Del 2
Takseringsfaglig del

5 Forslag til takseringsløsning i St.meld. nr. 45 (1995-96) og Innst. S. nr. 143 (1996-97)

5.1 St.meld. nr. 45 (1995-96)

Regjeringen Brundtland foreslo i St.meld. nr. 45 (1995-96) et nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer. I meldingen ble det også gitt en omtale av prinsippene for formuesbeskatning, inntektsbeskatning og gevinstbeskatning av bolig- og fritidseiendommer, samt en omtale av kommunal eiendomsskatt.

Forslaget til nytt takseringssystem ble utarbeidet på grunnlag av St.meld. nr. 64 (1986-87) og Stortingets innstilling til meldingen, Innst. S. nr. 123 (1988-89). Forslaget bygget blant annet på erfaringer fra en prøvetaksering av bolig- og fritidseiendommer våren 1991.

Takstene var ment å utgjøre et felles grunnlag for inntekts- og formuesligning og for utskriving av kommunal eiendomsskatt.

Etter forslaget skulle en eiendoms samlede takstverdi utgjøre summen av produksjonskostnaden for bygningen med fradrag for slit, elde og utidsmessighet (aldersfradrag) og omsetningsverdien for tomten. I meldingen het det at takstene prinsipielt sett burde tilsvare eiendommenes omsetningsverdi, men at praktiske årsaker tilsa modifikasjoner av dette utgangspunktet. Dette var blant annet begrunnet i at en forholdsvis liten del av eiendommene omsettes årlig, og at omsetningshyppigheten er skjevt fordelt med hensyn til bygningstype og geografisk fordeling. Det kan være vanskelig å fastsette omsetningsverdien for en eiendom som ikke er omsatt, på grunnlag av faktiske salgspriser for liknende eiendommer, dersom omsetningshyppigheten for boligtypen i området er lav. Forslaget tok derfor i stedet utgangspunkt i oppførelseskostnader (produksjonskostnad) for bygningen, med tillegg av tomteverdi etter et prissonesystem.

Takseringsløsningen var i hovedsak basert på automatisk beregning av takstene på grunnlag av registrerte data. Takseringsdataene skulle etter forslaget bli registrert i et eget basisregister. Registeret skulle dels bygges opp med opplysninger fra skattyterne i en engangs egenmelding, dels med opplysninger fra andre offentlige registre, fortrinnsvis Grunneiendom-, Adresse- og Bygningsdataregisteret (GAB). Egenmeldingsskjemaet skulle etter forslaget fylles ut for hver enkelt bolig- og fritidseiendom. Senere vedlikehold av registrene skulle først og fremst skje gjennom innhenting av opplysninger fra andre offentlige dataregistre.

Takseringen av bygning tok utgangspunkt i produktet av boligareal, kvadratmetersats og en aldersfaktor. Kvadratmetersatsen skulle etter forslaget variere etter distrikt og bygningstype. Departementet foreslo en sondring mellom tre bygningstyper:

• Frittliggende eneboliger.

• Andre bygninger med inntil fire boenheter.

• Bygninger med fem eller flere boenheter.

Det ble foreslått et aldersfradrag med 1 prosent pr. år, maksimalt 40 prosent.

Etter forslaget skulle det ikke gis særskilt tillegg for høy bygningsteknisk standard. Det skulle imidlertid gis sjablonmessig fradrag for lav standard dersom bygningen mangler grunnleggende installasjoner (elektrisitet, innlagt vann, bad og WC). Fradraget skulle settes vesentlig høyere enn det installasjonskostnadene tilsa, blant annet for å ta hensyn til at slike mangler innebærer generelt lav standard. Det ble i tillegg foreslått en individuell korreksjon av taksten dersom standard avviker betydelig fra det som er normalt, se nedenfor.

Taksten for fritidshus skulle beregnes på samme måte som for bygning som benyttes som fast bolig.

Takseringen av tomt skulle etter forslaget ta utgangspunkt i en inndeling av landet i prissoner, med utgangspunkt i om lag ti sonegrupper eller priskategorier. For boligeiendommer med inntil fire boenheter skulle det i hver prissone fastsettes en pris for tomt av normalstørrelse, med prosentvis avvik for større eller mindre tomter. Det prosentvise avviket skulle fastsettes på bakgrunn av en inndeling av tomtene i arealgrupper (størrelseskategorier). Det skulle normalt fastsettes fem ulike arealgrupper.

For boligeiendommer med fem eller flere boenheter foreslo departementet at det skulle benyttes en tomtebelastningsmodell for fastsettelse av tomtens verdi. Det innebar at tomtens verdi skulle beregnes med en sats pr. kvadratmeter boligareal i bygningen.

Taksten for tomt til fritidsbolig skulle som utgangspunkt beregnes på samme måte som for tomt til fast bolig, men individuell vurdering av eiendommen skulle finne sted i større grad enn for andre tomter.

Det ble lagt opp til individuell korreksjon av takstverdien dersom det ble sannsynliggjort et avvik på minst 30 prosent mellom beregnet takst for hele eiendommen og eiendommens faktiske takstverdi etter en individuell vurdering. Med faktisk takstverdi menes summen av tomtens antatte faktiske omsetningsverdi og beregnet produksjonspris for bygningen med fradrag for slit og elde, og eventuelle fradrag for mer betydelige bygningskader mv. Både skattyter og ligningsmyndigheter skulle kunne kreve individuell korreksjon.

I tillegg ble det foreslått en egen justeringsfaktor i fraflyttingsstrøk og lignende. I enkelte områder ville samlet takstverdi bli uforholdsmessig høy selv om en fastsetter tomteverdien til null, slik at det ville være påkrevet med en egen reduksjonsfaktor for å oppnå en rimelig takst. Det var forutsatt at en slik generell justeringsfaktor skulle benyttes rent unntaksvis.

5.2 Innst. S. nr. 143 (1996-97)

Finanskomiteen la frem sin innstilling til St.meld. nr. 45 (1995-96) 12. mars 1997 (Innst. S. nr. 143 (1996-97)). I innstillingen skisserte flertallet i finanskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, en takseringsmodell som på sentrale punkter avvek fra utkastet i stortingsmeldingen.

Takseringsmodellen i Innst. S. nr. 143 (1996-97) ble beskrevet med følgende formler og eksempler:

«Formel 1, beregnet areal:

Grunnflate x etasjefaktor x aldersfaktor x evt. lavstandardfaktor x evt. fraflyttingsfaktor x evt. livsløpsstandardfaktor = beregnet areal

Eksempel formel 1:

Enebolig med brutto grunnflate 130 kvadratmeter i en og en halv etasje med sokkeletasje (bygget i 1977 - 20 år gammel) gir følgende beregnet areal:

130 kvadratmeter x 1,6 x 0,8 = 166 kvadratmeter beregnet areal

Formel 2, brutto takst:

Beregnet areal x kvadratmeterpris = brutto takst

For eneboliger og rekkehus med bunnfradrag lik 150 kvadratmeter framkommer likningstaksten slik:

Formel 3A, likningstakst eneboliger og rekkehus:

Brutto takst - (bunnfradrag lik 150 kvadratmeter x kvadratmeterpris) = likningstakst

Eksempel formel 2 og 3A:

Enebolig med beregnet areal lik 200 kvadratmeter:

Brutto takst	= kr 7.000 x 200 =	kr 1.400.000
Bunnfradrag	= kr 7.000 x 150 =	kr 1.050.000
Likningstakst	=	kr 350.000

For blokkleilighet med bunnfradrag 117 kvadratmeter framkommer likningstaksten slik:

Formel 3B, likningstakst blokkleiligheter:

Brutto takst - (bunnfradrag lik 117 kvadratmeter x kvadratmeterpris) = likningstakst

Eksempel formel 2 og 3B:

Blokkleilighet med beregnet areal lik 150 kvadratmeter:

Brutto takst	= kr 9.000 x 150 =	Kr 1.350.000
Bunnfradrag	= kr 9.000 x 117 =	kr 1.050.000
Likningstakst	=	kr 300.000

For fritidseiendom med bunnfradrag lik 60 kvadratmeter framkommer likningstaksten slik:

Formel 3C, likningstakst for fritidseiendom:

Brutto takst - (bunnfradrag lik 60 kvadratmeter x kvadratmeterpris) = likningstakst

Eksempel formel 2 og 3C:

Fritidseiendom med beregnet areal lik 100 kvadratmeter:

Brutto takst	= kr 5.000 x 100 =	kr 500.000
Bunnfradrag	= kr 5.000 x 60 =	kr 300.000
Likningstakst	=	kr 200.000»

De enkelte elementene i modellen ble definert som følger:

«Grunnflate defineres som det areal som er vinterisolert og egnet til beboelse. Dette betyr at garasje, boder, vanlig terrasse, glassveranda m.v. ikke tas med i grunnflaten. Grunnflaten måles opp som utvendig mål for bygningens hovedetasje. Hensynet til et enkelt system tilsier at taksten legger ytre mål til grunn. Det er taksten uvedkommende hvordan arealet er disponert innenfor vinterisolert areal.

Etasjefaktor skal avspeile byggekostnadene i forhold til hovedetasjen. Det er billigere å bygge i flere etasjer enn på en flate. Dette gir lavere produksjonskostnad. Forslaget til etasjefaktorer tar utgangspunkt i etablert likningspraksis og Husbankens regler. Det innføres følgende etasjefaktorer:

En etasje (hovedetasjen) er lik grunnflaten dvs. faktor 1,0

• Hver ekstra hele etasje gis faktor 0,5. Hvis ekstraetasjen inneholder egen fullverdig leilighet, gis ekstraetasjen faktor 0,6. En hel etasje er en konstruksjon der yttervegg har full høyde som derved gir full romhøyde over underliggende etasje.

• En halv etasje gis faktor 0,3. En halv etasje er en konstruksjon der yttervegg har en viss høyde, men som ikke gir full romhøyde, over underliggende etasje.

• Sokkeletasje (underetasje) gis faktor 0,3. Sokkeletasje har inngang utenfra og der innvendig gulvnivå ikke er lavere enn utvendig terreng på en hel vegg.

• Loftsetasje gis faktor 0,2. Loftsetasje er en konstruksjon der det på yttervegg ikke er påbegynt høyde over underliggende etasje. Loftsetasjen har vinduer påkrevet for fullverdig beboelsesrom.

• Kjelleretasje gis faktor 0,0. Det er tatt hensyn til kjeller i kvadratmeterpris for bolig. For fritidsbolig er kjelleretasje ikke tatt inn i kvadratmeterprisen.

Dette medfører eksempelvis at arealet for følgende boligtyper blir:

• En etasje: grunnflate multiplisert med 1,0

• En etasje og loftsetasje: grunnflate multiplisert med 1,2

• En etasje med sokkeletasje: grunnflate multiplisert med 1,3

• En og en halv etasje med kjeller: grunnflate multiplisert med 1,3

• En etasje med sokkeletasje og loftsetasje: grunnflate multiplisert med 1,5

• To etasjer: grunnflate multiplisert med 1,5

• To etasjer og loftsetasje: grunnflate multiplisert med 1,7

• To etasjer med sokkeletasje: grunnflate multiplisert med 1,8

• To etasjer med sokkeletasje og loftsetasje: grunnflate multiplisert med 2,0

• Tre etasjer: grunnflate multiplisert med 2,0.

Aldersfaktor. Flertallet ønsker å stimulere til restaurering og vedlikehold av boligmassen, for å ta vare på norsk byggekultur og byggeskikk. Flertallet viser til at boligens verdi synker ved elde og bruk. Eldre bygninger krever dessuten mer vedlikehold. Skatten skal derfor være lempeligere for eldre hus. Restaurering som er så omfattende at den eldre bygningen framstår som en helt ny bygning kan av ligningsmyndighetene gis byggeår lik restaureringsår. For hvert år etter byggeåret reduseres beregnet areal med 1 % av grunnflaten i inntil 60 år. Dette betyr at f.eks. et hus med byggår 1937 får en aldersfaktor på 0,4 ved taksering i 1997.

Standardfaktor. Byggekostnadene for en bygning varierer med ulik standard. Det tas utgangspunkt i vanlig boligstandard som gis faktor 1,0. Har bygningen i sum vesentlige mangler i forhold til dette, f.eks. manglende kjeller, isolasjon, elektrisk anlegg og VVS-anlegg, skal det benyttes en lavstandardfaktor på 0,6.

Fraflyttingsfaktor. I enkelte deler av landet er markedsverdien for boliger markert lavere enn produksjonskostnadene. Dette gjelder særlig i fraflyttingsstrøk, hvor omsetningsverdien av boligen ligger mer enn 30 % lavere enn produksjonskostnadene. I slike områder skal de lokale likningsmyndighetene ved takseringen normalt benytte en reduksjonsfaktor på 0,5.

Livsløpsstandardfaktor. Det er både en samfunnsmessig målsetting og et ønske for de fleste å ha adgang til å bo hjemme, selv om man er funksjonshemmet eller mer eller mindre ufør pga. alder eller andre forhold. Boliger med såkalt livsløpsstandard tilpasset f.eks. rullestolbrukere, jf. Husbankens regler (HB 7.B.1.1) vil legge forholdene til rette for dette. En slik bolig krever et større areal enn ordinær bolig. Derfor bør det gis et redusert takstgrunnlag ved at slike boliger får en livsløpsstandardfaktor på 0,9. Reduksjonsfaktoren er knyttet til selve boligen, uavhengig av hvem som bor der.

Sikkerhetsventil. Ingen boligtakst skal overstige markedsverdien for samme bolig. Hvis dette skjer, kan skattyter kreve særskilt takst ved henvendelse til likningskontoret.

Kvadratmeterpris settes til en andel av produksjonskostnadene. Beløpet skal multipliseres med beregnet areal. Dette kronebeløp skal justeres med jevne mellomrom i forhold til endringer i byggekostnadsindeksen. Eldre takster justeres tilsvarende. Bunnfradraget skal ved automatisk og ved enhver endring av kvadratmeterprisen og ved endring av gamle takster justeres tilsvarende for å sikre at en bolig med beregnet areal på 150 kvadratmeter uansett blir fritatt skattlegging. Kvadratmeterpris fastsettes separat for enebolig, fritidseiendommer, rekkehus/flermannsbolig og blokkleiligheter. De sistnevnte to boligtyper følger også et annet takseringssystem, se nedenfor. For 1997 settes kvadratmeterprisen til kr 7.000 for eneboliger, kr 7.000 for rekkehus, kr 9.000 for blokkleiligheter og kr 5.000 for fritidshus.»

Når det gjelder rekkehus/flermannsboliger, foreslo flertallet at hele rekkehuset skulle takseres på samme måte som enebolig. Denne felles boligtaksten skulle fordeles forholdsvis på boenhetene etter deres størrelse.

For blokker skulle utgangspunktet for taksering være areal målt innvendig i hver enkelt boenhet.

Komiteflertallet uttalte at det ikke skulle tas direkte hensyn til verdien av tomt som anses naturlig tilordnet bygningen. Det ble lagt opp til at tomt under enhver omstendighet skulle anses som naturlig tilhørende bygningen dersom arealet ikke er større enn 1,2 mål. For tomter over 1,2 mål ble det lagt opp til at de lokale ligningsmyndighetene skulle foreta en vurdering av tomtegrunnens verdi, blant annet basert på om tomten er innrettet slik at den klart utpeker seg som selvstendig boligtomt. Denne taksten på tomtegrunn skulle bare brukes til formues- og eventuell eiendomsskatt, og ikke inngå ved beregning av inntektsskatt.

6 Bygningens produksjonskostnad

6.1 Arealbegrep og etasjefaktorer

6.1.1 Innst. S. nr. 143 (1996-97)

Etter komiteflertallets skisse i Innst. S. nr. 143 (1996-97) skal takseringen av eneboliger og frittliggende fritidsboliger ta utgangspunkt i grunnflaten i bygningens hovedetasje. Grunnflate defineres som det areal som er vinterisolert og egnet til beboelse.

En etasjefaktor skal gjenspeile byggekostnadene i de forskjellige etasjene. Byggekostnadene for etasjer ut over hovedetasjen er lavere enn for hovedetasjen. Etasjefaktoren skal fastsettes slik:

Rekkehus og flermannsboliger skal takseres på samme måte som eneboliger. Den felles boligtaksten skal fordeles på boenhetene i forhold til deres størrelse. Med rekkehus og flermannsboliger skal forstås flere boligeiendommer som er bygget som et fellesbygg, det vil si med minst en felles vegg, eventuelt felles gulv/tak med naboeiendommen.

Blokkleiligheterskal takseres med utgangspunkt i arealet målt innvendig i hver enkelt boenhet. Med blokk menes etter innstillingen bygning med minst to etasjer, felles inngang og med minst tre boenheter. I innstillingen vises til Husbankens definisjon av blokk. Felles tomteareal tilknyttet blokk danner ikke grunnlag for økt takst for den enkelte boenhet, idet tomteverdien skal være inkludert i kvadratmeterprisen.

6.1.2 Departementets vurderinger og forslag

6.1.2.1 Problemstillinger

Den skisserte løsningen for arealbegrep og etasjefaktorer i Innst. S. nr. 143 (1996-97) reiser flere spørsmål. Med hensyn til taksering av eneboliger, rekkehus og flermannsboliger(men ikke blokkleiligheter) oppstår følgende problemstillinger i tilknytning til arealbegrep og etasjefaktorer:

1. Hvordan avgrenses grunnflaten i hovedetasjen?

2. Skal det benyttes ett eller flere mål for grunnflate der etasjene er forskjellige?

3. Er de forskjellige etasjedefinisjonene tilstrekkelig presise?

4. Er størrelsen på de forskjellige etasjefaktorene riktig sett i forhold til reelle byggekostnader?

Nærmere om problemstilling (i) - avgrensning av grunnflaten i hovedetasjen:

Avgrensningen av grunnflaten i hovedetasjen reiser flere spørsmål. I innstillingen på side 14 gis følgende definisjon av «grunnflate»:

«Det areal som er vinterisolert og egnet for beboelse. Dette betyr at garasje, boder, vanlig terasse, glassveranda m.v. ikke tas med i grunnflaten. Grunnflate måles opp som utvendig mål for bygningens hovedetasje.»

To viktige ledd i denne definisjonen er uttrykkene «vinterisolert»og «egnet for beboelse»:

Uttrykket «vinterisolert» kan enten tolkes som arealer med isolasjonsmaterialer i ytterveggene eller som arealer som er egnet for opphold vinterstid. Det fremgår forutsetningsvis av Innst. S. nr. 143 (1996-97) at det med «vinterisolert» ikke siktes til hvorvidt bygningen har isolasjonsmaterialer i veggene, jf. at manglende isolasjon (det vil si isolasjonsmaterialer i yttervegg) skal kunne gi grunnlag for bruk av lavstandardfaktoren. Det ville ikke gi mening dersom kun arealer med isolasjon i yttervegger skulle tas i betraktning i utgangspunktet. Uttrykket «vinterisolert» må derfor sikte til hvorvidt et areal er egnet for opphold vinterstid. Dersom en slik avgrensning skal benyttes, må det presiseres nærmere hva som ligger i at arealet er egnet for opphold vinterstid. Blant annet er det nødvendig med en mer presis avgrensning her i forhold til taksering av sommerhytter.

Uttrykket «egnet for beboelse»sammen med eksemplene i den siterte definisjonen fra innstillingen synes å bygge på sondringen mellom en boligs hoveddel og tilleggsdel i Norsk Standard 3940, jf. nærmere omtale av standarden nedenfor. Etter denne standarden omfatter en bygnings hoveddel først og fremst ordinære oppholdsrom, mens tilleggsdelen omfatter blant annet

• boder og oppebevaringsrom,

• garasje og fyrrom,

• balkonger, terrasser og andre åpne deler.

Annet punktum i komiteflertallets definisjon synes derfor å tilsvare tilleggsdelen etter Norsk Standard.

Etter standarden utgjør summen av arealet i en bygnings hoveddel og tilleggsdel bruksarealet, mens arealet i hoveddelen utgjør boligarealet. Det kan med andre ord virke som om komiteflertallet benytter et arealbegrep som skal tilsvare boligarealet i bygningens hovedetasje. En slik løsning er imidlertid vanskelig å forene med andre uttalelser i innstillingen. På side 6 i innstillingen tas det avstand fra bruk av boligareal som arealbegrep i noensammenheng: «Flertallet mener at et takstsystem, som forutsetter rapporteringsplikt til likningsmyndighetene ved endring av bruksareal blir for detaljert». Det må legges til grunn at «bruksareal»i denne sammenheng er feilskrift for «boligareal»,som var det arealbegrepet som ble foreslått i St.meld. nr. 45 (1995-96). Et annet forhold er at oppmålingen skal foretas utvendig, noe som ikke er forenlig med fradrag for innvendige boder.

Norges byggforskningsinstitutt (Byggforsk) har i brev av 16. august 2000 til departementet gitt følgende merknad til begrepet «grunnflate» i Innst. S. nr. 143 (1996-97):

«Utgangspunktet for takseringen skal være grunnflaten. Vi må bemerke at grunnflate ikke er et standardisert begrep, jfr NS 3940 om arealbegreper. Standarden er blitt det sentrale dokumentet om arealer i bygninger, og nær sagt all offentlig bruk av arealer og arealbegreper refererer til den. Bruk av begreper som ikke er definert i standarden kan være uheldig.

Slik begrepet grunnflate er foreslått definert, er det store muligheter for problemer: Vinterisolert kan være entydig når det gjelder nyere bebyggelse, men er uklart for eldre hus og bygninger, siden mange er uisolerte. Uttrykket egnet til beboelse er heller ikke uproblematisk. Dette er velkjent fra det eldre begrepet leieareal (hvor egnet til beboelse var et sentralt kriterium for det som skulle medregnes). For å være operasjonelt måtte leiearealbegrepet utfylles med et stort antall tilleggsregler - jfr Husbankens tidligere arealregler, HB-3203 og 3204. Konsekvensen var at det utviklet seg system som var tungt og vanskelig å praktisere.»

Departementet viser til at det fremstår som uklart hvordan arealet i bygningens hovedetasje skal avgrenses. På dette punktet er det særlig viktig med presise definisjoner som ikke skaper tolkningstvil i forhold til de mange bygningsvariantene som den norske boligmassen består av.

Nærmere om problemstilling (ii) - skal det benyttes ett eller flere mål for grunnflate der etasjene er forskjellige?

Når grunnflaten i bygningens hovedetasje er fastslått, oppstår spørsmålet om denne flaten også skal benyttes i forhold til eventuelle øvrige etasjer i bygget. Problemstillingen er med andre ord om det bare skal benyttes ett mål for grunnflate, også der de ulike etasjeplanene har en varierende grunnflate.

Problemstillingen er aktuell også der bygningskroppen i forskjellige etasjer har samme ytre mål, eksempelvis hvor en integrert garasje ligger i hovedetasjen eller i en annen etasje. Det kan slå urimelig ut dersom det ikke tas hensyn til varierende grunnflate i forskjellige etasjeplan.

I den norske boligmassen finnes det også flere bygningsvarianter med innskutte mellometasjer, hemsløsninger og lignende. Det må tas stilling til hvordan arealet i slike etasjeplan skal avgrenses.

Nærmere om problemstilling (iii) - er de forskjellige etasjedefinisjonene tilstrekkelig presise?

Foruten hovedetasje, er det flere andre etasjetyper som skal inngå med ulike beregningsverdier i den takseringsmodellen som er skissert i Innst. S. nr. 143 (1996-97). Definisjonene av de forskjellige etasjetypene i komiteflertallets skisse trenger på en del punkter nærmere presiseringer. Norges byggforskningsinstitutt (Byggforsk) har gitt enkelte kommentarer til de foreslåtte etasjedefinisjonene.

Hovedetasje

I innstillingen heter det på side 14 at en «etasje (hovedetasjen) er lik grunnflaten dvs. faktor 1,0».Uttrykket hovedetasje er ikke nærmere definert i innstillingen, og må presiseres. Spørsmålet om hvilken etasje som er hovedetasje har blant annet stor betydning ved takseringen av boliger som ikke har likt areal i alle etasjer. Her vil følgende momenter måtte tillegges vekt:

• Hvilken etasje har størst grunnflate?

• Hvilken etasje inneholder husets hovedrom og

• fasiliteter?

Et annet problem i forbindelse med begrepet hovedetasje er at enkelte boliger og hytter kan bestå av bare en sokkeletasje og eventuelt et loft eller en halvetasje (i henhold til komiteflertallets definisjoner av disse etasjetypene).

Ekstra hel etasje

Etter innstillingen på side 14 skal hver «ekstra hele etasje gis faktor 0,5. Hvis ekstraetasjen inneholder en egen fullverdig leilighet, gis ekstraetasjen faktor 0,6. En hel etasje er en konstruksjon der yttervegg har full høyde som dermed gir full romhøyde over underliggende etasje.»

Selve etasjedefinisjonen er antakelig tilstrekkelig presis for praktiske formål. Begrepet «fullverdig leilighet»trenger imidlertid presisering. Hvorvidt ekstraetasjen inneholder en «fullverdig leilighet», må bero på en helhetsvurdering hvor det tas i betraktning om det foreligger eget kjøkken, eget bad og wc, egen inngang mv. I praksis vil det oppstå vanskelige avgrensningsspørsmål her.

Differansen mellom bruk av faktoren 0,5 eller 0,6 blir svært liten i praksis. Den vanskelige avgrensningen av hva som ligger i «fullverdig leilighet» får med andre ord liten betydning for takseringsmodellens nøyaktighet. Det ville være en vesentlig forenklingsgevinst om en slipper en nærmere definisjon av begrepet «fullverdig leilighet»,og bruken av et slik begrep kan derfor ikke anbefales.

Halv etasje

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) uttaler komiteflertallet på side 14: «En halv etasje gis faktor 0,3. En halv etasje er en konstruksjon der yttervegg har en viss høyde, men som ikke gir full romhøyde, over underliggende etasje».

Vedrørende halv etasje har Byggforsk uttalt:

«Begrepet halv etasje er nytt, og det er uklart hva slags etasjer man ønsker å fange opp. Formuleringen "yttervegger har en viss høyde» er upresis. Dersom begrepet halv etasje skal brukes, bør det angis hvor høy ytterveggen i en halv etasje kan være. Et problem i denne sammenhengen er at toppen av yttervegger ikke alltid er horisontal, f eks gavlvegger i hus med skråtak. Videre er heller ikke uttrykket full romhøyde entydig. Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK) sier bare at «romhøyden skal tilpasses rommets størrelse og funksjon» (§ 10-31). REN veiledning til TEK angir 2,4 m som minstehøyde i oppholdsrom, men sier at «i deler av rom, enkelte rom og i del av bygning kan det være lavere høyde». REN veiledning sier også at det ikke er satt noen nedre grense for romhøyde. Begrepet halv etasje synes derfor å være lite hensiktsmessig. Sannsynligvis vil halve etasjer kunne fanges opp i andre etasjetyper som loft, kjeller og ekstra etasje.»

Det er med andre ord ikke tilrådelig å legge definisjonen av «halv etasje» i Innst. S. nr. 143 (1996-97) til grunn for takseringen, uten vesentlige justeringer.

Sokkeletasje

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) heter det på side 14:

«Sokkeletasje (underetasje) gis faktor 0,3. Sokkeletasje har inngang utenfra og der innvendig gulvnivå ikke er lavere enn utvendig terreng på en hel vegg».

Vedrørende sokkeletasje har Byggforsk uttalt:

«Begrepet sokkeletasje er folkelig og udefinert. Profesjonelt brukes uttrykket underetasje. Som en enkel rettesnor er definisjonen gulv på (bør være omtrent på, for gulvet ligger normalt noe høyere enn terrenget) terrengnivå langs en vegg brukbart. Inngang bør ikke tas med i definisjonen, for inngang og etasje har intet med hverandre å gjøre .»

Departementet viser til at også denne definsjonen trenger nærmere presisering.

Loftsetasje

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) heter det på side 14:

«Loftsetasjer gis faktor 0,2. Loftsetasje er en konstruksjon der det på yttervegg ikke er påbegynt høyde over underliggende etasje. Loftsetasje har vinduer påkrevet for fullverdig beboelsesrom»

Vedrørende loftsetasje har Byggforsk uttalt:

«Definisjonen avhenger av formuleringen «konstruksjon der det på yttervegg ikke er påbegynt høyde over underliggende etasje». Uttrykket «påbegynt yttervegg» er svært uvanlig. Videre ekskluderer formuleringen ethvert loft, fordi gavlvegger er yttervegger og nødvendigvis har en «påbegynt høyde». Dersom intensjonen er å sette en grense for loft som kan innredes med oppholdsrom, finnes to mulige løsninger. En er å begrense høyde på knevegger mot det fri, for eksempel til 1,5 m. Svakheten med dette er at brede hus kan få svært høye loft - det gjelder også om høyden på kneveggen settes til 0; da vil det «lønne seg» å røste huset på tvers av lengderetningen. Den andre løsningen er å begrense den fri bredden i høyde 1,9 m - dvs den sonen av loftet hvor man kan stå oppreist. NS 3940 setter en grense for måleverdighet på 0,6 m i høyde 1,9 m. Husbanken bruker bredde mellom 0,6m og 1,9 m som begrensning (loft med større bredde enn 1,9 m bli definert som ekstra etasje) - se Husbankens «Lån og tilskudd» HB 7.B.1.2. Husbankens regler har vist seg praktiserbare, men noe mer kompliserte for hus med sammensatte takformer.»

Departementet viser for øvrig til at definisjonen forutsetter at det stilles nærmere krav til de aktuelle vinduer, jf. siste setning i definisjonen.

Det vil derfor være behov for å bearbeide definisjonen på loftsetasje.

Kjelleretasje

Fra innstillingen side 14:

«Kjelleretasje gis faktor 0,0. Det er tatt hensyn til kjeller i kvadratmeterpris for bolig. For fritidsbolig er kjelleretasje ikke tatt inn i kvadratmeterprisen».

Uttrykket kjelleretasje er ikke nærmere definert. Selv om det skal benyttes faktor 0 for kjelleretasjen, er det nødvendig å definere etasjetypen. Det skyldes at det er lagt opp til at manglende kjeller skal kunne gi grunnlag for bruk av lavstandardfaktor, jf. nærmere omtale av lavstandardfaktoren i avsnitt 6.3.

Vedrørende kjeller har Byggforsk uttalt:

«Dersom definisjonen skal knyttes til forholdet mellom terrenget utenfor og underkant av etasjeskille, må dette formuleres som himlingens høyde over gjennomsnittlig terrengnivå [----] Gjennomsnittlig terrengnivå kan imidlertid være vanskelig å måle på en tegning, og på det nærmeste umulig å utføre på stedet. [----] Problemene kan unngås med en enklere formulering, f eks at gulvet i sin helhet ligger under terrenget utenfor og at terrenget går minst midtveis (evt to tredeler) opp mot ytterveggene rundt kjelleren. Dersom intensjonen er å fange opp kjellere som innredes med oppholdsrom, trengs dessuten krav til vinduer, på samme måte som Departementet nevner for loftsetasjer.»

Nærmere om problemstilling (iv) - er størrelsen på de forskjellige etasjefaktorene riktig sett i forhold til reelle byggekostnader?

Etasjefaktorene for andre etasjer enn hovedetasjen varierer fra 0,6 (ekstra hel etasje med fullverdig leilighet) til 0,0 (kjelleretasje). Etasjefaktorene skal gjenspeile at byggekostnadene for etasjer ut over hovedetasjen er lavere enn for hovedetasjen. Dette er isolert sett en riktig forutsetning. Byggekostnadene for annen etasje vil isolert sett oftest være vesentlig lavere enn byggekostnadene for hovedetasjen i første etasje. Men modellen tar ikke hensyn til at det også er tilsvarende besparelser når hovedetasjen utvides. Byggekostnadene pr. kvadratmeter er fallende uansett om det bygges i flere etasjer eller på ett plan. Det vises til nærmere vurdering av etasjefaktoren nedenfor.

I blokker skal utgangspunktet for takseringen etter komiteflertallets skisse være areal målt innvendig i hver boenhet. Det innebærer at også utromsareal i boenheten skal inngå. Også for blokker legges det med andre ord opp til et bruttobasert arealbegrep.

De uavklarte spørsmålene som er påpekt foran (spørsmål (i) til (iv)), illustrerer at komiteflertallets forslag til arealbegrep og etasjefaktor ikke uten videre kan legges til grunn ved takseringen.Etter en samlet vurdering finner departementet det mest hensiktsmessig å fremme forslag om bruk av et annet arealbegrep, som ikke medfører behov for en definisjon av forskjellige etasjer.

6.1.2.2 Særlig om arealbegrepet

Et grunnleggende krav som må stilles er at det benyttede arealbegrepet ikke innebærer nye tvilsspørsmål ved oppmåling av boligmassen i Norge. Som gjennomgangen foran viser, innebærer komiteflertallets skisse flere tvilsspørsmål med hensyn til oppmålingsmetoden. Komiteflertallets skisse til oppmålingmetode er dessuten utarbeidet med sikte på de vanligst forekommende bygningstypene. Det er viktig at takseringsløsningen kan brukes på alle de forskjellige bygningsvariantenesom finnes i Norge. Dette forholdet tilsier etter departementets vurdering at en benytter et innarbeidet arealbegrep, som ikke bare er utformet med tanke på de mest ordinære boligtypene, men også kan benyttes på mer spesielle bygningskonstruksjoner.

Et annet grunnleggende krav som må stilles til arealbegrepet er at det ikke innebærer urimelig forskjellsbehandlingav forskjellige bygningskonstruksjoner. Komiteflertallets skisse innebærer en ubegrunnet favorisering av bygninger med flere etasjer fremfor bygninger på ett plan. En slik forskjellsbehandling av ulike bygningstyper kan unngås ved å benytte et etablert arealbegrep. Etasjefaktoren er også sentral i denne forbindelse, og blir nærmere omtalt nedenfor i avsnitt 6.1.2.3.

Et tredje grunnleggende krav til arealbegrepet er at det er administrativt håndterbart.Et viktig ledd i det nye takseringssystemet er innhenting av opplysninger fra boligeierne i egenmeldingsskjema ved etableringen av takstregisteret. En vellykket registeretablering forutsetter høy kvalitet på innholdet i skjemaene og kort behandlingstid i ligningsetaten pr. skjema. Det stiller store krav til egenmeldingsskjemaet og den medfølgende veiledningen. En gjennomsnittlig kort saksbehandlingstid i ligningsetaten pr. egenmeldingsskjema forutsetter at en vesentlig del av skjemaene kan leses optisk. En høy grad av optisk lesbarhet forutsetter at skjemaene er korrekt utfylt både med hensyn til faktiske opplysninger og at riktig tegn er brukt på riktig sted. Det forutsetter i praksis korte og oversiktlige skjemaer og veiledninger. Den takseringsløsningen som er skissert i innstillingen inneholder mange definisjoner, og er vanskelig å forene med behovet for et kort og oversiktlig skjema og veiledning. Dersom man skal gjennomføre nødvendige presiseringer i definisjonene, kan skjemaet med veiledning bli svært langt. Korte definisjoner som ikke passer i forhold til alle bygningsvariantene i Norge vil på den annen side gi en uakseptabel høy feilprosent og/eller mange personlige henvendelser til ligningsmyndighetene med veiledningsbehov. Hensynet til administrativ gjennomførbarhet tilsier med andre ord at det benyttes et arealbegrep med vesentlig mindre definisjonsbehov enn etter finanskomiteens skisse.

Det må også legges vekt på at bruk av flere forskjellige arealbegreper kan medføre forvirring blant brukerne. Det vil være uheldig å innføre et nytt og eget arealbegrepsom kun benyttes i sammenheng med fastsettelse av ligningsverdi og ikke i andre sammenhenger.

Bruk av et nytt og eget arealbegrep i takseringssammenheng har også den ulempe at hele den norske bygningsmassen må måles opp. Ved bruk av et innarbeidet og utbredt arealbegrep vil det derimot foreligge ferdige arealoppgaver over vesentlige deler av bygningsmassen, og oppmålingsbehovet reduseres.

Norges Byggstandardiseringsråd (NBR) har utarbeidet en standard for areal- og volumberegning av bygninger. Denne standarden er fastsatt av Norges Standardiseringsforbund (NSF) og har betegnelsen Norsk Standard (NS) 3940. I standarden opereres det med flere arealbegreper, men for taksering for skatteformål er det to av disse arealbegrepene som skiller seg ut som aktuelle - bruksareal (BRA) og boligareal (BOA).

Bruksarealkan kort og noe upresist defineres som boligens innvendige mål i rom hvor takhøyden er minst 1,9 meter. Det gjøres ikke fradrag for boder og andre uinnredede arealer. Bruksareal kan betegnes som et slags innvendig bruttoarealbegrep. Utromsarealer innvendig areal som ikke er innredet, eksempelvis boder, uinnredede lofts- og kjellerarealer og garasjer i såkalte sokkeletasjer . Boligareal er bruksareal som ikke er utromsareal. Utromsarealet er med andre ord differansen mellom bruksareal og boligareal.

Boks 6.3 Boligarealet i et hus kan skjematisk og noe forenklet illustreres slik:

Det tas hensyn til areal som har fri høyde over gulv med minst 1,9 meter i en bredde på minst 0,6 meter. Del med skråtak regnes med til 0,6 meter utenfor høyden 1,9 meter, eller til begrensede vegg eller annen fast bygning.

En ulempe med å benytte bruksareal som arealbegrep er at det vil kunne gi uforholdsmessig høy takst for boliger med stort utromsareal. Forskjellen i byggekostnader mellom utromsareal og vanlig boligareal er betydelig, og for enkelte boliger vil det kunne gi urimelige utslag dersom en høyere sats benyttes for utromsareal. Det gjelder blant annet for mange eldre boliger med store uinnredede lofts- og kjelleretasjer. En stor fordel ved å benytte boligareal som grunnlag for takseringen er at dette benyttes i andre sammenhenger. Mens komiteflertallets skisse forutsetter ny oppmåling av samtlige av landets boligeiendommer, vil det ved bruk av boligareal være et begrenset oppmålingsbehov. For en vesentlig andel av boligmassen foreligger det ferdige oppgaver over boligareal - og denne andelen er stadig økende. Etter lov av 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling § 3-6 første ledd nr. 5 skal megler gi skriftlig oppgave over «grunnareal» i bygningen. Arealbegrepet er ikke nærmere presisert i eiendomsmeglingsloven, men i NS 3940 heter det at boligareal etter standarden alltid bør angis ved markedsføring av boliger, jf. standarden punkt 6.4.1 med utfyllende kommentarer i standardens tillegg A.

Det innebærer at oppmåling av boligareal vil være foretatt for de aller fleste boliger som er omsatt eller taksert etter at NS 3940 ble vedtatt i 1986.

I tillegg foreligger det ferdige oppgaver over boligareal for hver enkelt boenhet i de fleste borettslag.

Oppgaver over boligareal er dessuten registrert i teknisk etat i enkelte kommuner. En stor del av disse oppgavene er imidlertid ikke maskinelt registrert, og kan derfor ikke uten videre benyttes som grunnlag for arealregistrering i takseringsprosjektet. For øvrig har enkelte kommuner registrert boligareal i forbindelse med kommunal taksering som grunnlag for utskriving av eiendomsskatt. Også slike registre er i stor grad ført manuelt.

Ved å bruke boligareal som arealbegrep i stedet for bruksareal, oppnår en at det blir unødvendig å foreta fordeling av fellesarealer i blokker som trappeoppgang, fyrrom og søppelrom. Fordeling av slike fellesarealer på de enkelte boenhetene vil kunne være komplisert å gjennomføre.

En annen fordel med å benytte boligareal i stedet for bruksareal er at behovet for å taksere selvstendige småbygninger uten boligareal bortfaller. Bruk av boligareal innebærer at faktisk utromsareal i hovedbygningen ikke skal tas med. Dermed bortfaller behovet for å taksere tilsvarende areal i bygg utenfor hovedbygningen. Det innebærer at det blir unødvendig å taksere frittliggende garasjer, uthus og andre selvstendige tilleggsbygg uten boligareal. En innvending som har vært reist mot bruk av boligareal er at omgjøring av uinnredet kjeller og loft til oppholdsrom (og dermed boligareal) kan være vanskelig å avdekke. Utgangspunktet er imidlertid at slike endringer i boligen skal byggemeldes (blant annet fordi de har stor betydning brannsikkerhetsmessig). Endringer i boligarealet kan derfor fanges opp gjennom etablerte melderutiner. Fordi boligarealet skal oppgis ved salg, vil også de færreste skattytere bevisst oppgi for lite boligareal. Departementet viser for øvrig til at problemstillingen med omgjøring av loft og kjeller også kan oppstå med komiteflertallets skisse til takseringsløsning, jf. at kun areal som er «vinterisolert og egnet for beboelse» skal tas i betraktning.

Finanskomiteens flertall legger i innstillingen til grunn at arealet skal oppmåles utvendig. At fastsettelse av boligareal i utgangspunktet forutsetter innvendig oppmåling, kan synes å stride mot komiteflertallets intensjoner.

Også komiteflertallets skisse forutsetter imidlertid at innvendig areal er kjent. Grunnflaten skal avgrenses mot tilleggsareal som boder, innvendig garasje, innebygde verandaer mv. Ved avgrensningen oppstår de samme kontrollspørsmålene som ved bruk av boligareal.

Bruk av boligareal som arealbegrep innebærer for øvrig at det benyttes samme arealbegrep for alle forskjellige typer boliger. Med komiteflertallets opplegg er det nødvendig med forskjellige løsninger for blokkleiligheter og for andre typer boliger.

6.1.2.3 Særlig om etasjefaktoren

Komiteens flertall har begrunnet de lave etasjefaktorene for andre etasjer enn hovedetasjen med at det er billigere pr. kvadratmeter å bygge i flere etasjer. Departementet viser til at det isolert sett vil koste vesentlig mindre å oppføre en ytterligere etasje på et hus enn det koster å oppføre hovedetasjen. Slik sett er det korrekt å benytte en lav etasjefaktor for andre etasjer enn hovedetasjen. Kostnadsbesparelsen for andre etasjer enn hovedetasjen er imidlertid et samlet utslag av følgende tre forhold:

1. Eventuelle tekniske besparelser ved å bygge i flere etasjer fremfor en etasje som følge av blant annet mindre grunnmur og mindre takkonstruksjon.

2. Generelt fallende kvadratmeterkostnader ved arealutvidelser.

3. Arealutvidelser gir ofte grunnlag for en større forholdsvis andel av oppbevaringsrom (boder og lignende). Det innebærer at en forholdsvis stor del av arealutvidelsen kan være uinnredet areal i form av boder og lignende (utromsareal), med lavere byggekostnader enn boligareal.

Det er bare forhold (i) som gjenspeiler forskjeller mellom å bygge i en eller flere etasjer, mens forholdene (ii) og (iii) gjelder for arealutvidelser generelt. Det er med andre ord bare forhold (i) en ønsker å treffe gjennom etasjefaktoren.

Departementet har kontaktet byggteknisk ekspertise for å innhente informasjon om eventuelle besparelser ved å bygge det samme antall kvadratmeter i flere plan i forhold til ett plan. I den forbindelse ble Norges Byggforskningsinstitutt (NBI), OPAK AS (Byggebransjens kompetansesenter) og Entreprenørforeningen kontaktet. Ingen av disse kunne gi noen faglig begrunnelse for en takstreduksjon for boliger bygd over flere plan i forhold til over ett plan. Alle institusjonene påpekte at det ville være store variasjoner på dette punktet, og at en eventuell kostnadsfordel ville være svært avhengig av grunnforholdene. NBI og OPAK AS reserverte seg derfor mot å komme med et kvantitativt anslag på kostnadsforholdet. Entreprenørforeningen ba to av sine medlemsbedrifter om å vurdere forskjellen mellom netto byggekostnader (selvkost) for et 2-etasjes bolighus av tre sett opp mot et tilsvarende 1-etasjes hus med samme størrelse, samme antall rom og samme standard. Bedriftene kom uavhengig av hverandre frem til om lag samme resultat: Dersom en ser bort fra grunnmur og tomt, gir det om lag 8 prosent lavere netto byggekostnad pr. kvadratmeter å bygge boligen over ett plan fremfor over to plan. Når kostnadene ved grunnarbeidet inkluderes, blir netto kvadratmeterpris ved de to alternativene om lag den samme.

Når det gjelder faktor (ii) - fallende kvadratmeterkostnader - viser departementet til at når det ikke tas hensyn til at det er generelt fall i byggekostnaden pr. arealenhet for boliger på ett plan, bør det heller ikke gjøres for boliger på to plan.Byggekostnadene er klart degressive med stigende areal. Generelt koster de siste kvadratmeterne mindre enn de første på grunn av stordriftsfordeler mv. på byggeplassen, og fordi kostnader til tekniske installasjoner (som ofte utgjør en stor del av byggekostnadene) kun øker marginalt med arealet. Å ta hensyn til denne effekten bare for deler av boligmassen, innebærer en ubegrunnet forskjellsbehandling.

Med hensyn til faktor (iii) - lavere byggekostnader for utromsareal - viser departementet til at hovedetasjens brutto ytre mål er grunnlag for arealberegningen etter komiteflertallets opplegg. For hus på ett plan innebærer dette at bruttoareal (bruksareal tillagt arealet av yttervegger) legges til grunn. For hus i flere etasjer innebærer den lave etasjefaktoren at man i praksis nærmer seg et netto arealbegrep. Dette innebærer en favorisering av boliger med flere etasjer.

Det vises til sammenlikningen av takst for boliger med henholdsvis en og flere etasjer foran i boks 6.2, som er basert på komiteflertallets opplegg.

De faktorene som er nevnt foran tilsier at det ikke er grunnlag for en slik nedjustering av areal i andre etasjer enn hovedetasjen som komiteflertallet legger opp til. Samtidig innebærer overgangen til BOA som arealbegrep at etasjefaktoren ikke kan benyttes som forutsatt av komiteflertallet.

For å ivareta komiteflertallets intensjon om å benytte en etasjefaktor, har departementet vurdert en alternativ utforming av etasjefaktoren som er forenlig med bruk av boligareal som arealbegrep, og som er mer i samsvar med faktisk produksjonskostnad enn komiteflertallets skisse. Etter den alternative løsningen benyttes en etasjefaktor for alle boliger som har boligareal i mer enn en etasje.En slik løsning bygger på totalt boligareal i alle etasjer, og gjør det - i motsetning til komiteflertallets skisse - unødvendig å registrere arealet i hver enkelt etasje. Det er vesentlig lettere å få registrert totalt areal enn spesifisert areal i hver etasje. Løsningen innebærer at også hovedetasjens areal teller med i «rabattberegningen», og en eventuell etasjefaktor må derfor settes nærmere 1 enn ellers, eksempelvis til 0,9. En slik etasjefaktor innebærer at for et toetasjes hus med 100 kvadratmeter i hver etasje blir etasjerabatten 10 prosent for huset som helhet, men 20 prosent når rabatten ses i forhold til arealet i annen etasje.

Det er imidlertid flere hensyn som taler mot en slik etasjefaktor. Departementet viser til følgende forhold:

• Det er ikke noe faglig grunnlag for å nedjustere arealet i boliger med mer enn en etasje, jf. redegjørelsen foran.

• For boliger med mesteparten av boligarealet samlet i en etasje, og et lite boligareal i en annen etasje, vil bruk av en etasjefaktor kunne innebære at totalarealet etter bruk av etasjefaktoren blir mindre enn det faktiske boligarealet i hovedetasjen alene. Et slikt resultat er ikke ønskelig.

• Et opplegg med en etasjefaktor forutsetter en nærmere definisjon av hva som er flere etasjer, hvor det tas hensyn til problemer med en slik definisjon i forhold til hemser, høydeforskjeller på gulv mv. En slik definisjon innebærer at egenmeldingsskjemaet med veiledning må bygges ut, og at muligheten for misforståelser og feil ved utfyllingen øker.

• Det er vesentlig flere boliger med flere etasjer i områder med høye eiendomspriser enn i områder med lave eiendomspriser. Det innebærer at det gir gode fordelingsvirkninger å utelate etasjefaktoren.

• Hensynet til livsløpsstandard kan ivaretas på en mer hensiktsmessig og effektiv måte gjennom Husbankens låne- og tilskuddsordninger samt minstekrav til tilgjengelighet i byggeforskriftene.

Etter en samlet vurdering av disse forholdene er departementet kommet til at takseringsløsningen ikke bør inneholde en etasjefaktor.

6.2 Livsløpsstandard

Etter komiteflertallets takseringsskisse skal boliger med livsløpstandard ha redusert verdi. Med boliger med livsløpsstandard menes i denne forbindelse boliger som oppfyller Husbankens regelverk for livsløpsstandard, jf. Innst. S. nr. 143 (1996-97) på side 15. I innstillingen blir det vist til at boliger med livsløpsstandard oftest krever et større areal enn en ordinær bolig, og at slike boliger derfor bør få et redusert takstgrunnlag.

Departementet viser til at et redusert takstgrunnlag for boliger med livsløpsstandard forutsetter en klar definisjon av begrepet livsløpsstandard. Slike regler er gitt i Husbankens regelverk for livsløpsstandard (HB 7.B.1.1), jf. utrykt vedlegg til proposisjonen. Dette regelverket er imidlertid svært omfattende, og er derfor ikke forenlig med behovet for en kort og oversiktlig veiledning til egenmeldingsskjemaet. Det synes heller ikke mulig å utforme en alternativ definisjon av livsløpsstandard som både oppfyller kravene til presisjon og kortfattethet. Sterke administrative hensyn tilsier derfor at det ikke gis reduksjon i takstgrunnlaget for boliger med livløpsstandard.

Behovet for å gi fradrag i takstgrunnlaget for boliger med livsløpsstandard vil dessuten være større etter komiteflertallets takseringsskisse enn etter den takseringsmodellen som departementet foreslår. Boliger med livsløpsstandard vil som regel være bygget på ett plan, og etter komiteflertallets skisse ville boliger på ett plan få en vesentlig høyere takst enn boliger med samme areal fordelt på flere etasjer. Med departementets forslag blir det ikke systematiske forskjeller i takstgrunnlaget for boliger med en og med flere etasjer, noe som reduserer behovet for fradrag for livsløpsstandard. Det må dessuten tas i betraktning at departementet foreslår et nettoarealbegrep, mens finanskomiteen la opp til at areal skulle beregnes på brutto grunnlag.

Hensynet til livsløpsstandard kan ivaretas på en mer hensiktsmessig og effektiv måte gjennom Husbankens låne- og tilskuddsordninger samt minstekrav til tilgjengelighet i byggeforskriftene.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at det ikke skal gis fradrag i takstgrunnlaget for boliger med livsløpsstandard.

6.3 Lavstandardfaktor

6.3.1 Fradrag for bestemte mangler

På side 14 i Innst. S. nr. 143 (1996-97) uttaler flertallet:

«Det tas utgangspunkt i vanlig boligstandard som gis faktor 1,0. Har bygningen i sum vesentlige mangler i forhold til dette, for eksempel manglende kjeller, isolasjon, elektrisk anlegg og VVS-anlegg, skal det benyttes en lavstandardfaktor på 0,6.»

Aktuelle mangler er ikke uttømmende angitt i denne opplistingen, jf. «for eksempel».

Den første faktoren komiteflertallet nevner som eksempel på vesentlig mangel i forhold til ordinær boligstandard, er manglende kjeller.At manglende kjeller skal kunne gi grunnlag for standardfradrag må først og fremst ses i sammenheng med komiteflertallets skisserte arealbegrep og de ulike etasjefaktorene, hvor kjeller ikke inngår i beregningsgrunnlaget. Komiteflertallets skisse til takseringsløsning tar med andre ord ikke hensyn til kjellerareal i noen annen sammenheng, noe som øker behovet for å ta hensyn til slikt areal i forbindelse med lavstandardfaktoren.

Når det i stedet foreslås boligareal (samlet i alle etasjer) som arealbegrep - vil areal i kjelleretasjer prinsipielt sett bli likestilt med areal i andre etasjer; det vil si regnet med dersom kjelleren inneholder boligareal (eksempelvis kjellerstue, bad/WC, badstue, vaskerom og trimrom), og ikke regnet med dersom arealet er tilleggs- eller utromsareal (typisk boder/oppbevaringsrom og fyrrom). En slik likebehandling av kjelleretasjer med andre etasjer er hensiktsmessig og rimelig - det er eksempelvis ikke større grunn til å ta hensyn til boder mv. i kjelleretasjer enn boder og garasjer mv. i andre etasjer. Synspunktet måtte i så fall ha vært at boliger med kjeller kan antas å ha større innslag av oppbevaringsrom mv. enn andre boliger, og derfor høyere verdi. Men går en inn på et slikt argument, bør det også tas særskilt hensyn til om boligen har loft (som også gir bedre oppbevaringsplass mv.). Det må videre legges vekt på at manglende kjeller ikke i seg selv gir grunnlag for å anta at bygningsstandarden er lav, slik som manglende tekniske grunnleggende installasjoner som vann og avløp gjør. Det finnes en rekke eneboliger mv. med normal eller høyere standard, men uten utgravd kjeller. Bakgrunnen for at det ikke er gravet ut kjeller vil ofte være vanskelige grunnforhold eller begrensninger i forhold til lovlig utnyttelsesgrad, uten at det har betydning for boligens standard for øvrig.

En korreksjon for bygningsmessige mangler bør dessuten være konsekvent. Manglende kjeller kan kun styrke en antakelse om lav standard dersom også andre standardmangler foreligger. Etter komiteflertallets takseringsskisse vil manglende kjeller i seg selv ikke gi grunnlag for standardfradrag, ettersom flere av de andre kriteriene også må være oppfylt. De fleste boliger har innlagt strøm og vann, og vil derfor selv med manglende kjeller ikke oppfylle vilkårene for lavstandardfradrag etter komiteflertallets skisse. Korreksjonen vil derfor ikke være konsekvent.

Det bør dessuten tas i betraktning at mange boliger med sokkeletasje har rom som kan sammenliknes med vanlige kjellerrom i deler av underetasjen. Det er vil være urimelig om slike boliger skal kunne kvalifisere for standardfradrag for manglende kjeller.

I stedet for å gi fradrag dersom boligen mangler kjeller (og samtidig har andre mangler), foreslår departementet at det skal være grunnlag for lavstandardfradrag dersom boligen mangler grunnmur eller støpt såle.Bygninger med manglende grunnmur eller såle er ofte enkle og har lav standard. Samtidig er denne mangelen av varig art. Manglende grunnmur eller såle er derfor svært egnet som kriterium for fradrag for lav standard.

Den neste faktoren komiteflertallet foreslår er at det skal legges vekt på er manglende isolasjon.En betydelig del av bygningsmassen som mangler isolasjon i ytterveggene har lav standard. Slik sett er det grunnlag for å legge vekt på manglende isolasjonsmaterialer ved fradrag for lav standard. Et problem er imidlertid at det også finnes en god del bygninger som ikke har isolasjon i ytterveggene i tradisjonell forstand, men som har høy bygningsmessig standard. En del murkonstruksjoner uten tradisjonelle isolasjonsmaterialer er eksempelvis teknisk sett bedre enn ordinære isolerte yttervegger. Det samme kan gjelde for trevegger med 3 eller flere plate- eller panellag. På den annen side forekommer det at boliger er etterisolert uten at det er benyttet tilfredsstillende fuktsperre. I slike boliger kan det oppstå fukt- og sopproblemer, slik at isoleringen i enkelte tilfelle kan virke verdireduserende. Å gi fradrag for lav standard ved manglende isolasjon i yttervegger vil derfor kunne gi uheldige resultater.

I stedet for å benytte isolasjonsmaterialer i yttervegg som fradragsvilkår, kunne man eventuelt tenke seg å stille krav til ytterveggens isoleringsevne, i form av en bestemt isoleringskoeffisient. En slik avgrensning forutsetter imidlertid kompliserte målinger i boligen, og er ikke egnet for enkle takseringsformål. Med en slik løsning ville en også kunne risikere å gi fradrag for lav standard for dyre veggkonstruksjoner av heldekkende glass mv. som har lav isolasjonsverdi.

En tredje mulighet er å gi en nærmere teknisk beskrivelse av hvilke veggkonstruksjoner som skal kvalifisere for standardfradrag. En slik teknisk beskrivelse er det imidlertid vanskelig å lage kort og tilstrekkelig presis. I denne forbindelse vises det til at Norsk Standard (NS) 3940 ikke stiller bestemte krav til ytterveggenes konstruksjon for at arealet innenfor skal anses som måleverdig boligareal.

Svært enkle og uisolerte bygninger vil uansett ikke bli registrert i takstregisteret. For det første vil bygninger som ikke har boligareal falle utenfor. Garasjer og uthus mv. vil det derfor ikke bli tatt hensyn til ved takseringen, selv om de ligger atskilt fra hovedbygningen. For det annet gjelder en generell arealgrense på 15 kvadratmeter for å bli registrert i GAB-registeret, og dermed også i takstregisteret. Små gjestehytter og andre innredede småbygg vil derfor ikke bli tatt med i takstgrunnlaget. For det tredje må det trekkes en skjønnsmessig grense mot bygningskonstruksjoner som er så enkle at de ikke kan karakteriseres som egnet for boligformål. Allerede i GAB-registeret er skur og lignende skilt ut fra boliger, slik at mye av avgrensningen mellom boliger og enklere bygningstyper allerede er foretatt.

Svak isolering i yttervegger knytter seg ofte til bygninger fra visse perioder, og må ses i sammenheng med tidligere byggeforskrifter. Forholdet vil slik sett delvis fanges opp av aldersfradraget.

På grunn av de tekniske problemene som er knyttet til bruk av manglende isolasjon som grunnlag for lavstandardfradrag, vil departementet ikke tilrå at dette kriteriet benyttes. Departementet foreslår imidlertid at det på skjønnsmessig grunnlag skal kunne gis lavstandardfradrag når eiendommen har vesentlige mangler av varig art, se nærmere om dette i avsnitt 6.3.2.

Departementet slutter seg til komiteflertallets takseringsopplegg med hensyn til at manglende elektrisk anleggskal gi grunnlag for takstreduksjon. Mindre solcelleanlegg og lignende bør det ikke tas hensyn til i denne forbindelse.

Departementet slutter seg også til komiteflertallets takseringsopplegg med hensyn til at manglende VVS-anlegg (Varme, Ventilasjon, Sanitær), skal kunne gi grunnlag for lavstandardfradrag. Når det gjelder uttrykket «VVS-anlegg» er det imidlertid behov for visse presiseringer:

Varmeanlegg er i denne sammenheng vannbåren varme (sentralfyr med radiatorer mv.). At bygningen ikke har vannbåren varme - men i stedet elektrisk oppvarming og/eller oljefyr mv. - bør ikke gi grunnlag for lavstandardfradrag.Ventilasjon er alt fra mekaniske avtrekk til lufteluke. Ventilasjon er påbudt i nye boliger og normalt installert i eldre boliger. Hva slags ventilasjonssystem boligen har bør ikke være avgjørende i forhold til bruk av lavstandardfradrag.

Manglende sanitæranlegg bør være grunnlag for lavstandardfradrag. I forhold til «manglende VVS-anlegg» legger departementet derfor til grunn at det bør gis fradrag dersom eiendommen mangler innlagt vann, WC eller baderom med minimum dusjmulighet.

Som en samlet oppsummering viser departementet til at fravær at ett eller flere av følgende spesifiserte elementer gir grunnlag for fradrag for lav standard:

• Vann

• Elektrisitet

• WC

• Bad med minimum dusjmulighet

• Grunnmur eller støpt såle.

Å basere lavstandardfradraget på de faktorene som er nevnt foran, gir langt på vei grunnlag for ajourholdav registeret ved senere utbedringer uten særskilt meldeplikt til ligningsmyndighetene.Det vil være tilstrekkelig med meldeplikt til GAB-registeret. I dag foreligger ikke obligatorisk meldeplikt til GAB-registeret ved tilkobling til vann, avløp eller elektrisitet. Det er imidlertid hensiktsmessig å bygge ut GAB-registeret på disse punktene. Gjennom etableringen av boligtakstregisteret får en mulighet for å oppdatere GAB-registeret med opplysninger om vanntilknytning, avløp og elektrisitet. Blant annet er det ønskelig fra et miljøsynspunkt å ha en fullstendig og samlet oversikt over slike opplysninger. Ajourhold av takstregisteret kan da baseres på faste melderutiner til GAB.

I praksis vil et system som beskrevet kunne gjennomføres ved at registrerte endringer i GAB-systemet på de aktuelle punktene automatisk overføres til ligningsmyndighetene. På bakgrunn av opplysningene forhåndsutfylles et endringsskjema som sendes til skattyteren. Skattyteren må bekrefte eller korrigere opplysningene før endelig registrering i takstregisteret. Feilaktige bekreftelser eller opplysninger fra skattyter i denne fasen vil kunne medføre sanksjoner for skattyteren.

Fradrag på grunnlag av disse kriteriene gis automatisk, det vil si uten nærmere vurdering når det er klarlagt at mangelen foreligger.

I bygninger med flere selvstendige boenheter (blokker mv.) skal såvel forhold innenfor den enkelte boenheten som forhold som gjelder hele bygningen generelt, kunne gi grunnlag for lavstandardfradrag. Det må vurderes for den enkelte boenheten hvilket faktortall som skal benyttes.

Utformingen av lavstandardfaktor må ses i sammenheng med takseringsløsningen for fritidseiendommer, jf. kapittel 7.

6.3.2 Fradrag på annet grunnlag

Rimelighetshensyn tilsier også at det er grunnlag for lavstandardfradrag i andre tilfeller enn de som er nevnt i avsnitt 6.3.1. Departementet foreslår derfor at det også skal være adgang til å få fradrag på annet grunnlag etter en nærmere vurdering. Departementet foreslår at det skal kunne gis fradrag for fysiske mangler ved eiendommen av forskjellig karakter når manglene er av varig art og etter en isolert vurdering medfører en forringelse av samlet eiendomsverdi med minst 25 prosent. Det er et vilkår at manglene blir dokumentert i form av erklæring fra sakkyndig.

Departementet understreker at generelt stor slitasje som ikke har medført svekkelse eller skader i bygningens grunnleggende konstruksjon, ikke skal kunne tas i betraktning. Slitasjeskader er relativt lette å utbedre, og det vil ikke være praktisk mulig å føre noen effektiv kontroll med om en utbedring senere har funnet sted. Kvalifiserende standardmangler må begrenses til forhold som ikke lar seg utbedre uten store investeringer. Innenfor rammene av et enkelt og robust takseringssystem er det ikke rom for å korrigere for mangler hvor en utbedring er påregnelig, og hvor det er vanskelig å føre noen effektiv kontroll og oppfølging med om utbedringer faktisk er foretatt. Det må også legges vekt på at skattyterne ikke bør pålegges meldeplikt ved endring av mindre vesentlige forhold ved bygningen.

Det må kreves at det foreligger betydelig svekkelse av bygningens grunnleggende konstruksjon og at skaden har varig karakter. Eksempler er større skader som følge av betydeligesetninger i grunnen og råteskader i reisverk eller andre grunnleggendebygningskonstruksjoner. Endringer i bygningskonstruksjoner som ofte oppstår over tid, eksempelvis til dels grove skjevheter og forskyvninger, vil det ikke være grunnlag for å korrigere for. Slit og elde vil det sjablonmessig være tatt hensyn til gjennom aldersfradraget.

Også helt spesielle forhold ved tomtensom kan sammenliknes med bygningsskader av varig art, bør i særlige tilfeller kunne gi grunnlag for bruk av lavstandardfradrag etter en individuell vurdering. Det forutsettes at mulige utbedringstiltak er gjennomført uten at forholdet er blitt tilfredsstillende. Departementet legger til grunn at det skal stilles svært strenge krav for å gi fradrag på et slikt grunnlag. Alminnelige forhold som gjør en eiendom mindre attraktiv enn omkringliggende eiendommer, slik som dårlige solforhold, beliggenhet opp til industrianlegg og lignende, skal ikketas i betraktning. Fradrag vil derimot for eksempel være aktuelt hvor nivået for radongass vesentlig overstiger de grensene som vanligvis tillates i boliger, etter at mulige utbedringstiltak er gjennomført. Kravet om en forringelse av samlet eiendomsverdi med minst 25 prosent, etter en isolert vurdering, skal også gjelde i denne forbindelse.

Departementet foreslår at det skal være en avkrysningsmulighet på egenmeldingsskjemaet hvor skattyter kan markere at det er forhold ved boligen som kan gi grunnlag for lavstandardfradrag etter nærmere vurdering. I tillegg til at det krysses av i denne rubrikken, må skattyter vedlegge dokumentasjon på forholdet, normalt i form av en rapport fra bygningssakkyndig. Departementet legger til grunn at lavstandardfradrag etter nærmere vurdering vanligvis skal forutsette at ligningsmyndighetene besiktiger eiendommen. Lavstandardfradraget bør likevel kunne gis dersom ligningsmyndighetene finner at dokumentasjonen gir tilstrekkelig grunnlag for å korrigere taksten på en korrekt måte. Avgjørelsen av om besiktigelse er nødvendig skal tilligge ligningsmyndighetene. Skattyter skal med andre ord ikke kunne kreve besiktigelse av eiendommen.

6.3.3 Størrelsen på lavstandardfaktoren

Departementet slutter seg til at fravær av flere slike grunnleggende standardelementer skal gi grunnlag for en lavstandardfaktor på 0,6. Det innebærer at fradraget i mange tilfeller vil kunne utgjøre mer enn installasjons-/utbedringskostnadene. Departementet viser til at en faktor på 0,6 likevel er rimelig, da de utvalgte elementene også skal benyttes som indikator på lav standard også for andre deler av bygningen.

I komiteflertallets skisse er det lagt opp til at lavstandardfradrag skal kunne gis dersom bygningen i sum har vesentlige mangler. Departementet legger til grunn at rimelighetshensyn tilsier at det også bør være grunnlag for fradrag dersom bare ett av de nevnte kriteriene er oppfylt. I slike tilfeller bør det benyttes en faktor som er høyere enn 0,6. Departementet foreslår følgende differensiering:

Dersom det gis lavstandardfradrag etter en individuell vurdering,vil det isolert sett være grunnlag for bruk av 0,8 som lavstandardfaktor, eventuelt 0,6 dersom bygningen har svært alvorlige skader.

Dersom det bådeer grunnlag for automatisk lavstandardfradrag og fradrag etter en individuell vurdering, skal det benyttes en samlet lavere faktor. Den samlede faktoren skal være 0,1 lavere enn den laveste av faktorene som isolert sett kan benyttes på automatisk eller individuelt grunnlag.

6.4 Aldersfaktor

Aldersfaktoren skal ta hensyn til bygningens verdiforringelse som følge av slit, elde og utidsmessighet. I Innst. S. nr. 143 (1996-97) legger komiteflertallet opp til at det skal gis aldersfradrag med 1 prosent pr. år, begrenset til maksimalt 60 år. Flertallet legger dessuten opp til at en restaurering som er så omfattende at den eldre bygningen fremstår som en helt ny bygning, skal «nullstille» aldersfradraget ved at ligningsmyndighetene vedtar at restaureringsåret skal regnes som byggeår.

Departementet viser til at størrelsen på aldersfradraget bør fastsettes med en forutsetning om at boligene er alminnelig godt vedlikeholdt og har et vanlig moderniseringsnivå. Innenfor rammene av et enkelt takseringssystem er det ikke grunnlag for å ta hensyn til at enkelte eldre bygninger er vedlikeholdt ut over det som er normalt. I et enkelt takseringssystem er det heller ikke mulig å ta direkte hensyn til moderniseringer. Størrelsen på aldersfradraget må for øvrig ses i sammenheng med at boliger med svært enkel standard kan få lavstandardfradrag i tillegg til aldersfradraget.

Departementet slutter seg til komiteflertallets vurdering når det gjelder begrensning av aldersfradraget til 60 år. En maksimalgrense på 60 år innebærer en favorisering av den eldre bygningsmassen i forhold til nyere bebyggelse. Det fremgår av innstillingen på side 14 at dette er en tilsiktet virkning:

«Flertallet ønsker å stimulere til restaurering og vedlikehold av boligmassen, for å ta vare på norsk kultur og byggeskikk.»

Når det gjelder størrelsen på aldersfradraget for det enkelte år, foreslår departementet justeringer i forhold til komiteflertallets anbefaling på 1 prosent. Departementet viser til at komiteflertallets forslag til årlig aldersfradrag er i samsvar med BOTA-prosjektets anbefalinger til aldersfradrag for bygning, og departementets tilsvarende anbefaling i St.meld. nr. 45 (1995-96). Det forslaget til takseringsløsning som fremmes i denne proposisjonen avviker imidlertid fra de omtalte anbefalingene på sentrale punkter. Et aldersfradrag på 1 prosent pr. år vil i den foreliggende takseringsløsningen gi uforholdsmessig lave takster for eldre boliger. Fordelingsvirkningene av en slik favorisering av enkelte boliger blir lite ønskelige.

Erfaringene fra prøveregistreringen av boliger i 1991 viste at et aldersfradrag lineært beregnet med 1 prosent pr. år i bygningsverdien stort sett ga tilfredsstillende resultater, selv om en slik aldersfaktor i mange tilfeller ga større takstreduksjon enn det faktisk var grunnlag for. Erfaringene viste også at en del eldre hus som var omfattende rehabilitert burde ha lite eller ubetydelig aldersfradrag, og at godt vedlikeholdte boliger ofte fikk for lav takst som følge av aldersfradraget.

Prøvetakseringen var basert på en rent teknisk vurdering av verdifallet for bygningene isolert sett. Departementet viser til at effekten av aldersfradraget i det samlede takstgrunnlaget typisk ble vesentlig lavereenn 1 prosent pr. år i anbefalt takseringsløsning fra St.meld. nr. 45 (1995-96). Dette skyldes at tomteverdien ikke skulle ha aldersfradrag, slik at det effektive aldersfradraget i samlet takstgrunnlag ble lavere jo høyere tomteverdien var. Et aldersfradrag på 1 prosent pr. år i samlet takstgrunnlag innebærer derfor en vesentlig raskere takstreduksjon enn det var grunnlag for etter erfaringene fra prøvetakseringen i 1991.

Departementet har foretatt beregninger av sannsynlig verdifall som følge av alder med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse 1997, der Finansdepartementet deltok med en rekke spørsmål om bolig, jf. boks 14.1. Ved hjelp av såkalt regresjonsanalyse 1 er det mulig å beregne den isolerte effekten av ulike kjennetegn ved boligen på boligens verdi. Med denne metoden kan en for eksempel si hvor mye markedsprisen på en bolig øker dersom arealet skulle øke med et visst antall kvadratmeter, gitt at alle boligens øvrige kjennetegn holdes uendret.

Analysen indikerer at alder har en negativ effekt på boligens markedsverdi, men at denne effekten er kraftig avtagende. Et nøyaktig estimat fordrer blant annet at en tar hensyn til at boligene vil være gjenstand for ulik grad av vedlikehold. Det har en ikke vært i stand til å gjøre på bakgrunn av levekårsmaterialet. Det er derfor vanskelig å komme med noen rimelige kvantitative anslag på alderseffekten. Analysen indikerer imidlertid at aldersfradraget på 1 prosent årlig klart er for høyt i forhold til faktisk verdifall.

En kan ikke påvise noe sannsynlig verdifall som følge av økt alder utover 10 år siden byggeår. Det skyldes trolig store variasjoner i markedsverdier på eldre boliger, blant annet på grunn av ulik grad av vedlikehold og rehabilitering. Så lenge en ikke gir tillegg i taksten for rehabilitering, bør derfor heller ikke aldersfradraget være for stort.

Departementet viser for øvrig til at skattlegging av avkastning av egen bolig gjennom prosentligning innebærer at det sjablonmessig blir gitt fradrag for vedlikehold av boligen, som vil motvirke verdiforringelse på grunn av slit og elde. Satsene som benyttes ved prosentligningen er nettosatser, hvor det med utgangspunkt i en tenkt bruttoavkastning gis sjablonmessig fradrag for kostnader som har sammenheng med denne inntektskilden, herunder vedlikeholdskostnader. Prinsipielt sett omfatter dette vedlikeholdsfradraget ikke bare løpende ordinært vedlikehold som maling og mindre reparasjoner, men også større og mer sjeldne utskiftinger av grunnleggende installasjoner, for eksempel det elektriske anlegget i boligen. For regnskapslignede boliger vil alle former for små og store vedlikeholdsarbeider komme direkte til fradrag ved fastsettelsen av skattepliktig inntekt. I skattesystemet er det slik sett lagt opp til at det skal kunne gjennomføres omfattende vedlikeholdsarbeider som reduserer verdifallet. Dette er et forhold som også bør trekkes inn ved vurdering av hva som er et rimelig aldersfradrag i takseringsløsningen.

Etter departementets vurdering vil et aldersfradrag på ½ prosent pr. år gi en rimelig balanse i takstnivået mellom nye og eldre boliger. Med et aldersfradrag på ½ prosent i takstgrunnlaget i inntil 60 år, blir maksimalt aldersfradrag 30 prosent. Departementet har foretatt beregninger som viser at en slik halvering av maksimalt aldersfradrag i forhold til komiteflertallets skisse bidrar til å forbedre fordelingsvirkningene av boligbeskatningen. Det skyldes at en relativt større andel av de mest verdifulle boligene vil bli berørt av en slik endring.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det årlige aldersfradraget skal være ½ prosent.

Departementet slutter seg til komiteflertallet med hensyn til at det samme fradraget skal benyttes for forskjellige typer bygninger.

Departementet har vurdert nærmere spørsmålet om «nullstilling»av aldersfaktoren ved omfattende restaurering.I innstillingen heter det at oppussing og rehabilitering ikke skal påvirke aldersfaktoren, med mindre det foreligger en restaurering som er «så omfattende at den eldre bygningen fremstår som en helt ny bygning».I praksis vil det kunne være svært vanskelig å fastslå når en bygning er så omfattende restaurert at den fremstår som ny. For å oppnå en rimelig ensartet praksis på dette punktet, må det defineres nærmere hvor omfattende nyinvesteringer som skal til for at boligen skal fremstå som ny. En eventuell regulering kunne prinsipielt sett tatt utgangspunkt i investert beløp (inklusive beregnet verdi av egeninnsats) eller en mer detaljert beskrivelse av det arbeidet som må være utført. Det vil imidlertid være svært vanskelig å foreta nærmere avgrensninger her. En «nullstilling» av aldersfaktoren ville også forutsette etablering av kontrollprosedyrer på dette punktet, og kompentanse i ligningsforvaltningen til å fastslå status for den aktuelle eiendommen.

Etter en samlet vurdering vil derfor departementet ikke foreslå at aldersfaktoren skal «nullstilles» ved omfattende restaureringer. I stedet legger departementet opp til at aldersfaktoren skal nullstilles dersom bygningen tildeles et nytt bygningsnummer i kommunen. Det vil si at aldersfaktoren settes til null når bygningen er nyoppført i sin helhet, også hvor bygningen oppføres på en eldre grunnmur.

Departementet foreslår at til- og påbygg registreres særskilt, og at aldersfradraget blir beregnet samlet etter forholdet mellom arealet i den nye og gamle delen.

7 Kvadratmetersats

7.1 Fastsettingsgrunnlag og ajourhold

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) uttaler flertallet i finanskomiteen at:

«Kvadratmeterpris settes til en andel av produksjonskostnadene», og at «alle takster kan justeres med jevne mellomrom i forhold til byggekostnadsindeksen. Flertallet understreker at hvis det foretas oppjusteringer av takstgrunnlaget i Stortinget, skal bunnfradragene i kroner automatisk justeres tilsvarende.»

Departementet slutter seg til at kvadratmetersatsen skal fastsettes og senere justeres med utgangspunkt i oppgaver fra eksterne kilder. Byggekostnadene pr. kvadratmeter kan ikke avleses direkte i foreliggende materiale fra Statistisk sentralbyrå eller andre offentlige instanser. Statistisk sentralbyrå utarbeider en kostnadsindeks som viser utviklingen i byggekostnadene, men ingen oversikt over de faktiske kostnadene pr. kvadratmeter. Det er imidlertid flere kilder som kan benyttes som utgangspunkt for arbeidet med å etablere og vedlikeholde kvadratmetersatsen. Flere private foretak og organisasjoner utgir regelmessig oversikter over faktiske byggekostnader. Det legges opp til at departementet utarbeider forslag til kvadratmetersats med utgangspunkt i dette materialet. Det kan være nødvendig med visse justeringer av kvadratmetersatsen i forhold til det som byggekostnadsoppgavene tilsier, av følgende årsaker:

• Arealbegrepet i byggekostnadsoppgavene kan være avvikende fra det som benyttes i takseringsløsningen.

• Det skal benyttes samme kvadratmetersats for mange forskjellige bygningstyper, jf. avsnitt 7.2 og 7.3.

• Kvadratmetersatsen må i noen grad gjenspeile at takseringsløsningen ikke tar direkte hensyn til tomteverdi.

Kvadratmetersatsen skal fastsettes etter en rent teknisk avveining av det grunnlaget og de faktorene som er nevnt her, uten innslag av andre hensyn.

Kvadratmetersatsen skal i prinsippet gjenspeile byggekostnadene for det enkelte år, det vil si i det aktuelle inntektsåret. Dette tilsier at kvadratmetersatsen blir revidert forholdsvis hyppig. Det er også ønskelig med en viss stabilitet i takstgrunnlaget. Departementet slutter seg til komiteflertallets forslag om at kvadratmetersatsen skal holdes vedlike gjennom en tilknytning til byggekostnadsindekser, uten innslag av andre avveininger. Departementet vil hvert år vurdere utviklingen i indeksgrunnlaget, og jevnlig justere kvadratmetersatsen.

Departementet foreslår at kvadratmetersatsen skal fastsettes i forskrift, etter at satsen har vært omtalt for Stortinget i forbindelse med det enkelte års skatteopplegg. Det gjelder både ved fastsettelse av satsen for første gangs bruk av det nye takstsystemet, og ved senere satsendringer på grunnlag av endringer i byggekostnadsindeksene. Stortinget vil dermed bli gjort kjent med de tekniske avveiningene som ligger til grunn for satsnivået. Dette opplegget innebærer at vedtaksrutinene i forhold til Stortinget skal tilsvare de rutinene som benyttes ved endringer i ligningstakstene i dagens system, med den viktige forskjell at endringene vil bli nærmere knyttet til objektive forhold enn i dag.

For å motvirke et uforholdsmessig høyt takstnivå sett i forhold til faktisk prisnivå, vil det være nødvendig med en generell nedjustering av takstene i forskjellige deler av landet. Det vises til omtale i kapittel 8.

7.2 Særlig om kvadratmetersatsen for blokker

Finanskomiteens flertall har lagt opp til at det skal benyttes et eget takseringsopplegg for boligblokker. Flertallet foreslår en egen kvadratmetersats for blokkleiligheter. For eneboliger og rekkehus mv. skisserer flertallet en kvadratmetersats på 7 000 kroner, mens det for blokkleiligheter skisseres en sats på 9 000 kroner (1997). Blokkleiligheter forutsettes videre oppmålt etter et noe annet arealbegrep enn eneboliger og rekkehus. Utgangspunktet for takseringen av blokkleiligheter skal etter komiteskissen være «areal målt innvendig i hver leilighet».

Komiteflertallet gir følgende definisjon av boligblokker:

«Med boligblokker menes bygning med minst to etasjer, felles inngang og minst tre boenheter, jf. Husbankens regler».

Departementet viser til avsnitt 6.1 hvor det foreslås at samme arealbegrep - boligareal - benyttes for alle boligtyper.

Etter departements vurdering vil det innenfor den foreslåtte takseringsmodellen være hensiktsmessig å benytte den lavere kvadratmetersatsen for eneboliger mv. også for blokkleiligheter. Dette vil gi et mer korrekt takstnivå for blokkleiligheter, samtidig som det innebærer en forenkling ved at det ikke vil være nødvendig å skille mellom boligblokker og andre boligtyper. Det er vanskelig å gi en kort og samtidig treffsikker definisjon av hustypen boligblokk. Uten et slik avgrensningsbehov vil egenmeldingsskjemaet bli kortere, og veiledningsbehovet overfor skattyterne redusert.

Ved å legge til grunn en høyere kvadratmetersats for blokkleiligheter, har komiteflertallet tatt hensyn til at byggekostnadene pr. kvadratmeter boligareal for blokker gjennomgående er høyere enn for eneboliger og småhus, når bygningen vurderes isolert. Kostnadsforskjellen skyldes blant annet bruk av brannsikkert materiale i etasjeskillere i blokker. På den annen side er tomteutnyttelsen vesentlig bedre for boligblokker. Samlet innebærer dette at totale kostnader (bygning og tomt sett under ett) pr. arealenhet ofte blir forholdsvis lik for blokker og eneboliger mv.

I takseringsmodellen er det ikke tatt direkte hensyn til størrelse eller verdi på tomten. Det tas ikke hensyn til at tomteutnyttelsen er bedre for blokker enn for andre boliger. Ved å benytte en høyere kvadratmetersats for blokker kan dermed resultatet bli at blokkleiligheter får en uforholdsmessig høy takst i forhold til eneboliger mv., sammenliknet med faktiske totale produksjonskostnader (sum bygning og tomt). Den bedre tomteutnyttelsen for blokker kan det tas hensyn til ved å sette kvadratmetersatsen lik for eneboliger mv. og blokker.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det benyttes samme kvadratmetersats for blokkleiligheter som for andre boliger.

7.3 Særlig om kvadratmetersatsen for fritidseiendommer

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) skisserer flertallet i finanskomiteen at det skal benyttes en egen lavere kvadratmetersats for fritidshus, det vil si 5 000 kroner i stedet for 7 000 kroner for eneboliger og rekkehus for 1997. Den lavere kvadratmetersatsen skal gjenspeile at fritidsboliger ofte har lavere standard enn helårsboliger.

Departementet har vurdert nærmere om det er hensiktsmessig med en egen lavere kvadratmetersats for fritidsboliger. Det er viktig at takseringssystemet tar tilstrekkelig hensyn til at fritidseiendommer i mange tilfeller har lavere bygningsmessig standard enn helårsboliger. Spørsmålet om en egen kvadratmetersats for fritidseiendommer må ses i sammenheng med lavstandardfaktoren. Dersom man opererer med helårsboliger og fritidseiendommer som atskilte kategorier i takseringssystemet, kan det fastsettes en lavere kvadratmetersats for fritidsboliger i utgangspunktet, uten at systemet med lavstandardfaktor (fullt ut) blir gjort gjeldende for fritidseiendommer. Dersom det ikke sondres mellom helårsboliger og fritidsboliger i utgangspunktet - men slike eiendommer behandles under ett - må lavstandardfradraget derimot utformes også med sikte på typiske standardmangler ved fritidseiendommer.

Å benytte forskjellige kvadratmetersatser for fritidsboliger og helårsboliger innebærer visse problemer. Departementet viser til følgende problemstillinger:

• Mange fritidseiendommer har høy standard, og får uforholdsmessig lav takst med en lavere kvadratmetersats enn helårsboliger.

• Det virker lite konsekvent at eiendommer som benyttes som fritidsbolig skal ha lav kvadratmetersats på grunn av forventet lav standard, mens eiendommer med lav standard som er helårsboliger ikke skal ha tilsvarende lav kvadratmetersats.

Disse hensynene tilsier at det i utgangspunktet bør benyttes samme kvadratmetersats uansett om en eiendom brukes som helårsbolig eller fritidseiendom. Det tilsier at lavstandardfradraget får en utforming som likevel sikrer lav takst for enkle fritidseiendommer. Departementets forslag til lavstandardfaktor er utformet med sikte på standardmangler som ofte gjør seg gjeldende for fritidsiendommer. Departementet foreslår derfor at det som utgangspunkt skal benyttes samme kvadratmetersats for fritidseiendommer som for helårsboliger.

8 Fradrag i deler av landet

8.1 Begrunnelse for fradragssoner

Et takseringssystem basert på produksjonsverdier innebærer nødvendigvis at boliger i områder med høye markedsverdier gjennomgående får lavere takseringsverdier som andel av markedsverdi enn boliger i områder med lavere markedsverdier. Regjeringen mener likevel det er urimelig at noen skal betale skatt av et skattegrunnlag som er høyere enn boligens markedsverdi. Dette er også i samsvar med komiteflertallets retningslinjer for det nye takseringssystemet, jf. blant annet komiteflertallets forslag om en sikkerhetsventil.

Departementet har ivaretatt komiteflertallets ønske om en sikkerhetsventil mot urimelig høyt takstgrunnlag i spesielle tilfeller, men foreslår at det er skattegrunnlaget(takst etter bunnfradrag) som aldri skal overstige boligens markedsverdi, jf. kapittel 9.

Sikkerhetsventilen vil forhindre de mest urimelige utslagene av et areal- og produksjonsverdibasert takseringssystem, men den vil ikke forhindre at boliger i områder med lave markedsverdier kan få takster som ligger nært opp til eller om lag på nivå med markedsverdi. Tilsvarende kan boliger i områder med høye markedsverdier gjennomgående få takster som ligger til dels vesentlig lavere enn markedsverdi.

Finanskomiteens flertall signaliserte at takseringssystemet systematisk skal ta hensyn til markedsverdien på boligene i de tilfellene der disse ligger betydelig under produksjonskostnadene, jf. forslaget om en fraflyttingsfaktor på side 15 i Innst.S. nr. 143 (1996-97):

«I enkelte deler av landet er markedsverdien for boliger markert lavere enn produksjonskostnadene. Dette gjelder særlig i fraflyttingsstrøk, hvor omsetningsverdien av boligen ligger mer enn 30 pst. lavere enn produksjonskostnadene. I slike områder skal de lokale likningsmyndighetene ved takseringen normalt benytte en reduksjonsfaktor på 0,5.»

Komiteflertallets forslag innebar i praksis et opplegg med én normalsone og én fradragssone. Fradragssonene skal utgjøre områder av landet der omsetningsverdiene ligger 30 prosent under produksjonsverdiene.

For å bedre takstenes rimelighet, bør det etter departementets vurdering innføres en noe bredere og mer gradert ordning enn finanskomiteens flertall la opp til. Dette vil bidra til en ligningsadministrativ forenkling ved at bruken av sikkerhetsventilen reduseres. Det har også vært viktig for Regjeringen at fordelingsvirkningene av boligskatten forbedres ved et system med mer enn én fradragssone.

8.2 Departementets vurderinger og forslag

8.2.1 Antall soner

En svakhet ved komiteflertallets forslag er at den betydelige takstforskjellen mellom normalsonen og fradragssonen gir store terskelvirkninger i soneovergangene. Det er grunn til å forvente press fra tilgrensende områder om å komme inn under fradragssonen, med den begrunnelsen at de ikke skiller seg vesentlig fra nabokommunen som er definert innenfor denne sonen, og at takstforskjellene derfor oppfattes som urimelige.

Ved å innføre flere fradragssoner, kan satsreduksjonene bli mer gradvise og terskeleffektene mindre. Regionale forskjeller i markedsverdier kan dermed fanges bedre opp. Dette vil øke takstenes rimelighet. I tillegg vil det bli færre enkelttilfeller der skattegrunnlagene overstiger markedsverdien, slik at bruken av sikkerhetsventilen reduseres. Fordelene ved flere fradragssoner må imidlertid veies opp mot behovet for et stabilt og administrativt enkelt system. Med mange soner vil det oppstå flere vanskelige grensedragninger enn ved færre soner.

Regjeringen vil foreslå at det innføres én normalsone og to fradragssoner. Områder der boligenes markedsverdier gjennomgående ligger over eller nær produksjonsverdiene skal inngå i en normalsone. Normalsonen vil fange opp hoveddelen av boligene (i størrelsesorden ¾ av boligene). Fradragssone 2 skal tilsvare om lag fradragssonen i komiteflertallets opplegg, dvs. utkantstrøk med markert lavere markedsverdier enn resten av landet. Fradragssone 1 skal utgjøre en «mellomsone». Finansdepartementet vil, i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet, fastsette endelig soneinndeling i forskrift.

8.2.2 Kriterier for plassering i fradragssonene

Det geografiske utgangspunktet for soneinndelingen bør i hovedsak være den enkelte kommune. Departementet legger til grunn at kriteriene for å plassere kommunene i fradragssoner skal være objektive, og sikre en mest mulig stabil soneinndeling over tid. Det mest sentrale kriteriet vil være regionale forskjeller i pris på omsatte boliger. Priskriteriet vil likevel suppleres med andre kriterier, hovedsakelig sentralitetsvurderinger. Det vil også legges vekt på at sonene skal framstå som mest mulig helhetlige og at «like» kommuner plasseres i samme sone.

Hovedkriteriet for inndelingen skal være regionale og vedvarende forskjeller i pris på omsatte boliger. Årlige variasjoner i pris bør ikke gi grunnlag for omplassering av enkeltkommuner. For å sikre et tilstrekkelig antall observasjoner også i mindre befolkningstette kommuner, og for å få en mer stabil soneinndeling, bør prisobservasjonene som legges til grunn normalt omfatte en periode på om lag 10 år. Departementet legger opp til å ta utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås prisstatistikk for selveierboliger, som er basert på opplysninger om omsetningspriser i GAB-registeret. Dette registeret inneholder prisinformasjon om selveierboliger omsatt i Norge etter 1991. Prisene omregnes til faste priser ved hjelp av Statistisk sentralbyrås prisindekser for brukte boliger.

For hver enkelt kommune beregnes en gjennomsnittlig kvadratmeterpris for omsatte boliger på bakgrunn av denne statistikken. For hoveddelen av kommunene vil denne gjennomsnittsverdien gi en god indikasjon på prisnivået i kommunen. I tilfeller der den delen av boligmassen som omsettes ikke er representativ for den samlede boligmassen i kommunen, vil imidlertid gjennomsnittlig kvadratmeterpris kunne gi et skjevt bilde av markedsverdinivået. For eksempel kan prisnivået overvurderes dersom attraktive og lett omsettelige boliger er overrepresentert blant de omsatte boligene. Som følge av at gjennomsnittlig kvadratmeterpris på boliger er et usikkert estimat på det reelle markedsverdinivået i kommunen, er det rimelig å åpne for en viss korreksjon av den inndelingen av kommuner som følger direkte fra prisstatistikken.

Et supplerende kriterium kan være sentralitetsvurderinger, det vil si avstand til nærmeste større sentrum. I kommuner med liten omsetning av boliger, bør sentralitetskriteriet tillegges relativt større vekt enn i kommuner med relativt høy omsetningshyppighet. For kommuner der gjennomsnittlig prisnivå over den aktuelle perioden er marginalt over eller under et nivå som tilsier plassering i fradragssonene, bør sentralitetskriteriet vektlegges relativt sterkere. Relevante kilder i denne forbindelse kan være Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks og Norsk Institutt for By- og Regionsforsknings (NIBR) kommuneklassifisering etter sentralitet, jf. boks 8.1. Til grunn for disse inndelingene ligger blant annet avstand til og antall innbyggere i nærmeste sentrum, yrkesaktive i arbeidsmarkedsregionen mv.

Det må også legges vekt på at sonene skal framstå som mest mulig helhetlige, og at relativt «like» kommuner plasseres i samme sone. I følgende situasjoner kan det være aktuelt å avvike fra priskriteriet for å få mer helhetlige soner:

• En kommune er plassert i en annen sone enn omkringliggende kommuner, men gjennomsnittlig kvadratmeterpris for kommunen ligger kun marginalt over/under prisnivået i de andre kommunene. Det kan da være rimelig å plassere kommunen i samme sone som nabokommunene.

• For å begrense uheldige terskelvirkninger, kan det være aktuelt å flytte kommuner slik at det ikke er mer enn ett sonetrinn i forskjell mellom nabokommuner.

• Dersom en kommune av ulike årsaker skiller seg ut med et høyt prisnivå i et større område som for øvrig har lavt prisnivå og er lite sentralt, kan det være aktuelt å plassere kommunen i samme fradragssone som de omkringliggende kommunene.

Kriteriene for soneinndelingen ovenfor skal være retningsgivende for den konkrete utformingen av fradragssonene. Hvorvidt en kommune skal plasseres i en fradragssone eller ikke, må likevel bestemmes ut fra en helhetlig vurdering, noe som i enkelte tilfeller vil innebære skjønnsmessige avveininger. Departementet vil trekke inn relevant kompetanse i dette arbeidet, fra blant annet Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og regionaldepartementet.

8.2.3 Vurdering av eksisterende inndelinger

Departementet har vurdert muligheten for å basere soneinndelingen på de geografiske virkeområdene for arbeidsgiveravgift eller DU-områdene (de geografiske virkeområdene for distriktspolitiske virkemidler). Til grunn for inndelingen i de geografiske virkeområdene ligger en rekke indikatorer, herunder befolkningstetthet, tettstedsandeler og sentralitetsindekser. Dette er faktorer som til en viss grad samsvarer med prisnivå, og som også vil kunne være kriterier for soneplassering i takseringsøyemed. En fordel ved å knytte soneinndelingen opp mot en allerede eksisterende inndeling kan være at soneinndelingen oppfattes som mer objektivt fastsatt. Grensedragningene kan dermed tenkes å bli mindre kontroversielle. Det er imidlertid viktig å understreke at det i tillegg ligger et betydelig innslag av skjønn bak disse soneinndelingene. Dette skjønnet er utøvet for et annet formål enn boligtaksering og vil derfor være mindre relevant for fastsettelse av fradragssonene innenfor boligbeskatningen. Departementet vil derfor ikke tilrå at de geografiske virkeområdene eller DU-områdene legges til grunn for takseringsformål direkte.

8.2.4 Soneinndeling innad i kommunen

Ettersom prisvariasjonen kan være svært stor innenfor enkelte kommuner, bør det vurderes å åpne for å skille ut deler av kommunen for en annen soneplassering. I enkelte tilfeller kan det for eksempel forsvares å plassere tettstedsbebyggelsen innenfor kommunen i normalsonen, mens resten av kommunen bør plasseres i en fradragssone. Vurderingen av om en kommune skal deles i to soner bør skje på sentralt hold, fortrinnsvis etter innspill fra lokale ligningsmyndigheter ved ligningssjefen.

En inndeling innad i kommunen bør kun gjøres i særlige tilfeller, blant annet når dette forenkler ligningsmyndighetenes arbeid med å behandle et stort antall enkelttilfeller i forhold til sikkerhetsventilen. Statistisk sentralbyrås landsdekkende og registerbaserte tettstedsinndeling kan være et sentralt hjelpemiddel i forbindelse med et eventuelt slikt arbeid. I henhold til Statistisk sentralbyrås tettstedsdefinisjon vil en husklynge betraktes som et tettsted dersom den omfatter minst 200 personer og avstanden mellom husene normalt ikke overstiger 50 meter.

I arbeidet med den konkrete utformingen av soneinndelingen vil behovet og mulighetene for en slik todeling av enkeltkommuner bli vurdert nærmere. En må blant annet se på de administrative kostnadene ved å håndtere et slikt system.

8.2.5 Fritidsboliger

Verdien av fritidseiendommer står ikke nødvendigvis i sammenheng med verdien på helårsboliger. Det vil trolig finnes tilfeller der områder som er svært attraktive for fritidsbebyggelse samtidig oppfyller kriteriene for plassering i en fradragssone for helårsboliger. Etter departementets syn er det derfor lite treffsikkert å la soneinndelingen for helårsbolig omfatte fritidsboliger.

Departementet har vurdert muligheten for å etablere en egen soneinndeling for fritidseiendommer. Det er vanskelig å finne gode kriterier for en tilsvarende grov soneinndeling for fritidseiendommer som for helårsboliger. Verdien av fritidseiendommer vil trolig variere kraftig, også innenfor en kommune. Blant annet vil ikke verdien av fritidseiendommer i samme grad som helårsboliger være avhengig av nærheten til et regionalt sentrum, noe som trolig innebærer mindre systematikk ved prisfastsettelsen.

Departementet tilrår på denne bakgrunn at det ikke benyttes en soneinndeling for fritidsboliger, men at en flat kvadratmetersats benyttes for fritidseiendommer over hele landet. I kapittel 7 omtales fastsettelse av kvadratmetersatsen for fritidsbolig.

8.3 Vedtaksrutiner og ajourhold av soneinndelingen

Det legges opp til at soneinndelingen skal fastsettes i forskrift. Stortinget vil bli orientert om endringer i soneinndelingen i forbindelse med skatteopplegget for det aktuelle året. Dette gjelder både ved etableringen av soneinndelingen for første gangs bruk i det nye takstsystemet, og ved senere endringer i soneinndelingen. Første gangs soneinndeling sendes på høring før den vedtas, slik at høringsinstansene kan vurdere kriteriene for soneinndelingen og bruken av dem.

Departementet vil legge opp til at soneinndelingen gjennomgås med jevne mellomrom, for eksempel hvert 5. år.

9 Sikkerhetsventil

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) legger komiteflertallet opp til bruk av en «sikkerhetsventil» ved boligtakseringen, jf. side 15:

«Ingen boligtakst skal overstige markedsverdien for samme bolig. Hvis dette skjer, kan skattyter kreve særskilt takst ved henvendelse til likningskontoret.»

Komiteflertallets forslag til sikkerhetsventil innebærer at ligningskontoret får plikt til å sørge for en egen verditakst når skattyter sannsynliggjør at markedsverdien er lavere enn skattetaksten før bunnfradrag. De boligene som har lavere markedsverdi enn skattetakst (før bunnfradrag) skal verdsettes til markedsverdi.

Departementet er enig i at rimelighetshensyn gjør det nødvendig med en form for sikkerhetsventil i takseringsløsningen. Departementet viser til at selv om det benyttes reduksjonsfaktorer i forskjellige deler av landet, jf. kapittel 8, vil takstene i enkelte tilfeller kunne overstige markedsverdi.

Den sikkerhetsventilen som komiteflertallet skisserer er en ressurskrevende løsning fordi det trolig vil kreve en individuell behandling av relativt mange boliger.

Det er først og fremst i spredtbygde strøk med særlig lav omsetningshyppighet at boligtakst før bunnfradrag kan tenkes å overstige markedsverdien. En sikkerhetsventil gjør det dermed nødvendig å kjenne markedsverdien i de områdene hvor verdien er vanskeligst å beregne. I praksis vil dette kunne lede til ressurskrevende og vanskelige vurderinger i ligningsetaten, med sterkt innslag av skjønn. Mangelen på objektive holdepunkter i mange slike avgjørelser vil gjøre det vanskelig å oppnå ønskelig likebehandling av skattyterne.

Av administrative hensyn bør en sikkerhetsventil utformes slik at den kun unntaksvis benyttes. Departementets forslag om fradragssoner, jf. kapittel 8, innebærer at det systematisktas hensyn til at markedsverdiene i enkelte områder kan være vesentlig lavere enn i resten av landet. Antall tilfeller der skattetaksten overstiger markedsverdien vil dermed i utgangspunktet reduseres ved innføringen av fradragssoner. For å ivareta behovet for en sikkerhetsventil mot urimelig høyt takstgrunnlag i spesielle tilfeller, og samtidig sikre en praktikabel løsning, foreslår departementet å justere komiteflertallets forslag slik at skattegrunnlaget(takst etterbunnfradrag) aldri skal overstige boligens markedsverdi. Med en slik løsning vil bruk av sikkerhetsventilen være aktuell i langt færre tilfeller, men en vil likevel oppnå en effektiv skjerming mot urimelige utslag av takseringssystemet.

For skattytere som blir omfattet av sikkerhetsventilen, skal en legge markedsverdien til grunn for beregning av inntekts- og formuesskatten. Innslagspunktet for høy sats for beregning av prosentinntekt blir som for andre boliger.

Det må tilligge skattyter å sannsynliggjøre at boligens skattegrunnlag er høyere enn markedsverdi. Det bør normalt kreves at skattyter fremlegger en ny verditakst eller tilstandsrapport med verdianslag.

Boligmarkedet vil endre seg over tid, noe som må følges opp ved bruk av sikkerhetsventilen. Departementet legger til grunn at det også i de tilfellene sikkerhetsventilen benyttes er ønskelig å unngå en ny vurdering av takstens størrelse fra år til år. Departementet vil utarbeide nærmere forskriftsbestemmelser om dette.

10 Taksering av tomt over 1,2 mål

10.1 Gjeldende rett

Eiet tomt som er naturlig tilordnet bygningen, verdsettes i prinsippet under ett med bygningen. Dette innebærer at tomteverdien inngår i prosentligningsgrunnlaget, og at eieren i prinsippet skattlegges for den avkastningen tomten gir som boligtomt. Den felles ligningsverdien for tomt og bygning inngår i tillegg i grunnlaget for beregning av formuesskatt.

For store tomter oppstår spørsmål om hva som skal anses som tomt som er naturlig tilordnet bygningen, og hva som skal anses som ubebygd tomtegrunn i skattemessig henseende. For den delen som ikke anses som naturlig tilordnet bygningen, fastsettes en egen takst som inngår i formuesskattegrunnlaget. Av denne tomteverdien beregnes ingen avkastning for eieren, fordi denne delen av tomten ikke har ytet eieren boligtjenester. I praksis har størrelsen på det areal som i ulike tilfeller har vært ansett som naturlig tilordnet bygningen, variert. Avgrensningen skjer etter en skjønnsmessig vurdering. Grensen mellom hva som skal anses som tomt naturlig tilordnet bygningen og hva som skal anses som ubebygd tomtegrunn har særlig betydning ved gevinstbeskatningen, fordi det gjelder et videre skattefritak for boligeiendom enn for tomtegrunn. I retts- og ligningspraksis finnes mange eksempler på at vesentlig større tomter enn 1,2 mål har vært ansett som naturlig tilordnet bygningen i relasjon til gevinstbeskatningsreglene.

Skatteloven § 4-10 regulerer verdsettelse av boligeiendommer. Bestemmelsen innebærer at verdien kan settes lavere enn omsetningsverdi (bestemmelsen er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.1). Den delen av tomten som anses som en del av boligen kan etter dette verdsettes lavere enn omsetningsverdi. Ubebygd tomtegrunn inngår i formuesskattegrunnlaget. Etter de alminnelige regler skal ubebygd tomtegrunn verdsettes til omsetningsverdi, jf. skatteloven § 4-1. Departementet har ikke tallmateriale som belyser i hvilken grad ligningstaksten for slik tomtegrunn i praksis tilsvarer omsetningsverdi.

10.2 Innst. S. nr. 143 (1996-97)

På side 19 i Innst. S. nr. 143 (1996-97) uttaler komiteflertallet følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, legger til grunn at hus og tomt takseres som en enhet. Eiendommens totale takserte verdi skal framgå av taksten på huset. Flertallet mener at taksten skal omfatte bygningen med en naturlig tilhørende tomt. Taksten er ikke ment å omfatte ubebygget tomtegrunn. Fradelingsmulighet kan ha vesentlig betydning for verdien av den ubebygde tomtegrunnen. Sjølv om det er mulighet for fradeling, skal tomta under enhver omstendighet være å anse som naturlig tilhørende bygningen, dersom tomta ikke er mer enn 1,2 dekar. Flertallet legger videre til grunn at lokale likningsmyndigheter foretar en vurdering av tomtegrunnens verdi og av om tomtegrunnen er innrettet slik at det klart utpeker seg som en sjølstendig tomt. Tomtegrunn over 1,2 dekar skal ikke ha noe sjablonmessig tillegg i taksten, men vurderes individuelt. For areal som regulert til tomt, brukes gjengs tomtepris, mens det for annen tomtegrunn brukes eksempelvis bruksverdi. Taksten på slik tomtegrunn skal ikke gå inn i boligens bunnfradrag. Taksten på tomtegrunn skal bare brukes til formues- og eventuell eiendomsskatt og ikke inngå ved beregning av inntektsskatt.»

10.3 Departementets vurderinger og forslag

10.3.1 Taksering av tomt mindre enn eller lik 1,2 mål

I samsvar med komiteflertallets merknader i Innst. S. nr. 143 (1996-97), foreslår departemementet at det ikke skal tas direkte hensyn til verdien av tomt som er naturlig tilordnet bygningen. Det foreslås at det fastsettes en eksakt grense for hva som skal anses som naturlig tilordnet tomt. Denne grensen foreslås i tråd med komiteflertallets skisse satt til 1,2 mål. Tomt som er mindre enn eller lik 1,2 mål skal alltid være å anse som naturlig tilordnet tomt. Dette gjelder selv om det på tomten foreligger mulighet for fradeling til ny tomt.

10.3.2 Taksering av tomt ut over 1,2 mål

Etter forslaget skal tomteareal til og med 1,2 mål alltid anses som naturlig tilordnet boligbygget. Det overskytende arealet skal takseres etter en individuell vurdering og inngå i formuesskattegrunnlaget. I den forbindelse oppstår følgende spørsmål:

1. Hvilken verdsettelsesmetode skal benyttes?

2. Kan også areal over 1,2 mål anses som naturlig tilordnet bygningen?

3. Når skal arealet verdsettes som tomtegrunn?

4. Hvordan skal fellesarealer fordeles på flere bruksenheter?

Nærmere om (i): Verdsettelsesmetoden

Departementet foreslår at areal over 1,2 mål følger de alminnelige verdsettelsesregler som gjelder ved formuesligningen, slik at arealets omsetningsverdi danner utgangspunkt for taksten. Dette er i samsvar med gjeldende hovedregel for verdsettelse av fast eiendom og andre formuesobjekter, jf. skatteloven § 4-1.

Departementet finner det, i likhet med komiteflertallet, lite hensiktsmessig med sentralt fastsatte takseringsregler for areal over 1,2 mål. Det må antas å foreligge store variasjoner både når det gjelder muligheten for utnyttelse av areal som boligtomt, og med hensyn til det generelle prisnivået i området. Slike variasjoner vil gjøre det vanskelig å utarbeide gode sjablonregler som skal kunne legges til grunn for hele landet til bruk ved taksering av areal over 1,2 mål.

Et utgangspunkt for takseringen skal derfor være en konkret vurdering av den enkelte eiendom, basert på eiendommens potensielle bruksområde ut i fra reguleringsplaner og beskaffenhet for øvrig. For å unngå at taksering av tomter over 1,2 mål blir en svært ressurskrevende oppgave, taler mye for at lokale ligningsmyndigheter fastsetter lokalesjablonregler for slik taksering (i form av bestemte kvadratmetersatser). Til grunn for en slik sjablonberegning kan lokale ligningsmyndigheter legge prisstatistikk og erfaring fra lokale takstmenn mv.

Nærmere om (ii): Areal over 1,2 mål skal ikke anses som naturlig tilordnet til bygningen

Når eiendommen boligen står oppført på er større enn 1,2 mål, oppstår spørsmålet om også areal ut over 1,2 mål skal kunne anses som naturlig tilordnet til bygningen, det vil si om en skal åpne for en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle av hvor stor del av arealet som skal anses som naturlig tilordnet bygningen. Denne problemstillingen har betydning for hvorvidt det skal fastsettes en egen takst for areal ut over 1,2 mål.

Departementet foreslår at det skal fastsettes en egen takst for alt areal ut over 1,2 mål. Det gjelder også hvor det overskytende arealet er lite og av en slik beskaffenhet at det antas å ha minimal verdi. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at en skjønnsmessig vurdering av om større areal enn 1,2 mål skal anses som naturlig tilordnet, vil være vanskelig å praktisere på en konsekvent måte for ligningsmyndighetene.

Nærmere om (iii): Når areal skal verdsettes som tomtegrunn

Ved vurderingen av om det faktisk er mulig å skille ut en egen tomt, vil det være av betydning hvilken del og hvor stor del av den totale tomten som skal kunne legges til grunn for vurderingen. Et eksempel som kan illustrere problemstillingen er følgende:

Hele tomtegrunnen er til sammen 1,4 mål, og er regulert til boligtomt. Det er mulig å skille ut en selvstendig tomt dersom hele eiendommen tas i betraktning, men ikke dersom arealet over 1,2 mål betraktes isolert. Denne situasjonen vil i praksis kunne oppstå på grunn av krav til minimumsareal for at en tomt skal kunne benyttes som boligtomt. Det må i slike tilfeller tas standpunkt til om arealet som overstiger 1,2 mål skal verdsettes som tomtegrunn eller som grunn som ikke kan benyttes til tomteformål. Dette vil kunne ha stor betydning for takstens størrelse.

Etter departementets syn er det i slike tilfeller hensiktsmessig å ta utgangspunkt i en samlet vurdering av hele eiendommen, slik at det overskytende arealet verdsettes som tomtegrunn. En slik løsning gir et resultat som er i samsvar med eiendommens faktiske verdi. Tomtegrunn innenfor 1,2 mål vil da få innvirkning på verdsettelsen av areal som overstiger 1,2 mål, men uten at det skjer en selvstendig verdsettelse eller skattlegging av tomtegrunn som anses naturlig tilordnet boligen (boligeiendom).

Nærmere om (iv): Fordeling av fellesarealer på flere bruksenheter

Det forekommer ofte at flere selvstendige bruksenheter disponerer et felles tomteareal. Departementet foreslår at det felles arealet skal fordeles på de selvstendige bruksenhetene etter forholdet mellom totalt boligareal for bruksenhetene og boligareal i den enkelte bruksenheten. Den enkelte bruksenhetens andel av det felles arealet vil da bli vurdert i forhold til grensen på 1,2 mål, sammen med tomteareal som er direkte tilordnet den enkelte bruksenheten. Overskytende areal verdsettes for seg etter prinsippene foran.

10.3.3 Gevinstbeskatning av boligeiendom og tomtegrunn

Etter skatteloven § 9-3 annet ledd er gevinst ved realisasjon av «boligeiendom» unntatt fra skatteplikt når visse vilkår er oppfylt. Det følger av samme paragraf syvende ledd at dette skattefritaket ikke gjelder ved realisasjon av «tomt». Som tomt regnes hel eller større del av eiendom, også bebygd areal, når grunnen etter sin beliggenhet og naturlige beskaffenhet finnes egnet for bygging av boliger, fritidsboliger mv., eller for utnyttelse til industrielt eller annet forretningsmessig formål og lignende, og det må antas at vederlaget i vesentlig grad er bestemt ved muligheten til å bruke grunnen til formål som nevnt. Etter dette vil det for eiendom hvor det er oppført boligbygg måtte trekkes en grense mellom «boligeiendom» hvor gevinst er fritatt for beskatning etter annet ledd og «tomt» hvor gevinst er skattepliktig etter syvende ledd.

Utgangspunktet er at bebygd grunn er å anse som boligeiendom, og at gevinsten er skattefri dersom visse vilkår er oppfylt. Dersom eiendommen er stor, oppstår imidlertid spørsmål om bare en del av den totale eiendommen skal anses som boligeiendom, og resten som tomt. I en dom fra 1964 (Rt. 1964 side 1241) kom Høyesterett til at det ved salg av en bebygd eiendom var grunnlag for tomtebeskatning, men at verdien av bebyggelsen og «en naturlig arrondert tomt»skulle holdes utenfor gevinstberegningen. Begrepet «naturlig arrondert tomt» har etter denne dommen vært vesentlig ved vurderingen av om det foreligger salg av boligeiendom eller tomtegrunn. Begrepet har imidlertid ikke hatt noe entydig innhold i den forstand at det har vært lagt til grunn det samme areal i alle tilfeller. I retts- og ligningspraksis finnes mange eksempler på at vesentlig større tomter enn 1,2 mål har vært ansett som naturlig tilordnet til bygningen i forhold til gevinstbeskatningsreglene.

Departementet viser til at det er behov for en enkel sjablonregel i takseringsløsningen for å fastslå hvilke tomter som skal verdsettes under ett med bygningen. Antall avgjørelser tilsier at det ikke er hensiktsmessig å foreta en skjønnsmessig avgjørelse av dette spørsmålet i hvert enkelt tilfelle ved takseringen. I et realisasjonstilfelle, hvor det er behov for å skille mellom hva som skal følge gevinstbeskatningsreglene for henholdsvis egen bolig og tomt, vil derimot den forenklede sjablonløsningen ikke alltid gi tilfredsstillende resulateter. Departementet foreslår derfor at den sjablonmessige grensen på 1,2 mål ikke skal gjelde tilsvarende i forhold til reglene om realisasjonsgevinster. I realisasjonstilfellene skal det fortsatt benyttes en skjønnsmessig vurdering i samsvar med gjeldende praksis.

11 Festet tomt

11.1 Gjeldende rett

Ved inntektsbeskatningen av bolig på festet tomt, skal verdien av festetomten ikke tas med i grunnlaget for prosentligning. 2 For bortfester vil festeavgiften være en skattepliktig kapitalinntekt, eventuelt virksomhetsinntekt dersom forvaltningen av tomten inngår som ledd i bortfesters næringsvirksomhet.

Formuesbeskatningen ved tomtefeste blir noe forskjellig avhengig av om festeavtalen anses som tidsbegrenset eller varig. Det er langvarig praksis for å anse festeavtaler på 99 år eller mindre som tidsbegrensede, mens festeavtaler på 100 år eller mer anses som varige. Også festeavtaler på 99 år eller mindre anses som varige når festeren har rett til å fornye avtalen slik at samlet varighet blir 100 år eller mer.

Både ved tidsbegrenset og ved varig tomtefeste skal grunneieren (bortfesteren) tilordnes hele tomteverdien ved fastsettelsen av skattepliktig formue.

Forskjellen mellom formuesbeskatningen av tidsbegrenset og varig tomtefeste ligger i hvorvidt det tas hensyn til den heftelsen som festeavtalen representerer, og på den annen side den nedkapitaliserte fordringen på årlig festeavgift.

Ved tidsbegrenset tomtefeste får bortfesteren ikke fradrag for verdien av den heftelsen som festeavtalen representerer, og vedkommende blir ikke skattlagt for den nedkapitaliserte verdien av fordringen på årlig festeavgift. Dette følger av skatteloven § 4-2 første ledd c og § 4-3 b. Festeren (huseieren) skal tilsvarende ikke formueslignes for verdien av festeretten, og festeren får heller ikke fradrag for den nedkapitaliserte verdien av forpliktelsen til å svare festeavgift. Dette følger av skatteloven § 4-2 første ledd b og § 4-3 c.

Ved varig tomtefeste skal det i prinsippet hos bortfesteren gjøres fradrag for den heftelsen som festeavtalen representerer. Tilsvarende skal det hos bortfesteren tas hensyn til den nedkapitaliserte verdien av årlig festeavgift. Hos festeren skal en i prinsippet skattlegge bruksretten som formue, men gi fradrag for den kapitaliserte verdien av forpliktelsen til å svare festeavgift. I praksis ser en imidlertid bort fra både formuestillegget og fradraget når disse postene antas å være omtrent like store.

11.2 Innst. S. nr. 143 (1996-97)

I Innst. S. nr. 143 (1996-97) uttaler komiteflertallet på side 25:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til at taksten på huset skal avspeile produksjonskostnadene for boligeiendommen og at naturlig tilordnet tomt ikke skal føre til høyere takst. Forskjellen mellom en selveiertomt og festet tomt er kun knyttet til en periodisering av kostnaden for å oppnå full bruksrett til arealet. Dette betyr at for dette skatteformål skal det ikke være forskjell på takst for festet tomt og selveiertomt.»

11.3 Departementets vurderinger og forslag

11.3.1 Skattlegging av fester

Forslaget til takseringsløsning innebærer at det ikke blir fastsatt noen egen verdi for henholdsvis bygning og tomt. Den tradisjonelle løsningen med å unnta tomteverdien fra boligens takstgrunnlag ved skattlegging av fester kan derfor ikke uten videre benyttes.

Departementet viser til at det foreligger prinsipielle grunner for at takstgrunnlaget ikke skal reduseres på grunn av at tomten er festet. Det har sammenheng med at taksten skal fastsettes ut i fra produksjonskostnadene for bygningen. Tomteverdien har ingen betydning for takstens størrelse. Gjennom systemet med fradragssoner er det lagt opp til en viss geografisk differensiering av takstene, men dette er kun et utslag av generelt lavt prisnivå i enkelte områder. Det ville derfor innebære et brudd på hovedprinsippet i takseringsløsningen om en korrigerte taksten for tomteverdien i festetilfellene.

Departementet viser også til at administrative hensyn tilsier at taksten ikke bør reduseres på grunn av tomtefeste. For å unngå vanskelige og ressurskrevende skjønnsmessige avgjørelser i ligningsetaten, måtte en korreksjon ha vært sjablonmessig. En løsning kunne ha vært at boliger med festet tomt fikk et eget prosentvis fradrag i taksten. En slik løsning vil imidlertid kunne gi uforholdsmessig lav takst for leiligheter i bygårder og annen blokkbebyggelse. Det skyldes at tomteutnyttelsen for blokker er vesentlig bedre enn for eneboliger og rekkehus og lignende, og at det derfor kan ha liten betydning for verdien av den enkelte leiligheten om tomten er festet. Dertil kommer at blokker allerede i utgangspunktet har en kvadratmetersats som er lav sett i forhold til reelle byggekostnader, jf. avsnitt 7.2. Verdifulle leiligheter ville derfor kunne bli verdsatt langt under reelle byggekostnader og markedsverdi. Fordelingsvirkningene av et slikt opplegg vil ikke være rimelige.

En løsning hvor blokker på festet tomt får et mindre prosentvis fradrag i taksten enn eneboliger og lignende på festet tomt er heller ikke tilrådelig. Det skyldes at en slik løsning gjør det nødvendig med en nærmere definisjon av forskjellige bygningstyper, noe som ikke er ønskelig, jf. avsnitt 7.2.

Etter en samlet vurdering foreslår derfor departementet samme løsning som komiteflertallet gikk inn for, det vil si at det ikke skal gjøres fradrag i takstgrunnlaget på grunn av festet tomt.

11.3.2 Skattlegging av bortfester

Departementet foreslår at nåværende metode for skattlegging av bortfester videreføres. Det vil si at bortfester skattlegges for festeavgiften og at bortfester tilordnes formuesverdien av tomten. Etter departementets syn er det ikke grunnlag for å fravike grunnprinsippet om at bortfester skal tilordnes formuesverdien av tomten, selv om eierrådigheten er sterkt innskrenket i festeperioden, og avtalt langsiktig festeinntekt kan være lavere enn markedsverdien. Departementet viser i denne forbindelse til at bortfester fortsatt må anses som eier av tomten, og at det ved varige festeavtaler kan tas hensyn til den nedkapitaliserte verdien av en langsiktig festeinntekt som avviker fra markedsverdien.

12 Administrative løsninger

12.1 Om takstregisteret

12.1.1 Innledning

Den takseringsløsningen som er beskrevet foran, bygger på at takstene skal beregnes maskinelt på grunnlag av registrerte data om de enkelte eiendommene. Taksering på grunnlag av besiktigelse skal bare finne sted helt unntaksvis, jf. avsnitt 13.2.4. Nedenfor behandles spørsmål om etablering, drift og vedlikehold av takstregisteret, samt spørsmålet om hvem som skal ha tilgang til opplysningene i takstregisteret.

12.1.2 Etablering av takstregisteret

Etableringen av en maskinell takseringsløsning skjer først og fremst ved at skattyterne gir opplysninger i et egenmeldingsskjema. Opplysningene i egenmeldingsskjemaet vil danne grunnlaget for etablering av takstregisteret. I etableringsfasen vil det medgå betydelige ressurser i ligningsforvaltningen, særlig i form av arbeid med registrering mv. av egenmeldingsskjemaene.

Departementet foreslår at egenmeldingsskjemaet kun blir sendt ut til personer som er hjemmelshavere til bolig- og/eller fritidseiendommer.

Egenmeldingsskjemaene vil delvis være forhåndsutfylt. Forhåndsutfyllingen vil være basert på data fra registeret for grunneiendom-, adresse- og bygningsdata (GAB). GAB-registeret er et landsdekkende dataregister over eiendommer og bygninger. Statens kartverk under Miljøverndepartementet er ansvarlig for driften av registeret. I GAB finnes opplysninger om alle gårdsnummer, bruksnummer og festenummer, samt navn og adresse for eiere og festere. Registeret inneholder også nøkkeldata som for eksempel bygningstype og geografisk plassering (koordinater) for samtlige bygninger i Norge. Da GAB-registeret ble opprettet var det forutsatt at registeret også skulle kunne bidra til å dekke databehovet ved en fremtidig maskinell taksering av bolig- og fritidseiendommer.

Innhenting av data fra GAB gjør det mulig å forhåndsutfylle egenmeldingsskjemaet på følgende punkter:

• Hjemmelshavers navn, adresse og fødselsnummer.

• Bygningstype.

• Eiendommens gårds-, bruks- og eventuelt seksjons- og festenummer.

Mye taler for at egenmeldingsskjemaet ikke kan forhåndsutfylles med arealopplysninger. Det har sammenheng med at GAB-registeret pr. i dag ikke inneholder opplysninger om boligareal.

Departementet har vurdert om et utbygget GAB-register kunne tjene som takstregister, slik at det ikke ville være nødvendig å ha et eget takstregister. Etter å ha avveiet behovet for tilgang til tidligere data, datasikkerhetsmessige forhold og driftstekniske hensyn, har departementet kommet til at en slik løsning ikke er hensiktsmessig. Når det gjelder behovet for tilgang til tidligere data (historiske data), viser departementet til at et takstregister må inneholde opplysninger inntil ti år tilbake. Det er først og fremst ved endring av ligning det kan være behov for en slik tilgang til historiske data, jf. at ligningen ikke kan tas opp til endring mer enn ti år etter inntektsåret. I GAB-registeret er det ikke registrert historiske data, og en utbygging av GAB-registeret med historiske data på visse områder anses ikke hensiktmessig. Departementet finner derfor at det bør etableres et eget takstregister under skatteetaten. Takstregisteret må få en utforming som åpner for lett kommunikasjon med GAB-registeret. Det innebærer blant annet at takstregisteret bør benytte samme nummersystem for bygninger som benyttes i GAB. Bruk av samme nummersystem for bygninger som i GAB gjør det dessuten mulig å skille mellom flere boliger eller fritidseiendommer på samme eiendom. For øvrig bør hver enkelt bygning i takstregisteret registreres med geografiske koordinater, for å sikre en nøyaktig geografisk plassering av bygningene, og dermed en entydig plassering innenfor de forskjellige sonegruppene.

12.1.3 Nærmere om egenmeldingsskjemaet

En vellykket registeretablering forutsetter et enkelt og kort egenmeldingsskjema, med oversiktlige og presise veiledninger. Det legges opp til at det skal benyttes en kort veiledning som gir svar på de vanligst forekommende spørsmålene, samt en mer utfyllende veiledning som går grundigere inn på spørsmål som kan oppstå i særlige tilfeller. Enkelhet og oversiktlighet på disse punktene er en forutsetning for å oppnå en stor andel korrekt utfylte skjemaer, og dermed høy grad av optisk lesbarhet ved registeretableringen og korrekte registerdata.

En oversikt over hva slags type informasjon det er aktuelt å innhente gjennom egenmeldingsskjemaene er gitt i boks 12.1.

12.1.4 Vedlikehold og oppdatering av takstregisteret

I vedlikeholdsfasen vil ressursbehovet være langt mindre enn i etableringsfasen, da en maskinell takseringsløsning gir muligheter for rasjonell drift. Vedlikehold og oppdatering av takseringssystemet skal baseres på en kombinasjon av innhenting av oppysninger fra andre offentlige registre og innhenting av opplysninger fra skattyterne selv ved egenmelding.

Andre offentlige registre som vil bli brukt for å holde takstregisteret ved like, er først og fremst GAB-registeret og elektronisk grunnbok. I disse to registrene vil melding om nye bygg og endringer i eiendomsforhold bli løpende registrert. Dataene vil bli overført til takstregisteret etter forutgående kontroll. Skulle det unntaksvis foreligge svikt i registreringsrutinene i de aktuelle registrene, må ligningsmyndighetene ha frihet til å fastsette alternative rutiner for oppdatering.

Departementet legger opp til at det i forskrift gis bestemmelser om at skattyteren skal ha melding om hver endring som er foretatt for å oppdatere registeret, samt melding om hvilken ligningsverdi eiendommen vil få etter endringen. Det bør gjelde en tre ukers frist til å påklage endringsvedtaket. Dersom meldingen ikke blir påklaget innen fristen, oppdateres registeret. Ved klage vil det bli foretatt en nærmere undersøkelse for å finne årsaken til avviket.

Det foreslås at skattyter skal ha meldeplikt til ligningsmyndighetene for forhold som er av betydning for taksten, men bare dersom det ikke foreligger meldeplikt til annen offentlig myndighet. Det vil kunne gjelde forhold som har betydning for individuell korreksjon av taksten. Meldeplikten ved omgjøring av utromsareal til boligareal vil også bli presisert. Det vises til forslag til fullmaktsbestemmelse i ligningsloven § 4-11, som vil være hjemmel for nærmere forskriftsbestemmelser om dette.

I selvangivelsesskjemaet vil det dessuten bli inntatt en rubrikk hvor skattyter kan krysse av dersom det er gjort endringer ved selve eiendommen eller i eierforhold i inntektsåret, som skattyteren ikke har mottatt melding om er tatt inn i registeret. Krysser skattyteren av i denne rubrikken, må hun eller han gi tilleggsopplysninger i et vedlegg til selvangivelsen.

Det vil bli ytterligere vurdert om det er behov for å sende ut fullstendig egenmeldingsskjema til skattyterne (fullstendig utfylt, med rettemulighet) med noen års mellomrom, for å sikre at de registrerte opplysningene er riktige. Mye taler for at det ikke vil være nødvendig med noen slik prosess, fordi systemet inneholder omfattende oppdateringsrutiner. Kvaliteten på dataene i takstregisteret vil imidlertid være avhengig av kvaliteten på data i eksterne kilder, slik at det først vil være mulig å ta endelig stilling til behovet for en slik oppdatering etter at systemet er satt i drift, og datakvaliteten er nærmere vurdert.

12.1.5 Innsynsrett i takstregisteret

Ved utformingen av takstregisteret blir det lagt stor vekt på å skjerme innsamlede data mot ulegitimerte brukere.

Den enkelte skattyterskal ha full innsynsrett i takstregisteret med hensyn til opplysninger om egne eiendommer, men ikke ha tilgang til opplysninger om andres eiendommer. Skattyteren skal også ha rett til å få vite hvor opplysningene i takstregisteret (alle basisopplysningene) er hentet fra, og når de sist ble oppdatert. Skattyters innsynsrett følger av ligningsloven § 3-4, og de rettighetene som er beskrevet i foregående punktum vil bli presisert i forskriftsbestemmelser.

For andre enn skattyter selv er utgangspunktet at det ikke skal være tilgang til opplysningene i takstregisteret. Departementet legger vekt på at systemet får en slik utforming at registrerte opplysninger ikke kan benyttes i annet enn ligningsmessig sammenheng, med mindre det er gitt særlig lovhjemmel for annen anvendelse. Slik særlig lovhjemmel for annen anvendelse er først og fremst aktuell for statistikkformål (utarbeidelse av offentlige statistikker). Det vil også kunne være aktuelt å benytte dataene i forbindelse med andre klart definerte formål, som for eksempel forskning. Anvendelse av takseringsdata til statistikk- og forskningsformål vil følge de alminnelige bestemmelsene om bruk av ligningsopplysninger i slik sammenheng i ligningsloven § 3-13.

Departementet foreslår for øvrig at GAB-registeret skal kunne bygges ut med de opplysningene som blir registrert i takstregisteret. De fleste av opplysningene i takstregisteret vil kunne ha verdi for GAB-registeret. Innkomne ajourføringsdata i takstregisteret bør også kunne benyttes til oppjustering av de dataene som er registrert i bygningsregisteret i GAB, slik at det blir en gjensidig kontroll og oppdatering av data mellom takstregisteret og GAB. Det vises til forslag til § 4-10 fjerde ledd.

Departementet viser til at prosjektgruppen for boligtaksering i forbindelse med prøveregistreringen i 1991 tok kontakt med Datatilsynet for å få eventuelle merknader til registreringsløsningene. Datatilsynet hadde da ikke særskilte innvendinger, og ga samtykke til prøvedrift av systemet. Departementet legger stor vekt på at takseringsløsningen får en utforming som ivaretar hensynet til personvernet og fullt ut er tilfredsstillende i henhold til registerlovgivningen. Når takseringsløsningen skal etableres i praksis, vil departementet forelegge den endelige registerløsningen for Datatilsynet for å sikre at registeret får en utforming som ivaretar personvernhensyn på en best mulig måte.

12.2 Oppdatering av kvadratmetersatser og soneinndeling

I tillegg til at dataene i takstregisteret må holdes ájour, må også kvadratmetersatsen for bygning og soneinndelingen holdes oppdatert.

Det foreslås at departementet får ansvar for å vedlikeholde kvadratmetersatsen for bygning. Satsen må fastsettes i forskrift. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 7.1.

Også soneinndelingen foreslås revidert med visse mellomrom. Det vises til nærmere omtale i kapittel 8.

12.3 Ansvar for publikumsbistand

Departementet viser til at de lokale ligningskontorene etter ligningsloven § 3-1 har veiledningsplikt overfor publikum. Ansvaret for publikumsbistand med hensyn til boligtaksering må ses i sammenheng med denne alminnelige veiledningsplikten. Det vil med andre ord være de lokale ligningskontorene som skal ha ansvaret for å besvare publikumshenvendelser vedrørende utfylling av egenmeldingsskjemaet og lignende.

Ved henvendelse til ligningskontoret skal en skattyter kunne få fremlagt alle opplysninger som er registrert om vedkommendes eiendommer, jf. avsnitt 12.1.5.

12.4 Klageadgang

Departementet foreslår at det blir en egen klagebehandling over ligningstakstene, forut for den ordinære klagebehandlingen ved ligningen. Benyttes ligningslovens vanlige klageregler når en skattyter mener at ligningstaksten er uriktig, kan det gå forholdsvis lang tid før klagen blir behandlet. En egen forutgående klagebehandling kan derimot ivareta skattyternes behov for raskt å få rettet uriktige takster, og kan bidra til å lette avviklingen av den ordinære ligningsbehandlingen. Den forutgående avgjørelsen skal kun angå takstens størrelse.

Den forutgående klagebehandlingen er ment å gjelde ved etableringen av takstregisteret, det vil si i forkant av det året hvor de nye takstene skal legges til grunn ved ligningen for første gang. Senere vil klager over ligningstaksten være en del av den ordinære klagebehandlingen ved ligningen. Det vises til forslag til § 4-10 sjette ledd. Departementet viser for øvrig til at skattyter ikke skal kunne påklage inndelingen i forskjellige fradragssoner. Med hensyn til soneinndelingen skal skattyter bare kunne påberope seg at eiendommen har fått feil sonefradrag som følge av «feilplassering» ved uriktig inntasting av geografiske koordinater i GAB eller takstregisteret eller lignende, eller ved tilsvarende saksbehandlingsfeil. Selve soneinndelingen er derimot ikke et ligningsvedtak som vil kunne påklages av den enkelte skattyter.

12.5 Fremdriftsplan

Sterke hensyn tilsier at det gjennomføres et prøveprosjekt før takseringssystemet etableres i full målestokk. Prøveprosjektet bør gjennomføres i enkelte kommuner. Prosjektet skal blant annet sikre at de administrative rutinene fungerer godt i praksis og at dataløsningen rundt registeretableringen blir mest mulig hensiktsmessig. Det er også av stor betydning å få erfaring med mulige utforminger av egenmeldingsskjemaet med veiledning, av hensyn til kvaliteten på svarene fra skattyterne og for pågangen av henvendelser til ligningskontorene. Etter at selve prøveprosjektet er gjennomført, må det settes av tid til en grundig evaluering av prosjektet og oppretting av eventuelle svakheter.

Under forutsetning av Stortingets behandling av denne proposisjonen, bør prøveprosjektet settes i gang tidlig på vinteren 2001-02. Prøveprosjektet med etterfølgende evaluering forventes å ta noe over ett år. Det legges opp til at egenmeldingsskjemaer blir sendt ut til samtlige eiere av bolig- og fritidseiendommer senvinteren 2002-03. Det må legges til rette for at egenmeldingsskjemaene kan behandles etter at den største belastningen på ligningskontorene i forbindelse med ligningsbehandlingen er overstått. Prosessen med utsendelse og registrering av egenmeldingsskjemaene er beregnet til å ta i overkant av ett år. Det innebærer at registeretableringen vil kunne avsluttes våren 2004. Det vil da være mulig å gjennomføre beregninger som grunnlag for endelig forslag til satsstruktur i boligbeskatningen i budsjettet for 2005. Før det nye takstgrunnlaget kan tas i bruk av ligningsmyndighetene, må det settes av noe tid til systemkontroll og mulige justeringer. Systemet skulle kunne være driftsklart høsten 2004. Det innebærer at takstene første gang vil kunne benyttes for inntektsåret 2005, og at det blir tatt hensyn til det nye takstgrunnlaget ved forskuddsutskrivningen for dette inntektsåret.

13 Administrative kostnader

13.1 Innledning

Her behandles administrative kostnader ved innføring av et nytt takseringssystem, herunder etablerings- og driftskostnader. Proveny- og skattemessige konsekvenser av et nytt takstgrunnlag drøftes i del III.

Innføringen av et nytt takseringssystem vil bety en betydelig økning i kvaliteten på likningsbehandlingen av boliger, i tillegg til at et nytt system ivaretar behovet for likebehandling og rettssikkerhet. Etableringen av et slikt nytt system vil imidlertid innebære betydelige administrative konsekvenser for skatteetaten, særlig i selve innføringsfasen i 2002-2004. Til sammen er kostnadene for skatteetaten ved etablering og innføring av nytt system beregnet til 338 mill. kroner. De vesentligste kostnadene vil påløpe i 2003, og er knyttet til behandling av egenmeldingsskjemaer fra boligeierne, besiktigelse av eiendommer ved særskilt behov, samt kostnader til IT-utvikling, utsendelse av skjemaer mv. De varige økte driftskostnadene, blant annet drift og vedlikehold av det nye IT-systemet, forutsettes dekket innenfor skatteetatens budsjettramme. Nedenfor omtales de forskjellige kostnadene nærmere.

13.2 Nærmere om etableringskostnadene

13.2.1 Sentrale forutsetninger for beregningene

Sentrale forutsetninger som legges til grunn er:

• Det er ca. 2,3 mill. bolig- og fritidseiendommer i landet.

• Det er til sammen ca. 3 mill. eierforhold. Det er flere eierforhold enn eiendommer da en del eiendommer eies av flere i sameie. Det vil bli sendt ut et skjema for hvert eierforhold.

13.2.2 Behandlinger av egenmeldingsskjemaer mv.

Ved innføringen av det nye takseringssystemet vil alle 2,3 mill. bolig- og fritidseiendommer bli taksert. Dette skjer ved at skatteetaten sender ut egenmeldingsskjemaer som boligeierne fyller ut og returnerer til etaten.

Likningskontorene i skatteetaten vil deretter behandle egenmeldingsskjemaene. Det vil etter behov bli gitt individuell veiledning til boligeierne om egenmeldingen, samt hjelp til kontroll og opprettinger mv.

Basert på anslag fra prøvetakseringen 1991 og takseringsløsningen som ble skissert i St.meld. nr. 45 (1995-96), justert for de endringer i takseringsløsningen som nå er foreslått, er det anslått en gjennomsnittlig behandlingstid på 13 minutter pr. egenmeldingsskjema. Dette gir en arbeidsbelastning på ca. 289 årsverk, tilsvarende ca. 115 mill. kroner.

I tillegg antas det at det vil medgå en del tid til klagebehandling i den første tiden etter at ordningen er innført. Ressursforbruket til dette er foreløpig anslått til ca. 10 årsverk, tilsvarende 4 mill. kroner.

13.2.3 Direkte registreringskostnader

Det er lagt til grunn en tidsbruk på om lag ett minutt pr. egenmeldingsskjema i forbindelse med selve skjemaregistreringen. Dette inkluderer manuell skjemabehandling, transport til og fra registreringsenheten, optisk lesning og manuell registrering. Ett minutt for hvert boligforhold gir en arbeidsbelastning på ca. 22 årsverk, tilsvarende ca. 9 mill. kroner.

13.2.4 Besiktigelse av boliger

Det foreslåtte takseringssystemet er basert på at de fleste bolig- og fritidseiendommer skal verdsettes maskinelt uten besiktigelse av boligene. Unntaksvis vil det være behov for besiktigelse av eiendommene. Behovet for besiktigelse oppstår blant annet i følgende tilfeller:

• Ved vurdering av individuell korreksjon for lav standard, det vil si for mangler som er av varig art, og som etter en isolert vurdering medfører en forringelse av samlet eiendomsverdi med minst 25 prosent. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 6.3.2.

• Besiktigelse av enkelte av eiendommene med større tomt enn 1,2 mål, og hvor det er antatt at det overskytende arealet har betydelig verdi. Mye taler for at større tomter blir vurdert etter lokalt fastsatte sjablonregler, men besiktigelse bør gjennomføres i spesielle tilfeller. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 10.3.2.

Det legges til grunn at ca. 4 prosent av boligmassen på 2,3 mill. må besiktiges, tilsvarende ca. 92 000 eiendommer. Ved en antatt gjennomsnittlig besiktigelseskostnad på 600 kroner utgjør dette ca. 55 mill. kroner.

13.2.5 Oppmåling av bygninger

I utgangspunktet er det skattyterne selv som har ansvaret for å fremskaffe arealoppgaver over boligen. I tilfeller hvor skattyteren er ute av stand til å selv foreta oppmåling og heller ikke har betalingsevne til å betale for bistand til oppmåling, er det foreslått at det gis anledning til å få boligen oppmålt uten egenkostnad. Nærmere kriterier for dette vil bli fastsatt i forskrift. Det legges foreløpig til grunn at ca. 2 prosent av boligmassen må måles opp i henhold til dette.

Dette tilsvarer 46 000 boliger. Oppmåling, inkludert reisetid, antas å ta i gjennomsnitt 45 minutter. Totale kostnader er anslått til ca. 8 mill. kroner.

13.2.6 Prosjektadministrasjon, opplæring og informasjon mv.

For at det skal være forsvarlig med en landsdekkende igangsetting av et nytt system for boligbeskatning, må systemet utprøves i mindre målestokk. Kostnadene for et prøveprosjekt er anslått til ca. 6 mill. kroner. I tillegg må det etableres en prosjektadministrasjon for hovedprosjektet. Kostnadene til dette er anslått til ca. 20 mill. kroner over en to-årsperiode (2002-2003). Videre er det beregnet ca. 7 mill. kroner til ulike opplæringstiltak i fylkene som følge av innføring av ny løsning. I tillegg er det beregnet ca. 4 mill. kroner til utforming av informasjonsmateriell, kunngjøringer etc. Samlet utgjør disse kostnadene 37 mill. kroner.

13.3 Investeringer

13.3.1 Trykking av skjemaer og portoutgifter

Kostnadene til trykking av 3 mill. skjemaer er beregnet til ca. 1,5 mill. kroner.

Kostnader til porto i forbindelse med utsendelse av skjemaer til boligeierne er beregnet til ca. 30,5 mill. kroner. Til sammen utgjør kostnadene til trykking av skjemaer og porto ca. 32 mill. kroner.

13.3.2 Utvikling av IT-løsninger

Det vil være nødvendig å benytte ekstern ekspertise til å utvikle nye IT-løsninger og rutiner i forbindelse med innføring av ny takseringsløsning. Kostnader til utvikling av nødvendige IT-løsninger er beregnet til ca. 60 mill. kroner.

Størstedelen av kostnadene påløp i forbindelse med utvikling av inntil 50 skjermbilder, med bakenforliggende moduler. Det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene, før endelig spesifisering er klar og anbud innhentet. Det er derfor i tillegg satt av en usikkerhetsavsetning på 18 mill. kroner for IT-utvikling, tilsvarende 30 prosent.

13.4 Varige drifts- og vedlikeholdskostnader

Det er relativt beskjedne driftskostnader knyttet til dagens takstgrunnlag og saksbehandling. Ressursinnsatsen er anslått til 30 årsverk på landsbasis, tilsvarende ca. 12 mill. kroner.

Ressursbehovet knyttet til drift og vedlikehold av ny takseringsløsning er beregnet til ca. 58 årsverk, tilsvarende ca. 23 mill. kroner fra 2004 og framover. Årsverkene vil medgå til blant annet generelle driftsoppgaver, besvarelser av henvendelser og egenmeldinger til likningskontorene, samt drift og kvalitetssikring av IT-systemet mv. Det er videre anslått at ca. 0,5 prosent av eiendomsmassen må takseres ved besiktigelse årlig. Dette utgjør ca 6 mill. kroner. Øvrige driftskostnader er knyttet til datakjøringer, dataoverføringer mv. Dette er beregnet til ca. 5 mill. kroner årlig. Samlet utgjør dette 34 mill. kroner. Det er usikkerhet knyttet til disse anslagene.

Fratrukket dagens ressursbruk gir dette et årlig økt ressursbehov til drift og vedlikehold på ca. 22 mill. kroner fra 2004. På bakgrunn av forventede effektiviseringsgevinster ved planlagte systemendringer på andre virksomhetsområder i etaten, forutsettes det at økt ressursbehov ved ny takseringsløsning kan dekkes innenfor etatens budsjettrammer.

13.5 Oppsummering

Kostnader knyttet til innføring av ny modell for boligbeskatning er oppsummert i tabellen nedenfor. Innførings- og etableringskostnader er beregnet til ca. 338 mill. kroner. De økte årlige driftskostnader fra og med 2004 er beregnet til 22 mill. kroner. Økte driftskostnader dekkes innenfor etatens egne budsjettrammer. Det er usikkerhet knyttet til anslagene.