Del 1
Innledende del

1 Innledning og sammendrag av Regjeringens forslag

1.1 Innledning

Departementet foreslår i denne proposisjonen et nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer. Forslaget tar utgangspunkt i det takseringssystemet som finanskomiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, skisserte i Innst. S. nr. 143 (1996-97) i behandlingen av Brundtland-regjeringens melding om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning, jf. St.meld. nr. 45 (1995-96).

Det gjeldende takseringssystemet ivaretar ikke behovet for et enhetlig takstgrunnlag. Forholdet mellom en eiendoms verdi og ligningstakst varierer betydelig, ikke bare fra landsdel til landsdel, men også innenfor den enkelte kommune. De nåværende ligningstakstene ivaretar heller ikke hensynet til likhet i beskatningen av sammenlignbare eiendommer. Grunnlaget for beskatningen av boliger er blitt for vilkårlig og dermed urettferdig. Boligbeskatningen forutsetter at en får etablert et mer rettferdig takseringssystem. Dette var også bakgrunnen for at Brundtland-regjeringen foreslo nye takseringsregler i St.meld. nr. 45 (1995-96).

Flertallet i finanskomiteen gikk i Innst. S. nr. 143 (1996-97) inn for et nytt takseringssystem som avvek fra forslaget i St.meld. nr. 45 (1995-96) på flere sentrale punkter. Komiteflertallet la til grunn at departementet skulle innhente data og analysere fordelings- og inntektsvirkningene av komiteens skisse til boligtakserings- og skattesystem og fremme en lovproposisjon på bakgrunn av dette. På grunnlag av Levekårsundersøkelsen 1997 og selvangivelsesstatistikk for 1997, har departementet beregnet proveny- og fordelingsvirkningene av komiteflertallets skisse. På bakgrunn av disse beregningene, og etter en gjennomgang av de takseringsfaglige sidene ved komiteflertallets forslag, foreslår Regjeringen enkelte endringer i forhold til komiteflertallets skisse.

Departementet har lagt vekt på at takseringssystemet skal være enkelt og sjablonmessig. Utgangspunktet er boligens boligareal, som multipliseres med en kvadratmetersats basert på produksjonskostnader. Taksten er dermed basert på produksjonsverdi, ikke på markedsverdi. I tråd med Stortingets forutsetninger er det lagt til grunn at skattegrunnlaget ikke skal kunne være høyere enn boligenes markedsverdi. I områder av landet der markedsverdiene er lave nedjusteres kvadratmetersatsen med en viss prosentsats. I tillegg gis det fradrag for alder og eventuelt lav standard.

Proposisjonen er delt i tre deler: I den innledende delen begrunnes og beskrives gjeldende regler for boligbeskatning i Norge. I tillegg gis en oversikt over boligbeskatning i de andre nordiske landene. Del II utgjør den takseringsfaglige delen, og gjør rede for departementets forslag til nye takseringsregler. I del III, proposisjonens økonomiske del, presenteres beregninger av fordelings- og provenyvirkninger av komiteflertallets forslag og av Regjeringens takseringsforslag med en skisse til bunnfradrag og satser.

1.2 Nivået på boligbeskatningen

Regjeringen legger opp til å videreføre en moderat beskatning av bolig og fritidseiendom, og at bolig- og fritidseiendom fortsatt skal inngå i den generelle kapitalbeskatningen, jf. kapittel 2. Regjeringens skisse til bunnfradrag og satser innebærer en skattelette på vel 1 mrd. kroner i forhold til dagens nivå. Også finanskomiteens flertall ønsket å videreføre gjeldende skatteformer knyttet til bolig. Det vil si at ligningsverdien av bolig skal inngå i formuesskattegrunnlaget, og at avkastningen av bolig skal skattlegges gjennom inntektsbeskatningen og delvis gjennom gevinstbeskatningen. Kapittel 3 gir en oversikt over gjeldende regler for boligbeskatning i Norge. I tillegg til inntekts- og formuesskatt, kan kommunene ilegge eiendomsskatt på bolig. I denne proposisjonen foreslås ingen endringer i reglene om kommunal eiendomsskatt.

Skal en unngå for sterke vridninger mellom ulike former for investeringer, bør ulike typer kapital skattlegges mest mulig likt. Inntektsbeskatning av egen bolig må ses i sammenheng med at det i Norge gis ubegrenset fradrag for private gjeldsrenter. Det generelle gjeldsrentefradraget har sitt motstykke i at kapitalavkastning er skattepliktig i de fleste former.

Økt internasjonal integrasjon har gjort skattegrunnlagene mer mobile over landegrensene. Det begrenser beskatningsmulighetene mer enn før. Skal en kunne opprettholde velferdsnivået i Norge, bør skattleggingen derfor omfatte også formue og inntekt av egen bolig og fritidseiendom.

Provenyet fra inntekts- og formuesskatten på bolig- og fritidseiendom er anslått til om lag 4,2 mrd. kroner i 2001. Dette er svært lavt sammenlignet med inntekts- og formuesskatt på andre investeringer. Hvis bolig ble skattlagt fullt ut som annen kapital, ville skatteinntektene vært drøye 20 mrd. kroner høyere enn i dag, ifølge beregninger i Nasjonalbudsjettet 2001. Den samlede boligbeskatningen i Norge er også relativt lav sammenlignet med de fleste andre land, jf. kapittel 4. Bolig blir særlig lempelig skattlagt sammenlignet med bankinnskudd og mange næringsinntekter. Dette begrenser kapitaltilgangen til annen produktiv virksomhet. Regjeringen har imidlertid lagt vekt på at bolig er et grunnleggende gode som bør beskattes lempeligere enn annen kapital. Også fordelingshensyn kan tilsi en viss skjerming av moderate boliger.

En iverksettelse av komiteflertallets skisse til takserings- og skattesystem for bolig- og fritidseiendom ville innebære at den alt overveiende delen av boligene ble unntatt fra beskatning. Skattereduksjonen som eventuelt ville følge av skissen beregnes til 3,7 mrd. kroner. Både provenyet i inntekts- og formuesskatten ville bli redusert med nærmere 90 prosent, jf. beregningene som presenteres i kapittel 14 i proposisjonen. Det kraftige skattebortfallet skyldes først og fremst de store bunnfradragene i komiteflertallets skisse. Komiteflertallet gikk inn for at bunnfradragene skulle settes slik at boliger under en viss størrelse, målt ved såkalt »beregnet areal», skulle fritas helt for skatt. Boliger langt utover normal boligstørrelse ville imidlertid kunne bli helt fritatt for beskatning med komiteflertallets opplegg pga. reduksjonen i det beregnede arealet som følge av alder og etasjer mv. For eksempel ville en bolig over ett plan med fullt aldersfradrag kunne være opptil 375 kvadratmeter før den ble ilagt inntektsskatt og eventuell formuesskatt. Boliger over flere plan kunne vært vesentlig større før de ble gjenstand for beskatning.

Skatteendringene som følger av komiteflertallets skisse har videre en fordelingsprofil som etter Regjeringens syn er lite ønskelig, ved at de største skattelettelsene gjennomgående ville gå til veletablerte husholdninger med høye inntekter, jf. kapittel 14. Forskjellene i boligformue er store og sterkt avhengig av husholdningenes økonomi og finansieringsevne. Boligskatt gir utjevning mellom etablerte boligeiere og de som ikke eier bolig. Dessuten gir det utjevning mellom vanlige boligeiere og det velstående mindretall som investerer særlig mye i boligeiendom. Et bortfall av størstedelen av boligskatten vil dermed være til særlig fordel for dem med høy inntekt og boligformue.

Regjeringen ønsker likevel å ta hensyn til at bolig er et grunnleggende gode som bør skattlegges mer lempelig enn annen kapital. Det legges etter en samlet vurdering derfor opp til at skattleggingen av bolig fortsatt skal være moderat og at de nye takseringsreglene skal gi en lettelse på vel 1 mrd. kroner i forhold til gjeldende regler, jf. kapittel 15. Regjeringen foreslår skjermingstiltak for å sikre at ingen får urimelig høye takster i forhold til markedsverdier og for å skjerme skattytere med lave inntekter og store boliger.

1.3 Forslag til nye takseringsregler

I kapittel 5 gis en oversikt over Brundtland-regjeringens forslag til nye takseringsregler i St.meld. nr. 45 (1995-96) og komiteflertallets forslag i Innst. S. nr. 143 (1996-97). I henhold til komiteflertallets opplegg skulle takseringssystemet ta utgangspunkt i et såkalt beregnet areal for boligen. Dette er produktet av boligens grunnflate, etasjefaktorer, aldersfaktor, og eventuelle lavstandard-, fraflyttings- og livsløpsstandardfaktorer. Boligens brutto takst framkom ved å multiplisere det beregnede arealet med en fast kvadratmeterpris, som skulle settes til en andel av produksjonskostnadene. Bruttotaksten skulle også omfatte verdien av boligens tomtegrunn dersom tomten ikke utgjør mer enn 1,2 mål. Dersom bygningens tomtegrunn overstiger 1,2 mål, skulle det etter nærmere retningslinjer gis et tillegg i taksten.

Departementet har lagt vekt på å ivareta hovedintensjonene bak komiteflertallets skisse til takseringsløsning, blant annet ved at takseringen skal ta utgangspunkt i produksjonsverdi og ikke markedsverdi, og at det ikke tas direkte hensyn til tomtens verdi når tomten er under 1,2 mål. Ved utformingen av takseringssystemet er det imidlertid også lagt vekt på å oppnå en enkel og robust takseringsløsning, og at sammenlignbare boliger skal få like takster. En har videre lagt vekt på at systemet skal ha gode fordelingsvirkninger. I lys av disse kriteriene har gjennomgangen av komiteflertallets skisse vist behov for forenklinger eller justeringer på flere punkter. Boks 6.1 gir en samlet oversikt over departementets forslag til takseringsløsning.

Arealbegrep og etasjefaktorer

Etter departementets forslag skal ligningstaksten baseres på boligens boligareal (BOA), slik det er definert i Norsk Standard 3940, jf. avsnitt 6.1. Det innebærer et noe annet utgangspunkt enn komiteflertallets opplegg, der arealet beregnes med utgangspunkt i grunnflaten i bygningens hovedetasje. For bygninger med flere etasjer skal grunnarealet, etter komiteflertallets opplegg, multipliseres med forskjellige etasjefaktorer. Reelt sett blir areal i de øvrige etasjene som oftest betydelig undervurdert ved den verdsettelsesmetoden som komiteflertallet skisserer.

Foreliggende tall viser at det ikke er særlige forskjeller i produksjonskostnadene pr. kvadratmeter for bygg på én flate og bygg i flere etasjer (for en gitt størrelse på bygget). Det er derfor svakt faglig grunnlag for å gi særskilt rabatt i taksten for bygninger over flere etasjer. Også hensynet til et enkelt og praktikabelt takseringssystem taler mot en etasjefaktor. Bruk av etasjefaktor nødvendiggjør i tillegg detaljerte etasjedefinisjoner. Å fjerne rabatten for flere etasjer bedrer også fordelingsvirkningene. Det skyldes at det er flere boliger med flere etasjer i områder med høye eiendomspriser enn i områder med lave eiendomspriser. Regjeringen vil derfor frarå å gi en etasjerabatt ved beregning av boligtakst.

Arealdefinisjonen er sentral ved takseringen, og det arealet som skal benyttes må kunne angis på en enkel og entydig måte. Dersom komiteflertallets opplegg følges fullt ut, kan det i mange tilfeller oppstå tvil om hvordan grunnflaten skal oppmåles i hovedetasjen og om det skal benyttes ett mål for grunnflate, uten hensyn til at de ulike etasjeplanene kan ha varierende grunnflate.

Etter departementets syn er det videre uheldig å innføre et arealbegrep som kun benyttes i takseringssammenheng. Det vil være en stor fordel dersom takseringsløsningen kan ta utgangspunkt i et innarbeidet og utbredt arealbegrep. Departementet har vurdert to etablerte arealbegreper som aktuelle for takseringsformål: bruksareal (BRA) og boligareal (BOA). BRA er et innvendig målt bruttoareal, mens BOA kun omfatter boligdelen av boligen. Forskjellen mellom de to arealstørrelsene tilsvarer utromsarealet, det vil si boder, trappeoppganger mv. Departementet har lagt vekt på at bruksareal som grunnlag for takseringen vil kunne gi uforholdsmessig høye takster for boliger med stort utromsareal (boder og lignende). Forskjellen i byggekostnader mellom utromsareal og vanlig boligareal er betydelig, og for enkelte boliger vil det kunne gi urimelige utslag dersom samme sats benyttes for utromsareal som for boligareal. Det gjelder blant annet for mange eldre boliger med store uinnredede lofts- og kjelleretasjer.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at boligarealet (BOA) legges til grunn for takseringen. For mange boligeiere vil boligarealet være en kjent størrelse, og en slipper å etablere et særskilt arealbegrep som kun skal benyttes for skatteformål. Ved bruk av boligareal som arealbegrep vil det foreligge ferdige arealoppgaver over vesentlige deler av boligmassen. Boligarealet skal oppgis blant annet ved salg av boliger. I tillegg foreligger det ferdige oppgaver over boligareal for hver enkelt boenhet i de fleste borettslag.

Livsløpsstandardfradrag

Komiteflertallets forslag bygger på at boliger med livsløpsstandard etter Husbankens regler skal ha redusert takst gjennom bruk av en livsløpsstandardfaktor på 0,9. Departementet viser til at det ikke er mulig å gi en helt klar og samtidig kortfattet definisjon av livsløpsstandard. I departementets forslag til takseringssystem er det derfor ikke lagt opp til at det gis fradrag for livsløpsstandard, jf. avsnitt 6.2.

Lavstandardfradrag

Komiteflertallet la opp til at taksten skal reduseres dersom boligen har lav standard.Har bygningen i sum vesentlige mangler i forhold til dette, for eksempel manglende kjeller, isolasjon, elektrisk anlegg og VVS-anlegg, skal det benyttes en lavstandardfaktor på 0,6, dvs. at det gis et fradrag i taksten på 40 prosent.

Departementet har fulgt opp at det skal gis fradrag i taksten dersom bygningen har lav standard, jf. avsnitt 6.3. Departementets forslag fraviker imidlertid noe fra komiteflertallets opplegg. Det foreslås at lavstandardfradraget gis etter et gradert system. Det legges opp til automatisk fradrag for lav standard dersom bygningen mangler vann, elektrisitet, WC, bad med minimum dusjmulighet eller grunnmur eller støpt såle.

I tillegg foreslår departementet at det også kan gis fradrag etter en individuell vurdering for fysiske mangler som er av varig art og som medfører en isolertforringelse av samlet eiendomsverdi med minst 25 prosent, når slik mangel blir tilfredsstillende dokumentert fra skattyters side.

Aldersfradrag

Etter komiteflertallets opplegg skal fradrag for slit, elde og utidsmessighet gis med 1 prosent pr. år, maksimalt 60 prosent. Departementet er enig i at det bør gis fradrag for slit, elde og utidsmessighet (aldersfradrag). Undersøkelser indikerer at maksimalt aldersfradrag på 60 prosent gir en vesentlig større reduksjon i taksten enn reelt verdifall som følge av elde på en normalt vedlikeholdt bolig. Departementets beregninger viser dessuten at boliger i høyere prisklasser vil være overrepresentert blant boliger som berøres av en reduksjon av maksimalt aldersfradrag fra 60 prosent til eksempelvis 30 prosent. Redusert aldersfradrag vil derfor også kunne bidra til en bedre takseringsløsning sett fra et fordelingsperspektiv. Maksimalt aldersfradrag er derfor i departementets forslag begrenset til 30 prosent, jf. avsnitt 6.4. Det foreslås at fradrag gis med ½ prosent pr. år i inntil 60 år.

Kvadratmetersats

Av forenklingshensyn bør det være samme tekniske takseringsløsning for alle typer helårs- og fritidsboliger. Ved bruk av boligareal som arealbegrep trenger en ikke skille mellom blokkleiligheter og andre boligtyper ved oppmåling av areal. Departementet foreslår også at det benyttes samme kvadratmetersatser for alle boligtyper, først og fremst av forenklingshensyn, men også fordi det kan framstå som urimelig at en blokkleilighet skal få høyere takst enn for eksempel et rekkehus av samme størrelse, jf. kapittel 7.

Reduksjonsfaktor/fradragssoner

Komiteflertallet la til grunn at de lokale ligningsmyndighetene ved takseringen skal benytte en reduksjonsfaktor på 0,5 i fraflyttingsstrøk hvor omsetningsverdien av boligen ligger mer enn 30 prosent lavere enn produksjonskostnadene. Komiteflertallets opplegg innebærer i praksis et system med én normalsone og én fradragssone.

Med kun to soner og betydelige takstforskjeller mellom sonene, kan en få store terskelvirkninger i soneovergangene. Regjeringen foreslår derfor at det innføres to fradragssoner i tillegg til normalsonen. I kapittel 8 gjøres det nærmere rede for begrunnelsen for å ha en slik soneinndeling, i tillegg til at det foreslås en metode for å skille ut kommuner for plassering i fradragssoner. Ved å utvide antall soner fra to til tre (totalt sett), kan takstreduksjonene bli mer gradvise og terskelvirkningene mindre. Det vil innebære mindre bruk av sikkerhetsventilen, jf. nedenfor. En bredere og mer gradert ordning med fradragssoner enn hva komiteflertallet la opp til vil dermed innebære en ligningsadministrativ forenkling. I tillegg vil fordelingsvirkningene av boligskatten bedres.

Regjeringen foreslår at størstedelen av boligene, anslagsvis ¾ skal være i normalsonen. Fradragssone 2, den laveste sonen, bør være liten og kun omfatte utkantstrøk med markert lavere markedsverdier enn produksjonskostnader. Fradragssone 1 skal utgjøre en «mellomsone». Den geografiske differensieringen av takstene gjennomføres ved at den objektivt fastsatte produksjonsverdien pr. kvadratmeter boligareal multipliseres med reduksjonsfaktorer i hver av sonene. Det foreslås at departementet gis fullmakt til å fordele kommuner i takstsoner etter at utkast til soneinndeling har vært på høring.

Verdien av fritidseiendommer står ikke nødvendigvis i sammenheng med verdien på helårsboliger i samme område, og det er derfor lite treffsikkert å la soneinndelingen for helårsbolig også omfatte fritidsboliger. Det er videre vanskelig å finne gode kriterier for en egen soneinndeling for fritidseiendommer, blant annet fordi tomteverdiene for fritidseiendommer varierer betydelig, også innenfor relativt små geografiske områder, og statistikkgrunnlaget på dette feltet er svakt. Regjeringen foreslår derfor at samme reduksjonsfaktor benyttes for fritidsbolig som for helårsbolig i normalsonen.

Sikkerhetsventil

Komiteflertallet la til grunn at ingen boligtakst skal kunne overstige markedsverdien for samme bolig. Hvis dette skjer, kan skattyter kreve særskilt takst. Forslaget innebærer at ligningskontoret får plikt til å sørge for en egen verditakst når skattyter sannsynliggjør at markedsverdien er lavere enn skattetaksten før bunnfradrag. Dette er en ressurskrevende løsning fordi det forutsetter individuell behandling av de boligene det gjelder og fordi det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å beregne markedsverdien.

For å ivareta komiteflertallets ønske om en sikkerhetsventil mot urimelig høyt takstgrunnlag i spesielle tilfeller, og samtidig sikre en enkel og praktikabel løsning, legger departementet i stedet opp til at sikkerhetsventilen skal sikre at skattegrunnlaget(takst etter bunnfradrag) ikke skal overstige boligens markedsverdi, jf. kapittel 9. Dermed reduseres antall tilfeller der sikkerhetsventilen tas i bruk. Dette må ses i sammenheng med forslaget om fradragssoner, som innebærer at det systematisktas hensyn til at markedsverdien i enkelte områder kan være lavere enn gjennomsnittlig produksjonskostnad. Antall tilfeller der sikkerhetsventilen tas i bruk vil dermed i utgangspunktet reduseres ved innføringen av fradragssoner. I tillegg legges det opp til en skjermingsordning for å unngå at de nye takseringsreglene skal få urimelige utslag for pensjonister med lave inntekter og store boliger.

Taksering av tomt

I samsvar med komiteflertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-97), foreslår departementet at det ikke skal tas direkte hensyn til verdien av tomt som er naturlig tilordnet bygningen. For tomt over 1,2 mål skal det overskytende tomtearealet takseres separat med utgangspunkt i omsetningsverdien og inngå i grunnlaget for formuesskatt (ikke inntektsskatt), jf. kapittel 10. Taksten baseres på en vurdering av eiendommens potensielle bruksområde ut fra reguleringsplaner og beskaffenhet for øvrig, herunder muligheten til utskilling av egen tomt. Ved verdsettelsen av tomtearealet utover 1,2 mål, skal hele eiendommen tas i betraktning. Dette kan ha betydning for verdifastsettelsen der tomtearealet utover 1,2 mål isolert sett ikke kan skilles ut som en egen tomt, men der dette er mulig dersom hele eiendommen betraktes under ett. Dette gir best samsvar med eiendommens faktiske verdi.

Departementet foreslår i samsvar med komiteflertallets forslag i Innst. S. nr. 143 (1996-97) at det ved takseringen ikke skal gjøres forskjell på festet tomt og selveiertomt, jf. kapittel 11. Dette er i tråd med prinsippet om at taksten skal fastsettes med utgangspunkt i produksjonskostnadene for bygningen, og at tomteverdien som hovedregel ikke skal ha betydning for taksten.

Etablering av takstregisteret

I kapittel 12 omtales den praktiske og administrative gjennomføringen av omleggingen av takseringssystemet, mens kapittel 13 gjør rede for kostnadene ved etablering og drift av takseringssystemet. Den foreslåtte takseringsløsningen innebærer at takstene i hovedsak kan beregnes maskinelt etter takseringsformlene, på grunnlag av registrerte data. Innhenting av opplysninger fra boligeierne vil skje gjennom et enkelt, kort og delvis forhåndsutfylt egenmeldingsskjema. Det er lagt opp til at egenmeldingsskjemaer skal sendes ut våren eller sommeren 2003, etter et mindre prøveprosjekt. Prosessen med utsendelse og registrering av egenmeldingsskjemaene beregnes å ta i overkant av ett år. Systemet forventes å være driftsklart i 2004. Det innebærer at takstene første gang vil kunne benyttes for inntektsåret 2005, gitt at det nye takstgrunnlaget skal inngå i forskuddsutskrivningen.

Senere ajourhold av takstregisteret vil langt på vei foregå gjennom innhenting av opplysninger fra andre registre.

1.4 Skisse til bunnfradrag og satser

Finanskomiteens flertall foreslo bunnfradrag og satser i boligbeskatningen i tillegg til de tekniske takseringsreglene. Departementet fremmer ikke nå formelt forslag til vedtak om bunnfradrag, reduksjonsfaktorer og satser i boligbeskatningen siden de nye takstene først skal benyttes ved ligningen for inntektsåret 2005. Når takseringen er gjennomført i 2004, vil en ha et bedre tallgrunnlag til formelt å kunne foreslå bunnfradrag og satser. I kapittel 15 skisseres likevel den satsstrukturen som departementet mener bør danne grunnlag for et endelig forslag, slik at en kan vurdere fordelingsvirkningene av forslaget til nye takseringsregler.

Det foreslås at satsene for beregning av nettoinntekt reduseres fra dagens 2,5 prosent og 5 prosent til hhv. 2 prosent og 4 prosent, i tråd med komiteflertallets forslag i Innst. S. nr. 143 (1996-97) og skissen i St.meld. nr. 45 (1995-96). Innslagspunktet for 4 prosentsatsen bør settes høyt. Ettersom de nye takseringsreglene vil kunne gi vesentlig høyere bruttotakster på bolig- og fritidseiendom enn i dag, bør bunnfradraget økes betydelig. Det foreslås at bunnfradraget også benyttes i formuesskatten, noe som vil sikre at formue i egen bolig fortsatt skattlegges mer lempelig enn annen formue.

Begrunnelsen for bunnfradraget er å skjerme et minste boligkonsum fra boligskatt, noe også komiteflertallet la stor vekt på i sin innstilling. Etter departementets oppfatning foreligger ikke like sterke hensyn for å skjerme mindre fritidsboliger fra skatt. Også fordelingsargumentet er langt svakere når det gjelder fritidsboliger. På den annen side innebærer overgangen til nye takseringsregler at også bruttotakstene for fritidsboliger vil bli vesentlig høyere enn i dag. Det kan derfor være behov for en viss skjerming av fritidsboliger i form av bunnfradrag. På denne bakgrunn foreslås det å innføre bunnfradrag også i beskatningen av fritidseiendommer, men at dette er vesentlig lavere enn for helårsbolig.

Kombinasjonen av kvadratmetersats og bunnfradrag vil for et gitt skattenivå være med på å bestemme hvordan boligskatten fordeles og hvor mange boliger som skattlegges. Høye kvadratmetersatser kombinert med høyt bunnfradrag vil, for et gitt skattenivå, gi større omfordeling enn et opplegg med lavere bunnfradrag og kvadratmetersatser. Dette skyldes at høyinntektsgrupper i gjennomsnitt har større boliger enn lavinntektsgrupper, og at et alternativ med høye kvadratmetersatser og høyt bunnfradrag vil innebære økt skatt for store boliger og lav eller ingen skatt for små boliger. Hensynet til fordeling må imidlertid avveies mot et ønske om å unngå betydelig økning av boligskatten for enkelte.

Departementet legger opp til en progressiv beskatning av boliger, der de aller største boligene får økt skatt, mens moderate boliger i gjennomsnitt får redusert skatt. I kapittel 15 skisseres et opplegg der alle helårsboliger under 85 kvm fritas helt for boligskatt. Dette tilsier et bunnfradrag på 540 000 kroner med de kvadratmetersatsene som legges til grunn. I praksis vil mange boliger som er betydelig større enn 85 kvm også slippe skatt, som følge av aldersfradraget og reduksjonsfaktorene i fradragssonene. Eksempelvis kan en bolig i normalsonen med fullt aldersfradrag være 121 kvm før den får skatt. Boliger med lavstandardfradrag vil isolert sett være enda større før det skal beregnes skatt.

For fritidseiendommer foreslås et bunnfradrag på i størrelsesorden 200 000 kroner, noe som med skissen til kvadratmetersatser innebærer at boligareal utover 31 kvm skattlegges. For fritidsboliger med fullt aldersfradrag vil det skattefrie arealet utgjøre 44 kvm. Tilsvarende som for helårsboliger vil fritidsboliger med lavstandardfradrag ha et relativt større skattefritt areal.

Med denne skissen anslås andelen eneboliger mv. som får beregnet prosentinntekt å reduseres fra i overkant av 90 prosent med gjeldende regler til om lag 65 prosent. Andelen leiligheter som får beregnet prosentinntekt reduseres fra drøyt 80 prosent til 20 prosent. Boligbeskatningen blir mer progressiv i forhold til boligareal enn i dag, noe som isolert sett har en god fordelingsprofil ettersom boligarealet i gjennomsnitt øker med inntekten. Beregningene viser at nesten 80 prosent av husholdningene som eier bolig får uendret eller redusert skatt med skissen. Om lag 20 prosent av boligeierne får økt boligskatt. Husholdningene som får økt skatt har i gjennomsnitt de høyeste inntektene.

Departementet foreslår ingen endringer i anvendelsesområdet for prosentligning og regnskapsligning, jf. kapittel 17. I tråd med komiteflertallets skisse, foreslår Regjeringen at fordelen ved egen bruk av regnskapslignede boliger, herunder våningshus og fredete boliger, skal fastsettes etter samme prosentsatser som for prosentlignede boliger. Ettersom vedlikeholdskostnader kan trekkes fra, gis det ikke bunnfradrag. I formuesskattegrunnlaget gis bunnfradrag for fredete boliger og våningshus.

1.5 Skjermingstiltak

I kapittel 18 foreslås særskilte skjermingstiltak for personer med store boliger og lavere inntekt. I utgangspunktet er behovet for å innføre særskilte skjermingsregler i boligbeskatningen begrenset, ettersom det legges opp til en svært moderat beskatning av bolig. I tillegg ligger det en betydelig skjerming innbakt i selve takseringsreglene. Takseringssystemet er basert på produksjonskostnader, med reduksjonsfaktorer og betydelige bunnfradrag som sikrer at skattegrunnlaget i de aller fleste tilfellene vil være vesentlig lavere enn markedsverdien. I de tilfellene der skattegrunnlaget likevel overstiger markedsverdien, benyttes sikkerhetsventilen.

Alders- og uførepensjonister med lav pensjon og enslige forsørgere med overgangsstønad beskattes etter den såkalte skattebegrensningsregelen. Det vil ikke være rimelig at personer med stor bolig, men med så lav inntekt at de skattlegges etter skattebegrensningsreglen, skal få stor økning i inntektsskatten av egen bolig. Det foreslås derfor at boligformue holdes utenfor ved beregningen av formuestillegget i skattebegrensningsregelen. Dette innebærer en generell lettelse for alle med boligformue som har rett til slik skattebegrensning, og vil klart begrense virkningen av endrede takseringsregler for personer med lav inntekt og store hus.

En kan likevel ikke utelukke at et begrenset antall skattytere med særlig lav inntekt, men som eier svært store boliger, kan ha problemer med å betale boligskatten. For å imøtekomme dette eventuelle problemet, vil departementet gå inn for at maksimal prosentinntekt fra egen bolig settes til 6 000 kroner for de som kommer inn under skattebegrensningsregelen.

1.6 Eiendomsskatt

De nye takstene vil også kunne utgjøre et grunnlag for utskrivning av kommunal eiendomsskatt. Departementet fremmer ikke konkrete forslag om bruk av det nye takstgrunnlaget for eiendomsskatteformål i denne proposisjonen, men vil komme tilbake til dette spørsmålet før det nye takstsystemet settes i drift. Departementet vil blant annet vurdere om kommunene bør få muligheten til å velge om de skal benytte det nye takstgrunnlaget ved utskrivning av eiendomsskatt.

2 Prinsipper for skattlegging av bolig

2.1 Innledning

Skatter og avgifter finansierer offentlig forbruk og overføringer. Skattesystemet skal bidra til at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte og bidra til en rettferdig inntektsfordeling. Det gjeldende skattesystemet bygger i hovedsak på prinsippene fra skattereformen 1992. Utgangspunktet er at all kapitalavkastning bør beskattes med en felles og relativt lav skattesats. Det bør i prinsippet gjelde uavhengig av om kapitalavkastningen kommer i form av kontant betaling, verdistigning eller tjenester fra kapitalen. Bolig er en del av det samlede skatte- og avgiftsgrunnlaget. Utformingen av boligbeskatningen bør derfor i størst mulig grad baseres på de overordnede prinsippene for skattesystemet.

I avsnitt 2.2 gis det en kort oversikt over hovedprinsipper i skattesystemet og for skattlegging av bolig. Avsnitt 2.3 gir en oversikt over omfanget av boligkapitalen og enkelte karakteristika ved bolig som skatteobjekt, mens avsnitt 2.4 gir en nærmere begrunnelse for de ulike formene for beskatning av bolig i gjeldende skattesystem.

2.2 Hovedprinsipper for skattlegging av bolig

Norge har valgt å basere skattleggingen på relativt brede skattegrunnlag og lave satser. Dette har begrenset de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattleggingen og gjort det mulig å opprettholde et noe høyere skatte- og avgiftsnivå i Norge enn i land med smalere skattegrunnlag og omfattende fradragsregler. Brede skattegrunnlag kan også ha positive fordelingsegenskaper fordi skattleggingen i større grad blir basert på skattyternes reelle inntekter. Brede skatte- og avgiftsgrunnlag med få unntak fra skatteplikten reduserer også omfanget av skattemotiverte disposisjoner.

Økt skattemessig likebehandling mellom ulike næringer, investeringer og spareformer er et retningsgivende prinsipp for det norske skattesystemet. Skattemessig likebehandling av ulike kapitalobjekter vil gi den enkelte motiv til å investere der kapitalen gir størst avkastning for samfunnet i stedet for der den gir minst skattebelastning. Det bidrar til at den enkelte kanaliserer arbeidskraft, kapital og andre ressurser der de er mest lønnsomme og gir størst velferd for samfunnet. Prinsippet om skattemessig likebehandling mellom ulike kapitalobjekter tilsier isolert sett at bolig og fritidseiendom må verdsettes og skattlegges i tråd med annen kapital.

Økt internasjonal integrasjon har gjort skattegrunnlagenemer mobile over landegrensene. Det begrenser beskatningsmulighetene mer enn før. Skal en kunne opprettholde velferdsnivået i Norge, må skattleggingen derfor omfatte også formue og inntekt av egen bolig og fritidseiendom.

Regjeringen har veid disse hensynene opp mot hensynet til at bolig er et grunnleggende gode som bør skattlegges mer lempelig enn annen kapital. Regjeringen legger etter en samlet vurdering derfor opp til at skattleggingen av bolig fortsatt skal være moderat og at de nye takseringsreglene skal gi en lettelse i den samlede boligbeskatningen i forhold til gjeldende regler, jf. kapittel 15.

Dette synet kom klart til uttrykk ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 45 (1995-96), jf. Innst. S. nr. 143 (1996-97):

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Erik Dalheim, Kjell Engebretsen, Laila Kaland, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Signe Øye og fra Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, Per Olfa Lundteigen og Gudmund Restad, mener at den samfunnsmessig sett mest ønskelige form for sparing er at folk skaffer seg egen bolig. Folk flest ønsker å eie sitt eget hjem. Skattesystemet må ikke være til hinder for dette, enten den enkelte velger å skaffe seg enebolig, rekkehus eller blokkleilighet. For mange er sparing til egen bolig i form av husbygging/kjøp eller ved at de nedbetaler boliglån en avgjørende beslutning. Flertallet viser til at det i Norge er etablert en rekke trygge og robuste boområder med lange tradisjoner for at huset er et hjem og ikke et investerings- eller spekulasjonsobjekt.»

Samtidig la flertallet til grunn at boligeiendom representerer et formuesgode og derfor prinsipielt ikke kan unntas fra beskatning fullt ut.

Flertallet vektla at fordelingshensyn taler imot opphevelse av boligskatten:

«Det er ikke riktig å skape et skatteamnesti for verdier som legges i bolig utover normal boligstørrelse. Flertallet finner at dette vil skape en gal fordelingspolitisk profil i skattepolitikken; ikke minst overfor dem som ikke har mulighet til å skaffe seg egen bolig (eller fritidseiendom).»

Det legges i tråd med dette til grunn at en moderat boligbeskatning skal videreføres. I avsnitt 15.3 presenteres en skisse til bunnfradrag og satser i boligskatten med det nye takseringssystemet.

2.3 Omfanget av boligkapital

Boligen har en sentral plass i husholdningenes økonomi. Hoveddelen av husholdningenes kapital består av bolig, og bolig utgjør den dominerende formueskomponenten for de fleste personer.

Ifølge formuesregnskapet for 1998 fra Statistisk sentralbyrå utgjorde fast eiendom, anlegg og skog mv. om lag 75 prosent av den totale realkapitalen for personer over 16 år, målt ved ligningsverdien 1. Realkapitalen bestod ellers av innbo og løsøre med om lag 18 prosent og driftsløsøre og andre eiendeler i næring med om lag 6 prosent.

Ifølge selvangivelsesstatistikken for 1999 var ligningsverdien av egen bolig i overkant av 230 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig ligningsverdi på 186 029 kroner. Ligningsverdien av hytter utgjorde om lag 26 mrd. kroner, med en gjennomsnittlig ligningsverdi på 69 800 kroner. Tall fra selvangivelsesstatistikken vil imidlertid sterkt undervurdere formuesverdien i forhold til markedsverdien, jf. omtale i avsnitt 3.5. Grovt sett utgjør ligningsverdien av boliger anslagsvis om lag 25 pst. av markedsverdien.

Boliginvesteringer utgjør også en viktig del av de samlede investeringene i Norge. Figur 2.1 viser gjennomsnittlig bruttoinvesteringer i fast realkapital i Fastlands-Norge i perioden 1985 til 1999 fordelt på ulike sektorer. I figuren er offentlig forvaltning utelatt fordi investeringer i denne sektoren ikke direkte påvirkes av skatteregler for personer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.1 viser at i underkant av 50 mrd. kroner pr. år gikk til boliginvesteringer (i eksisterende og nye boliger) i perioden 1985-99. Dette utgjorde om lag 32 prosent av de samlede bruttoinvesteringene i Fastlands-Norge, eksklusive offentlig forvaltning. Til sammenligning utgjorde investeringene i samferdsel om lag 14 prosent og investeringene i industri og bergverk om lag 23 prosent, eksklusive offentlig forvaltning. En stor del av de samlede realinvesteringene i Fastlands-Norge i denne perioden har dermed vært i boligsektoren.

Siden boliger utgjør en så stor andel av husholdningenes samlede formue og landets investeringer, vil forholdet mellom skattleggingen av bolig og annen kapital bety mye for sammensetningen av husholdningenes sparing. En svært lempelig beskatning av bolig i forhold til annen kapital vil vri sparingen i for stor grad mot boliginvesteringer og kan dermed bidra til lavere avkastning på sparingen enn med mer lik beskatning.

2.4 Ulike skatter på bolig

Bolig og fritidshus inngår i den generelle kapitalbeskatningen. Formuesverdien av bolig inngår i grunnlaget for formuesskatt. Avkastningen på boligen skattlegges i hovedsak gjennom inntektsbeskatningen og i noen grad gjennom gevinstbeskatningen. Tilsvarende er gjelden og renteutgiftene fradragsberettiget. Det kan også legges kommunal eiendomsskatt på bolig. Det vises til kapittel 3 for en nærmere oversikt over reglene for boligbeskatning.

2.4.1 Inntektsskatt

Boligkapital produserer tjenester som i økonomisk forstand er avkastning på samme måte som andre former for kapitalavkastning. En bolig kan gi eieren ulike former for avkastning. Avkastningen kan være i form av kontantinntekt for eieren. Dette er tilfelle når boligen leies ut og eieren mottar husleie fra leietaker. Normalt er imidlertid avkastningen i form av at den dekker eierens eget boligbehov. Avkastningen utgjør da ikke en kontantstrøm, men den tilsvarer det boligeieren måtte ha betalt for å leie en tilsvarende bolig.

Tilsvarende er også naturalytelser som for eksempel fri bil og fri tjenestebolig skattepliktig inntekt selv om mottakerens økte skatteevne oppstår ved innsparte kostnader til privat bil og egen bolig. Skal en unngå for sterke vridninger mellom ulike former for investeringer, er det nødvendig at skattleggingen ikke avhenger av om avkastningen gir kontantinntekter eller ikke.

Dersom en fjernet inntektsbeskatning av fordel av egen bolig, ville det gitt stor ulikhet i skattleggingen av bolig sammenlignet med andre formuesobjekter. Et slikt skattefritak vil også bidra til skattemessige vridninger i favør av å eie bolig i forhold til å leie bolig. Følgende eksempel illustrerer dette:

Personene A og B eier like hus. A bruker sitt hus som egen bolig. B leier ut sitt hus for et visst beløp og leier en tilsvarende bolig for samme beløp. Dersom en ikke inntektsbeskattet fordelen av å bo i egen bolig, ville A ikke betale boligskatt. B måtte imidlertid ha betalt 28 prosent skatt av leieinntektene selv om han ikke har større boligformue eller bedre bostandard enn A. Dette eksempelet viser at en må skattlegge avkastningen av egen bolig (fordelen av å bo i egen bolig) for å unngå en systematisk skattemessig favorisering av de som eier bolig i forhold til de som leier bolig.

Inntektsbeskatning av vanlig forbrukskapital er likevel begrenset til egen bolig og fritidseiendom ut fra den særstilling og det omfanget disse skatteobjektene har hatt i forhold til andre typer forbrukskapital. Blant annet kan bolig anses som mer varig kapital med lav verdiforringelse i forhold til annen forbrukskapital.

En stor del av utleiemarkedet består av hybler, leiligheter mv. som er en del av prosentlignede boliger. Leieinntektene er i utgangspunktet skattefrie, men skattlegges indirekte ved at utleiedelen av en bolig inngår i den netto prosentinntekten som fastsettes. Det vises til avsnitt 3.1 for en oversikt over forutsetningene for prosentligning. Uten inntektsbeskatning på bolig, ville grunnlaget for å unnta utleieinntekter fra direkte skattlegging falle bort. En direkte skattlegging av hybelutleie mv. kan føre til at færre velger å leie ut og dessuten gi økte motiver for skatteunndragelse.

I St.meld. nr. 45 (1995-96) vurderte en reglene for prosentligning av eiendommer der eieren har leieinntekter. Det ble vist til at ligningstekniske hensyn tilsier at begrensede leieinntekter (hybelutleie eller utleie deler av året mv.) bør anses som en del av prosentinntekten. Det ble påpekt at betydelig utleie av egen bolig (for eksempel utleie av selvstendig leilighet i tomannsbolig) i prinsippet burde skilles ut for direkte beskatning eller at en burde korrigere for at betydelige leieinntekter fra prosentlignede eiendommer ikke skattlegges mer på linje med andre leieinntekter. Departementet la imidlertid til grunn at en på det gjeldende tidspunktet ikke burde gjennomføre endringer i reglene for prosentligning av bolig- og fritidseiendom. I Innst. S. nr. 143 (1996-97) forutsatte også flertallet i finanskomiteen at en ikke skulle endre reglene for skattlegging av utleieinntekter for prosentliknede og regnskapsliknede bolig- og fritidseiendommer.

Inntektsbeskatning av egen bolig må også ses i sammenheng med at det i Norge er ubegrenset adgang til å kreve fradrag for private gjeldsrenter. Det skilles ikke mellom boliglånsrenter, studielånsrenter og renter av forbrukslån mv. Bakgrunnen for at alle private gjeldsrenter er fradragsberettiget, er at avkastningen på all kapital, herunder boligkapitalen, blir skattlagt som inntekt. Dessuten ville det være både administrativt og praktisk lite hensiktsmessig å skille mellom boliglånsrenter og renter av andre forbrukslån. Hvis inntektsbeskatningen av bolig skulle avvikles, ville det vært mest logisk å fjerne det skattemessige fradragsretten for renter som ikke er knyttet til skattepliktige kapitalavkastninger.

I de fleste OECD-land der en ikke har inntektsskatt på egen bolig, er fradragsretten for private gjeldsrenter avskaffet eller betydelig begrenset. Beregninger viser at et bortfall av inntektsbeskatningen av egen bolig kombinert med et forholdsmessig bortfall av fradrag for gjeldsrenter ville innebære en markert skatteskjerpelse. For 2001 ble provenyet av personlige skattyteres samlede rentefradrag anslått til om lag 14 mrd. kroner (når en ser bort fra renteutgifter i næring). En vesentlig del av dette består av boliglånsrenter. Skatteinntektene fra fordelsbeskatningen av bolig ble anslått til om lag 2,4 mrd. kroner.

Skattemessig likebehandling av kapitalinntekter og kapitalutgifter tilsier at det generelle rentefradraget videreføres kombinert med at inntektsbeskatning av bruksfordelen av egen bolig opprettholdes. Departementet vil ikke gå inn for regelendringer som svekker grunnlaget for det generelle gjeldsrentefradraget. Dette er i tråd med anbefalingene fra Regjeringen Brundtland i St.meld. nr.45 (1995-96). Regjeringen legger i stedet opp til videreføring av det ubegrensede gjeldsrentefradraget, kombinert med en fortsatt moderat inntektsbeskatning av egen bolig. En slik politikk vil også ha gunstige fordelingsvirkninger, noe som ble påpekt av komiteflertallet i Innst. S. nr. 143 (1996-97):

«Hvis inntektsskatten skulle oppheves, er det vanskelig å forsvare opprettholdelsen av fradrag for gjeldsrenter knyttet til bolig samt fritak for inntektsskatt for inntekter ved utleie av deler av bolig/fritidseiendom. Land som ikke har inntektsskatt på bolig har sjelden gjeldsrentefradrag. Det ville forhøye terskelen for de som skal inn på boligmarkedet om gjeldsrentefradraget bortfalt. Dette kan øke forskjellene blant generasjoner og mellom de som har og de som ikke har verdier.»

Flertallet i finanskomiteen la til grunn at det før iverksettelsen av det nye skattesystemet for bolig må vurderes tiltak for å jevne ut forskjeller mellom de som leier og de som eier bolig. Dette skyldes at med det nye systemet vil boligeiere i større grad bli skattemessig favorisert i forhold til leietakere. I Innst. S. nr. 143 (1996-96) sier flertallet at det:

«...forutsetter at det samtidig med ikrafttredelsen av det nye systemet for boligbeskatning, må vurderes tiltak for å jevne ut forskjeller mellom de som eier og de som leier bolig.»

De som eier egen bolig har en klar skattemessig fordel i forhold til de som leier bolig fordi det gis fradrag for gjeldsrenter, men ikke for leiekostnader. Komiteflertallet peker på dette i Innst. S. nr. 143 (1996-97), avsnitt 1.2:

«Mange har ikke og får aldri råd til egen bolig. Dessuten får en svekket privatøkonomi for de som har sitt eget hus ofte utslag i at de må selge og gå ut i leiemarkedet. Dette gjelder f.eks. ofte de som mister arbeidet, går gjennom en skilsmisse eller på annen måte får økte utgifter i forhold til inntekten. Flertallet vil advare mot at skattereglene for boligeiere gir så store fordeler til de som har på bekostning av de som ikke har at dette i seg sjøl forsterker forskjellene.»

Uten inntektsbeskatningen av bolig, ville den skattemessige forskjellen mellom å eie og leie bolig forsterkes. En økt grad av forskjellsbehandling mellom leie og eie kan blant annet gi uheldige fordelingsvirkninger.

Innføring av et eventuelt særskilt fradrag for husleie kan ses på som et forsøk på å motvirke den vridningen som lempelig fordelsbeskatning av egen bolig skaper mellom eie og leie av bolig. Det kan reises flere innvendinger mot å innføre et fradrag for leiekostnader.

Fradrag for leieutgifter ville være et brudd med det grunnleggende prinsippet i norsk skatterett om fradragsrett for utgifter til inntekts ervervelse eller vedlikehold fordi det ved utleie ikke kan identifiseres noen tilsvarende inntekt på leietakers hånd. Når utleier prosentlignes, vil leieforholdet heller ikke skape noen tilsvarende skattepliktig inntekt på utleiers hånd. Et slikt system ville åpne for skatteunndragelser ved at det ville være i både leietakers og utleiers interesse å rapportere en kunstig høy leie til ligningsmyndighetene.

I dagens situasjon med knapphet på leieboliger i mange sentrale områder vil trolig innføring av et eventuelt husleiefradrag også virke prisdrivende på husleien. Dette innebærer at den isolerte skattefordelen av husleiefradraget kan bli oppveid av økt husleie og dermed få begrenset innvirkning på leietakernes reelle bokostnader.

I tillegg må det påpekes at et husleiefradrag kun vil komme personer som er i skatteposisjon til gode. Dette innebærer for eksempel at en minstepensjonist eller student, som er leietaker og som ikke er i skatteposisjon, vil komme dårligere ut fordi han ikke får nytte av fradraget og fordi husleieprisene generelt kan komme til å stige.

Det vil også være vanskelig å praktisere og kontrollere et system med husleiefradrag. Blant annet kan et slikt fradrag føre til at skattytere i samme husholdning (for eksempel myndige barn som leier en del av foreldreboligen) fører opp fiktiv husleie for å kunne kreve husleiefradrag.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre et særskilt husleiefradrag.

2.4.2 Formuesskatt

Formuesskatten er en skatt på beholdning og kommer i tillegg til skatt på avkastningen av formuen. Personlig eid finans- og realkapital både i og utenfor næring er skattepliktig. Grunnlaget for formuesskatten er nettoformuen, dvs. summen av alle skattepliktige formuesposter fratrukket all gjeld. Boliger har en formuesverdi som inngår i grunnlaget for formuesskatten i likhet med annen realkapital. Boliger er likevel skjermet som skatteobjekt gjennom lave ligningsverdier, jf. avsnitt 3.5.

En begrunnelse for formuesskatt er at den er et supplement til inntektsskatten. Hensynet til et effektivt skattesystem tilsier at det er bedre å ha relativt lave skattesatser fordelt på flere skattegrunnlag fremfor å ha høye satser på få grunnlag. Et annet viktig formål med formuesskatten er at den skal bidra til jevnere fordeling, bl.a. ved at formuesskattesatsene er progressive. Formuesskatten har i likhet med andre skatter også en fiskal begrunnelse, dvs. at den bidrar til å finansiere offentlig sektor.

Grunnlaget for formuesskatten er i utgangspunktet omsetningsverdien. Dagens formuesskatteregler innebærer imidlertid ulik skattemessig verdsetting av ulike formuesobjekter. Spesielt blir bolig lavt verdsatt sammenlignet med enkelte andre kapitalobjekter som for eksempel børsnoterte aksjer og bankinnskudd. Etter gjeldende regler fører dette til at den som investerer sin formue i fast eiendom, eller som tar opp lån for å kjøpe fast eiendom, gjerne får en sterk reduksjon i sin skattepliktige formue. Dagens verdsettelsesregler gir dermed et sterkt motiv til å investere mye i boliger. Dette kan begrense den innenlandske kapitaltilgangen til blant annet næringsvirksomhet som kan ha større samfunnsmessig avkastning. Den ulike verdsettingen av formuesobjekter bidrar også til å svekke fordelingsegenskapene til formuesskatten.

På tross av formuesskattens svakheter, bidrar den likevel til jevnere fordeling ved at personer med de høyeste inntektene også betaler mest i formuesskatt. Regjeringen mener derfor at bolig fremdeles bør inngå i grunnlaget for formuesskatten. Dette er også i tråd med flertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-97):

«Flertallet legger til grunn at skatt bør betales etter evne. En boligeiendom representerer et formuesgode. Boligen kan derfor prinsipielt ikke unntas fra beskatning fullt ut.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viste videre til at:

«...et nytt takseringssystem vil føre til en mer reell verdifastsettelse for boliger og fritidseiendommer. Dette krever et langt høyere bunnfradrag enn etter gjeldende regler. Det skal etableres separate bunnfradrag for boliger og fritidseiendommer. Bunnfradragene skal være de samme som for inntektsskatten.»

I tråd med dette foreslår Regjeringen i kapittel 15 egne, høye bunnfradrag for boliger ved beregning av formuesskatten som vil sikre at formue i egen bolig fremdeles skattlegges mer moderat.

2.4.3 Gevinstbeskatning

Som utgangspunkt er gevinster ved salg av egen bolig skattepliktig ved fastsettelse av alminnelig inntekt og eventuelt tap er fradragsberettiget. Dette er i tråd med skattlegging av gevinst ved realisasjon av annen realkapital. Gevinsten ved salg av bolig er likevel unntatt fra beskatning og tapet ikke fradragsberettiget dersom eieren har bodd i boligen i minst ett av de to siste årene før realisasjon. Dette er begrunnet på følgende måte i Ot.prp. nr. 35 (1990-91) Skattereformen 1992:

«...hensynet til skattyterens boligbehov og en rimelig kapitalmobilitet på boligmarkedet bør gå foran hensynet til et ensartet og symmetrisk skattesystem, og [departementet] går således inn for at gevinst ved avhendelse av egen bolig fortsatt som hovedregel skal være fritatt for skatt. Dette unntaket fra den alminnelige skatteplikten på kapitalgevinster bør imidlertid ikke strekkes lenger enn det som kan begrunnes i disse hensynene.»

Regjeringen foreslår ikke endringer i reglene for gevinstbeskatning. Disse reglene ble heller ikke foreslått endret av regjeringen eller Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 45 (1995-96), jf. Innst. S. nr.143 (1996-97).

2.4.4 Kommunal eiendomsskatt

Den enkelte kommune kan skrive ut eiendomsskatt på bygg og grunn, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.4.

3 Gjeldende regler for boligbeskatning i Norge

3.1 Inntektsskatt

Skattepliktig avkastning av egen bolig beregnes enten ved prosentligning eller direkte ligning/regnskapsligning. Prosentligning innebærer at det sjablonmessig fastsettes en netto prosentinntekt med utgangspunkt i boligens ligningsverdi. Ved direkte ligning eller regnskapsligning fastsettes avkastningen til faktiske bruttoinntekter med fradrag for vedlikeholdskostnader og andre faktiske kostnader knyttet til boligen. Ved direkte ligning inngår leieverdien av den delen som eieren bruker selv som en bruttoinntekt.

De fleste boligeiendommer prosentlignes. Etter skatteloven § 7-10 gjennomføres prosentligning på nærmere vilkår for

• selveid enebolig, rekkehus, leilighet mv. som eieren bruker til egen bolig,

• tomannsbolig når eieren bruker minst den ene leiligheten til egen bolig,

• fritidseiendom som nyttes av eieren til eget bruk,

• boenhet i boligselskap som andelshaveren bruker som egen bolig.

Etter skatteloven § 7-10 tredje ledd gjennomføres prosentligning selv om en del av eiendommen leies ut. Utleieverdien av den utleide delen må ikke være høyere enn utleieverdien av den delen som eieren benytter som egen bolig. Etter samme bestemmelse gjelder en gunstig særregel for tomannsboliger hvor eieren bor i den ene leiligheten. I slike tilfeller blir hele boligen prosentlignet selv om den største eller mest verdifulle leiligheten blir leiet ut til andre. I tillegg vil eieren kunne leie ut deler av den leiligheten som benyttes som egen bolig, etter reglene foran.

Etter skatteloven § 7-10 fjerde ledd skal prosentligning gjennomføres også ved utleie av en større del av boligen i mindre enn halve inntektsåret. Er utleieperioden lenger, anvendes ikke prosentligning for noen del av året.

Prosentligning gjennomføres selv om en del av boligen blir benyttet i eierens egen ervervsvirksomhet, når utleieverdien av ervevsdelen ikke er høyere enn utleieverdien av den delen som eieren benytter til egen bolig. Nærmere regler om dette er gitt i skatteloven § 7-10 femte ledd med forskriftsbestemmelser.

I seksjonert bygg anses hver seksjon som egen eiendom ved vurderingen av om seksjonen kan prosentlignes.

For eiendommer som prosentlignes, beregnes etter skatteloven § 7-11 en nettoinntekt med 2,5 prosent av eiendommens ligningsverdi 1. januar i ligningsåret. For den delen av ligningsverdien som overstiger 451 000 kroner, skal nettoinntekten likevel beregnes med fem prosent. I beregningsgrunnlaget for prosentinntekten gis det et bunnfradrag på 51 250 kroner for egen bolig. Ligningsverdien for fritidseiendom skal ikke reduseres med bunnfradrag. Ligningsverdien for eiendommen omfatter bolighuset, øvrige hus som nyttes i tilknytning til dette, samt tomten. Tomtens verdi medtas likevel ikke når tomten er festet. Festeavgiften kommer da ikke til fradrag ved inntektsligningen.

Nettoinntekten inngår i grunnlaget for beregning av skatt på alminnelig inntekt og blir skattlagt med 28 prosent.

3.2 Gevinstbeskatning

Gevinst ved realisasjon av fast eiendom er skattepliktig med mindre det foreligger en positiv hjemmel som unntar gevinsten fra beskatning. For bolig- og fritidseiendommer finnes særskilte hjemler for skattefritak i skatteloven § 9-3 annet til femte ledd. Disse hjemlene innebærer at realisasjonsgevinster i stor utstrekning blir skattefrie. For egen fast bolig er hovedvilkåret for skattefritak at eieren har brukt hele eiendommen som egen bolig i minst ett av de siste to årene før realisasjonen og at realisasjonen finner sted eller avtales mer enn ett år etter ervervet. For fritidseiendommer gjelder lignende vilkår, men for slik eiendom er det oppstilt et krav om minst fem års bruks- og eiertid i løpet av de siste åtte årene forut for realisasjonen.

Det følger av skatteloven § 9-4 første ledd at det gis fradrag for tap ved realisasjon i samme utstrekning som en gevinst er skattepliktig etter bestemmelsene i skatteloven kapittel 9.

3.3 Formuesskatt

Det følger av skatteloven §§ 4-1 og 4-10 at boligens ligningsverdi inngår ved beregning av skattepliktig formue. Boligen har en formuesverdi som det ikke er prinsipielt grunnlag for å unnta fra skattlegging, sett i forhold til kapital som er investert på andre måter. Boliger er likevel skjermet som skatteobjekt gjennom lave ligningsverdier, jf. avsnitt 3.5.

3.4 Kommunal eiendomsskatt

Eiendomskatten er en kommunal skatt. Kommunene kan velge om de vil skrive ut eiendomsskatt eller ikke og administrerer selv eiendomsskatten, uavhengig av den statlige ligningsforvaltningen. Eiendomsskatt er regulert i eiendomsskatteloven av 6. juni 1975 nr. 29. I 1997 ble det skrevet ut eiendomsskatt i omtrent halvparten av kommunene (211 av 439).

Kommunal eiendomsskatt kan skrives ut både på grunn og bygninger, etter nærmere kriterier. Etter eiendomsskatteloven § 3 kan eiendomsskatt bare skrives ut for eiendommer som ligger i klart avgrensede områder som helt eller delvis er utbygget på byvis, eller der slik utbygging er igangsatt. Etter rettspraksis vil også tettsteder med villabebyggelse og et visst innslag av forretninger mv. kunne anses som (delvis) utbygget på byvis. Utenfor områder som helt eller delvis er utbygget på byvis er det bare adgang til å skrive ut eiendomsskatt på «verk og bruk», det vil i hovedsak si anlegg med industriell karakter.

Skatten skal som utgangspunkt svares av den som er eier av eiendommen pr. 1. januar i skatteåret, jf. eiendomsskatteloven § 4.

Eiendomsskattetaksten fastsettes etter særskilte bestemmelser og er ikke den samme som ligningstaksten i inntekts- og formuesbeskatningen av bolig, se avsnitt 3.5 nedenfor.

I henhold til eiendomsskatteloven § 11 skal skatten være minst 2 og maksimum 7 promille av eiendommens takstverdi. Satsene fastsettes av kommunestyret. Første året det blir skrevet ut eiendomsskatt i kommunen, kan satsen ikke være høyere enn 2 promille, og satsen kan ikke øke med mer enn 2 promille pr. år. Etter samme paragraf kan kommunene benytte bunnfradrag i eiendomsskattetakstene for alle selvstendige boenheter som ikke blir benyttet i næringsvirksomhet.

Eiendomsskatt skal betales av den som eier eiendommen pr. 1. januar. For eierseksjonervil det avhenge av kommunens praksis om skatten blir krevet inn fra selve sameiet eller fra hver enkelt sameier. Tilsvarende gjelder for boligselskaper. For leietakere forutsetter eiendomsskatteloven § 19 tredje ledd at det kan være leieren av eiendommen som skal svare skatten, men loven regulerer ikke nærmere når dette skal skje. En slik ordning kan etableres ved avtale mellom eier og leier.

Finansdepartementet nedsatte 19. januar 1995 et ekspertutvalg for å gjennomgå ulike sider av eiendomsskatten. Utvalget ble ledet av professor Frederik Zimmer. Utvalget avga innstilling 26. september 1996, jf. NOU 1996:20 Ny lov om eiendomsskatt. Utvalget foreslår en ny lov om eiendomsskatt til erstatning for gjeldende eiendomsskattelov, med en rekke materielle endringer.

3.5 Verdsettelse av boliger for skatteformål

3.5.1 Verdsettelse for ligningsformål

Fast eiendom skal som utgangspunkt verdsettes til omsetningsverdi pr. 1. januar i det året ligningen foretas, jf. skatteloven § 4-1. For boliger, herunder fritidseiendommer, gjelder det imidertid et viktig unntak fra dette utgangspunktet. Etter skatteloven § 4-10 kan verdien av boliger settes lavere enn omsetningsverdien. Denne særregelen ble tatt inn i skattelovgivningen i 1975, og har vært den formelle hjemmelen for en etablert praksis med fastsetting av ligningsverdier betydelig under omsetningsverdi. Det er ikke presisert i loven hvor mye lavere enn omsetningsverdi boliger kan verdsettes.

Ligningsverdien må fastsettes av ligningsmyndighetene lokalt ved det enkelte ligningskontor. Takstene blir fastsatt skjønnsmessig på grunnlag av boligens antatte produksjonskostnad, inkludert tomtekostnader. Til grunn for skjønnet ligger opplysninger i byggesakspapirer og opplysninger fra teknisk etat i kommunen. Takst ved befaring kan ikke kreves av skattyter.

Det foreligger visse retningslinjer for hvordan taksten skal fastsettes. Retningslinjer for takstfastsettelsen er gitt i Skattedirektoratets Lignings-ABC(for nybygg) og i Skattedirektoratets takseringsregler(justering av allerede fastsatte takster).

I Skattedirektoratets Lignings-ABC er det i en årrekke gitt anvisning på at det i mange tilfeller kan passe å sette ligningsverdien for nybygde eiendommer til mellom 20 og 30 prosent av kostprisen for bygning og grunn. Denne verdsettelsesnormen er fulgt opp i ligningspraksis. Bakgrunnen for disse retningslinjene er realistiske antakelser om at det generelle takstnivået er lavt, og at likhetshensyn tilsier samme lave nivå på nye boliger. Takstene på eldre bygg har i mange tilfeller stått nominelt uendret gjennom flere år med til dels sterk prisstigning. For eldre bebyggelse er det derfor ikke uvanlig at ligningstakstene også ligger vesentlig lavere enn 20 til 30 prosent av eiendommens markedsverdi.

I Skattedirektoratets takseringsregler2 er det gitt retningslinjer for at ligningsverdien på eiendommer som ligger vesentlig over takstnivået for sammenlignbare eiendommer ellers i kommunen, kan justeres. Reglene om justering av takstgrunnlaget må ses i sammenheng med det manglende presisjonsnivået i gjeldende takseringssystem. Individuelle forskjeller i takstnivået i de enkelte kommuner og mellom kommunene lar seg i praksis ikke utjevne uten å foreta en fullstendig gjennomgang av eiendomsmassen etter ensartede takseringsprinsipper.

Hoveddelen av de resultatene som fremkommer etter dagens system må derfor aksepteres av skattyterne i påvente av et nytt og bedre takseringssystem. Etter dagens system er det bare de mest markante avvikene som blir rettet ved ligningsbehandlingen.

Fra og med inntektsåret 1983 til og med inntektsåret 1991 har de gjeldende ligningsverdiene økt med 10 prosent årlig. For inntektsårene 1992 til 1994 er det ikke gitt anvisning på generelle tillegg i ligningsverdiene. For inntektsåret 1995 er ligningsverdiene økt med 10 prosent. For inntektsårene 1996, 1997 og 1999 er det ikke gitt anvisning på generelle tillegg i ligningsverdiene. For inntektsåret 1998 er ligningsverdiene økt med 5 prosent og for 2000 med 10 prosent. For inntektsåret 2001 skal ligningsverdiene øke med 15 prosent.

Selv om ligningsverdiene gjennomgående ligger lavt i forhold til omsetningsverdiene, er ikke systemet basert på at taksten hele tiden skal utgjøre en bestemt andel av omsetningsverdi. Takstene er fastsatt skjønnsmessig over tid, noe som har medført individuelle variasjoner i takstnivået.

Det kan forekomme betydelige avvik i forholdet mellom ligningsverdi og omsetningsverdi mellom ulike kommuner og også innenfor de enkelte kommunene.

3.5.2 Verdsettelse for eiendomsskatteformål

Bestemmelser om takstgrunnlaget for kommunal eiendomsskatt er gitt i eiendomsskatteloven kapittel 3. Etter eiendomsskatteloven § 8 skal ligningsverdiene også være grunnlag for beregning av eiendomsskatt. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke satt i kraft for bolig- og fritidseiendommer. Det er lagt til grunn at bestemmelsen ikke vil bli satt i kraft for slike eiendommer før et nytt takseringssystem er innført. I lovforarbeidene til eiendomsskatteloven er det vist til det varierende nivået på ligningstakstene, og at de gamle bestemmelsene om egen taksering for eiendomsskatt bør gjelde inntil et nytt og bedre takseringssystem kan tas i bruk ved ligningen, jf. Ot.prp. nr. 45 (1974-75) side 16.

Fram til eiendomsskatteloven § 8 blir satt i kraft fullt ut, er de tidligere takseringsbestemmelsene i byskatteloven gjort gjeldende, jf. eiendomsskatteloven § 33.

Etter byskatteloven § 4 skal eiendommens skatteverdi fastsettes ved taksering. Lovens utgangspunkt er at taksering skal finne sted hvert tiende år. I motsetning til hva som gjelder ved fastsettelse av ligningstakst, forutsetter eiendomsskattetakst etter byskatteloven fysisk besiktigelse av eiendommen. Etter byskatteloven § 5 første ledd skal eiendommens takstverdi ansettes til det «som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhendes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg». Det vil si eiendommens alminnelige omsetningsverdi på takseringstidspunktet. Hvor takseringen pågår i lengre tid, bør det korrigeres for prisendringer i perioden. Det er langvarig praksis for at kommunene kan sette taksten til en viss andel av antatt omsetningsverdi, gjennom bruk av en egen reduksjonsfaktor eller lignende. Som utgangspunkt er det ikke anledning til å justere takstene opp eller ned i perioden mellom de alminnelige takseringer hvert tiende år. Reduksjonsfaktoren må ses som en del av taktsfastsettelsen og kan ikke reguleres i perioden.

Ved lov av 17. desember 1982 nr. 82 ble det vedtatt et midlertidig tillegg til eiendomsskatteloven om at kommunene skulle ha adgang til å forhøye takstgrunnlaget med inntil 10 prosent, uten å måtte foreta omtaksering etter byskattelovens regler, dersom det er gått mer enn 10 år siden siste alminnelige eiendomstaksering i kommunen. Ved lov av 21. desember 1984 nr. 86 ble denne loven endret slik at takstgrunnlaget kunne heves med 10 prosent hvert år. Disse bestemmelsene ble vedtatt som midlertidige bestemmelser i påvente av et nytt takseringssystem. Bakgrunnen for bestemmelsene er at kommuner som skriver ut eiendomsskatt ikke skal behøve å bære kostnadene ved en fullstendig omtaksering i overgangsperioden frem til eiendomsskatteloven § 8 blir satt i kraft.

Selv om det til dels gjelder ulike verdsettelsesnormer for eiendomsskatt og formues- og inntektsskatt, har eiendomsskattetakstene tidligere hatt stor betydning for ansettelsen av ligningsverdi. I praksis var det tidligere vanlig at eiendomsskattetakstene også ble lagt til grunn ved ligningen i de første årene etter hver ny omtaksering.

Departementet fremmer ikke konkrete forslag om bruk av det nye takstgrunnlaget for eiendomsskatteformål i denne proposisjonen, men vil komme tilbake til dette spørsmålet før det nye takstsystemet settes i drift. Departementet vil blant annet vurdere om kommunene bør få muligheten til å velge om de skal benytte det nye takstgrunnlaget ved utskrivning av eiendomsskatt.

4 Boligbeskatning mv. i forskjellige land

4.1 Innledning

I dette kapitlet gis en oversikt over skattlegging av boligeiendommer hovedsakelig i Norden. Avsnitt 4.2 gir en empirisk oversikt over skatt på eiendom og formue i Norden og noen andre land. Avsnitt 4.3 gir en beskrivelse av skattereglene for bolig i henholdsvis Sverige, Danmark og Finland. Felles for disse landene er at boligeiendom utgjør en viktig del av skattesystemet. Reglene for eiendomsskatt, eventuelt inntektsbeskatning (herunder gevinstbeskatning) og formuesskatt er omtalt for hvert av disse landene. I dette avsnittet gis også en skjematisk fremstilling av reglene for skattlegging av bolig i Norge, Sverige, Danmark og Finland.

Departementet foretok en gjennomgang av reglene for skattlegging av bolig utenfor Norden i forbindelse med St.meld. nr. 45 (1995-96), og det vises til redegjørelsen der for de enkelte andre lands regler på dette området.

4.2 Skatt på formue og eiendom i Norge og noen andre land

Bolig skattlegges i de fleste land, enten i form av inntektsbeskatning av bruk av egen bolig og/eller andre former for skattlegging. Siden regelverket for skattlegging av bolig varierer, kan det være vanskelig å sammenligne den faktiske boligbeskatningen mellom land, selv blant de nordiske landene.

Hvis en skal anslå den reelle skattebelastningen på bolig mellom land, må de ulike formene for boligbeskatning ses i sammenheng med om det gis fradrag for boliglånsrenter eller ikke. I land der en ikke har inntektsskatt, men andre skatter på bolig, er fradragsretten for boliglånsrenter ofte helt eller delvis begrenset. I Norge er fradragsretten for private gjeldsrenter om lag seks ganger høyere enn provenyet fra selve inntektsbeskatningen av bolig. Det er grunn til å anta at storparten av husholdningenes gjeldsrenter er knyttet til bolig. Bortfall av inntektsbeskatningen av egen bolig og fradrag for gjeldsrenter vil dermed innebære en betydelig skatteskjerpelse.

Figur 4.1 viser skatt på eiendom og formue som andel av BNP i Norge sammenlignet med andre OECD-land. Tallgrunnlaget bygger på siste endelige tall fra OECD-statistikken. Skatt på eiendom og formue omfatter her eiendomsskatt, formuesskatt, avgift på arv og gaver og dokumentavgift. Det påpekes at statistikken ikke skiller mellom bolig- og fritidseiendommer og annen fast eiendom, slik at figuren viser de nevnte skattene og avgiftene på all fast eiendom. Dessuten inngår all formuesskatt. I figuren inngår ikke inntektsskatt på fordelen av å bo i egen bolig i andre land enn Norge. Dette innebærer at figuren angir for lav skatt for de landene som også har inntektsskatt på boligen. Når inntektsskatten på bolig ikke inngår i figuren, skyldes det at OECD-statistikken ikke skiller mellom inntektsskatt knyttet til bolig og andre deler av inntektsskatten. Fradrag for boliglånsrenter inngår heller ikke i figuren. Dessuten inngår ikke eventuelle avgifter knyttet til fast eiendom (vei, vann, renovasjon mv.) i figuren. I tallmaterialet er det heller ikke tatt hensyn til at for eksempel Danmark har innført nye regler for boligbeskatning der statlig eiendomsskatt har avløst fordelsbeskatning av egen bolig, jf. avsnitt 4.3.2.

Kilde: OECD.

Skattlegging av eiendom og formue som andel av landets BNP er lav i Norge sammenlignet med de andre OECD-landene, jf. figur 4.1. Samlet skatt på formue og eiendom utgjorde om lag 1 prosent av BNP i Norge i 1998, mens et veid gjennomsnitt for Norden var 1,4 prosent og et veid gjennomsnitt for OECD var 2,5 prosent. Norge har blant annet betydelig lavere samlet skatt på eiendom og formue enn land som Storbritannia, Frankrike, Canada og USA. Figuren illustrerer at det særlig er eiendomsskatten og dokumentavgiften mv. som er lav i Norge sammenlignet med andre land. Avgiften på arv og gave er også relativt lav sammenlignet med et veid gjennomsnitt for EU og OECD. I motsetning er den norske formuesskatten relativt høy sammenlignet med mange andre land.

Hvis en ser på skatt på formue og eiendom som andel av samlede skatte- og avgiftsinntekter, er denne andelen lav i Norge sammenlignet med andre. Tallmateriale fra OECD viser at skatt på eiendom og formue utgjorde 4 prosent av samlede skatteinntekter i Norge i 1998, mens tilsvarende andel for OECD var 9 prosent.

4.3 Boligbeskatning i Norden

4.3.1 Sverige

4.3.1.1 Inntektsskatt/eiendomsskatt

Ulike boformer

Om lag 40 prosent av alle svenske husholdninger bor i selveide boliger, først og fremst villaer og rekkehus. Videre har om lag 15 prosent av alle svenske husholdninger bolig i form av en «bostadsrätt», det vil si andel i boligselskap. Andelshaverne betegnes «bostadsrättsägare» og selskapet «bostadsrättsforening». Om lag 45 prosent av alle svenske husholdninger leier bolig («hyreshus»).

Selveide boliger og boligselskaper

Sverige har en statlig eiendomsskatt («fastighetsskatt»). Skatten er en ren objektskatt som fastsettes direkte til en prosentandel av eiendommens takstverdi. Kommunene har ingen innflytelse på satsene mv., og mottar ingen del av inntektene fra skatten.

Selveiere svarer statlig eiendomsskatt med 1,2 prosent av eiendomstaksten.

Boligselskaper er egne skattesubjekter og svarer eiendomsskatt med 1,2 prosent av eiendomstaksten. Selskapene svarer i tillegg skatt med kapitalskattesatsen på 30 prosent av en sjablonmessig beregnet inntekt som settes til 3 prosent av eiendomstaksten. Selskapene gis fradrag for renter på fellesgjeld og tomtefesteavgift ved beregningen av kapitalinntekten. Andelshaveren selv svarer ikke eiendomsskatt.

For nybygg er eiendomsskatten redusert. De første fem årene svares ingen eiendomsskatt, og for de påfølgende fem årene svares halv eiendomsskatt.

Inntekter ved hel eller delvis utleie av privatbolig er skattepliktig som kapitalinntekt med en skattesats på 30 prosent, for den delen av leieinntektene som overstiger 4 000 SEK. Ved utleie gis det dessuten et standardisert fradrag på 20 prosent av leieinntektene.

For fysiske personer er som utgangspunkt alle renteutgifter fradragsberettiget, uavhengig av om renteutgiftene er pådratt til erverv av skattepliktig inntekt eller ikke. Det er visse begrensninger i fradragsretten for betydelige renteutgifter. Dersom skattyter har negativ kapitalinntekt, kan 30 prosent av underskuddet fradras i utlignet skatt på arbeidsinntekt og næringsinntekt, samt i eiendomsskatt. Dette gjelder for underskudd opp til 100 000 SEK. For den overskytende delen av underskuddet, kan 21 prosent føres til fradrag.

Ved salg av bolig svares skatt med 20 prosent av gevinsten. Den som selger en privatbolig har imidlertid adgang til å få utsatt beskatning av salgsgevinsten. Dersom vedkommende erverver ny bolig (selveiet bolig eller «bostadsrätt»), gis det utsatt beskatning for gevinsten. Dersom den nye boligen er rimeligere enn den solgte, gis det utsatt beskatning for den delen som svarer til verdiforholdet mellom den gamle og den nye boligen.

Leieboliger («hyreshus»)

Eiere av utleieboliger svarer eiendomsskatt med 0,7 prosent av eiendomstaksten. Videre svarer eieren skatt av leieinntekter, med tillegg av utleieverdien av den delen av boligen som eieren eventuelt benytter selv. Inntekten anses som kapitalinntekt, og skattlegges med 30 prosent.

Eieren får fradrag i skattegrunnlaget kapitalinntekt for lånerenter og tomtefesteavgift.

Ved realisasjon beskattes 90 prosent av gevinsten med kapitalskattesatsen på 30 prosent dersom eieren er en fysisk person. Dersom eieren er en juridisk person er hele gevinsten skattepliktig.

4.3.1.2 Formuesskatt

I Sverige ilegges nettoformue over 1 mill. SEK for enslige og 1,5 mill. SEK for ektepar formuesskatt med en sats på 1,5 prosent.

Selveide boliger inngår i formuesskattegrunnlaget med eiendomstaksten.

For andelshavere i boligselskaper inngår eiendomstaksten for boenheten i andelshaverens formuesskattegrunnlag. Boligselskapene selv svarer ikke formuesskatt.

Utleieboliger inngår ikke i eierens formuesskattegrunnlag, med unntak av den delen av eiendommen som eieren bruker som egen bolig.

4.3.1.3 Taksering

I tillegg til å være grunnlag for beregning av eiendomsskatt og formuesskatt, har eiendomstaksten betydning for blant annet skatt på arv og gave.

Alminnelig eiendomstaksering finner sted hvert sjette år. Takseringen skjer ikke samtidig for alle typer eiendommer. For leiegårder og industribygg fant første alminnelige taksering etter dagens regler sted i 1988, mens 1990 var starttidspunkt for takseringen av småhus og 1992 for landbrukseiendommer.

Ved takseringen fastsettes det for hver takseringsenhet en basisverdi ( «basvärde») som skal tilsvare 75 prosent av markedsverdien. Det tas utgangspunkt i statistikk over omsatte boliger over en treårsperiode for å finne markedsprisen på et såkalt «normhus» i den enkelte verdisone. Det er totalt 7 200 verdisoner.

For å komme frem til basisverdien, vurderes hvordan markedsverdien på normboligen endres når ulike kjennetegn ved boligen endres, for eksempel alder, areal, utvendig og innvendig standard (byggematerialer mv.). På bakgrunn av disse beregningene, lages et sjablonmessig system der boligen tildeles standardpoeng ettersom kjennetegnene avviker fra normen. Standardpoengene omregnes i kroner og legges til/trekkes fra i takseringsverdien i forhold til normhuset.

Ved takseringen inngår et stort antall parametre, og systemet er kjennetegnet ved en svært høy detaljeringsgrad. Boligeierne må fylle ut et egenmeldingsskjema med opplysninger om blant annet tomtens størrelse, boligtype (frittliggende/rekkehus/blokk), tilgang til vann/avløp, beliggenhet i forhold til sjø, samt en rekke standardindikatorer. Ved omtaksering sendes et så langt mulig forhåndsutfylt egenmeldingsskjema til skattyter, som returnerer det med eventuelle tilføyelser eller endringer. I egenmeldingsskjemaet gis det også mulighet til å søke om at det ved takseringen tas hensyn til særlige forhold, som for eksempel trafikkstøy.

4.3.2 Danmark

4.3.2.1 Inntektsskatt/eiendomsskatt

Ulike boformer

Selveide boliger er boliger hvor eierne har en direkte eiendomsrett til boligen, eksempelvis en- og tomannsboliger og leiligheter i boligsameier. I boligselskapene («boligfællesskabene») er det en sammenslutning av beboere som eier eiendommen. Medlemmene eier en nettoandel i fellesskapets formue og har bruksrett til sin boenhet. Boligselskapene er organisert på ulik måte. De kan deles opp i to hovedgrupper: de som er selvstendig skattesubjekt og de som ikke er det. Boligselskap hvor medlemmene har begrenset ansvar for sammenslutningens forpliktelser, er alltid selvstendig skattesubjekt. Hefter en eller flere av medlemmene personlig, er boligselskapet som hovedregel ikke selvstendig skattesubjekt, men det er enkelte unntak.

Selveide boliger

Boligene skattlegges gjennom kommunal eiendomsskatt på tomteverdien («grundskyld») og en statlig eiendomsskatt («ejendomsverdiskat») på verdien av bygningen og tomten samlet.

Den kommunale eiendomsskatten på tomteverdien («grundskyld») svares både til kommunen og fylkeskommunen (amtskommunen). Skatten skrives ut på alle typer eiendommer, men unntak kan gjøres for eiendommer med allmennyttig formål. Skatten til kommunen er obligatorisk, men kommunen kan selv fastsette satsen til mellom 6 og 24 promille av antatt tomteverdi. Skatten til fylkeskommunen er også obligatorisk, og svares med en sats på 10 promille av samme beregningsgrunnlag.

Den statlige eiendomsskatten er en objektskatt som fastsettes direkte som en prosentandel av eiendommens takstverdi. Skatten utgjør som utgangspunkt 1 prosent av eiendommens antatte markedsverdi, for verdier inntil et regulert grunnbeløp satt til 2 815 000 DKK på forskuddsstadiet for 2001. For overskytende verdier utgjør skatten 3 prosent. For eiere av boliger som er ervervet før 1. juli 1998 og for pensjonister er det noe lavere beskatning av verdier under grunnbeløpet.

Ved utleie av en del av selveiet bolig kan eieren velge enten å bli beskattet for faktiske leieinntekter og en skjønnsmessig fastsatt fordel ved å bo i egen bolig, eller å betale eiendomsverdiskatt.

Den statlige eiendomsskatten avløste fra og med inntektsåret 2000 fordelsbeskatning av egen bruk av boligen. Til og med inntektsåret 1999 var inntekt ved bruk av egen bolig gjenstand for sjablonbeskatning i Danmark. Det ble fastsatt en skattepliktig kapitalinntekt for helårsbolig på 2 prosent - og for fritidseiendom 2,5 prosent - av eiendommens takstverdi. Dersom taksten oversteg et regulert grunnbeløp (2,365 mill. DKK i 1999), ble inntekten beregnet med 6 prosent av det overskytende beløpet. For pensjonister ble inntekten satt til 1 prosent av takst opp til grunnbeløpet og til 6 prosent av overskytende verdi.

Den statlige eiendomsskatten ble innført etter lang tids debatt om avskaffelse av fordelsbeskatningen av egen bolig for små eierboliger. Omleggingen til statlig eiendomsverdiskatt medførte generelt sett ikke et økt skattenivå for eiere av selveierboliger som ervervet eiendommen før 1. juli 1998. For eiere som har ervervet eiendommen etter dette tidspunktet har omleggingen medført en mindre økning i skattenivået.

Renter på boliglån er fradragsberettiget.

Gevinst ved realisasjon av eiendommen er ikke skattepliktig dersom den har vært brukt som bolig for eieren eller eierens husstand. Det er tilstrekkelig med få dagers beboelse i boligen for å oppnå skattefritaket. Normalt er det en betingelse for skattefritaket at tomtearealet er under 1 400 kvadratmeter.

Boligselskaper

Boligselskaper (begge typer «boligfællesskaber») betaler kommunal eiendomsskatt («grundskyld») etter samme satser og regler som gjelder for selveide boliger.

For øvrig er skattleggingen av boligselskaper noe forskjellig for de to typene.

I boligselskaper som ikke er selvstendige skattesubjekter betaler andelshaverne enten eiendomsskatt eller inntektsskatt av fordelen ved å bo i egen bolig. Hvilken skatt som betales, avhenger av om boligselskapet tidligere har søkt om å gå over til betale inntektsskatt etter standardiserte satser. Er slik søknad innvilget, svarer andelshaverne eiendomsskatt (fordi eiendomsskatten nå har avløst inntektsbeskatning etter standardiserte satser). Eiendomsskatten svares etter samme satser som gjelder for selveierboliger, og på grunnlag av den enkelte boenhetens verdi. I andre tilfeller skal det betales inntektsskatt. Fordelen fastsettes da skjønnsmessig til leieverdien av boenheten. Andelshaverne kan trekke fra deres forholdsmessige andel av boligselskapets renteutgifter.

I boligselskaper med selvstendig skattepliktfinner all beskatning sted på boligselskapets hånd. Boligselskapet har kun inntektsskatteplikt for leieinntekter fra andre enn andelshaverne. Leieinntektene fra andelshaverne er ikke skattepliktig for boligselskapet. Boligselskapet har fradragsrett for renter på fellesgjelden, men vil ofte ikke ha inntekt å trekke fra rentene i. Andelshaverne skal verken svare inntektskatt eller eiendomsverdiskatt. Andelshaverne har heller ikke fradragsrett for deres andel av felles renteutgifter, driftsomkostninger mv.

4.3.2.2 Formuesskatt

Formuesskatten ble opphevet i Danmark fra og med inntektsåret 1997.

4.3.2.3 Taksering

I 1981 ble det innført et nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer i Danmark. All verdsettelse av bolig- og fritidseiendommer foregår nå maskinelt på grunnlag av data registrert i Bygnings- og boligregisteret, som føres av de enkelte kommunene. Registeret benyttes til en rekke administrative formål ved siden av skatteformål. Tomteverdien registreres særskilt.

Alminnelig taksering av hele eiendomsmassen har inntil nylig funnet sted hvert fjerde år. I perioden mellom alminnelig omtaksering har det vært foretatt særskilt taksering av nybygg og ved større endringer av eksisterende bygg. Fastsatte takster har vært sjablonmessig justert hvert år etter en egen prisindeks. Fra 1. januar 1998 ble det innført årlige takseringer.

Takstverdien legges til grunn for både kommunale og statlige skatter. Hovedprinsippet er at takstverdien skal utgjøre 100 prosent av eiendommens markedsverdi. Beregningene er for en stor del basert på omfattende statistiske analyser av omsatte eiendommer, men også individuelt skjønn inngår ved takseringen.

Ved taksering tas det utgangspunkt i en standard boligenhet for hhv. enebolig, rekkehus, leiligheter og sommerhus, dvs. tilsvarende metode som i Sverige. Det fastsettes en standardpris (bygningsverdi pr. kvadratmeter) på bakgrunn av offisiell statistikk over solgte boliger i det aktuelle området og korrigeres for standardhusets alder, materialer, installasjoner som bad, sentralvarme mv. Standardprisen er den samme innenfor et aktuelt område, men kan variere mye mellom ulike områder. For eksempel kan standardprisen for en enebolig ifølge det danske økonomiministeriet variere mellom 2 175 og 12 600 DKK pr. kvadratmeter. For å beregne kvadratmeterprisen for den enkelte boligen, korrigerer en punkt for punkt der boligen avviker fra standardhuset. Det korrigeres blant annet for alder, ombygging, antall toaletter og bygningsmateriale.

4.3.3 Finland

4.3.3.1 Inntektsskatt/eiendomsskatt

Finland innførte kommunal eiendomsskatt («fastighetsskatt») i 1992. Eiendomsskatt ilegges i utgangspunktet alle typer faste eiendommer. Enkelte typer eiendommer er imidlertid unntatt. Jordbruks- og skogbrukseiendommer er de økonomisk sett viktigste unntakene. Inntektsbeskatningen av fordel ved bruk av egen bolig ble opphevet ved innføring av kommunal eiendomsskatt.

Eiendomsskatten er obligatorisk, men kommunene bestemmer selv satsen. Satsen kan fastsettes til minimum 0,2 prosent og maksimalt 0,5 prosent. For bygninger som brukes som fast bolig, kan likevel satsen settes til mellom 0,22 og 0,5 prosent.

Leieinntekter er skattepliktig kapitalinntekt uten særskilte lempninger.

Renteutgifter på lån til fast bolig for skattyter eller skattyters familie kan trekkes fra skattyters kapitalinntekter, med visse begrensninger. Kapitalinntekter skattlegges med en sats på 29 prosent. Dersom renteutgiftene overstiger kapitalinntektene, kan underskuddet trekkes fra i annen inntekt innenfor visse beløpsgrenser. Maksimalbeløpet for fradrag for slikt underskudd er 8 000 FIM for hver skattyter. Ektefeller har hver sin separate beløpsgrense, slik at den samlede beløpsgrensen blir 16 000 FIM. Maksimalbeløpet forhøyes med 2 000 FIM dersom skattyter eller ektefeller sammen forsørger ett mindreårig barn, og det forhøyes med 4 000 FiM ved forsørgelse av to eller flere barn.

Realisasjonsgevinster på boligeiendommer er skattefrie under forutsetning av at selgeren har eid eiendommen i minst to år og minst halvparten av eiendommen uten avbrudd har vært brukt som bolig for selgeren eller selgerens familie i minst to år. Er en mindre del av eiendommen brukt som egen bolig, gjelder skattefritaket bare for den delen som er anvendt som egen bolig.

4.3.3.2 Formuesskatt

Boligens skattetakst inngår i sin helhet i grunnlaget for beregning av formuesskatt. Det svares formuesskatt til staten med 0,9 prosent av formue over 1 100 000 FIM. Formue under beløpsgrensen er skattefri.

4.3.3.3 Taksering

Det benyttes samme beregningsgrunnlag for eiendomsskatt og formuesskatt. Takstene fastsettes årlig. Hovedprinsippet etter den finske formuesskatteloven er at formuesobjekter skal verdsettes til omsetningsverdi, men takstene for boliger ligger lavere enn omsetningsverdi. Skattegrunnlaget fastsettes særskilt for tomt og bygning.

Det finske finansdepartementet har utarbeidet detaljerte regler for verdsettelse av bygningen. Verdien fastsettes til gjenanskaffelsesverdi redusert med et aldersfradrag. Aldersfradraget for bygning av tre er 1,25 prosent av gjenanskaffelsesverdien. For bygning av stenmateriale er satsen 1 prosent. Finansdepartements regler angir gjenanskaffelsesverdien for ulike eiendomstyper. Gjenanskaffelsesverdien beregnes etter kvadrat- eller kubikkmetersatser. Avviker byggestandarden vesentlig fra gjennomsnittet, kan gjenanskaffelsesverdien forhøyes eller senkes med maksimalt 30 prosent.

Det er ikke fastsatt særskilte regler for verdsettelse av tomten. Verdsettelsen bygger på registrerte faktiske omsetninger i ulike områder av landet. I prinsippet skal tomten verdsettes til 70 prosent av omsetningsverdien. Siden verdsettelsen bygger på flere år gamle omsetningsopplysninger, blir taksten i praksis ofte lavere.

Dersom skattyter kan bevise at taksten ligger over omsetningsverdi, kan hun eller han kreve den nedsatt til omsetningsverdien.

4.3.4 Samlet oversikt