. De vanligste organisasjonsformene er aksjeselskaper (1588), etterfulgt av kommunale foretak (163) og interkommunale selskaper (86) 2 . De største bransjene er eiendomsdrift (499), kraftforsyning (343), helse- og sosialtjenester (337), transport (282), fritidsvirksomhet, kulturell tjenesteyting og sport (230), utleievirksomhet og forretningsmessig tjenesteyting (219), kloakk- og renovasjonsvirksomhet (135), men kommunene eier også virksomheter innen post og telekom (62) og industri (22).

Sverige

Svenske kommuner har i utgangspunktet rett til å benytte selskaper i sin virksomhet, men bare til å løse slike oppgaver som kommunen har anledning til å påta seg. Det er et krav at oppgavene svenske kommuner påtar seg skal tjene allmenninteressen og være knyttet til kommunens geografiske område eller dens innbyggere. Myndighetsutøvelse og oppgaver som det er fastsatt skal løses i kommunens egen regi, kan ikke uten hjemmel i lov overlates til selskaper. Svenske kommuner har bare anledning til å drive virksomhet som tjener allmenninteressen eller er rettet mot innbyggerne og som ikke har fortjeneste som formål.

Svenske kommuner hadde i 2006 en eierandel på 50 prosent eller mer i 1518 selskaper av ulik type, hvorav aksjeselskaper utgjorde 1363, jf. redegjørelsen fra Statistiska centralbyrån « Offentligt ägda företag 2006 », Sveriges officiella statistikk, Stockholm 2006. De største bransjene er fast eiendom og utleie (795), elektrisitet, gass, varme og vann (321), personlige tjenester mv. (133) og transport mv. (128).

Danmark

Danske kommuner kan som utgangspunkt ikke påta seg oppgaver uten at dette er hjemlet i lov. Som i Sverige har kommunene bare anledning til å utføre eller støtte virksomhet som har en allmenn eller samfunnsmessig interesse. For Danmarks del kan begrensningene forklares med at en ikke har ønsket å rokke ved arbeidsdelingen mellom offentlig sektor og markedet uten lovgivers medvirkning. Det er også lagt vekt på hvilke oppgaver kommunene er best egnet til å løse. Myndighetsutøvelse og oppgaver som det er fastsatt skal løses i kommunens egen regi, kan ikke overlates til selskaper. Kommunene kan normalt heller ikke ha fortjeneste som formål ved sine virksomheter. I tillegg kan én kommune i utgangspunktet ikke ha bestemmende innflytelse (gjennom aksjemajoritet, rett til å utpeke et flertall av styremedlemmene eller aksjonæravtale) over selskapet. Utgangspunktet er at kommunale oppgaver skal løses gjennom styringssystemet i den danske kommuneloven. Hvis en kommune hadde bestemmende innflytelse over et selskap, ville dette innebære at virksomheten ble brakt utenfor reglene i den danske kommuneloven. Det er imidlertid ikke noe i veien for at flere kommuner sammen har bestemmende innflytelse over et selskap.

I 2006 var det i Danmark 185 kommunalt eide virksomheter som drev næringsvirksomhet, « Redegørelse om kommuners og regioners deltagelse i erhvervsdrivende selskaber m.v. 2008 », se redegjørelse fra Erhverv- og Selskabsstyrelsen København 2008. Antallet har gått ned som følge av kommunesammenslåinger. Det er flest virksomheter innenfor bransjene energi/varme/gass, renovasjon og trafikk. Tallene omfatter bare selskaper med omsetning over én million danske kroner, slik at et ikke utbetydelig antall mindre selskaper ikke er tatt med.

Oppsummering

Tallene for kommunalt eide selskaper i Danmark, Sverige og Norge bygger på nasjonal statistikk og ulike organisasjonsformer er tatt med. Tallene er således ikke helt sammenlignbare, men gir et visst grunnlag for å si noe om bruk av selskapsformer i de tre landene: Det er færrest kommunalt eide selskaper i dansk kommunesektor og flest i norsk. Det er imidlertid om lag samme antall selskaper i gjennomsnitt pr. kommune i Sverige og Norge (om lag fem). Norge har hatt den største økningen i bruk av selskaper det siste tiåret.

Svenske og danske kommuner har en mer begrenset adgang til å eie selskaper og drive næringsvirksomhet enn norske. Hovedbegrensningen er at virksomheten i Sverige og Danmark ikke kan ha fortjeneste som formål og at virksomheten etter sin art må ta sikte på å tjene allmenninteressen. Slike begrensninger gjelder ikke i Norge, hvor kommunen har anledning til å drive næringsvirksomhet i konkurranse med private, både i egenregi og gjennom selskaper. Dette innebærer at kommunale selskaper i Norge kan drive en virksomhet som både ligger et stykke fra kommunale kjerneoppgaver og som er i direkte konkurranse i markedet. I praksis opererer de aller fleste kommunale selskapene, i alle tre landene, i hovedsak innenfor tradisjonelle kommunale virksomhetsområder.

3.2 Reglene om inhabilitet for styremedlemmer i kommunalt eide ­selskaper i Sverige og Danmark

Sverige

Bestemmelsene om habilitet når folkevalgte har styreverv var blant de mest omdisktuterte spørsmålene da Sverige fikk ny kommunelov i 1991. I Sverige er det egne regler om habilitet (jäv) for folkevalgte og ansatte i kommuneloven. Inhabilitetsvurderingen er lempeligere når saker behandles i kommunestyret enn når de behandles i andre folkevalgte organer (nämnd) og i administrasjonen. Dette begrunnes i hensynet til det lokale selvstyret. Inhabilitetsregelen for kommunestyret fører til inhabilitet når saken berører personlige, nærståendes eller nær slekts interesser. Hvis en sak berører et selskap, er styreleder eller daglig leder ikke inhabil til å delta som medlemmer av kommunestyret, men den som personlig eier et selskap som er part, vil derimot kunne bli inhabil.

Spørsmålet om habilitet for medlemmer i andre folkevalgte organer (nämnd) enn kommunestyret og for kommunalt ansatte med styreverv, er regulert i kommuneloven. Hovedregelen tilsvarer generalklausulen i den norske forvaltningsloven § 6 annet ledd. Det er videre to bestemmelser om automatisk inhabilitet som er relevante for rollen som styremedlem. For det første inntrer inhabilitet i saker om tilsyn med den kommunale virksomheten en er styremedlem i. For det andre inntrer inhabilitet for den som har fullmakt til å representere selskapet (ställföreträdare) eller dennes nærstående.

Begrepet ställföreträdare er selskapsrettslig og omfatter normalt daglig leder og andre som kan signere for selskapet (i blant styreleder), men omfatter i utgangspunktet ikke de øvrige styremedlemmene.

Det er imidlertid gitt en unntaksbestemmelse for personer som har tilknytning til kommunalt eide selskaper. Vilkåret er at det dreier seg om aksjeselskaper hvor kommunen har aksjemajoriteten eller rett til å utnevne mer enn halve styret. For slike selskaper inntrer ikke inhabilitet etter generalklausulen eller reglen om inhabilitet for ställföreträdare. For selskaper som kommunen har kontroll med, vil det forhold at vedkommende er styremedlem i selskapet ikke i seg selv føre til inhabilitet. Inhabilitet kan imidlertid inntre av andre grunner, for eksempel personlig eller nærståendes mulige fordel av saken. Inhabilitet kan også inntre hvis kommunen ikke har den nødvendige kontroll med selskapet.

Det er imidlertid gitt et unntak fra dette unntaket igjen. Unntaket medfører at de alminnelige habilitetsreglene gjelder for folkevalgte og ansatte ved utøvelse av offentlig myndighet overfor fysiske og juridiske personer. Dette innebærer at det i en sak hvor for eksempel et kommunalt eid selskap skal få en offentlig tillatelse, vil daglig leder (eller andre som regnes som ställföreträdare) i selskapet normalt bli inhabil. I forarbeidene heter det:

Av rättssäkerhets- och objektivitetsskäl bör man därför dra en skiljelinje mellan olika ärenden beroende på om dessa avser myndighetsutövning eller inte. De intressen som bestämmelserna om jäv är satta att skydda, väger enligt vår mening tyngre än intresset av att upprätthålla det nämnda sambandet mellan företagen och nämnderna. Motsvarande gäller i lika hög grad för de tjänstemän som både sitter med i företagens styrelser och som på delegation handläggar myndighetsutövningsärenden som rör företagen. (Regeringens proposition 1993/94:188 side 61)

Danmark

De danske habilitetsreglene står i den danske forvaltningsloven, og det er redegjort for dem i « Rapport fra udvalget vedrørende styringsmæssige relationer i forholdet mellem kommunalbestyrelser og ­kommunale selskaber », Indenrigs- og sundhedsministeriet, København 2006. Rollen som styremedlem eller ledende funksjonær fører til inhabilitet bare når det gjelder private selskaper. Hovedregelen er at kommunestyremedlemmer eller kommunalt ansatte i utgangspunktet ikke blir inhabile til å behandle en sak som gjelder et selskap kommunen eier sammen med private, sammen med kommuner (fullt ut offentlig eid) eller heleid selskap. Det er imidlertid et vilkår at styremedlemmet er utpekt eller innstilt av kommunestyret. I enkelte situasjoner vil inhabilitet likevel kunne inntre:

1. hvor kommunestyret skal ta stilling til vedkommendes ivaretakelse av sitt verv,

2. hvor kommunestyret fører tilsyn eller kontrollvirksomhet overfor selskapet,

3. hvor vedkommende er styreleder i selskapet og det kan være tvil om hvorvidt vedkommende vil ivareta saklige, offentlige interesser når kommunestyret behandler saken,

4. eller hvor kommunestyret og selskapet inngår privatrettslige avtaler.

3.3 Oppsummering av likheter og forskjeller mellom norsk, svensk og dansk rett

Tilknytningen til et selskap kan føre til inhabilitet for folkevalgte og ansatte i kommunen, men et felles utgangspunkt i alle tre landene er at inhabilitet ikke inntrer for styremedlemmer i kommunalt eide selskaper. Hovedtrekkene i habilitetsreglene er således like.

I enkelte sakstyper inntrer inhabilitet likevel. I saker om tilsyn overfor selskapet blir styremedlemmer inhabile i Sverige, mens den som har fullmakt til å representere selskapet (ställföreträdare) blir inhabil ved annen offentlig myndighetsutøvelse overfor selskapet. I Sverige gjelder det imidlertid mindre strenge habilitetsregler i kommunestyret enn for andre folkevalgte organer og administrasjonen. I Danmark kan styremedlemmer etter omstendighetene bli inhabile i saker om tilsyn og om avtaler mellom kommunen og selskapet. I Norge er det fastslått gjennom rettspraksis at inhabilitet etter omstendighetene kan inntre i saker hvor det er konkurranse mellom det kommunale selskapet og private selskaper. Etter norsk lov kan man neppe oppstille noe utgangspunkt om inhabilitet i saker om avtaleinngåelse med kommunalt eide selskaper eller i saker om tilsyn eller myndighetsutøvelse overfor selskapet, selv om man ikke kan utelukke at det har vært en viss utvikling i forståelsen av inhabilitetsreglene på disse punktene.

Svensk rett krever at kommunen har over 50 prosent kommunalt eierskap for at inhabilitet ikke skal inntre når saker behandles i kommunen. I Norge er terskelen 100 prosent offentlig eierskap, mens etter dansk rett er styremedlemmer i selskaper med private medeiere likevel habile hvis de er utpekt eller innstilt av kommunestyret.

Samlet sett framstår norske regler som både mindre detaljerte og mindre strenge enn reglene i Sverige og Danmark.