3 Om utvidet adgang for Høyesterett til å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning

3.1 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet fra Justisdepartementet 28. september 1999 forslag nr. 6 om utvidet adgang for Høyesterett til å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning heter det:

«Utvidet adgang for Høyesterett til å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning

Høyesterett har i brev 24. mars 1997 til Justisdepartementet foreslått at Høyesterett gis utvidet kompetanse til å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning. Høyesterett har redegjort nærmere for forslaget i brev 21. desember 1998 og 18. januar 1999.

Høyesterett foreslår at følgende lovtekst tas inn i rettshjelploven (lov 13. juni 1980 nr 35):

«Når en sivil sak er henvist til behandling i Høyesterett, kan retten gi bevilling til fri sakførsel selv om en part ikke fyller de økonomiske vilkår i § 8 så fremt det finnes rimelig ut fra sakens prinsipielle interesse eller av andre grunner.»

Om bakgrunnen for forslaget skriver Høyesterett i brevet 24. mars 1997:

«I noen sivile ankesaker for Høyesterett har det oppstått behov for å kunne oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning i større grad enn det som følger av dagens lovgivning. Etter at to-instansreformen trådte i kraft vil det være aktuelt å henvise til behandling i Høyesterett flere sivile ankesaker av prinsipiell eller generell interesse. I en del slike saker er den ankende part i en vanskelig økonomisk situasjon og hans sjanse til å vinne fram bedømmes som tvilsom. Hvis man da utfra hensynet til prejudikatsinteressen velger å henvise, kan parten komme i enda verre situasjon, f.eks. kausjonssaker. Likeledes kan det være spørsmål om ikke Høyesterett for fremtiden bør henvise til behandling flere saker som konkret gjelder små beløp, men som har stor generell betydning. En del slike saker blir nok ikke påanket fordi omkostningene blir for store. Behovet for å kunne oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning antas således å ville øke noe.»

Høyesterett skriver videre, i brevet 18. januar 1999:

«Et av Høyesteretts hovedmål er å arbeide for rettsavklaring i samfunnet. Når rettsavklaring har en selvstendig verdi, kan det være naturlig at private parter innrømmes fri sakførsel i saker av særlig prinsipiell interesse.

Som påpekt (...) er det grunn til å tro at en del saker som gjelder mindre beløp, i dag ikke blir påanket til Høyesterett fordi partene frykter at saksomkostningene vil bli for store. Disse sakene kan likevel ha prinsipiell betydning, og det vil være uheldig om Høyesterett ikke får slike saker til behandling, idet en avklaring her også vil komme andre enn de konkrete partene til gode.»

Høyesteretts forslag omfatter bare sivile saker behandlet i avdeling. I 1998 behandlet Høyesterett 94 sivile saker i avdeling. Høyesterett opplyser at det ikke er mulig å oppgi eksakt hvor mange slike saker Høyesterett kommer til å behandle årlig fremover, men det anslås at tallet vil ligge på omkring 100.

Fri sakførsel etter rettshjelploven innvilges som hovedregel bare personer, jf. rettshjelploven § 4 første ledd. Høyesterett antar at en slik avgrensning også vil være hovedregelen i forhold til Høyesteretts forslag til ny bestemmelse. I 1998 opptrådte totalt 68 privatpersoner som parter i de sivile sakene for Høyesterett. Av disse 68 ble det innvilget fri rettshjelp til minst 19 personer med hjemmel i rettshjelploven slik den lyder i dag. Dersom alle øvrige privatpersoner skulle ha blitt innvilget fri rettshjelp etter Høyesteretts forslag til ny bestemmelse, ville det altså dreie seg om 49 personer. Høyesterett påpeker imidlertid at det må antas at «flere av disse ikke ville ha blitt innvilget fri sakførsel på bakgrunn av sakens karakter, jf ordlyden i forslaget: «..såfremt det finnes rimelig ut fra sakens prinsipielle interesse eller av andre grunner.»

Høyesterett finner det vanskelig å anslå de økonomiske konsekvensene av forslaget fordi avgjørelsen vil være skjønnsmessig og fordi det vil avhenge av hvilke saker som inntas. Det må videre tas hensyn til at det allerede i dag innvilges fri sakførsel for Høyesterett. Videre at saksomkostninger i en del saker vil bli tilkjent fra motparten slik at det offentlige ikke vil bli belastet.

Departementets vurdering:

Lovforslaget vil, dersom det blir gjennomført, gi Høyesterett en vid skjønnsmessig adgang til å pådra det offentlige utgifter til fri sakførsel. Kriteriene «sakens prinsipielle interesse» og «andre grunner» er likevel reelle rettslige vilkår som Høyesterett må forholde seg til. Videre må det foreligge «særlige grunner» dersom rettshjelp skal gis til andre enn privatpersoner, jf. rettshjelploven § 4 første ledd.

Når det gjelder de økonomiske konsekvensene, antar Justisdepartementet at det må påregnes ekstrakostnader for det offentlige i størrelsesorden 1-2 millioner kroner pr. år. I 1996 belastet Høyesterett Justisdepartementets budsjettpost 470.70 (fri sakførsel etter rettshjelploven) med kr 2 520 253,-. I 1997 var beløpet kr 2 781 308,- og i 1998 var det kr 2 379 428,-.

Justisdepartementet deler Høyesteretts oppfatning av at det vil kunne være uheldig om ikke Høyesterett får til behandling saker som gjelder mindre beløp, men som kan ha prinsipiell interesse.

Justisdepartementet er derfor enig i at det bør vurderes om det skal innføres en regel som foreslått av Høyesterett i rettshjelploven. Da forslaget gjelder dispensasjon fra de økonomiske vilkårene for å få fri sakførsel, foreslår departementet at forslaget inntas i rettshjelploven som nytt annet ledd i § 10.»

Høyesteretts forslag er også omtalt i St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp side 70.

3.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet støtter forslaget om å utvide Høyesteretts adgang til å oppnevne prosessfullmektig på det offentliges bekostning. Dette gjelder Borgarting lagmannsrett, Nord-Troms herredsrett, Stjør- og Verdal sorenskriverembete, Senja sorenskriverembete, fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Den Norske Advokatforening og Borgerrettsorganisasjonen i Norge.

Den Norske Advokatforening tilføyer at Tvistemålsutvalget på generelt grunnlag bør vurdere muligheten for at det offentlige kan pålegges å bære saksomkostninger i tilfeller hvor underinstansens dom endres av ankedomstolen.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelagforeslår en endring av ordlyden i forslaget for å få klarere frem at Høyesterett ikke kan innvilge en part fri rettshjelp før Kjæremålsutvalget har samtykket i at saken fremmes og mener dette kommer klarere frem dersom tvistemålslovens begrepsbruk legges til grunn. På denne bakgrunn foreslås følgende ordlyd:

«Når Høyesteretts kjæremålsutvalg har samtykket i at en sivil sak fremmes for Høyesterett, kan retten gi bevilling til fri sakførsel selv om en part ikke oppfyller de økonomiske vilkår i § 8 så fremt det finnes rimelig ut fra sakens prinsipielle interesse eller av andre grunner.»

Fylkesmannen uttaler videre:

«Fylkesmannen vil for øvrig bemerke at det for partene i prosessen vil være nokså usikkert om de får bevilling til fri sakførsel i forbindelse med en anke til Høyesterett. For det første må saken gjennom «nåløyet» i Kjæremålsutvalget. Dernest kommer at den foreslåtte regelen gir Høyesterett så vid og skjønnsmessig adgang til å gi bevilling til fri sakførsel at det blir umulig for parten å forutse om bevilling blir gitt. Samtidig er både utarbeidelsen av ankeerklæringen og saksforberedelsen forut for Kjæremålsutvalgets behandling vanligvis forbundet med store omkostninger for parten. Anken til Høyesterett i en sak som gjelder små beløp og der sjansen til å vinne fram bedømmes som tvilsom, vil derfor fremdeles være forbundet med stor økonomisk risiko selv om saken er prinsipiell eller av generell interesse. Vi er derfor noe usikre på om den foreslåtte lovendringen vil få ønsket effekt. På lenger sikt kan likevel fast praktisering av regelen gi øket forutberegnelighet.»

Trondheim byretthar en viss forståelse for Høyesteretts forslag, men nevner at det er forbundet med såpass store omkostninger å føre en sak både i første og annen instans at det er et spørsmål om det riktigste ville være å styrke muligheten for fri sakførsel generelt.

Agder lagmannsrett er den eneste høringsinstansen som går imot forslaget. Det gis uttrykk for at det kan rettes innvendinger mot at domstolene avgjør søknader om rettshjelp i enkelte sivile saker. Det siteres fra høringsuttalelsen:

«Det er ut fra hensynet til tilliten til domstolenes uhildethet mindre heldig at domstolene på forhånd treffer avgjørelse om økonomisk bistand til den ene av partene i en tvist som står for domstolen. I de sakstyper domstolene i dag avgjør søknader om fri rettshjelp etter rettshjelploven § 18, skal det i prinsippet ikke foretas noen prosedabilitetsvurdering. Det vises til rundskriv G-73/96 side 75. De prinsipielle innvendingene mot at domstolene treffer forvaltningsvedtak av denne art forsterkes når vilkårene er skjønnsmessige, spesielt når det vil inngå en prosedablilitetsvurdering. Etter forslaget fra Høyesterett vil domstolen få en meget vid skjønnsmessig adgang til å innvilge fri rettshjelp.»

Flere av høringsinstansene, deriblant Heggen og Frøland sorenskriverembete, er inne på at problemet for den store del av det rettssøkende publikum, er høye advokatsalærer og stramme økonomiske vilkår for innvilgelse av fri sakførsel i første og annen instans.

3.3 Departementets vurderinger

Departementet er etter høringen av den oppfatning at Høyesteretts adgang til å innvilge fri sakførsel bør utvides slik at også saker av prinsipiell interesse i større grad omfattes av ordningen. Sett hen til Høyesteretts rettsavklarende funksjon, anses det som viktig at domstolen får mulighet til å prøve saker som har betydning ut over den enkelte sak uavhengig av partenes økonomi. Etter departementets mening taler dette for å innføre en regel som nevnt ovenfor. Bortsett fra Agder lagmannsrettsynes alle høringsinstansene å være enig i dette.

Departementet ser ikke betenkeligheter i forhold til Høyesteretts uhildethet i forbindelse med innvilgelse av fri rettshjelp. I denne forbindelse vises det til St. meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp side 70 der en generell utvidelse av domstolenes innvilgelseskompetanse i fri sakførselsaker er drøftet:

«Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig at domstolenes kompetanse i fri sakførselsaker utvides slik at domstolene får innvilgelseskompetanse i alle saker som skal opp for domstolene. Domstolene vil være den instans som har det beste grunnlag for å vurdere de faktiske og juridiske sider ved den sak det søkes om fri rettshjelp til. Domstolen vil gjennom stevning og prosesskrifter sitte på den informasjon som fylkesmannen ofte etterspør i disse sakene. Ved å flytte kompetansen til domstolen vil bare én offentlig instans være involvert. Dette vil gjøre det enklere for publikum å finne frem i systemet. En slik ordning vil også kunne bidra til at hele saksprosessen tar kortere tid ved at en slipper å avvente utfallet av søknaden hos fylkesmannen før en foretar rettergangsskritt.»

Det siteres videre fra samme side:

«Hovedregelen bør etter dette være at søknader om fri sakførsel avgjøres av den domstol som skal behandle søknadens realitet.»

Når det gjelder det foreliggende forslag, bemerkes at det i dette ikke ligger at domstolen skal vurdere om parten har mulighet for å vinne frem med saken. Forslaget er begrunnet i et ønske om at Høyesterett kan henvise til behandling flere saker som blant annet gjelder små beløp, men som kan ha prinsipiell interesse.

Departementet har forståelse for innvendingen om at det fortsatt vil kunne være usikkert for partene i prosessen om de får bevilling til fri sakførsel i forbindelse med en anke til Høyesterett, idet kriteriene i forslaget er skjønnsmessige. Departementet vil peke på at hensikten med forslaget er at Høyesterett selv skal gis adgang til å vurdere behovet for å gi fri sakførsel slik at man kan få prøvet saker av prinsipiell interesse. Det vises også til høringsnotatet hvor det fremheves at «sakens prinsipielle interesse» er et reelt rettslig vilkår som Høyesterett må forholde seg til.

Etter departementets syn vil uttrykket «sakens prinsipielle interesse» i stor grad måtte antas å omfatte også de tilfeller som Høyesterett i høringssvaret omtaler som «saker av generell interesse». Departementet har derfor funnet å ville ta ut «andre grunner» fra forslaget i høringsnotatet. Det vil da bare være saker der Høyesterett finner det rimelig ut fra «sakens prinsipielle interesse» at retten kan gi bevilling til fri sakførsel selv om en part ikke oppfyller de økonomiske vilkårene i § 8. Denne endringen vil gjøre kriteriet for innvilgelse av fri sakførsel noe mindre skjønnsmessig og derved, i alle fall på sikt, øke forutberegneligheten for brukerne av rettsapparatet.

Lovendringen vil etter departementets syn ikke medføre at motparten overføres en større økonomisk risiko forbundet med saken. Det antas ikke at Høyesterett vil ha vanskeligheter med å pålegge den tapende part omkostningsansvar i et tilfelle der ankesaken er finansiert ved fri rettshjelp etter vedtak av Høyesterett selv.

I forhold til høringsnotatet er det foretatt en liten presisering av ordlyden for å få klart frem at det er Høyesterett selv som skal foreta vurderingen.

I høringsnotatet er det foreslått at den nye regelen tas inn i rettshjelploven som nytt annet ledd i § 10 ettersom bestemmelsen også gjelder dispensasjon fra de økonomiske vilkår for innvilgelse av fri sakførsel. Departementet er imidlertid nå kommet til at forslaget heller bør plasseres i en egen bestemmelse. Det foreslås at den nye reglen tas inn i rettshjelploven som ny § 21 a. På denne måten får man samlet alle bestemmelser der retten kan innvilge fri sakførsel, samtidig som bestemmelsen kommer tydeligere frem.