4 Tiltak for å sikre bedre etterlevelse av el-tilsynslovens bestemmelser- tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

4.1 Gjeldende rett

El-tilsynsloven § 13 lyder som følger:

«I pålegg etter loven her kan det fastsettes en løpende tvangsmulkt for hver dag/uke/måned som går etter utløpet av den frist som er satt for oppfylling av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan også fastsettes som engangsmulkt. Tilsynsmyndigheten kan frafalle påløpt tvangsmulkt.»

Bestemmelsen gjelder for pålegg etter loven, og vil ikke kunne anvendes der tilsyn ikke gjennomføres i samsvar med bestemmelser i instruks, rammebrev og lignende fra sentral tilsynsmyndighet.

El-tilsynsloven inneholder også regler om stans av virksomhet/anlegg inntil pålegg er utført (§ 6), og en egen straffebestemmelse (§ 14).

4.2 Forslaget i høringsbrevet

Utviklingen av DLE har de senere årene vært negativ, ved at antallet årsverk og tilsyn har blitt kraftig redusert. I departementets høringsbrev ble det pekt på to lovmessige grep som vil kunne snu denne negative utviklingen. Loven bør for det første klargjøre de overordnede plikter som påhviler netteier pålagt lokalt elektrisitetstilsyn, jf. kapittel 3.1. I tillegg bør lovverket underbygges av regler som bidrar til større grad av etterlevelse i praksis.

For ivaretakelse av sistnevnte forhold, foreslo departementet en utvidelse av dagens regler om tvangsmulkt, slik at tvangsmulkt skal kunne ilegges der netteier ikke følger opp lovverkets krav, slik de fremgår av lovforslaget § 9.

Departementet foreslo også utvidede sanksjonsmuligheter (overtredelsesgebyr) overfor netteier som ikke overholder lovverkets bestemmelser.

4.3 Høringsinstansenes syn

Fornyings- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet:

Departementet og tilsynet er positive til forslagene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Foreningen for EL og IT Bedriftene (Nelfo):

Foreningen mener at en av svakhetene med dagens regelverk, er at DSB har hatt liten mulighet til inngrep mot mangelfullt tilsynsarbeid. Elsikkerhetsmessig har det vært uheldig at man ikke alle steder har fulgt opp det årlige rammebrevets intensjoner. DSB kan kun gjøre dette gjennom klare hjemler som gir mulighet for inngrep på en effektiv måte, når svikt i intensjonen med og forvaltningen av regelverket åpenbarer seg. Nelfo støtter forslaget til § 9, 1. og 2. ledd, sammenholdt med forslagets § 13 a, og mener dette vil gi DSB mer direkte sanksjonsmulighet når tilsynsoppgaver ikke følges opp. Hva som legges i "nødvendige ressurser" og hvor raskt DSB skal følge opp, bør etter foreningens oppfatning tydeliggjøres nærmere.

Nelfo støtter departementets begrunnelse for ny § 13 a. Foreningen mener det er klart at innføring av et nytt sanksjonsmiddel som overtredelsesgebyr, må forutsette vilje og anledning rent ressursmessig for DSB, til å kunne benytte dette på en riktig og effektiv måte. Foreningen har derfor med tilfredshet merket seg at departementet ser nødvendigheten av å styrke DSBs regionsapparat for å kunne følge opp dette.

DSB:

Direktoratet ser det som meget positivt at det gis en klar hjemmel for å gi tvangsmulkt til netteiere som ikke følger kravene som settes i lov eller forskrift, da det er en mangel ved dagens regelverk at klar hjemmel for dette ikke finnes. En tvangsmulkt vil kunne gi netteiere et ekstra incitament for å følge de krav som settes. Direktoratet har i andre saker sett at tvangsmulkt har vært særdeles effektivt for å få tilsynsobjektet til å rette avvik innen den angitte fristen. Direktoratet er også positiv til forslaget om overtredelsesgebyr, og uttrykker at man ved ileggelse av overtredelsesgebyr ikke kan bruke andre straffesanksjoner for det samme forholdet.

EL&IT Forbundet:

Forbundet støtter forslagene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Sysselmannen på Svalbard:

Svalbardtraktaten artikkel 8 annet og tredje ledd bestemmer at skatter, gebyr og avgifter som oppkreves på Svalbard, utelukkende skal komme Svalbard til gode, og ikke være høyere enn behovene for øygruppen tilsier. Dette innebærer at dersom det skulle bli aktuelt å innkreve slikt tvangsgebyr til fordel for statskassen på Svalbard, må dette inntektsføres på Svalbardbudsjettet, eventuelt som egen post i den enkeltes etats budsjett, som det henvises til i Svalbardbudsjettet.

4.4 Departementets vurderinger

El-tilsynslovens bestemmelse om tvangsmulkt kan ikke anvendes der tilsyn ikke gjennomføres i samsvar med instruks og rammebrev. I slike tilfeller mangler egnede virkemidler for å kunne fremtvinge oppfyllelse av pålegg gitt av sentral tilsynsmyndighet. Dette har gitt seg utslag i ulik grad av etterlevelse av regelverket. Avvik har imidlertid ikke fått konsekvenser for netteier, utover en påpekning av uoverensstemmelse med gjeldende regelverk. Dette svekker de interesser som el-tilsynsloven er ment å skulle ivareta.

For å avhjelpe disse forholdene, foreslår departementet en utvidelse av virkeområdet for reglene om tvangsmulkt. Denne utvidelse finner sted gjennom presiseringen av plikter i lovforslaget § 9 og bestemmelser gitt i medhold av loven. Tvangsmulkt vil etter dette kunne ilegges netteier ved manglende etterlevelse av pålegg etter loven og bestemmelser gitt i medhold av loven. Adgangen til å ilegge netteier tvangsmulkt foreslås innarbeidet i lovforslaget § 13.

Formålet med tvangsmulkt vil være å fremtvinge oppfyllelse, slik at lovlig tilstand gjenopprettes. Foruten den praktiske anvendelsen av bestemmelsen, antas bestemmelsen å kunne få en viktig preventiv effekt, der vissheten om dette reaksjonsmiddel, vil kunne bidra til større grad av etterlevelse i praksis.

Tvangsmulkt skal fungere som et pressmiddel for å bringe et ulovlig forhold til opphør. Forutsetningen for å ilegge tvangsmulkt er at det foreligger en ikke-oppfylt forpliktelse. Vedtak om tvangsmulkt kan derfor ikke treffes etter at det ulovlige forholdet er opphørt. For enkelte aktører vil det kunne fremstå som fristende å avvente myndighetenes inspeksjon og oppfølging, før nødvendige rettelser foretas. Selv om forholdene rettes i ettertid, vil imidlertid ulike interesser allerede kunne være skadelidende. Et underdimensjonert elektrisitetstilsyn har f.eks gjennomført færre tilsyn enn pålagt, eller gjennomført tilsyn av mer overfladisk karakter. Gjennom tilsyn avdekkes et stort antall feil og mangler, noen av alvorlig karakter. I ytterste konsekvens vil mangelfullt tilsyn kunne medføre tap av liv og helse. Følgene av lovbrudd på elsikkerhetsområdet kan derfor være til dels svært dramatiske.

Slike brudd på regelverket vil ikke i tilstrekkelig grad bli fanget opp av reglene om tvangsmulkt. Etter forholdene vil imidlertid lovens straffebestemmelse (§ 14) kunne anvendes. Bruk av straffebestemmelsen vil imidlertid kunne fremstå som uforholdsmessig og upraktisk. Samtidig innebærer en slik reaksjon en belastning på politiet og påtalemyndigheten. Det kan også anføres at en straffereaksjon ofte kommer lenge etter overtredelsen, og slik sett vil kunne svekke straffens preventive virkning.

Bestemmelsen om stenging av virksomhet (§ 6) vil også kunne fremstå som upraktisk og lite formålstjenlig.

For å sikre nødvendig grad av respekt for regelverket, og for ivaretakelse av viktige samfunnsinteresser, er det etter departementets syn behov for mer velegnede sanksjonsmidler i el-tilsynsloven. Det er således behov for et sanksjonsmiddel, som rammer de rene lovovertredelser, og som vil kunne ilegges raskt og effektivt, uten store omkostninger, og som vil kunne tilpasses den enkelte lovovertredelse. Innføring av overtredelsesgebyr vil etter departementets syn kunne dekke alle disse formålene. Overtredelsesgebyr vil i denne sammenheng innebære at netteier pålegges å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av overtredelser av lovverkets bestemmelser. Gebyret er ment å ha en pønal effekt, dvs. at sanksjonen skal føles som et onde for netteier. Størrelsen på overtredelsesgebyret må avpasses de hensyn som el-tilsynsloven skal ivareta. Dette innebærer at gebyret må kunne settes så vidt høyt at nødvendig grad av respekt og etterlevelse av lovverket opprettholdes.

Det overlates til Kongen å gi nærmere regler om fastsettelse og gjennomføring av overtredelsesgebyr, herunder rammer for forvaltningens skjønn, oppfyllelsesfrist med mer.

Ileggelse av overtredelsesgebyr antas langt på vei å ville bli den dominerende sanksjonsform overfor nettselskap som ikke overholder el-tilsynslovens bestemmelser. Dette vil kunne gi en viss avlastning på straffesakskjeden for saker av denne karakter. Departementet ønsker imidlertid ingen avkriminalisering på dette lovområdet, i det overtredelser vil kunne ha til dels betydelige samfunnsmessige skadevirkninger. Det bør derfor fremdeles foreligge mulighet for å reagere strafferettlig overfor nettselskap som bryter regelverket. I hovedsak antas imidlertid straffebestemmelsen å ville bli benyttet ved grovere eller gjentatte lovbrudd. For øvrig vises det til at lovens straffebestemmelse også omfatter andre aktører enn nettselskap, og derfor også av denne grunn bør opprettholdes.

Eventuelle lovmessige avvik vil bli avdekket gjennom tilsyn av netteier. For å sikre en effektiv håndhevelse av lovens regler, er det nødvendig med økt oppmerksomhet på denne tilsynsoppgaven.