3 Departementets lovforslag

3.1 Endringer i energiloven kapittel 1

3.1.1 Endring av hvilket organ loven legger myndighet til - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at energiloven generelt skal legge myndighet direkte til departementet i stedet for Kongen, med unntak av § 1-1 femte ledd om myndigheten til å fastsette at deler av loven skal gjøres gjeldende for Svalbard.

Det ble videre foreslått at de steder i loven hvor NVE uttrykkelig er nevnt ved navn skal endres til «departementet» eller «konsesjonsmyndigheten».

I tillegg foreslo departementet at alle henvisninger i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (industrikonsesjonsloven) og lov 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven) endres fra «Norges vassdrags- og energiverk» til «Norges vassdrags- og energidirektorat».

3.1.1.1 Høringsinstansenes syn

Til dette forslaget har departementet mottatt høringsuttalelser fra Enfo, EVL, SFO og Agder Energi.

Enfo, EVL, SFO og Agder Energi uttrykker alle noe skepsis til at energiloven skal legge myndighet direkte til departementet i stedet for Kongen. Enfo og EVL ser forslaget om å overføre myndighet til departementet i sammenheng med forslaget om endringer i formålsbestemmelsen, og at det i høringsutkastet er varslet behov for forskrifter på områder hvor det i dag ikke eksisterer forskrifter.

Enfo, EVLog Agder Energiønsker i hovedsak at det settes klare begrensninger for forskriftsbruken. Det uttrykkes at det må legges til rette for mer forutsigbare rammevilkår, og at detaljreguleringer på områder hvor aktørene og markedet kan finne de beste løsningene må unngås. Enfo uttaler imidlertid også:

«Enfo har prinsipiell forståelse for at det på enkelte områder er behov for klare forskrifter. Dette er i tråd med det arbeid som resulterte i en ny energilovforskrift i 1999. Enfo ser i hovedsak positivt på at forskrifter erstatter retningslinjer og standardiserte konsesjonsvilkår med en mer diffus status ...»

Agder Energi uttaler samtidig:

«Kompetanse til å gi forskrifter i medhold av energiloven flyttes fra Kongen til departementet. Dette er i seg selv hensiktsmessig og i tråd med den reelle beslutningsmyndigheten på området. Imidlertid må flyttingen av forskriftskompetansen ses i sammenheng med de svært vide hjemmelsbestemmelsene som foreslås. I sum gir disse nettselskapene liten forutberegnelighet med hensyn til reguleringen på forskriftsnivå.»

SFO har forståelse for at myndighet ønskes overført fra Kongen i statsråd til departementet, men påpeker at dette må få betydning for rollefordelingen på myndighetssiden. SFOuttaler at det er en forutsetning for deres tilslutning til forslaget at det samtidig legges til rette for en grunnleggende endring av dagens styringsmekanismer gjennom energiloven.

3.1.1.2 Departementets vurdering

Når det gjelder spørsmålet om å legge myndighet direkte til departementet, vil en påpeke at Kongens myndighet etter gjeldende lov i stor grad allerede er delegert til departementet ved Kronprinsreg. res. av 11. januar 1991 og kgl. res. av 18. januar 1991.

Det alt vesentlige av vedtaksmyndigheten er delegert videre til NVE. I tillegg legger loven allerede i dag i en viss grad myndighet direkte til NVE. For de deler av loven hvor kompetanse til å fatte vedtak ikke er delegert til NVE, vil det kunne oppstå uklarheter med hensyn til overordnet myndighets kompetanse. Hensynet til legalitetsprinsippet tilsier at delegasjonsrekken ikke blir for lang, og at kompetansen til å fatte vedtak og fastsette forskrifter legges nærmest mulig de organer som har den reelle beslutningsmyndighet på området.

Spørsmålet om hvilket forvaltningsnivå loven skal legge myndighet til har også betydning for adgangen til delegasjon vedrørende systemansvaret.

Departementet fastslår under punkt 3.6.2 om systemansvaret at visse deler av utøvelsen av dette ansvaret innebærer utøvelse av offentlig myndighet med kompetanse for systemansvarlig til å fatte enkeltvedtak som griper inn i andre aktørers rettigheter og plikter.

Utgangspunktet er at spørsmålet om delegasjon av myndighet beror på en tolkning av forvaltningens kompetansegrunnlag. Den alminnelige oppfatningen er at Regjeringen og departementene kan delegere sin kompetanse innenfor rammen av organisasjonsmyndigheten, og at det så langt organisasjonsmyndigheten rekker er adgang til å gi underordnede organer kompetanse. Dersom det er tale om å delegere kompetanse til organisasjoner eller selskaper utenfor statsforvaltningen (private), krever dette særskilt lovhjemmel.

Dagens systemansvarlig, Statnett, er organisert som statsforetak adskilt fra statsforvaltningen. Regjeringen eller departementet har således ingen alminnelig instruksjonsmyndighet i kraft av organisasjonsmyndigheten etter Grunnloven. Energiloven med forskrifter har i dag heller ingen bestemmelser som uttrykkelig hjemler delegasjon av kompetanse til systemansvarlig. Det er likevel antatt, blant annet i juridisk teori, at NVEs delegasjon av systemansvaret til Statnett ikke strider mot alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om delegasjon, se Ulf Hammer «Tilrettelegging av kraftmarkedet», Cappelen Akademisk Forlag 1999 (heretter: Ulf Hammer), side 201 - 203. Forslaget om at loven skal legge primærkompetanse til departementet, vil klarlegge at departementet kan gi NVE myndighet til å tildele systemansvarlig kompetansen til å ivareta og utøve systemansvaret etter forslaget til ny § 5A-1. Departementet viser for øvrig til sine merknader om systemansvaret under punkt 3.6.2.

Departementet er derfor ikke enig med Enfoog EVLmed hensyn til deres innvendinger mot forslaget. Departementet viser som Agder Energitil at denne oppryddingen i seg selv er hensiktsmessig og i tråd med den reelle beslutningsmyndigheten på området.

Når det gjelder SFOs forutsetning om en opprydding i styringsmekanismer og roller, viser departementet til at foreliggende lovforslag innebærer en klargjøring av Statnetts forskjellige oppgaver, herunder eksempelvis systemansvaret. For øvrig viser departementet også til den prosess som allerede er igangsatt med hensyn til en gjennomgang av disse problemstillingene, jf. Innst. S. nr. 220 (1999-2000).

Departementet er enig med Enfoog EVLi at det må settes klarere rammer for adgangen til å fastsette forskrifter, og har imøtekommet disse ønskene på enkelte punkter. Det er imidlertid ikke mulig på forhånd å forutse alle tenkelige behov for reguleringer gjennom forskrifter, og det er derfor fortsatt nødvendig med fleksibilitet i reguleringen.

Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i forbindelse med revisjon av forskriftene med vanlig høringsprosess.

Departementet vil presisere at dagens ansvarsfordeling mellom departementet og NVE ikke skal endres, og at NVEs kompetanse etter loven vil følge av delegasjonsvedtak.

Departementet foreslår ikke å endre «Kongen» til «Departementet» i § 1-1 femte ledd om adgangen til å bestemme at deler av loven skal gjøres gjeldende for Svalbard, fordi det er Justisdepartementet som er ansvarlig for forvaltningen av Svalbard.

Det foreslås at de steder i loven hvor NVE uttrykkelig er nevnt ved navn endres til «departementet» eller «konsesjonsmyndigheten», fordi angivelse av navnet på forvaltningsorganet direkte i ordlyden gjør det nødvendig med lovendring hver gang organet skifter navn, se nedenfor. Departementet foreslår videre at alle henvisninger i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven endres fra «Norges vassdrags- og energiverk» til «Norges vassdrags- og energidirektorat».

Det vises for øvrig til merknadene til de enkelte bestemmelser hvor ovennevnte endringer er foreslått, samt til lovutkast med spesielle merknader.

3.1.2 Endring av formålsbestemmelsen i loven § 1-2 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at «bruk» av energi blir nevnt blant de funksjoner energiloven skal ivareta.

3.1.2.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt kommentarer til dette endringsforslaget fra Enfo, EVL, Hydro, UiO, Agder Energi, SSB, fylkesmannen i Vest-Agder, fylkesmannen i Vestfold, Naturvernforbundet, SINTEF, Samarbeidande kraftfylke, Statnett, OFE, IFEog Advokatforeningen.

Enfo og EVL er negative til forslaget om å inkludere «bruk» av energi i formålsbestemmelsen og fremhevingen av hensynet til effektiv utnyttelse av energi. En slik utvidelse vil i følge Enfo medføre at det blir større rom som kan fylles av forskrifter, og en er betenkt over en slik utvikling under henvisning til at bransjen ønsker generelle og forutsigbare rammevilkår. Det må derfor settes klare grenser i loven eller forarbeidene for hva utvidelsen av formålsbestemmelsen kan medføre.

Enfo er imidlertid enig med departementet i at begrepene «samfunnsmessig rasjonell» og «allmenne hensyn» sikrer en balansert avveining av eksisterende og nye hensyn, og at det ikke er nødvendig å fremheve miljøhensyn direkte i ordlyden.

Hydro Energi og UiO viser i sine uttalelser i hovedsak til at lovens viktigste formål i praksis er å regulere kraftmarkedet, og at formålsbestemmelsen bør endres for å anskueliggjøre disse sentrale hensynene. Begge finner det unødvendig å presisere at loven skal fremme effektiv utnyttelse av energi når bestemmelsen slår fast at bruk av energi skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte. I uttalelsen fra UiO heter det eksempelvis:

«Gjeldende formålsbestemmelse er utformet etter mønster av tilsvarende bestemmelser i annen lovgivning som regulerer ressursforvaltning. Bestemmelsen er meget generell og åpner for et vidt spekter av hensyn, særlig under utøvelse av vedtakskompetanse i forbindelse med bygging og drift av elektriske anlegg. Energiloven er imidlertid noe mer enn en vanlig ressursforvaltningslov. For det første er den en spesiell konkurranselov for kraftmarkedet, idet den tilrettelegger markedet for effektiv konkurranse. For det annet reguleres nettmonopolet, nærmere bestemt monopolets prising av nettjenesten (tarifferingen). Etter mitt skjønn er det en svakhet ved formålsbestemmelsen at den ikke signaliserer sentrale hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med regulering av kraftmarked og nettmonopol. Dette betyr ikke at formålsbestemmelsen skal inneholde en uttømmende huskeliste for rettsanvenderen. Men slik tilstanden er nå, må rettsanvenderen ned i forskriftsverket for å danne seg et dekkende bilde av hva loven regulerer og hvilke hensyn den ivaretar i ulike relasjoner. Problemet kan dog avhjelpes gjennom økt bruk av generelle pliktnormer, jfr. mine kommentarer under punkt 3.2, 5 og 7.»

Hydro er enig i at effektiv utnyttelse av energi er viktig som et virkemiddel for å unngå uheldige miljø- og ressurskonsekvenser, men ser ikke det formålstjenlige med å fremheve dette som en særlig samfunnsmessig interesse i lovteksten. I uttalelsen advares det av prinsipielle grunner mot å innføre selektive tiltak for reduksjon av energibruk, siden slike tiltak avvikles på andre samfunnsområder.

Agder Energi uttaler at forslaget om å innta «bruk» av energi antas å tilsikte en styrking av myndighetenes adgang til å fastsette bestemmelser om enøktiltak og tilretteleggelse for alternative energikilder. Det påpekes videre at myndighetenes utfordring er å utvikle insentiver som skaper større grad av sammenfall mellom samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer og bedriftsøkonomisk lønnsomhet for nettselskapene. I den grad dette ikke lykkes, kan det ikke forventes at nettselskapene skal påta seg ulønnsomme investeringer eller redusert overskudd. Dersom myndighetene ønsker å fremme økt bruk av alternative energibærere gjennom disse reglene, må det være en klar forutsetning at nettselskapenes avkastning ikke skal berøres. Den økonomiske belastningen må da kompenseres i form av tilskudd eller økte inntektsrammer.

Fylkesmannen i Vest-Agder, fylkesmannen i Vestfold og Norges Miljøvernforbund mener alle at det i dag ikke signaliseres klart nok i energilovens ordlyd at miljøhensyn skal tillegges vekt. Det vises blant annet til at meget viktige, men samtidig i mange sammenhenger miljømessig konfliktfylte, tiltak konsesjonsbehandles etter energiloven. Hensynet til miljøet bør derfor få sin plass direkte i ordlyden ved for eksempel formuleringer som «bærekraftig utvikling» og lignende. Norges Naturvernforbund uttaler blant annet også:

«... at bruksverdien av en slik paragraf om miljø blant annet er at en skal stille strengere krav til en utbygger enn en kan i dag, og at krav om vern av miljøet i rettstvister vil stå sterkere dersom hovedloven som regulerer kraftproduksjon har en slik miljøparagraf.»

SINTEF viser i sin uttalelse til at forslaget om å inkludere «effektiv bruk av energi» er positivt. IFE er i sin uttalelse positive til endringsforslaget og viser til at man derved synliggjør at energiloven omhandler hele kjeden fra energiproduksjon til energibruk.

Samarbeidande Kraftfylke understreker i sin uttalelse at en må forholde seg helhetlig til energi- og miljøpolitikken. De mener at vannkraft i dag blir underlagt svært strenge miljøvurderinger i forhold til alternativ energiproduksjon som for eksempel vindkraftverk og fjernvarmeanlegg, som nærmest synes å få «walkover» når det gjelder miljøkonsekvenser. Kraftfylkene har imidlertid ikke noe bestemt syn på om miljøhensyn eksplisitt skal komme til uttrykk i ordlyden, og det understrekes at det viktigste er at det blir foretatt helhetlige vurderinger av alle energibærere.

Statnettmener det er viktig å understreke at det norske kraftsystemet er en del av det europeiske kraftsystemet, der båndene mellom de ulike land blir stadig tettere med hensyn til både infrastruktur og markeder. Statnett mener derfor at Norges tilknytning til omverdenen må synliggjøres. Videre uttaler Statnett blant annet:

«Man bør også ha med i formålsbestemmelsen at man skal legge til rette for virksom konkurranse. St. prp. nr. 100 (1990-91) slår fast at et av virkemidlene for å sikre at energilovens formål ble oppnådd var å legge til rette for et effektivt kraftmarked. Dette har en lyktes med. Virkemiddelet har i dag ikke en rettslig forankring, verken i lovens formål eller annet sted. Statnett ser det som naturlig at dette lovfestes nå. Formålsparagrafen foreslås derfor utvidet ved at lovens formål skal oppnås blant annet gjennom et effektivt kraftmarked.»

OFE er i sin uttalelse enig i at forbrukssiden skal reflekteres inn i formålsbestemmelsen, men foreslår at man vurderer begrepet «produktiv energiutnyttelse» i stedet for «effektiv utnyttelse av energi».

Advokatforeningen stiller i sin uttalelse spørsmålstegn ved om den nye formuleringen i loven § 1-2 med hensyn til å inkludere «bruk» av energi og fremhevingen av hensynet til «effektiv utnyttelse av energi» i tilstrekkelig grad hensyntar aktørenes forretningsmessige behov og krav til forutberegnelighet.

3.1.2.2 Departementets vurdering

Til uttalelsene fra Enfo, EVL og Advokatforeningen om forutsigbare rammevilkår, viser departementet til sine merknader under punkt 3.1.1.2. Departementet vil for øvrig bemerke at det i forhold til nye kapitler 4 og 5A er innarbeidet klarere føringer for rammene rundt kraftmarkedet gjennom en økt bruk av generelle pliktnormer.

Til forslagene fra Hydro, UiO og Statnettom å signalisere direkte i ordlyden de sentrale hensynene bak reguleringen av kraftmarkedet og nettmonopolet, vil departementet påpeke at et effektivt kraftmarked er et virkemiddel for å oppnå energilovens grunnleggende formål om samfunnsmessig rasjonalitet i hele verdikjeden fra produksjon til fordeling og bruk av energi. Det er ikke hensiktsmessig å nevne enkelte virkemidler direkte i en formålsbestemmelse.

Departementet viser til at forarbeidene til energiloven allerede synliggjør de sentrale hensynene bak monopolreguleringen og at et effektivt kraftmarked skal brukes som virkemiddel for å oppnå målet, jf. Ot. prp. nr. 43 (1989-90). Departementet er derfor uenig med Statnetti at et effektivt kraftmarked som virkemiddel ikke har rettslig forankring.

Departementet vil uansett påpeke at slike eventuelle styrende virkemidler mest naturlig bør forankres i generelle materielle plikt- og rettighetsnormer i lovens enkelte bestemmelser.

Flere av høringspartene, herunder fylkesmannen i Vest-Agder, fylkesmannen i Vestfold, Norges Miljøvernforbundog OFE foreslår at hensynet til miljøet skal komme direkte til uttrykk i ordlyden i formålsparagrafen. Det foreslås for eksempel at ord som «bærekraftig» og lignende skal inntas, mens andre ønsker å gå betydelig lenger enn foreslått i utkastet.

Etter departementets mening vil det ligge mange utfordringer i moderne energiforvaltning der flere hensyn gjør seg gjeldende. Etter departementets syn vil en for detaljert fremheving av enkelte formål gjøre bestemmelsen mindre egnet til å ivareta andre viktige formål, for eksempel hensynet til næringsutvikling. Det bør videre unngås at en formålsbestemmelse blir en opplisting av for mange hensyn. Spørsmålet er om en opplisting har noen større verdi enn en mer generelt utformet formålsbestemmelse, utover å tjene som en ren «huskeliste» for lovanvenderen. En slik nærmere presisering passer etter departementets vurdering bedre i motivene enn i lovens ordlyd. Gjennom en opplisting i motivene vil det også være lettere å få fram at opplistingen ikke er ment å være uttømmende.

I formuleringene «samfunnsmessig rasjonell» og «allmenne interesser» vil man etter departementets syn sikre en balansert avveining av eksisterende og nye hensyn.

Det er på det rene at miljøhensyn og bærekraftig utnytting vil være sentrale momenter ved tolkning av dette begrepet slik det fremgår av merknadene til lovbestemmelsen i Ot.prp. nr. 43 (1989-90):

«Under allmenne interesser hører bl.a. vitenskap, kultur, naturvern og friluftsliv, landskap, fugletrekk, fisk, næringsliv samt det berørte lokalsamfunn og de berørte kommuner.»

Departementet har for øvrig valgt å ikke nevne miljøhensyn spesielt i formålsbestemmelsen til ny vannressurslov som i langt større grad enn energiloven er en areal- og ressurslov. Departementet viser til at komiteen i Innst. O. nr. 101 (1999-2000) om ny vannressurslov uttalte følgende om begrepet «allmenne interesser»:

«Komiteen meiner omgrepet «allmenne interesser» er ei viktig rettesnor under utøvinga av konsesjonspolitikken. Tolkinga av omgrepet har i mange tilfelle løfta fram ideelle og ikkje-økonomiske interesser. Omgrepet tek òg i stor grad omsyn til vassdraget sin eigenverdi. Det uttrykkjer, i tråd med gjeldande rettspraksis, ein standard som vernar om dei allmenne interesser som til ei kvar tid blir sett på som viktigast. Komiteen er samd med departementet i at «allmenne interesser» også tek opp i seg omsynet til effektiv ressursbruk.»

Komiteens uttalelse og forståelse av begrepet «allmenne interesser» gjør seg tilsvarende gjeldende for fortolkningen av begrepet i forhold til energiloven § 1-2.

Departementet går derfor inn for en generell formålsbestemmelse.

Når det gjelder forslaget om å inkludere «bruk» av energi og å innta hensynet til «effektiv utnyttelse av energi», konstaterer departementet at høringspartenes syn varierer sterkt.

Departementet finner det naturlig at «bruk» av energi blir nevnt blant de funksjoner som loven skal ivareta, og er enig med IFE i at man derved synliggjør at loven omfatter hele kjeden fra energiproduksjon til energibruk. Etter gjeldende formålsbestemmelse skal energimyndighetene sikre at hele ressursstrømmen for energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Med forslaget understrekes energimyndighetenes ansvar for det totale energisystem, herunder vurderinger og virkemidler knyttet til bruk og utnyttelse av energi. Med energibruk menes i denne sammenheng stasjonær energibruk.

Hensynet til bruk av energi ivaretas også gjennom forslaget til ny § 4-4 i Ot.prp. nr. 35 (2000-2001) om omlegging av energibruk og energiproduksjon som gjelder opphevelse av ordningen med såkalt lovpålagt enøk og opprettelse av et nytt statlig organ.

Ulike høringsinstanser har som nevnt under punkt 2.3 tatt opp flere grunnleggende spørsmål ved energiloven. Departementet finner det i denne omgang naturlig å innlemme hensynet til bruk av energi i formålsbestemmelsen som en oppfølging av Stortingets vedtak i forbindelse med energimeldingen, for derved å understreke at energimyndighetene har et hovedansvar for det totale energisystemet.

Departementet kan derfor ikke se at innvendingene fra Enfo, EVL, Hydro, Agder Energiog Advokatforeningen tilsier at «bruk» av energi ikke inntas i formålsbestemmelsens ordlyd. Når det for øvrig gjelder de samme høringsparters skepsis til at det ved forskrift eller enkeltvedtak skal kunne fastsettes tyngende krav overfor netteiere, produsenter og kraftomsettere ut fra hensynet til å begrense energibruk, vil departementet vise til at lovens hovedformål fortsatt er samfunnsmessig rasjonelle tiltak. For øvrig vises det til punkt 2.3.

Når det gjelder spørsmålet om hensynet til «effektiv utnyttelse av energi» skal komme til uttrykk i ordlyden, er departementet enig med Hydro og UiO i at dette er unødvendig å presisere siden det foreslås at «bruk av energi» skal foregå på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det er energimyndighetene som har hovedansvaret for det totale energisystem, herunder vurderinger og virkemidler knyttet til bruk og utnyttelse av energi.

3.1.3 Endring av § 1-4

I bestemmelsen er det henvist til § 7-5 fjerde ledd, som ble opphevet ved lov av 20. juli 1991 nr. 66 om endringer i straffeloven m.m. Ved en inkurie ble ikke henvisningen fjernet fra § 1-4, og departementet foreslo i høringsutkastet å fjerne denne. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet.

3.2 Endringer i kapittel 2

3.2.1 Generelt om endringene i kapittel 2

De foreslåtte endringene i kapittel 2 er først og fremst knyttet til forslaget om å oppheve gjeldende regel om forhåndsmelding, samt å endre bestemmelsen om søknad for å bringe energiloven i samsvar med reglene om melding og konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77.

De øvrige endringene i kapittel 2 er av mer rettsteknisk karakter og henger sammen med forslaget om at loven generelt skal legge myndighet til «departementet», jf. punkt 3.1.1 ovenfor.

3.2.2 Tilpasning av kapittel 2 til plan- og bygningsloven - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å oppheve bestemmelsen i energiloven § 2-1 om forhåndsmelding ved utarbeidelse av planer for nye elektriske anlegg.

3.2.2.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, EVL, fylkesmannen i Vest-Agder, Statnett, Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Advokatforeningen, LOog fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Alle høringsinstanser støtter prinsipielt en gjennomgang og harmonisering i forhold til plan- og bygningsloven, og deler departementets vurdering. Høringsinstansene har imidlertid noe forskjellige begrunnelser for sin støtte til forslaget.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler eksempelvis:

«Vi går ut fra at forslag til endringer i lovens kapittel 2 for å bringe samsvar mellom energiloven og bestemmelsene i plan og bygningsloven også har blikket rettet mot Planlovutvalgets arbeid og den forventede innføring av EU-rådsdirektiv som har vært på høring»

Det heter i Enfos uttalelse:

«Enfo deler departementets syn i at det er uhensiktsmessig å operere med to regelsett og registrerer at forslagene for øvrig ikke er ment å innebære noen endring i gjeldende praksis på området. Vi forutsetter at endringene i sum medfører en forenklet saksbehandling. Når det gjelder forholdet mellom sektor- og særlovgivning i et større perspektiv, avventer vi med interesse Bugge-utvalgets utredning.»

Statnett SF påpeker i sin uttalelse:

«De parallelle regelverkene om forhåndsmelding og konsekvensutredninger i energiloven og plan- og bygningsloven har ikke skapt problemer for Statnett. Vi ser det likevel som positivt at bestemmelsene i energiloven fjernes med henvisning til tilsvarende regler i plan- og bygningsloven. Det er imidlertid en viktig forutsetning at samordningen og vurderingene fortsatt gjøres av et organ som har sterk faglig kompetanse på energianlegg, og dette legger vi til grunn som en klar forutsetning. En effektiv og samfunnsgavnlig utvikling av overføringsnettet forutsetter en grundig konsesjonsbehandling av instanser som har inngående kjennskap til vårt fagområde. Det gjelder ikke minst når mange av overføringsanleggene nærmer seg «aldersgrensen», både rent teknisk og ved at konsesjonene utløper.»

3.2.2.2 Departementets vurdering

Energiloven har i kapittel 2 saksbehandlingsregler som omfatter hele prosessen fra planleggingen av et prosjekt starter til vedtak blir fattet. § 2-1 har regler om forhåndsmelding, § 2-2 om søknad og § 2-3 om vedtak. Utfyllende bestemmelser om virkeområdet for forhåndsmelding er gitt i forskrift av 7. desember 1990 nr. 959 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. § 2-1.

Virkeområdet ble tilpasset forskrift gitt ved Kronprinsreg. res. av 27. juli 1990 om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven kap. VII-a. Frem til 1. august 1995 var det gjort unntak fra meldeplikt etter plan- og bygningsloven ved bygging av kraftledninger, men etter denne dato har det vært et tosporet system med parallelle regelsett for saksbehandlingen frem til søknadsfasen.

Etter departementets oppfatning er det uhensiktsmessig å operere med to slike regelsett. Ut fra hensynet til regelforenkling, foreslås det å oppheve reglene om forhåndsmelding, og i stedet innta en henvisning til konsekvensutredningsreglene i plan- og bygningsloven kap. VII-a i forslaget § 2-1.

En del større energianlegg vil i tillegg til konsesjon også kreve behandling etter plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger, eksempelvis større energiproduksjonsanlegg som gasskraftverk, større kraftledninger, m.v. Formålet med dette regelverket er å sikre en grundig avklaring av konsekvenser før tillatelser gis. Virkemidlet er en pålagt prosedyre med melding, utredningsprogram, konsekvensutredning, høring og godkjenning av utredningene.

Konsekvensutredningen skal etter gjeldende rett alltid inneholde en beskrivelse av relevante opplysninger om dagens situasjon med hensyn til miljøet, naturressursene og samfunnsforholdene i det eller de områdene tiltaket er foreslått lokalisert.

Ansvarlig myndighet ved fastsetting av utredningsprogram og godkjenning av utredninger er fastsatt i forskrift om konsekvensutredninger gitt av Miljøverndepartementet med hjemmel i plan- og bygningsloven. Ansvarlig myndighet er for hver tiltakstype den myndighet som gir de sentrale tillatelser tilknyttet vedkommende anlegg. For energianlegg er NVE ansvarlig myndighet.

Departementet er for øvrig enig med Statnett i at det er en klar og viktig forutsetning for opphevelsen av bestemmelsen om forhåndsmelding i energiloven at samordningen og vurderingene tilknyttet meldinger og konsekvensutredninger for energianlegg fortsatt gjøres av et organ som har sterk faglig kompetanse på slike anlegg, og at en effektiv og samfunnsgagnlig utvikling av overføringsnettet forutsetter en grundig konsesjonsbehandling av NVE som har inngående kjennskap til fagområdet. En slik kobling mellom energimyndighet og utredningsmyndighet synes hensiktsmessig og forutsettes derfor videreført.

I tillegg til å oppheve bestemmelsen om forhåndsmelding, foreslår departementet endringer i i forhold til gjeldende § 2-2 siste ledd (forslaget § 2-1 siste ledd). Bestemmelsen slår i dag fast at en søknad etter energiloven kan utsettes i påvente av en samlet plan for energiforsyningen eller i tilfelle endring av tidligere vedtatte offentlige planer anses påkrevd. Det er unødvendig med egen lovhenvisning om at søknader om elektriske anlegg skal oppfylle de krav som settes etter plan- og bygningsloven. Begrepet «samlet plan for energiforsyningen» passer ikke inn i dagens system, der energiplanlegging i større grad er knyttet opp mot virksomheten i nettselskapene, med NVE som overordnet ansvarlig. Departementet foreslår derfor å endre denne bestemmelsen slik at den bringes i samsvar med forslaget til ny § 5B-1 om energiplanlegging, slik at behandlingen av en søknad etter energiloven kan utsettes i påvente av en energiplan etter § 5B-1. Det vises for øvrig til punkt 3.7.

3.3 Endringer i energiloven kapittel 3

3.3.1 Generelt om forslagene til endringer i kapittel 3

Departementet foreslår ingen vesentlige endringer i kapittel 3 bortsett fra en delvis endring av den virksomheten som er underlagt konsesjonsplikt etter §§ 3-1 og 3-2 og en rettsteknisk ombygging av § 3-4. Det foreslås å oppheve bestemmelsen i § 3-4 nr. 2 om adgangen til å tvangsfusjonere nettselskaper. De øvrige endringene i kapitel 3 er opphevelser av enkelte bestemmelser og endringer i samsvar med forslaget om at loven skal legge myndighet til «departementet». Når det gjelder sistnevnte vises til punkt 3.1.1.

3.3.2 Endringer i §§ 3-1 og 3-2 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å endre «drives» til «eies» i oppregningen av hva som er konsesjonspliktig virksomhet knyttet til elektriske anlegg etter §§ 3-1 og 3-2. Samtidig ble det foreslått at departementet med hjemmel i § 3-4 skulle gis kompetanse til å kunne fastsette vilkår eller gi forskrifter om forholdet mellom anleggseieren og eventuelle operatører.

3.3.2.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, UiO, Agder Energi, SFO, Samarbeidande Kraftfylke, Statnett SF, Advokatforeningen, LOog Miljøverndepartementet.

Enfo, Agder Energi, Advokatforeningen og SFO støtter alle forslaget i høringsutkastet om å endre konsesjonsplikten fra «drive» til «eie». Alle viser i hovedsak til at forslaget er en praktisk viktig endring, og at det blant aktørene i bransjen er interesse for å benytte andre selskaps- og driftsmodeller. Det vises til at lovforslaget synes å gi større fleksibilitet med hensyn til fremtidige driftsmodeller. Alle uttrykker i hovedsak også at det er viktig å presisere at reguleringen av forholdet mellom eier og operatør ikke må gå lenger enn nødvendig for å ivareta tekniske og sikkerhetsmessige hensyn, og at det er viktig å opprettholde den tilsiktede fleksibilitet i lovforslaget med henblikk på nettorganisering.

Enfo uttaler at de ikke ser behov for ytterligere regulering av forholdet mellom eier og operatør. Det påpekes for øvrig vedrørende hjemmelen til å fastsette forskrifter eller fatte enkeltvedtak knyttet til bortsetting av drift at det etter Enfos syn kun er sikkerhetsmessige forhold som kan begrunne en slik regulering.

Advokatforeningen uttaler blant annet om forslaget:

«Vi er enig i at den konsesjonspliktige virksomheten nå endres fra å drive til å eie, forutsatt at det som departementet peker på samlet sett kan opprettholdes en tilfredsstillende kontrollordning. Eierens ansvar for en sikker og hensiktsmessig drift må da komme klart frem. I denne forbindelse er det viktig å presisere at konsesjonæren plikter å følge vilkår som er fastsatt i konsesjon og forskrifter.»

SFO uttaler blant annet om dette:

«Det synes imidlertid noe uklart hva departementet legger i begrunnelsen for sitt forslag. SFOs begrunnelse for denne enighet bygger på at vi derved tolker endringen som en oppmyking i forhold til dagens innarbeidede tolkning, som har virket konserverende hva angår nye driftsformer.»

Samarbeidande Kraftfylke er enig i at eiere av nettanlegg skal være konsesjonspliktige og uttaler at dette også bør kunne gi grunnlag for at omfanget av oppkjøp av nettvirksomhet kan kontrolleres gjennom konsesjonsordningen.

Statnett forutsetter i sin høringsuttalelse at endringen ikke svekker driftssikkerheten i det norske kraftsystemet. Det vises videre til at departementet i høringsutkastet drøftet vertikal integrasjon og forholdet til den foreslåtte endringen.

Miljøverndepartementet uttaler:

«Det virker fornuftig at konsesjonskrav knyttes til reell eier. Dette vil sikre at pålegg og krav vil ha en klar adressat med tanke på at driftsansvarlig kan endres hyppig i et fristilt energimarked. Økt bruk av egenkontrollsystemer som finansieres av energiselskapene synes å være en kostnadseffektiv måte å styrke kontrollen på.»

LO og UiO støtter ikke departementets forslag.

UiO viser i sin uttalelse til at begrunnelsen for at gjeldende lovbestemmelser knytter konsesjonsplikten til drift i det vesentligste er samfunnets behov for kontroll med driften av slike anlegg. Det heter videre at denne begrunnelsen tilsier at konsesjonsplikten som i dag knyttes til virksomhetsutøveren, som ikke behøver å være eier, og det henvises til at dette er systemet i lovgivning som det er naturlig å sammenligne med, for eksempel jernbanelovgivningen og petroleumslovgivningen. Det påpekes også at forslaget om å stille krav til forholdet mellom eier og operatør derfor representerer en omvei. Det henvises til at virksomheten under en anleggskonsesjon gjelder de tekniske og sikkerhetsmessige sidene ved kraftproduksjon og nettvirksomhet. Det vises til at de kommersielle sidene hører under omsetningskonsesjonen, hvor konsesjonsplikten er knyttet til virksomhetsutøvelsen. UiO mener derfor at de beste grunner taler for å la virksomhetsutøver være pliktsubjekt så vel i forhold til tekniske som kommersielle funksjoner.

LOviser i sin uttalelse til at forslaget innebærer en vesentlig endring som vil føre til en større avstand mellom den som driver anlegget og den styresmakt som stiller krav til driften. Det påpekes at hyppige skifter av driftsorganisasjonen, for eksempel gjennom utstrakt bruk av anbudsprinsippet, også vil være negativt i forhold til det ansvar operatøren har for anlegget. Det samme kan i følge LO skje i forhold til eier av anlegget. Det uttales videre at det forhold at både eier og operatør i dag blir stilt overfor strenge krav til inntjening, ikke styrker LOs tro på den foreslåtte endringen. LO sier videre at det er tvilsomt om forskriftene kan utformes slik at de sikkerhetsmessige faktorene fullt ut blir ivaretatt, og frykter at endringen også kan gå utover leveringssikkerheten i anleggene. LO støtter derfor ikke endringsforslaget og advarer mot de negative konsekvensene dette vil kunne få for personsikkerhet og forsyningssikkerhet. Organisasjonen mener at det fortsatt vil være viktig at både driver og eiers ansvar for sikkerhet og drift er synliggjort.

3.3.2.2 Departementets vurdering

Departementet vil vise til at dagens konsesjonsplikt ble etablert i en tid da funksjonene bygge, eie og drive ble fylt av samme subjekt. Konsesjonsplikten er i hovedsak begrunnet i at konsesjonsmyndighetene skal treffe beslutning om hvorvidt og hvor anlegg skal etableres, og behovet for å ha kontroll med drift av slike anlegg når det gjelder ansvarsforhold, drift og vedlikehold.

Som regel er det eier av anleggene som faktisk driver dem, men etablering av nye organisasjons- og driftsmodeller har aktualisert en gjennomgang av konsesjonsplikten.

Om den som tar over hele eller deler av driften skal anses som å være den reelle driveren, og dermed konsesjonspliktig, byr på grensedragningsproblemer. Dette må vurderes konkret på bakgrunn av hvor mange og hvor viktige oppgaver det er som settes bort.

Når det gjelder Statnetts forutsetninger om at endringen ikke må svekke driftssikkerheten i kraftsystemet, vil departementet vise til at innføringen av et nytt kapittel 5A medfører at myndighetene og den systemansvarlige har et betryggende hjemmelsgrunnlag i forhold til driftskoordinering, leveringskvalitet og rasjonering både i forhold til de som helt eller delvis eier eller driver elektriske anlegg.

Departementet foreslår at den konsesjonspliktige virksomheten endres fra å drive til å eie, jfr §§ 3-1, 3-2 og 5-1. Konsesjonsplikten pålegges den reelle eier. Dette gir en klarere avgrensning av konsesjonsplikten. Det foreslås ingen endringer med hensyn til konsesjonsplikten for å bygge elektriske anlegg. En tilfredsstillende regulering vil videreføres selv om en endrer den konsesjonspliktige virksomheten fra å drive til å eie, samtidig som det gir bransjen fleksibilitet i valg av driftsformer.

Når det gjelder uttalelsene fra Agder Energi, Statnett, Advokatforeningenog LO med hensyn til eierens ansvar som konsesjonær for en sikker og hensiktsmessig drift, vil departementet understreke at eier som konsesjonær ikke vil få redusert sine forpliktelser i tilfeller hvor man står overfor bortsettelse. Som konsesjonær vil eier stå ansvarlig overfor myndighetene. Dette innebærer at myndighetene må ha adgang til å kunne stille krav om at konsesjonæren skal ha en organisasjon med tilstrekkelig kompetanse til å kunne etterleve sine privatrettslige og offentligrettslige forpliktelser. Kravet til organisasjonens omfang og kompetanse vil avhenge av størrelsen på konsesjonærens anlegg og hvilken betydning de har for energiforsyningen. Nærmere krav i denne forbindelse kan gis med hjemmel i forslaget til ny § 3-4 nr. 5, jf. § 7-6.

Anleggskonsesjonæren må i kraft av å være eier og ansvarlig ha i behold et klart juridisk grunnlag til å kunne bryte inn i driften dersom offentligrettslige plikter tilsier en umiddelbar reaksjon. Det foreslås derfor å gi adgang til å stille nærmere krav overfor eiere for å sikre en sikker og hensiktsmessig drift i forbindelse med driftsbortsettelse, se § 3-4 nr. 5, jf. § 7-6. I den anledning vil det også være adgang til å gi nærmere bestemmelser om tilstrekkelig kompetanse hos den eieren overlater driftsoppgaver til. Videre vises det til forslaget om krav til internkontroll i § 7-1 annet ledd hos blant annet anleggs- og områdekonsesjonærene. Se punkt 3.9.2.

Når det gjelder spørsmålet om det er behov for at energimyndighetene gjennom enkeltvedtak eller forskrifter skal utøve kontroll med forholdet mellom eier som konsesjonær og eventuelle operatører, vil departementet vise til at de ulike høringspartene har forskjellige syn på spørsmålet.

LO er opptatt av personsikkerheten og forsyningssikkerhet, og understreker uansett at både eier og drivers ansvar for sikkerhet og drift må kontrolleres. Enfo, Agder Energi og Advokatforeningenuttrykker i hovedsak at reguleringen og kontrollen av forholdet mellom eier som konsesjonær og operatører ikke må gå lenger enn nødvendig for å ivareta tekniske og sikkerhetsmessige forhold.

Departementet vil vise til at krav om sikkerhet og kompetanse i forbindelse med hvordan elektriske anlegg skal utføres, vedlikeholdes og drives også følger av regler fastsatt med hjemmel i Lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr av 24. mai 1929 nr. 4. Produkt- og Elektrisitetstilsynet fører tilsyn med etterlevelsen av reglene. Arbeidsmiljøloven av 4. februar 1977 nr. 4 med tilhørende forskrifter ivaretar arbeidstakerenes sikkerhet og vern. Direktoratet for arbeidstilsynet har hovedansvaret med å føre tilsyn etter disse reglene. Departementet vil derfor vurdere behovet for å regulere forholdet mellom konsesjonæren som eier og eventuelle operatører i lys av ovennevnte regelverk i samråd med respektive myndigheter.

Når det gjelder uttalelsen fra Statnett knyttet til økt vertikal integrasjon og selskapsmessig skille, vil departementet påpeke at praksisen med krav om konsernmodell har gitt et mer reelt skille mellom den konkurranseutsatte virksomheten og monopolvirksomheten. Departementet legger nå til grunn at krav om konsernmodell kan stilles i forhold til alle sammenslåinger, kjøp/oppkjøp, annen ervervelse eller etablering hvor både nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet er involvert, jf. punkt 3.4.2.2.

Endringen av det konsesjonspliktige subjekt medfører ingen lemping med hensyn til krav om konsernmodell. Bortsettelse av drift kan innebære at driver vil forestå både nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Det foreslås derfor at det med hjemmel i § 3-4 nr. 5, jf. § 7-6, kan settes begrensninger med hensyn til bortsettelse av drift til subjekter der det ellers ville ført til sammenblanding mellom nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet på driverens hånd. Se forslaget til § 3-4 nr. 5 og § 7-6. Bortsettelse av rene tekniske oppgaver som ikke gir innflytelse på grensesnittet mellom monopol og konkurranseutsatt virksomhet vil likevel kunne tillates.

Departementet vil presisere at de kommersielle sidene ved nettdrift, som for eksempel tariffering, måling, avregning og fakturering m.v., reguleres av bestemmelsene i kapittel 4. Hvorvidt en virksomhet eller driftsbortsettelse er omsetningskonsesjonspliktig må vurderes på selvstendig grunnlag i forhold til § 4-1 og er således upåvirket av her omtalte endringer. I visse tilfeller vil en driftsbortsettelse kunne medføre at den som overtar driften bør gis en egen inntektsramme. Denne må gjenspeile kostnadene hos eieren.

Departementet vil presisere at gjeldende konsesjoner gitt til drivere som ikke selv eier anleggene, vil gjelde inntil de løper ut. Ettersom konsesjonene i slike tilfeller er gitt på bakgrunn av at konsesjonæren driver, vil konsesjonæren fortsatt være forpliktet til selv å drive anleggene. Nye forskrifter gitt med hjemmel i § 3-4, jf. § 7-6, vil også gjelde for konsesjoner utstedt før lovendringen trer i kraft.

«Kongen» i § 3-1 annet ledd og i § 3-2 endres til «Departementet», jf. punkt 3.1.1.

3.3.3 Endringer i § 3-3 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at ordene «eller varmeenergi» skulle fjernes fra § 3-3 første ledd om leveringsplikt.

3.3.3.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelse til dette forslaget fra Norsk Fjernvarmeforening som uttaler:

«Dagens bestemmelse gir sluttbruker en garanti for at det kan leveres energi innenfor et område. Norsk Fjernvarmeforening har forståelse for at dagens lovtekst ikke har gitt selvstendig hjemmel til å pålegge tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg og at dette reguleres etter plan- og bygningsloven § 66a.

Når formuleringen «eller varmeenergi» foreslås fjernet, gir dette en svekkelse av områdekonsesjonærens mulighet til å gjennomføre en rasjonell energiforsyning. Hvis det er økonomisk gunstig bør konsesjonæren ha mulighet til å levere varmeenergi til det som kan dekkes med denne energiformen. Vi vil her vise til områdekonsesjonærens mulighet for å levere elektrisitet fra dieselaggregater som erstatning for å bygge og vedlikeholde kraftlinjer i grisgrendte strøk. Det kan være like naturlig å erstatte elektrisk oppvarming med lokale kjeler for å få en rasjonell energiforsyning i et område.»

3.3.3.2 Departementets vurdering

Departementet vil understreke at forslaget om å fjerne ordene «eller varmeenergi» ikke medfører noen materielle endringer i forhold til gjeldende bestemmelse om leveringsplikt.

Bestemmelsen har i praksis skapt tvil om områdekonsesjonæren kan pålegge abonnenter tilknytning til fjernvarmeanlegg. Departementet vil presisere at formuleringen «eller varmeenergi» i dagens bestemmelse aldri har gitt selvstendig hjemmel til å pålegge tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg.

Departementet vil påpeke at rammevilkårene for vannbåren varme ikke påvirkes av denne presiseringen. Utelatelsen medfører derfor ingen endring av praktiseringen av denne bestemmelsen. For eksempel kan sluttbrukere som i dag fortsatt pålegges tilknytning til et fjernvarmeanlegg under forutsetning av at anlegget er konsesjonsbehandlet etter energiloven kapittel 5 og at kommunen har fastsatt vedtekt om tilknytningsplikt etter plan- og bygningsloven § 66a. Når det er lagt til rette for andre oppvarmingsformer enn bruk av elektrisk energi, vil konsekvensen for netteier være at han kan redusere nettinvesteringene.

Departementet vil videre understreke at endringen heller ikke innebærer en utvidelse av nettselskapenes ansvar for leveranser av elektrisk energi. Leveringsplikten har til nå vært tolket som en plikt til å blant annet knytte kundene til nettet. Denne tilknytningsplikten sikrer kundene adgang til fysiske kraftleveranser og dermed adgang til kraftmarkedet.

Når det gjelder områdekonsesjonærens muligheter til å velge lønnsomme alternative forsyningsmåter, vil departementet presisere at leveringsplikten i dag ikke er absolutt. Etter § 3-3 nytt annet ledd (tilsvarer gjeldende tredje ledd) kan departementet dispensere fra leveringsplikten dersom særlige grunner tilsier det. Myndigheten til å gi fritak fra leveringsplikt er i dag delegert til NVE som førsteinstans.

Gjennom praksis i henhold til bestemmelsen har departementet i enkelte tilfeller i saker om fritak fra leveringsplikt gitt dispensasjon fra tilknytningsplikten, men ikke fra leveringsplikten, slik at nettselskapene for eksempel har blitt pålagt å tilby kunden forsyning gjennom lokale frittstående anlegg.

Departementet ønsker derfor å presisere at gjeldende bestemmelse prinsipielt ikke er til hinder for at en områdekonsesjonær som ønsker å etablere rimeligere alternative løsninger for forsyning av sine kunder gjennom for eksempel frittstående anlegg, kan søke NVE om dette. Slike løsninger kan for eksempel være aktuelt i særlig avsidesliggende områder, hvor etablering av nettilknytning vil være uforholdsmessig dyrt og kundenes interesser i en sikker og tilfredsstillende energiforsyning kan ivaretas på annen måte.

Siden tilknytningsplikten er grunnleggende for kundenes tilgang til kraftmarkedet og dessuten erfaringsmessig skaper større eller mindre interessekonflikter mellom nettselskap og kunde, ser departementet det imidlertid som mest hensiktsmessig at etablering av slike løsninger fortsatt skal forutsette søknad og behandling av myndighetene med tilhørende klageadgang både for nettselskap og kunder.

Departementet vil for øvrig presisere at innholdet i nytt annet ledd (tilsvarer gamle § 3-3 tredje ledd) ikke er endret, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 62 og s. 88.

Departementet vil imidlertid som angitt under punkt 2.3 utrede nærmere spørsmålene om hvordan energiloven kan endres for bedre å kunne ivareta energiforsyningen i et mer helhetlig perspektiv.

Nåværende fjerde ledd oppheves som følge av forslaget om å innføre en generell bestemmelse om rasjonering. Det vises til punkt 3.6.3.

3.3.4 Endring av § 3-4 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at nåværende § 3-4 (Vilkår) skulle oppheves og erstattes av ny § 3-4. Forslaget til endringen av bestemmelsen var hovedsakelig av lovteknisk art.

3.3.4.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, Justisdepartementet, UiO, Agder Energi, SFO, Naturvernforbundet, Statnett og Advokatforeningen.

Enfo foreslår at hjemmelen i gjeldende § 3-4 nr. 2 til å kunne pålegge anleggs- og områdekonsesjonærer å gå inn i større sammenslutninger eller ta opp i seg andre energiverk bør oppheves under henvisning til at det er markedet og aktørene selv som bør finne de riktige løsninger også for strukturelle forhold. Videre mener Enfo at det i forhold til bestemmelsen om utnyttelse av det enkelte kraftverk, jf. gjeldende § 3-4 nr. 4, må legges presise føringer om at bestemmelsen kun kan benyttes i unormale situasjoner eller i unntakssituasjoner. Forarbeidene bør også etter Enfos mening gi eksempler på slike situasjoner.

Agder Energiog Advokatforeningen viser begge som Enfo også til at hjemmelen i gjeldende § 3-4 nr. 2 bør oppheves. Det påpekes at bestemmelsen heller ikke har blitt benyttet i praksis.

UiO tar i sin uttalelse opp spørsmålet om tildelingskriterier for konsesjoner for bygging av ny produksjonskapasitet og forholdet til elmarkedsdirektivet. Det vises til at direktivet artikkel 4 krever at konsesjoner tildeles på grunnlag av objektive, gjennomsiktige og ikke-diskriminerende kriterier, og at bestemmelsen suppleres av direktivet artikkel 5 som angir en ikke uttømmende liste over relevante kriterier. Det uttales at det i loven - eller i forskriftene til loven - for å oppfylle direktivets krav må presiseres at konsesjoner gitt etter §§ 3-1 og 3-2 til produksjonsanlegg skal tildeles etter objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier.

SFO, Naturvernforbundet og Statnettuttaler seg alle primært om bestemmelsen i høringsutkastet § 3-4 nr. 5 som ble foreslått som hjemmel for forskrifter om sentral og regional kraftsystemplanlegging og lokal energiplanlegging.

Det heter i SFOs uttalelse:

«Med bakgrunn i tiden som er gått siden energiloven ble gjort gjeldende, må ikke departementets videreføring av bestemmelsene om vilkår innebære at departementet ikke bidrar til å legge til rette for en rasjonell utvikling av organiseringen av monopolvirksomheten ...»

Norges Naturvernforbund uttaler blant annet:

«Generelt vil organisasjonene peke på det forhold at kraftsystemplanlegging i dag lever sitt eget liv uavhengig av energiplanleggingen. Dette er en svakhet ved dagens energisystem som organisasjonene håper at energiloven vil bidra til å rette opp ved at det pålegges en sammenkobling mellom de to planleggingsfærene. Kraftsystemplanlegging omfatter i dag kun produksjon og overføring av elektrisitet. Organisasjonene krever at energifleksible løsninger som nær- og fjernvarme, varmepumper, energisparing og energieffektivisering tas inn som kriterier i kraftsystemplanleggingen. Vi vil i denne sammenheng peke på at det er store mengder effekt som kan frigjøres i både industri og boliger her til lands.»

Statnett påpeker i sin uttalelse at det er positivt at hjemmelen for kraftsystemplanlegging blir forankret i loven og at det ikke legges opp til større materielle endringer med hensyn til innholdet i planleggingen. Statnett uttaler videre at kraftsystemplanleggingen i dag i det alt vesentlige er omtalt i St.prp. nr. 100 (1990-91) i forbindelse med diskusjonen om Statnetts oppgaver. Det vises til at det ble forutsatt at Statnett skal utarbeide kraftsystemplan for sin del av overføringsnettet og ha ansvaret for systemplanleggingen og vurderingen av den langsiktige utviklingen av sentralnettsfunksjonen. Samtidig uttaler Statnett også at ansvaret for at sentral overføring av kraft fungerer tilfredsstillende i alle deler av landet ble tillagt foretaket. Statnett mener videre at det er behov for en klar rettslig forankring av disse sentrale og viktige oppgavene, og at foretaket er komfortabel med formuleringene i St.prp. nr. 100 (1990-91) vedrørende Statnetts selvstendige planansvar. Det uttales avslutningsvis:

«Uavhengig av hvilken modell som velges på dette punktet, er det uansett meget viktig at regelverket gir den nødvendige fleksibilitet med hensyn til hvordan planleggingen skal gjennomføres.»

3.3.4.2 Departementets vurdering

§ 3-4 gjelder etter sin ordlyd «vilkår» som settes for konsesjon på elektriske anlegg etter § 3-1 og områdekonsesjon etter § 3-2. Av Ot.prp. nr. 43 (1989-90) Om lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (Energiloven) fremgår det klart at dette både kan gjelde individuelt fastsatte vilkår som settes i den enkelte konsesjon og «standardvilkår» gitt ved forskrift som skal gjelde for alle konsesjonærer. På enkelte punkter er forarbeidene likevel noe uklare med hensyn til om det menes «vilkår» i egentlig forstand eller standardvilkår gitt ved forskrift.

Departementet foreslår derfor en opprydding som ikke innebærer noen realitetsendringer med hensyn til det materielle innholdet av gjeldende § 3-4 bortsett fra forslaget om adgangen til å gi forskrifter om bortsetting av drift. Det foreslås et nytt § 3-4 første ledd som slår fast at departementet kan fastsette forskrifter og individuelle konsesjonsvilkår om de ulike forhold som følger av nr. 1 - 5. I tillegg foreslås hjemmelsgrunnlaget for kraftsystemplanlegging i gjeldende §§ 2-1 og 2-2, og for energiplanlegging i gjeldende § 3-4 nr. 5, samlet i én bestemmelse om energiplanlegging i ny § 5B-1.

Når det gjelder uttalelsen fra UiO om forholdet til reglene i elmarkedsdirektivet om tildelingskriterier, vil departementet påpeke at første ledd nr. 1 er vurdert på bakgrunn av direktivet. I denne sammenheng er det direktivets bestemmelser om produksjon som står sentralt. Departementet viser til at enkelte typer produksjonsanlegg konsesjonsbehandles etter energiloven § 3-1, for eksempel vindkraftverk. Direktivet artikkel 5 nr. 1 opplister de relevante kriterier for om konsesjon for produksjon av elektrisk energi skal meddeles. Av gjeldende § 3-4 første ledd nr. 1 fremgår at det skal tas hensyn til etterspørsel etter elektrisk energi og til om anlegget vil føre til en rasjonell elforsyning. Manglende etterspørsel er ikke gyldig grunn til å nekte konsesjon i henhold til direktivet.

Dersom nr. 1 leses i sammenheng og i lys av forarbeidene, jf Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 88 og 89, går det klart frem at bestemmelsen ikke er ment som grunnlag for konsesjonsnektelse eller vilkårsfastsettelse på grunn av manglende etterspørsel. Departementet viser spesielt til uttalelsen i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 89 om at:

«Hensynet til optimal ressursanvendelse tilsier at elektriske anlegg drives og utvikles i samsvar med en samfunnsøkonomisk målsetning. Konsesjonsmyndigheten vurderer alle nye, ombygde eller utvidede elektriske komponenter mot en slik bakgrunn, og sørger for at de enkelte komponenter inngår som rasjonelle enheter i det totale kraftforsyningssystem.»

Hensynet bak bestemmelsen er å oppnå et rasjonelt kraftforsyningssystem, herunder vurderinger og vilkår knyttet til hvordan vedkommende produksjonsanlegg skal inngå i et slikt system. Bestemmelsen skal således ikke forhindre utbygging av produksjonskapasitet som måtte bli konsesjonsbehandlet etter loven. Departementet kan på denne bakgrunn ikke se at ivaretagelsen av slike hensyn ved vurderingen av konsesjonsspørsmål er i strid med direktivet. Gjeldende § 3-4 nr. 1 er heller ikke i strid med nevnte bestemmelse i direktivet.

For å rydde eventuell uklarhet av veien med hensyn til om disse kravene i direktivet er oppfylt i norsk rett eller ikke, foreslår imidlertid departementet som skissert av UiO at det i forskrifter i medhold av energiloven presiseres generelt at konsesjoner som meddeles etter energiloven skal tildeles etter objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier. Departementet foreslår for øvrig at «elektrisitetsforsyning» erstattes med «energiforsyning» for å bringe ordlyden i samsvar med forarbeidene, jf. også punkt 2.3.

Når det gjelder forslaget fra Enfo, Agder Energiog Advokatforeningen om å oppheve bestemmelsen i någjeldende § 3-4 nr. 2 til å kunne pålegge anleggs- og områdekonsesjonærer å gå inn i større sammenslutninger eller ta opp i seg andre energiverk, vil departementet vise til begrunnelsen som ble gitt for bestemmelsen i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 89:

«Denne hjemmel skal utelukkende kunne nyttes i de få tilfelle der det klart kan påvises at fortsatt drift vil være til åpenbar skade for abonnentene i området samtidig som en sammenslutning vil gi klare økonomiske, tekniske eller ressursmessige fordeler til beste for samfunnet.»

Departementet viser som Advokatforeningen til at bestemmelsen i praksis ikke har vært brukt, og til den utvikling som har funnet sted og som fortsatt finner sted i kraftmarkedet med strukturendringer innenfor nettdrift. Departementet ser ikke lenger noe grunnlag for å opprettholde denne hjemmelen, og foreslår at den oppheves.

Det tilsiktes ingen vesentlige materielle endringer i første ledd nr. 2 - 3 som tilsvarer gjeldende nr. 3 og 4. Innholdet i bestemmelsene er det samme som angitt i Ot.prp. nr. 43 (1989-90). Når det gjelder Enfos forutsetning om at adgangen til å benytte bestemmelsen i nytt første ledd nr. 3 må presiseres, vil departementet vise til merknadene til nåværende § 3-4 nr. 4 i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 89.

Til Norges Naturvernforbund og Statnett sine merknader om energiplanlegging og kraftsystemplanlegging vil departementet bemerke at det er behov for å klargjøre begrepsbruken i loven. Departementet foreslår å samle hjemmelsgrunnlaget for kraftsystemplanlegging i gjeldende §§ 2-1 og 2-2, og for energiplanlegging i gjeldende § 3-4 nr. 5 i en egen bestemmelse om energiplanlegging i ny § 5B-1, jf. punkt 3.7. Gjeldende § 3-4 første ledd nr. 5, som sist ble foreslått endret i forbindelse med forslaget om å oppheve ordningen med lovpålagt enøk, jf. Ot.prp. nr. 35 (2000-2001), foreslås flyttet til nytt kapittel 5B.

Det tilsiktes ingen materielle endringer i forslaget § 3-4 første ledd nr. 4 om krav som stilles for å unngå skader på natur- og kulturverdier. Bestemmelsen tilsvarer gjeldende § 3-4 nr. 6, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 89.

Gjeldende § 3-4 første ledd nr. 7 om konsesjonærens plikt til å gi opplysninger, utgår fra § 3-4 og foreslås samordnet med andre bestemmelser om informasjonsplikt overfor energimyndighetene. Det vises til forslaget til nytt § 7-1 tredje ledd som skal være en generell regel om opplysningsplikt overfor energimyndighetene, jf. punkt 3.9.1.

I sammenheng med endringen av konsesjonsplikten for elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg foreslås det et nytt første ledd nr. 5. For å ivareta en sikker og hensiktsmessig drift av anleggene, skal det etter dette punktet ved forskrifter eller enkeltvedtak kunne stilles krav til konsesjonærens organisasjon og kompetanse, kompetanse hos den som overlates driftsoppgaver og bestemmelser som regulerer bortsettelse av drift.

Forslaget er nærmere omtalt og vurdert ovenfor under punkt 3.3.2.

3.4 Endringer i kapittel 4

3.4.1 Generelt om endringer i kapittel 4

Kraftmarkedet har hatt en dynamisk utvikling siden innføringen av energiloven. Dette gjør det nødvendig med en revurdering av reguleringen av nettfunksjonen og kraftomsetningen.

Departementet foreslo i høringsutkastet å skille enkelte funksjoner ut fra omsetningskonsesjonsordningen og regulere disse i egne bestemmelser. Videre ble det foreslått en klargjøring av enkelte spørsmål direkte i loven og en mer rettsteknisk tilpasning av hele kapittel 4. Forslaget omfattet endringer i bestemmelsen om omsetningskonsesjon vedrørende markedsadgang, informasjonsplikt og regulering av virksomhet i tilknytning til felles infrastruktur. Det ble i tillegg foreslått å gi egne bestemmelser om måling, avregning og fakturering og organisert markedsplass. Det ble foreslått å beholde konsesjonsplikten for omsetning av elektrisk energi. Det ble også foreslått enkelte tilpasninger i konsesjonsordningen for utførsel og innførsel av elektrisk energi.

I høringsutkastet ble det videre foreslått en egen bestemmelse om påslag over nettariffen til omlegging av energibruk og energiproduksjon. Som angitt under punkt 2.1 er dette forslaget fremmet som egen proposisjon, jf. Ot.prp. 35 (2000 - 2001) Om omlegging av energibruk og energiproduksjon.

3.4.2 Omsetningskonsesjonsordningen

3.4.2.1 Høringsinstansenes syn - generelt

Departementet har mottatt høringsuttalelser til endringene i kapittel 4 fra Enfo, EVL, Hydro, Kredittilsynet, Nord Pool, UiO, Agder Energi, PIL, SFO, SSB, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Naturvernforbundet, Norsk Fjernvarmeforening, SINTEF, KS, Samarbeidande Kraftfylke, Statnett, Norsk Petroleumsinstitutt, NHO, Advokatforeningen og LO.

Departementet vil her redegjøre for høringsinstansenes synspunkter vedrørende kapittel 4 og omsetningskonsesjonsordningen generelt, mens høringsinstansenes syn på de enkelte delforslagene behandles under de respektive punktene nedenfor.

Enfo etterlyser et klarere reguleringsmessig skille i loven mellom monopol og konkurranseutsatt virksomhet, samt en klarere vurdering av hva de egentlige monopolfunksjoner består i. Enfo ønsker også presisert at pålegg som følge av nye offentlige vedtak skal gi seg utslag i økte inntektsrammer for nettselskapene. Videre ønskes det presisert at foreslåtte lovendringer ikke hindrer en overgang fra bokført kapital til nyverdi som grunnlag for avkastning gjennom inntektsrammereguleringen. Enfo tar videre opp spørsmålet om krav til intern organisering og regnskapsførsel og påpeker at de betenkeligheter som knyttet seg til vertikal integrering var overdrevne. Enfos hovedoppfatning er at aksjeloven stiller tilstrekkelige krav til organisering, og at særkrav i energiloven med hensyn til organisering og rapportering enten bør bortfalle eller modifiseres. Enfo ser også betenkeligheter ved at formålsbestemmelsen eventuelt utvides og at dette kan åpne for å stille vidtrekkende selskapsrettslige organiseringskrav med begrunnelse i hensynet til effektiv energibruk. Enfo viser også til at regnskapslovgivningen og aksjelovgivningen stiller strenge krav til regnskapsførsel, og at hjemmelen til å fastsette konsesjonsvilkår/forskrifter om regnskapsførsel ikke må resultere i kostnadsøkende avvik fra dette.

EVL mener det er positivt at regulering av nettvirksomheten i større grad forankres direkte i energiloven med tilhørende generelle forskrifter. Det påpekes imidlertid at det er behov for noe klarere føringer for forskriftskompetansen for å sikre at det ikke utvikles løsninger som hindrer en markedsorientert utvikling av nettselskapene. Det uttales videre at nettselskapenes virksomhet må gis incitamenter til å foreta samfunnsøkonomisk effektive tiltak, og at det ikke unødig må legges hindringer for en felles utnyttelse av ressurser innenfor integrerte selskaper.

Hydro påpeker i sin uttalelse at storparten av den kommersielle virksomheten knyttet til kraftomsetning gjelder finansielle kontrakter (derivater) som bare i mindre grad påvirker produksjon, priser og andre forhold som lovgiverne måtte ønske å regulere, og at en regulering av disse kontraktene i all hovedsak bør gjøres gjennom finanslovgivningen. Det uttales videre:

«Det som bør underlegges offentlig styring, er de funksjoner og enheter som må involveres for å få elkraften frem til sluttbrukerne, dvs kraftprodusenter og nettselskaper.»

Nord Poolpåpeker i sin uttalelse at de tidligere har tatt opp spørsmålet om et klarere skille mellom de ulike aktørers roller relatert til energiloven. Nord Pool mener at departementets forslag ivaretar dette på en god måte både gjennom ytterligere klargjøring av skillet mellom monopol og konkurranseutsatt virksomhet, samt gjennom en egen lovhjemmel for å avklare tvilstilfeller om hva som er omsetningskonsesjonspliktig virksomhet.

UiO påpeker i sin uttalelse at det bør inntas en generell pliktnorm i § 4-1 som synliggjør både pliktsubjektene og at de sentrale hensynene bak reguleringen er å tilrettelegge kraftmarkedet for konkurranse.

Agder Energi og Advokatforeningenpåpeker i sine uttalelser at energiloven kapittel 4 i dag i for liten grad reflekterer reguleringen i energiforskriften og NVEs forskrifter. Det reises spørsmål om ikke spesielt de grunnleggende elementene i inntektsreguleringen av nettselskapene hadde fortjent en plass i energiloven. Det foreslås en ny lovbestemmelse om nettselskapenes krav på rimelig avkastning. Det uttales videre at dagens kapittel 4 dessuten fremstår med et betydelig lovteknisk etterslep i forhold til forskriftene som er gitt med hjemmel i loven. Agder Energi etterlyser også som Enfo et klarere skille mellom monopolbasert og konkurranseutsatt virksomhet enn det som fremkommer av høringsutkastet. Gitt departementets forslag til endringer i §§ 3-1 og § 3-2 og forslagene til nye bestemmelser om måling og avregning, systemansvar, rasjonering og leveringskvalitet ser Agder Energi og Advokatforeningen ikke lenger behov for å underlegge aktører som forestår drift av nettanlegg omsetningskonsesjonsplikt. Det bes om at departementet presiserer at det er eierskapet som er pliktsubjekt hva gjelder inntektsregulering av nettmonopolet og tilhørende regler om regnskapsrapportering under henvisning til forutberegnelighet for nettselskapene og deres eiere i planleggingen av fremtidig reorganiserings- og effektiviseringsarbeid.

SFO påpeker generelt til endringene i kapittel 4 at det er viktig at departementet åpner for større grad av alternativer hva angår oppgaver som i prinsippet kan konkurranseutsettes.

Naturvernforbundet krever at omsetningskonsesjoner også har føringer for å redusere energibruken, ikke bare for effektivisering, produksjon, overføring og bruk.

Norsk Fjernvarmeforening påpeker i sin uttalelse at nettselskapenes inntektsregime i dag er knyttet til levering av elektrisk energi og til de investeringer som utføres for denne delen. Det påpekes videre at oppvarming med fjernvarme eller annen energi enn elektrisitet i konsesjonsområdet, vil redusere nettselskapenes inntekter.

KS uttrykker generelt at man er enig i de argumenter, forslag til endringer og presiseringer som ble foreslått i høringsutkastet, og viser til at endringene er nødvendige for at lovverket skal kunne styre utviklingen.

Norsk Petroleumsinstitutt påpeker i sin uttalelse at de er enige i at prinsippene som energiloven er basert på gir en riktig ramme for utviklingen av sektoren. Det uttales at det viktigste prinsippet er at det skal være et klart skille mellom tjenestene som kan omsettes i et marked og nettjenestene som er et naturlig monopol. Det tas i høringsuttalelsen til orde for at dette prinsippet bør utvikles i enda sterkere grad enn hittil. Reguleringen av nettvirksomheten bør også etter instituttets syn sikre at monopolvirksomheten drives slik at den ikke påvirker konkurransen mellom elektrisitet og de andre energibærerne. Det påpekes videre at det viktigste er å få lovfestet et krav til selskapsmessig skille mellom monopolvirksomheten og øvrige aktiviteter, samt et krav til nøytral prising av monopoltjenestene i forhold til valg av energibærere.

PIL, Statnettog NHO påpeker alle som Norsk Petroleumsinstitutt at det bør innføres krav til selskapsmessig skille.

NHO uttaler blant annet:

«Med likeverdig konkurranse mellom elektrisitet og andre energibærere vil samfunnsmessig optimale tilpasninger kunne skje i større grad. For at dette i større grad skal la seg gjøre vil det etter NHOs syn være viktig å sikre:

• Selskapsmessig skille mellom monopolvirksomheten og øvrige aktiviteter.

• Prising av monopoltjenestene på grunnlag av belastninger i nettet som tilstreber konkurransenøytralitet i forhold til andre energibærere»

PIL uttaler om spørsmålet:

«PIL beklager at OED heller ikke i denne runden stiller krav om selskapsmessig skille mellom produksjon, omsetning og andre forretningsområder som er konkurranseutsatt, og på den annen side nettdrift som er en monopolvirksomhet. Et krav om selskapsmessig skille vil bedre kontrollmuligheten dersom det er mistanke om kryssubsidiering mellom de ulike aktivitetene. PIL ber om at det nå stilles formelt krav om selskapsmessig skille i proposisjonen som skal til Stortinget.»

Statnett viser til diskusjonen i forbindelse med vedtagelsen av energiloven om at det skulle stilles krav til selskapsmessig skille. Det pekes i uttalelsen på at Norge her valgte en annen kurs enn Sverige, hvor slik deling ble gjort til et sentralt poeng for å få markedet til å fungere. Statnett mener at vi nå ser en utvikling med økende grad av vertikal integrasjon, og at det er vanskelig å se at dette er i tråd med Stortingets intensjoner. Statnett mener at argumentet med at det ville medføre en dobling av antall selskaper i dag ikke har noen relevans. Etter Statnetts oppfatning bør myndighetene bruke mulighetene til å stille krav til deling av selskaper når det gis konsesjoner. Det påpekes at en har ingen prinsipielle innvendinger til at produsentene blir større, men det bør ikke gis anledning for produsentene til å eie overordnet nett. Statnett mener videre at konsernmodellen med de krav som stilles i dag ikke er god nok, all den stund morselskapet ser både produksjon/omsetning og nett samlet når viktige beslutninger skal tas, og viser også til at det konkurranseutsatte selskapet som regel vinner fram når det måtte være interessekonflikter i samme konsern. Statnett påpeker også at store produsentdominerte konsern ikke ønsker å overdra sentralnettsanlegg til Statnett med henvisning til strategiske forhold, og at den siste tids utvikling med stadig sterkere grad av reell vertikalintegrering er svært bekymringsfull.

Også SSB har generelle merknader til markedsreguleringen og uttaler blant annet følgende:

«Det er for tiden stor aktivitet i form av sammenslåinger og oppkjøp i det norske kraftmarkedet. Selv om mange norske kraftselskaper er små sammenlignet med konkurrenter i Norden og Nord-Europa er det ofte irrelevant å se på Norden eller Nord-Europa som ett marked når en vurderer problemer med markedskonsentrasjon. Flaskehalser i nettet vil, spesielt på sikt, kunne medføre lokale markeder som er avgrenset fra omkringliggende konkurrenter. Departementet og konkurransemyndighetene bør derfor være tilbakeholdne med å godkjenne eller oppmuntre til sammenslåinger av norske produksjonsselskaper som på sikt kan få en dominerende rolle i sitt lokale område. Det vil være betraktelig vanskeligere å få til oppsplittinger i fremtiden når de regionale markedsmaktproblemene allerede har oppstått.»

3.4.2.2 Departementets vurdering

Både produsenter, omsettere, netteiere og den sentrale markedsplassen som drives av Nord Pool, får i dag tildelt omsetningskonsesjoner. I tillegg regulerer omsetningskonsesjonsordningen Statnett både som netteier, systemansvarlig, avregningsansvarlig og sentralnettsoperatør. Rene produksjonsselskaper, eventuelle operatører av produksjonsanlegg og rene omsettere er derfor i dag omfattet av omsetningskonsesjonsplikten.

Mange forhold tilsier at enkelte funksjoner bør skilles ut fra omsetningskonsesjonsordningen og klargjøres direkte i loven i tillegg til en mer rettsteknisk tilpasning av hele kapittel 4.

Reguleringen av monopoldelen og den konkurranseutsatte delen har helt forskjellige mål og bygger på ulike prinsipper. Overførings- og fordelingsnettet er infrastruktur som binder kraftsystemet sammen og reguleringen av nettet skal sikre en rasjonell og sikker drift og investeringsadferd. Videre har kontroll av nettvirksomheten en avgjørende betydning for å legge til rette for en effektiv kraftomsetning, og det er nødvendig å oppstille visse krav for produsenter og omsettere. Den konkurranseutsatte virksomheten er avhengig av nettjenester, men kan innenfor energiloven for øvrig agere fritt i markedet.

Departementets forslag innebærer en ytterligere klargjøring av skillet mellom monopolvirksomheten og den konkurranseutsatte virksomheten ved at det blir mulig å stille mer tilpassede krav til de respektive virksomhetene og funksjonene. Departementet konstaterer at EVL, Nord Pool, KS og Advokatforeningen i det vesentligste ser positivt på en opprydding.

Når det gjelder spørsmålet om det skal opprettholdes konsesjonsplikt for rene omsettere er departementet enig med Hydro i at store deler av kraftomsetningen er finansielle kontrakter. Departementet viser til at spørsmålene om regulering av finansiell kraftomsetning har vært utredet av Varederivatutvalget, jf. NOU 1999: 29 Varederivater, og at Finansdepartementet arbeider med en oppfølging av utvalgets forslag. Departementet vil presisere at omsetningen i det underliggende fysiske kraftmarkedet ikke vil bli regulert gjennom finanslovgivningen, men gjennom energilovgivningen.

Det er videre hensiktsmessig å beholde omsetningskonsesjonsordningen uendret med de øvrige tilpasninger som foreslås i kapittel 4, fordi konsesjonsmyndighetene må kunne stille individuelle krav. Det kan for eksempel være tale om å gi forenklede konsesjoner. Ved etablering av fellesnett, der flere netteiere går sammen om tariffering, vil det også være aktuelt med en individuell vurdering. Operatøren av fellesnettet kan få andre vilkår i konsesjonen enn eieren av nettet.

Kraftmarkedet er fortsatt i utvikling, og det kan bli nødvendig med ytterligere justeringer etter hvert som en høster mer erfaring. I denne sammenhengen anses en konsesjonsordning hvor krav hovedsakelig følger av forskrift hjemlet i loven som mer fleksibel. Generelle krav som skal gjelde for alle vil følge av forskrift når konsesjon først er meddelt. Det vil imidlertid fortsatt være nødvendig å kunne stille individuelt tilpassede vilkår. Adgangen til dette foreslås inntatt i loven.

Til uttalelsene fra Agder Energi og Advokatforeningen om behovet for omsetningskonsesjon for drift av nettanlegg, vil departementet vise til at ordningen omfatter alle enheter som kan stå i en eller annen form for monopolsituasjon og til at definisjonen av omsetningskonsesjonspliktig virksomhet ikke endres.

Bortsettelse av drift av nett eller produksjonsanlegg fører til at også den som overtar driften blir omsetningskonsesjonspliktig. Dersom bare deler av driften settes bort vil en kunne stå overfor grensetilfeller med hensyn til om driveren er omsetningskonsesjonspliktig. Departementet foreslår derfor en hjemmel som gir departementet kompetanse til å avgjøre slike og andre konkrete tvilstilfelle vedrørende omsetningskonsesjonspliktens omfang.

Departementet har valgt å beholde omsetningskonsesjonsordningen på grunn av den særegne karakteren ved kraftmarkedet, der faktiske koblinger mellom produksjon, omsetning og overføring av kraft krever fleksible løsninger.

Når det gjelder forslaget fra Agder Energi og Advokatforeningen om å lovfeste nettselskapenes rett til avkastning, vil departementet vise til Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 51 hvor det står:

«Å sikre kostnadseffektiv drift av nettsystemet er et viktig mål for myndighetene. Naturlige monopoler skal drives med non-profit etter normal avkastning på investert kapital. Monopolkontrollen vil være det sentrale instrument i denne sammenheng.»

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å forankre retten til normal avkastning direkte i lovens ordlyd. En kort og nødvendigvis upresis angivelse i lovens ordlyd vil kunne tas til inntekt for løsninger som ikke er overensstemmende med en monopolkontroll som sikrer en mest mulig samfunnsmessig rasjonell overføring av elektrisk energi i tråd med formålsbestemmelsen.

Spørsmål om nettselskapenes avkastning er forhold som beror på faglige vurderinger og som forutsetter en dynamikk slik at en til enhver tid oppnår en helhetlig løsning der både kravet til avkastning og en samfunnsmessig rasjonell drift blir ivaretatt. Departementet vil i denne sammenheng også vise til at Enfo har påpekt at det ikke må legges lovmessige føringer som er til hinder for at energimyndighetene og bransjen i fellesskap kan komme frem til fleksible og hensiktsmessige prinsipper for inntektsreguleringen.

Enfo, EVL og SFO har alle tatt opp spørsmålet om hva de egentlige monopolfunksjoner består i, og nettselskapenes adgang til å sette ut oppgaver gjennom konkurranse. Enfo og EVL ønsker at det må settes føringer for NVEs kompetanse til å detaljregulere. Departementet vil i denne sammenheng vise til at omsetningskonsesjonæren kan sette bort oppgaver som eksempelvis tariffering av nettjenester til en tredjepart, og vil påpeke at selve utførelsen av oppgavene ikke vil være konsesjonspliktig. Oppgavene vil imidlertid fortsatt være en monopolvirksomhet. Departementet vil presisere at ansvaret for oppfyllelsen av myndighetenes krav til slike oppgaver vil tilligge omsetningskonsesjonæren. Når det gjelder måling, avregning og fakturering av kraftomsetning, vises til punkt 3.4.6.

Til uttalelsene fra Norsk Petroleumsinstitutt, PIL, Statnett, NHO og SSB om flaskehals- og markedsmaktproblemer, vil departementet vise til at dette blant annet søkes håndtert gjennom et samspill mellom regelverket tilknyttet systemansvaret, ordningene for markedsplasskonsesjonen og omsetningskonsesjon. I tillegg har konkurransemyndighetene hjemler til å kunne gripe inn for å hindre eller begrense adferd som er skadelig for konkurransen i kraftmarkedet.

Når det gjelder ovennevnte høringsparters kommentarer til et mulig krav om selskapsmessig skille, vil departementet vise til dagens forvaltningspraksis i forbindelse med økt vertikal integrasjon. Av praksis frem til i dag følger det at produksjons-/omsetningsselskaper som gjennom fusjon, sammenslåinger, kjøp, oppkjøp eller på annen måte erverver nettvirksomhet, eventuelt ytterligere nettvirksomhet, må omdannes etter konsernmodellen før de får de nødvendige konsesjoner etter energiloven.

Konsernmodellen innebærer blant annet at nettvirksomhet og produksjons-/omsetningsvirksomhet må legges i separate juridiske enheter for å bidra til å hindre en utnyttelse av netteiers monopolsituasjon. Selskapene kan ha samme morselskap, men de kan ikke eie hverandre. Ettersom det de siste årene har vært mange oppkjøp og sammenslåinger, er i dag mange selskaper organisert som konsern.

Praksisen innebærer et mer reelt skille mellom den konkurranseutsatte virksomheten og monopolvirksomheten, noe som også letter myndighetenes oppfølging av nettselskapene og deres virksomhet.

Departementet viser til at definisjonen av en omorganisering som innebærer økt vertikal integrasjon ikke er entydig. Departementet foreslår at krav om konsernmodell kan stilles i forhold til alle sammenslåinger, kjøp/oppkjøp, annen ervervelse eller etablering hvor både nettvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet er involvert. Krav om konsernmodell bidrar til et mer reelt skille mellom den konkurranseutsatte virksomheten og monopolvirksomheten. Dette vil i praksis kun innebære mindre endringer om når krav om konsernmodell vil bli stilt fra myndighetene sin side.

Departementet følger utviklingen i kraftmarkedet og vil fortløpende vurdere behovet for ytterligere tiltak for å sikre tilstrekkelig skille mellom konkurranseutsatt virksomhet og monopolvirksomhet, herunder behov for krav om selskapsmessig skille.

Når det gjelder Enfos uttalelser vedrørende krav til intern organisering og rapportering, vil departementet påpeke at det av hensyn til monopolkontrollen og sektorens særegenheter er nødvendig med spesielle regler for økonomisk og teknisk rapportering fastsatt i eller i medhold av energiloven. Dette gjelder uavhengig av regnskapslovgivningen og aksjelovgivningen. Departementet ser det imidlertid som naturlig at regelverkene, for eksempel når det gjelder regnskapsrapportering, søkes harmonisert så langt som mulig, og at det bare fastsettes avvikende krav hvor dette er påkrevet av hensynet til en effektiv monopolkontroll. Det vises videre til departementets omtale ovenfor vedrørende selskapsmessig skille.

Når det gjelder uttalelsen fra Norges Naturvernforbund om at omsetningskonsesjoner må ha føringer knyttet til reduksjon av energibruk, vises til punkt 2.3.

Når det gjelder uttalelsene fra Norsk Fjernvarmeforening, NHO og Norsk Petroleumsinstituttvedrørende spørsmål om konkurranseflaten mellom elektrisitet og andre energibærere m.v. viser departementet til punkt 2.3.

Det foreslås ikke endringer av omsetningskonsesjonsordningens innhold utover det som kommer frem i tilknytning til kapittel 4 nedenfor og nytt kapittel 5A.

De reglene som foreslås i punktene 1 til 7 har i dag stort sett vært stilt som vilkår i omsetningskonsesjonene, enten individuelt eller gjennom generelle bestemmelser som forskrifter eller retningslinjer. Punktene 1 til 7 i forslaget er ment som en opprydding og klargjøring av hjemmelsgrunnlag for å gi forskrifter og vilkår i forbindelse med tillatelser til omsetning av elektrisk energi og salg av nettjenester. Punkt 6 innebærer et element som kan sies å være en presisering av dagens hjemmel. Punkt 7 er en presisering av gjeldende rett for å klargjøre energimyndighetenes hjemmel til å fastsette forskrifter eller fatte enkeltvedtak vedrørende samordningen mellom nett og nettjenester, jf. merknadene til bestemmelsen.

Utviklingen av regelverket har vist at reglene i tilknytning til omsetningskonsesjonene mer og mer har fått karakter av forskrifter som har virket likt for alle konsesjonærer i motsetning til enkeltvedtak tilpasset den enkelte konsesjonærs situasjon. Departementet foreslår å presisere i annet ledd at departementet kan gi forskrifter eller fastsette vilkår om de temaer som angis i nr. 1 til 7.

Det vil i det følgende fortløpende bli redegjort for de enkelte punktene under forslaget til ny § 4-1 annet ledd. Punkt 1 vil likevel ikke omtales ettersom det ikke er meningen at flyttingen av denne fra dagens § 4-3 nr. 1 til § 4-1 skal innebære noen endringer utover det som er redegjort for over. Tilsvarende vil heller ikke punkt 4 omtales ettersom den kun innebærer en flytting og klarere formulering av en bestemmelse som allerede finnes i dagens § 4-3 nr. 2.

3.4.3 Markedsadgangen m.m. - § 4-1 annet ledd nr. 2 og 3 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at formuleringen om at konsesjonæren skal stille ledningsnettets «ledige kapasitet» og/eller overføringsevne til disposisjon, endres til plikt til å sørge for markedsadgang.

Det ble presisert at endringen ikke var noen nydanning, men en oppdatering av bestemmelsen i samsvar med praksis og kraftmarkedets virkemåte. Departementet foreslo videre at hensynene til ikke-diskriminering, objektivitet og nøytralitet skulle fremgå av bestemmelsens ordlyd.

3.4.3.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser fra Enfo, Agder Energi, PIL, SINTEF, Statnett og NHO.

Enfo og Agder Energi er skeptiske til å erstatte «ledig kapasitet» med «markedsadgang».

Agder Energi mener at forslaget innebærer at nettselskapet får utbyggingsplikt. Det stilles også spørsmålstegn ved om forslaget til ordlyd medfører at alle som ønsker nettilknytning har krav på dette, for eksempel fritidsboliger.

Enfo viser til at departementet endret «ledig kapasitet» til «kapasitet» i forbindelse med forskriftsendring i 1999, og savner en begrunnelse for at departementet nå ser behov for en endret formulering. Enfo ønsker en presisering om at endringen ikke innebærer utbyggingsplikt for konsesjonærene.

PIL, SINTEF, NHO og Statnett støtter alle departementets forslag om å erstatte «ledig kapasitet» med «markedsadgang for alle som etterspør nettjenester på objektive og ikke-diskriminerende tariffer og vilkår».

PIL registrerer med tilfredshet at departementet i høringsutkastet understreket at konsesjonæren har plikt til å sørge for markedsadgang for alle som etterspør nettjenester på objektive og ikke-diskriminerende vilkår, samt krav til nøytral opptreden. PIL ber imidlertid om at bestemmelsen formuleres slik at den understøtter rammevilkårene for alle brukerne av nettet, og ikke bare kraftleverandørene, slik departementet tilsynelatende la opp til i høringsutkastet.

NHO støtter også at det i loven understrekes at konsesjonær skal ha plikt til å sørge for markedsadgang for alle som etterspør nettjenester på objektive og ikke-diskriminerende vilkår, og forslaget i høringsutkastet om å stille krav til nøytral opptreden. Slik NHO oppfatter bestemmelsen i høringsutkastet, tar man her sikte på også å sikre brukerne av nettet.

Enfo og Agder Energi ønsker at det skal gis en dispensasjonshjemmel fra kravet om ikke-diskriminerende tariffer, slik at det er mulig å operere med tarifforskjeller i en overgangsperiode ved fusjoner/sammenslåinger av nettselskap.

Enfo mener også at «nøytral opptreden» med fordel kan erstattes av «ikke-diskriminerende», og viser til at sistnevnte begrep bedre samsvarer med den begrunnelsen departementet ga i høringsutkastet.

Statnett støtter forslaget om krav til nøytral opptreden for å sikre like konkurransevilkår for kraftleverandørene. Statnett er opptatt av at det skal være et tydelig skille mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Statnett oppfatter det derfor som svært positivt at det stilles krav om slik nøytralitet.

3.4.3.2 Departementets vurdering

Etter gjeldende § 4-3 nr. 2 kan det settes vilkår om at konsesjonæren skal stille ledningsnettets «ledige kapasitet» og/eller overføringsevne til disposisjon.

En avgjørende forutsetning for et effektivt og velfungerende kraftmarked er at det sørges for markedsadgang for alle som etterspør nettjenester på ikke-diskriminerende og objektive punkttariffer og vilkår. Formuleringen «ledig kapasitet» er misvisende i den forstand at hele nettkapasiteten til enhver tid skal stå til disposisjon på samme vilkår for alle som etterspør nettjenester. For å tilpasse gjeldende bestemmelse til dagens kraftmarked, foreslår departementet å endre denne bestemmelsen. Det foreslås at begrepet «markedsadgang» benyttes i stedet for nettadgang eller tredjepartsadgang. Det presiseres at endringen ikke er noen nydanning, men en oppdatering av bestemmelsen i samsvar med praksis og kraftmarkedets virkemåte.

Til kommentarene fra Enfo og Agder Energi vedrørende utbyggingsplikt vil departementet vise til at utbyggingsplikt bare er aktuelt for områdekonsesjonærer og reguleres gjennom bestemmelsen i § 3-3 om leveringsplikt. Det vises til punkt 3.3.3. Denne endringen i § 4-1 innebærer derfor ingen endring i forhold til utbyggingsplikten.

Departementet foreslår at hensynet til ikke-diskriminering og objektivitet skal fremgå direkte av bestemmelsens ordlyd. Ikke-diskriminerende og objektive tariffer og vilkår skal bidra til en effektiv kraftomsetning og en effektiv bruk av nettet.

For å følge opp intensjonene bak energiloven foreslås det å innta direkte i lovteksten en hjemmel for å sikre at netteiere opptrer nøytralt.

Kravet om nøytralitet skal fremgå av ordlyden i nytt annet ledd nr. 3. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) fremhever særlig behovet for et klart skille mellom konkurranseutsatt virksomhet og monopolvirksomhet innen elektrisitetsforsyningen for å sikre en reell og rettferdig konkurranse på kraftmarkedet. Det ble derfor lagt vekt på å skape avstand mellom produksjon og overføring slik at netteier ikke skulle kunne utnytte sin posisjon overfor kjøpere av kraft. Senere har det vist seg at problemstillingen er like aktuell overfor netteiere uten egenproduksjon, men med egen omsetningsvirksomhet. Dette gjelder for eksempel hvis netteier gir informasjon til kraftleverandører og forbrukere. Tilsvarende kan det også være aktuelt i forhold til håndteringen av annen type konkurranseutsatt virksomhet som nettvirksomheten kan utøve, for eksempel konsulenttjenester knyttet til rådgivning, analyse, tele- og alarmtjenester. Kravet til netteier om nøytral opptreden overfor andre er derfor spesielt viktig for nettselskaper som også utøver virksomhet utover de regulerte monopoloppgavene.

Når det for øvrig gjelder nettselskapenes håndtering av informasjon og kundeinformasjonssystemer, vil departementet påpeke at Datatilsynet i sin høringsuttalelse har gjort oppmerksom på ny lov om personopplysninger av 14.04.2000, som trådte i kraft 01.01.2001. Datatilsynet opplyser at loven vil kunne ha betydning for de enkelte virksomheters behandling av personopplysninger, herunder også kundeopplysninger.

Til uttalelsene fra PIL og NHO vedrørende kravet til nøytralitet for å sikre like konkurransevilkår for kraftleverandørene, mener departementet at ordlyden bør være generell og gjelde blant annet alle brukere av nettet. Departementet har innarbeidet dette i lovforslaget. Det vises til lovutkastet med spesielle merknader. Det vises videre til at prinsippet om nøytralitet også er omtalt under systemansvaret, jf. punkt 3.6.2.2.

Når det gjelder Enfo og Agder Energi sitt ønske om en dispensasjonshjemmel fra kravet om ikke-diskriminerende tariffer for en overgangsperiode ved fusjoner/sammenslåinger av nettselskaper, viser departementet til at det i forslaget til § 4-1 siste ledd er inntatt en generell dispensasjonshjemmel. Departementet er oppmerksom på at ulike tariffer i tilgrensende nett kan framstå som en hindring for sammenslutninger som ellers ville bidra til en samfunnsmessig bedre nettorganisering. For å legge til rette for slike samfunnsmessig rasjonelle sammenslutninger kan det derfor i enkelte tilfeller være hensiktsmessig at det for en overgangsperiode gis dispensasjon fra kravet om ikke-diskriminerende tariffer. For at det skal kunne gis dispensasjon for å operere med ulike tariffer i en avgrenset periode, forutsetter departementet blant annet at tariffene i utgangspunktet er markert forskjellige.

3.4.4 Netteiers informasjonsplikt overfor nettkundene - § 4-1 annet ledd nr. 5 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å innføre en klar hjemmel til å fastsette forskrifter om krav til informasjon til kunder tilknyttet omsetningskonsesjonærens nett.

3.4.4.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo og Agder Energi.

Det heter i Enfos uttalelse:

«I departementets begrunnelse er det ikke gitt forsikringer om at endringene ikke endrer på nåværende praksis. Det må derfor antas at nye forpliktelser vil bli pålagt nettselskapene utover det at informasjonsplikten også skal omfatte næringskunder. Det indikeres nye krav til «utformingen» av strømregningen med begrunnelse som samsvarer med den foreslåtte utvidelse av formålsbestemmelsen. I sum leser vi et varsel om ytterligere detaljregulering fremfor å overlate til aktørene å finne frem til de best egnede løsninger. At påbudene skal føre til en øket inntektsramme er heller ikke berørt. På denne bakgrunn er Enfo imot skjerpelser på dette området.»

Agder Energi uttaler at nettselskapene er de nærmeste til å informere om overføringstariffer, beregningsgrunnlag for tariffene og leveringskvalitet. Også informasjon om den enkelte kundes strømforbruk faller naturlig inn under nettselskapets forpliktelser. Agder Energi motsetter seg ikke at denne type forpliktelser lovfestes, men ber om at bestemmelsen presiseres slik at det er klart hvilken type informasjon som omfattes av plikten. Det påpekes dessuten at bestemmelsen bør skille mellom monopolbasert og konkurranseutsatt virksomhet. Departementet bes videre presisere at pålegg om utvidelse av nettselskapenes informasjonsplikt overfor kundene skal hensyntas i form av økte inntektsrammer.

3.4.4.2 Departementets vurdering

Departementet vil vise til at hensiktsmessig informasjon til kunder om priser og kontraktsvilkår er viktig. I kraftsektoren er dette særlig viktig.

Hver enkelt kunde er avhengig av å kjøpe nettjenester fra det lokale nettselskapet. For det andre er overføringstjenester og kraft kompliserte og sammensatte produkter. Etter departementets vurdering bør derfor netteiere ha en informasjonsplikt overfor kundene i nettet om tariffer og øvrige vilkår knyttet til nettilknytningen.

Til uttalelsen fra Agder Energi, vil departementet vise til at NVEs forskrift av 11.03.1999 nr. 302 om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og overføringstariffer pålegger netteieren å informere brukerne av nettet om hvilke tariffer som gjelder for nettet. Forskriften gir nettselskapene en plikt til å kunngjøre tariffene og å gi informasjon om beregningsgrunnlaget. Det anses naturlig å forankre denne bestemmelsen direkte i loven. Krav til regler om informasjonsplikt følger også av elmarkedsdirektivet artikkel 17, og departementet ser det også av denne grunn som nødvendig å innføre en klar hjemmel på dette området.

Departementet viser til at det også foreslås at det kan gis forskrifter om blant annet informasjonsplikt knyttet til leveringskvalitet etter forslaget til ny § 5A-3, jf. punkt 3.6.4.

3.4.5 Regulering av energiverkenes virksomhet i tilknytning til felles infrastruktur - § 4-1 annet ledd nr. 6 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at det skulle kunne settes vilkår i konsesjon eller gis forskrifter i tilknytning til utnyttelsen av infrastrukturen til annen virksomhet enn overføring av kraft.

3.4.5.1 Høringsinstansenes syn

Til dette forslaget har departementet mottatt høringsuttalelser fra Agder Energi, Enfo, EVL, KS, LO, Naturvernforbundet, NHO, Statnettog PIL.

KS, NHO og PILstøtter departementets forslag. NHO og PILunderstreker at det må legges til rette for krav om en samfunnsøkonomisk riktig fordeling av kostnadene ved etablering og drift av nettet, dersom nettet også benyttes til annen virksomhet enn overføring av kraft.

Statnettser det også som naturlig at det legges til rette for en slik fordeling av kostnadene dersom nettet også benyttes til annen virksomhet enn overføring av kraft.

I sin uttalelse påpeker NHO blant annet at det bør stimuleres til at eksisterende infrastruktur benyttes også til nye forretningsområder, men at ny bruk må hensynta de opprinnelige brukerne av nettet. Det vises videre til at rettigheter og forpliktelser for de ulike brukergrupper og aktører bør reguleres nærmere for å klargjøre at nye forretningsområder må betale en pris for den fordelen de har av å benytte seg av den eksisterende infrastrukturen. NHO mener at ny bruk må komme de opprinnelige brukerne til gode gjennom reduserte tariffer, og at regelverket må sikre at opprinnelige brukere av nettet opprettholder sine rettigheter i forhold til nye brukere. NHO ønsker at det må etableres robuste erstatningsordninger som sikrer at nye forretningsområder ikke påfører annet næringsliv, offentlige instanser og husholdninger tap som følge av bortfall av strømlevering eller andre forstyrrelser ved revisjoner eller annet arbeid relatert til nye forretningsområder.

LO understreker behovet for at regulering gjennom forskriftene blir utformet slik at energiverket har økonomisk incitament til å virkeliggjøre de samfunnsøkonomiske gevinstene som ligger i slik felles bruk.

Enfo, EVLog Agder Energiviser til statsrådsforedraget til endringen av energilovforskriften av 1999 der det ble uttalt at energiloven ikke hjemler adgang til å regulere inntekter fra televirksomhet. Disse høringsinstansene forutsetter derfor at forslaget ikke skal regulere inntekter.

Etter Enfosoppfatning er det gjeldende kravet til adskilt regnskapsførsel tilstrekkelig til å hindre kryssubsidiering. Enfo ser ikke behov for en detaljregulering på dette området. Nye krav bør i alle fall være innrettet på fremtiden og ikke ha innvirkning på eksisterende åpningsbalanser m.m.

Enfoog EVLser ikke behov for ny bestemmelse på dette punkt. Tilsvarende ser også Agder Energidet som unødvendig med en slik særhjemmel i tillegg til blant annet gjeldende bestemmelser om selvstendige budsjetter og regnskaper for de ulike virksomhetsområdene.

Agder Energi ber om en presisering om at forslaget utelukkende hjemler fordelingen av fremtidige kostnader knyttet til utbygging og utnyttelse av felles infrastruktur, og at forslaget ikke gir adgang til å hensynta inntekter fra annen virksomhet i inntektsreguleringen av nettmonopolet. Det pekes på at kostnadsfordelingen må gjøres ut fra en vurdering av hvilke tilleggskostnader som er nødvendige for alternativ bruk utover ordinær nettvirksomhet, og ikke ut fra mer eller mindre velfunderte betraktninger om fremtidig inntektspotensial innen de ulike virksomhetsområdene. Agder Energi påpeker at en slik forutsetning om kostnadsfordelingen må framgå klart av loven eller forarbeidene. Videre bes det presisert at forslaget ikke skal berøre historiske balanser, men bare gjelde fremtidig kostnads- og aktiveringsfordeling mellom klassisk nettvirksomhet og eventuelt annen virksomhet som gjør bruk av felles infrastruktur. Det pekes på at høringsutkastet ikke gir veiledning til hvordan alternativ bruk av nettinstallasjoner skal reguleres på forskriftsnivå.

3.4.5.2 Departementets vurdering

Tradisjonelt har ikke realkapitalen som nettselskapene besitter i form av stolper, ledninger, kabler o.l. vært ansett for å ha noen økonomisk verdi i alternativ anvendelse. Den teknologiske utviklingen har ført til at nettselskapene nå, til relativt lave investerings- og driftskostnader, kan utnytte nettet til å levere tilleggstjenester til sine nettkunder (sammenvevd virksomhet).

Til NHOskommentar om å sikre at rettighetene til «de opprinnelige brukere av nettet», viser departementet til at andre forretningsområder er å anse som tilleggstjenester til overføring av kraft. Kraftoverføring vil være den primære funksjonen for nettet også i fremtiden, og gjeldende konsesjonsordninger for netteiere skal bestå. Når det gjelder leveringskvalitet vises det til at det fra 1.1.2001 er innført en ordning med kvalitetsjustering av inntektsrammen for ikke-levert energi (KILE). Ordningen medfører at avbrudd i leveringen framstår som en økonomisk kostnad for nettselskapet. Nettselskapene motiveres dermed til å opprettholde en tilfredsstillende leveringskvalitet i sitt leveringsområde. Departementet vil dessuten vise til at § 3-3 om leveringsplikt setter klare grenser for områdekonsesjonærenes adgang til å koble ut nettkunder. Departementet vil videre vise til forslaget til ny § 5A-3 om leveringskvalitet under punkt 3.6.4. De nye bestemmelsene om leveringskvalitet vil gjelde blant annet for netteiere uavhengig av spenningsnivå.

Enfo, EVLog Agder Energiviser til statsrådforedraget ved endring av energilovforskriften av 1999 vedrørende regulering av inntekter fra televirksomhet. Departementet understreker at formålet med forslaget som nå fremmes heller ikke er å regulere inntektene, men å legge til rette for mest mulig samfunnsøkonomisk riktig fordeling av alle kostnadene ved etablering og drift av infrastrukturen.

Enfo, EVL og Agder Energihar videre vist til gjeldende bestemmelser om selvstendige budsjetter og regnskaper for ulike virksomhetsområder. Departementet understreker at det i dag ikke er eksplisitt regulert hvordan felleskostnadene knyttet til etablering og drift av nettet skal fordeles mellom monopolvirksomheten og sammenvevd virksomhet. Gjeldende lov gir kun hjemmel til å kreve regnskapskapsmessig skille mellom monopolvirksomheten og konkurranseutsatt virksomhet. Formålet med forslaget er derfor å sikre hjemmel til samfunnsøkonomisk riktig fordeling av felleskostnadene.

Når det gjelder kostnader og inntekter som kun er knyttet til den sammenvevde virksomheten kan de enkelt skilles ut som en del av øvrig virksomhet, eventuelt som eget virksomhetsområde. Forslaget berører således ikke disse kostnadene. Tilsvarende holdes også inntekter fra den sammenvevde virksomheten utenfor den økonomiske reguleringen av nettselskapene. Energiloven hjemler således ikke regulering av nettselskapenes inntekter og kostnader knyttet til sammenvevd virksomhet.

Enfo og Agder Energihar påpekt at forslaget ikke må få innvirkning på historiske balanser, men bare gjelde framtidig kostnadsfordeling. Til dette vil departementet bemerke at en samfunnsøkonomisk riktig fordeling av kostnadene ved etablering og drift av infrastrukturen, krever at tilleggstjenester basert på utnyttelse av eksisterende nettkapital henføres sin del av disse kostnadene. Dette kan innebære at historiske regnskapstall for nettanlegg må korrigeres for sammenvevd virksomhet.

Departementet ser det som hensiktsmessig med en nærmere presisering av hjemlene og kompetansen til å regulere annen virksomhet. Det foreslås derfor en endring som legger til rette for krav om en mest mulig samfunnsøkonomisk riktig fordeling av kostnader ved etablering og drift av nettet, dersom nettet også benyttes til annen virksomhet enn overføring av kraft. Dette skal hindre kryssubsidiering, og derigjennom sørge for at nettkundene gjennom tariffen kun belastes kostnader knyttet til overføring av elektrisk kraft. Målet er å sikre at nettariffen gjenspeiler en mest mulig samfunnsøkonomisk riktig fordeling av de faste og variable kostnadene mellom de ulike tjenestene.

Det er et mål at reguleringen skal utøves slik at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved utnyttelse av nettet til annen virksomhet enn overføring av kraft realiseres.

Det vil være nødvendig å gi forskrifter eller stille vilkår i omsetningskonsesjonene i tilknytning til utnyttelsen av infrastrukturen til annen virksomhet enn overføring av kraft.

Bestemmelsene og vilkårene vil være saklig avgrenset av de behov og formål som tilsier regulering av annen virksomhet samt energilovens formål.

Departementet viser for øvrig til ny § 4-1 i lovutkastet med spesielle merknader nedenfor.

3.4.6 Måling, avregning og fakturering - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet en ny bestemmelse om måling, avregning og fakturering. Departementet foreslo også at den avregningsansvarliges vedtak skulle unntas fra forvaltningslovens regler om enkeltvedtak.

3.4.6.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, Justisdepartementet, UiO, Nord Pool, Agder Energi, SFO, SINTEF, Statnett, Advokatforeningen og LO.

Enfo viser til at det er allment akseptert at disse funksjonene ikke lenger oppfattes som en del av det naturlige monopol, og ber om at dette bekreftes i forarbeidene. Enfo er i mot nye detaljreguleringer på området gjennom forskrifter, og er skeptisk til forslaget om ny lovbestemmelse. Enfo støtter imidlertid vurderingen i høringsutkastet av at andre enn Statnett kan ivareta det sentrale avregningsansvaret.

UiO, SINTEF, Statnett og Agder Energi støtter alle departementets forslag om en egen lovbestemmelse om måling, avregning og fakturering.

Det heter i uttalelsen fra SINTEF:

«Forslaget til ny § 4-3 om måling avregning og fakturering berører et viktig felt. Det er viktig at det etableres betryggende ordninger slik at både kunder, kraftomsettere og netteiere får riktig behandling. På dette området foregår det en rask teknologisk utvikling og det er viktig å legge til rette for nødvendig fleksibilitet slik at ny teknologi kan tas i bruk.»

Statnett påpeker at korrekt ordnet måling, avregning og fakturering er vesentlig for et velfungerende kraftmarked, og at det er positivt at dette foreslås forankret tydelig i energiloven. Statnett uttaler for øvrig:

«Målte verdier danner grunnlaget for de økonomiske oppgjørene, både kraftomsetningen og nettjenestene. Det registreres at verken i forslag til ny energilov, gjeldende forskrifter, eller i myndighetskrav for øvrig stilles krav til kvaliteten på de målte verdier. For Statnetts vedkommende reguleres krav til måling tilfredsstillende gjennom kommersielle avtaler/vilkår, men for lavere nettnivå bør det påpekes at det i mindre grad finnes tilsvarende avtaler/vilkår. Det er dermed en risiko for at bl.a. sluttbrukere kan bli lidende under et lovverk der kvalitetskrav til måleverdiene ikke reguleres.»

Agder Energi sier i sin uttalelse at det er positivt at reglene om måling, avregning og fakturering gis en klar forankring i lov uavhengig av hvem som er pliktsubjekter. Det påpekes imidlertid at det er viktig at Statnett ikke skal gis noe lovfestet enerett til å forestå den overordnede avregningskoordineringen. Det bes presisert at lovforslaget må bevare en fleksibilitet med hensyn til hvem som skal kunne gis dette ansvaret. For øvrig tar Agder Energi opp at regler om måling, avregning og fakturering har en åpenbar kostnadsside, og ber departementet presisere at økte kostnader ved nye pålegg om måling, avregning og fakturering må kompenseres gjennom økte inntektsrammer for nettselskapene.

Nord Pool påpeker i sin uttalelse at en ser det som hensiktsmessig at organisert markedsplass som omsetter fysiske kraftkontrakter inngår i den totale energiavregningen.

Justisdepartementet, Advokatforeningen, SFO og LO er i sine uttalelser alle skeptiske til at den sentrale avregningsansvarlige skal gis unntak fra forvaltningsloven kapittel IV - VIII.

Justisdepartementet påpeker i sin uttalelse relatert til forslaget om unntak fra forvaltningsloven for måling og avregning at en har forståelse for at avregningsansvarlig vil ha behov for å kunne treffe raske avgjørelser, og at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kan fremstå som upraktiske. Før Justisdepartementet kan gi sin støtte til forslaget må det klargjøres nærmere hvilke avgjørelser det kan være snakk om, samt klargjøres hva slags alternative kontrollordninger som tenkes etablert gjennom forskrifter og når disse kan være på plass. Uansett ser Justisdepartementet ikke hvorfor det er nødvendig å gi unntak fra loven kapittel VII og VIII.

Advokatforeningen viser til at departementet i høringsutkastet foreslo unntak fra forvaltningsloven fordi den sentrale avregningsansvarliges beslutninger under visse deler av avregningskoordineringen vil gripe inn i privates rettssfære på en måte som gjør at slike beslutninger må regnes som enkeltvedtak. Det vises i uttalelsen til at et unntak innebærer at slike vedtak ikke kan påklages, og at aktørene i så tilfelle må angripe vedtaket rettslig ved hjelp av rettsapparatet. Advokatforeningen viser til at det bør kreves sterke grunner for å lovfeste et unntak fra retten til å få overprøvet et forvaltningsvedtak ved administrativ klage, og deler ikke departementets begrunnelse i høringsutkastet om at rask saksbehandling under avregningskoordineringen er viktig for å hindre at økonomiske forstyrrelser forplanter seg til øvrige deltakere i avregningskoordineringen. Advokatforeningen påpeker at dersom en klage ikke gir vedtaket oppsettende virkning, vil den heller ikke virke forsinkende på prosessen, slik at vedtaket umiddelbart vil måtte etterleves, og avregning vil skje i samsvar med vedtaket. Det vises til at dersom klageren gis medhold, vil ikke annet skje enn at det må foretas et etteroppgjør. Advokatforeningen synes det er betenkelig for tilliten til avregningsansvarlig om det ikke er praktisk mulig å klage over avregningen, hva enten det gjelder den tekniske avregningen eller utøvelsen av de retningslinjer avregningen foretas etter. Etter Advokatforeningens syn bør følgelig forvaltningslovens alminnelige regler komme til anvendelse også på denne type vedtak. For øvrig er Advokatforeningen enig i departementets forslag.

SFO etterlyser i sin uttalelse en vurdering av hvilke oppgaver som kan konkurranseutsettes, og viser innledningsvis til at måling og avregning er et eksempel på en oppgave som kan gjøres av andre selskaper enn netteier. SFO påpeker også at koordineringen av måling og avregning er knyttet til Statnett, og SFO mener at det foreslåtte unntaket fra forvaltningsloven er uheldig. SFO viser til at koordinering av måling og avregning er en typisk forvaltningsrolle som ikke er underlagt noe tidspress, og det bør være adgang til påklage Statnetts vedtak som avregningsansvarlig for å sikre at foretaket opptrer nøytralt overfor alle aktører. Det advares videre mot at Statnett gjennom forslaget gis anledning til å utvikle en monopolsituasjon, og at det er viktig å motvirke dette ved å åpne for at oppgavene skal kunne konkurranseutsettes. SFO viser også til at Statnett kan stille krav til kvalitet og teknisk løsning for måling- og avregning uten at foretaket selv har kostnadsansvar for kravet. Dette bør unngås, og det må derfor i alle tilfeller være anledning til en forvaltningsmessig overprøving av slike vedtak etter vanlige forvaltningsrettslige regler.

LO uttaler at de ikke ser noen gode argumenter i departementets forslag om å unnta den avregningsansvarlige fra forvaltningslovens kap. IV - VIII.

3.4.6.2 Departementets vurdering

Netteierne har ansvaret for å måle hvor mye kraft som leveres inn og tas ut av nettet. På grunn av kraftmarkedets virkemåte, må det nødvendigvis være avvik mellom kraftkontraktene og faktisk innmating og uttak. Det er derfor nødvendig å måle forbruk og produksjon og beregne avviket. Det er Statnett som står for den samlede avregningen.

Myndighet til å fastsette forskrifter om måling og avregning er delegert til NVE gjennom energilovforskriften.

Departementet viser til at det er en grunnleggende forutsetning for et effektivt kraftmarked å ha et system som sikrer en korrekt og ordnet måling og avregning av kraftomsetningen, samt regler om fakturering av nettjenester. Det må finnes et system som håndterer mer- eller mindreuttak av kraft i forhold til handlede volumer.

Departementet viser til at både UiO, Statnett, Agder Energi, SINTEF, Nord Pool og Advokatforeningen positivt har gitt uttrykk for at man i det vesentligste støtter forslaget om å innføre en egen bestemmelse i energiloven om måling, avregning og fakturering av nettjenester.

Når det gjelder Enfoskommentarer om at en ikke støtter forslaget til bestemmelse under henvisning til forslaget om utvidet formålsbestemmelse og Enfos syn på behovet for nye forskrifter, vil departementet vise til at det i medhold av gjeldende energilovforskrift § 7-1 allerede er fastsatt regler om krav til måling, avregning og fakturering, jf. NVEs forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester. Departementet vil vise til at forslaget innebærer et klart rettslig grunnlag for forskrifter på området.

I tillegg til informasjon om tariffer og vilkår knyttet til overføring av kraft, jf. forslaget § 4-1 annet ledd nr. 5, er det viktig at kundene får hensiktsmessig informasjon om sitt forbruk av elektrisk kraft. Sammenligning av forbruket mellom perioder, kombinert med hyppigere avregningsperioder, kan bidra til å klargjøre kundenes muligheter til å påvirke sitt forbruk. En mer hensiktsmessig og informativ utforming av strømregningen, herunder forbruksspesifiseringer, vil derfor kunne stimulere til en mer effektiv bruk av elektrisk energi. Til Enfos uttalelse på dette punkt, vil departementet presisere at hensikten med forslaget er å skape en klar hjemmel for de forskriftsbestemmelser som allerede eksisterer på området. Departementet vil imidlertid presisere at det ikke er mulig å forutse alle tenkelige fremtidige behov for endringer i forskriftene. Departementet er enig med SINTEF i at det er viktig at det etableres betryggende ordninger slik at både kunder, kraftomsettere og netteiere får riktig behandling. Det foregår en rask teknologisk utvikling på dette området som gjør det viktig å legge til rette for nødvendig fleksibilitet slik at ny teknologi kan tas i bruk. For øvrig viser departementet til punkt 2.3, 3.1.1 og 3.1.2 .

Når det gjelder kommentarene fra Enfo, Agder Energi og SFO om detaljregulering, energibruk, forholdet til inntektsrammer og kostnadsansvar ved pålegg eller krav, viser departementet til sine merknader under punkt 2.3, 3.1.2 og 3.4.2.

Enfo og SFO etterlyser i sine høringsuttalelser en nærmere vurdering av hva som er de egentlige monopolfunksjoner og en presisering av i hvilken utstrekning oppgaver som måling, avregning og fakturering kan konkurranseutsettes. Departementet viser til sine merknader under punkt 3.4.2.2, og vil i denne sammenheng påpeke at oppgaver som måling og avregning av kraftomsetning og tariffering av nettjenester kan bortsettes til en tredjepart. SINTEF har også som nevnt ovenfor påpekt at dette er et viktig område hvor det ikke bør legges for strenge føringer av hensyn til teknologisk utvikling og nye forretningskonsepter. Når det gjelder måling, avregning og fakturering vil departementets forslag innebære at forskriftene vil gjelde for aktørene uavhengig av omsetningskonsesjonsordningen. Som tidligere påpekt vil selve utførelsen av oppgavene ikke utelukkende måtte foretas av for eksempel nettselskapene. Departementet presiserer at ansvaret for oppfyllelsen av myndighetenes krav til slike oppgaver likevel vil tilligge de ulike subjekter som vil omfattes av regelverket. Det vises eksempelvis til gjeldende § 3-2 i forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester som fastslår at nettselskapene har ansvar for at energiforbruk/energiflyt i målepunkt blir målt og avlest.

Når det gjelder kommentarene fra Statnettom regulering av krav til måling, kvalitetskrav til måleverdier og risiko for sluttbrukere, vil departementet vise til gjeldende forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning og samordnet opptreden ved kraftomsetning og fakturering av nettjenester § 3-1 som fastslår at nettselskapene er ansvarlige for alle måleverdier fra de målepunkter som finnes i deres nett.

Når det gjelder spørsmålet om det skal innføres regulering av elektrisitetsmålere, viser departementet til at disse spørsmålene har vært utredet av Nærings- og handelsdepartementet i samråd med Justervesenet. Nærings- og handelsdepartementet har fattet beslutning om å innføre markedskontroll gjennom en ordning med typegodkjenning av slike målere, men har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre driftskontroll.

Departementet vil presisere at selv om Nærings- og handelsdepartementet ikke har valgt å inneføre driftskontroll med elektrisitetsmålere, kan det innenfor rammen av formålsbestemmelsen i § 1-2 fastsettes forskrifter om måling, avregning og fakturering i medhold av den foreslåtte § 4-3 om forhold som krav til kvalitet på måleverdier og systemer for måling og avregning.

Departementet viser til at den sentrale avregningskoordineringen i dag ivaretas av Statnett. Statnetts ansvar og risiko forbundet med avregningskoordineringen kan synes mangelfullt regulert i dag, og at det kan være aktuelt å gi forskrifter om dette med hjemmel i bestemmelsen. Energilovens formål vil måtte trekkes inn ved tolkningen av bestemmelsens nærmere rekkevidde.

Departementet foreslår at det i bestemmelsen inntas en pliktnorm for den avregningsansvarlige i annet ledd som slår fast at avregningsansvarlig skal sørge for at all produksjon og alt uttak av elektrisk energi blir korrekt avregnet, slik at det oppnås økonomisk balanse i kraftmarkedet.

Forslaget innebærer at departementet utpeker den sentrale avregningsansvarlige, og stiller nærmere vilkår til denne. Departementet tar sikte på at den etablerte ordningen skal fortsette, men presiserer at ordlyden åpner for at ansvaret kan legges til andre.

Når det gjelder uttalelsene fra Justisdepartementet, Advokatforeningen, SFOog LO vedrørende spørsmålet om avregningsansvarlig skal gis unntak fra forvaltningsloven, vil departementet vise til at avregningsansvarlig i dag er organisert som statsforetak. Av lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 4 følger at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke gjelder for statsforetak. Av forarbeidene til bestemmelsen, fremgår det imidlertid at dersom et statsforetak blir tillagt myndighet til å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrift, vil likevel disse lovene gjelde for denne delen av virksomheten, jf. Ot.prp. nr. 32 Om lov om statsforetak (1990-1991) s. 27, forvaltningsloven § 1 tredje punktum og offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Departementet vil for ordens skyld presisere at forvaltningsloven kan komme til anvendelse uavhengig av organiseringsformer. Forvaltningsloven kan få anvendelse selv for virksomhet som er organisert som aksjeselskap. Den som utøver avregningsansvaret vil derfor etter departementets vurdering være organ for staten, og i visse sammenhenger utøve offentlig myndighet, for så vidt gjelder oppgaven som avregningsansvarlig.

Ved utøvelsen av avregningen vil den ansvarlige i flere sammenhenger kunne være omfattet av de skrevne og uskrevne saksbehandlingsreglene som gjelder ved utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelse av visse deler av avregningen, for eksempel den ansvarliges beslutninger under balanseavregningen, kan etter departementets vurdering innebære utøvelse av offentlig myndighet. Det skyldes at den ansvarlige under balanseavregningen treffer beslutninger som griper inn i private rettssubjekters rettigheter og pålegger dem plikter. Slike beslutninger kan regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. § 2 bokstav a. Det innebærer blant annet spesielle regler om selve fremgangsmåten i forbindelse med enkeltvedtak foruten at det skal være adgang til å påklage disse avgjørelsene til overordnet organ, se forvaltningsloven kap IV - VI. Dersom et vedtak retter seg mot et ubestemt antall subjekter vil vedtaket være en forskrift etter forvaltningsloven § 2 bokstav c. I forvaltningsloven kap. VII er det nærmere bestemmelser om utredningsplikt, formkrav, kunngjøring m.m. i forbindelse med vedtagelse av forskrifter.

Med henblikk på de innvendinger som Justisdepartementet, Advokatforeningen, SFOog LO har fremmet mot å fastsette unntak fra forvaltningsloven, vil departementet vise til at Statnett er et funksjonelt forvaltningsorgan under deler av avregningskoordineringen, og at Statnetts rolle som funksjonelt forvaltningsorgan i dag ikke er tilstrekkelig ivaretatt i energiloven med gjeldende forskrifter. Verken lovgiver eller regulator (NVE) har på noe tidspunkt vurdert forholdet til forvaltningsloven under Statnetts utøvelse av avregningskoordineringen. På viktige punkter vil forvaltningsloven representere et nyttig supplement, jf. særlig reglene om unntak fra taushetsplikten. På den annen side er alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og forvaltningslovens saksbehandlingsregler allerede hensyntatt gjennom det systemet som er etablert gjennom praksis.

Etter departementets syn må derfor forholdet mellom sektorreguleringen og alminnelig forvaltningsrett avklares. En slik avklaring bør skje gjennom regulering i medhold av energiloven både for så vidt gjelder materielle regler og saksbehandlingsregler.

Når det gjelder spørsmålet om klageadgang på Statnetts vedtak, vil departementet vise til at Statnett i egenskap av statsforetak ikke er en del av den hierarkiske forvaltningen. Følgelig finnes det ikke noe overordnet organ i forhold til Statnett, og derfor heller ikke noe organ som formelt sett kan avgjøre klagen.

Departementet mener at flere hensyn kan tilsi at Statnetts beslutninger under utøvelsen av avregningskoordineringen kunne klages inn for NVE. I mangel av en klageadgang vil konsesjonærene kunne være henvist til å løse tvister i rettsapparatet. På den annen side kan en klageadgang kan også skape bedre grunnlag for kontroll av avregningsansvarlig. Gjeldende kontrollsystem i energiloven retter seg i dag i første rekke mot de øvrige konsesjonærene. På den annen side kan konsesjonærene i liten grad påvirke den avregningsansvarliges disposisjoner, fordi avregningen uansett vil måtte finne sted av hensyn til en sikker og effektiv balanseavregning. Departementet viser til at problemstillingen er drøftet i juridisk teori hos Ulf Hammer s. 299 hvor det uttales:

«Et argument mot å la forvaltningsloven gjelde er hensynet til en effektiv og sikker balanseavregning. Saksbehandling i henhold til forvaltningsloven vil i utgangspunktet være tidkrevende, mens Statnett vil være avhengig av å treffe raske avgjørelser overfor den enkelte leverandør for å hindre at økonomiske forstyrrelser hos vedkommende forplanter seg til øvrige deltakere i avregningskoordineringen. I siste instans vil en rask saksbehandling hos Statnett være viktig for å opprettholde den alminnelige tilliten til kraftmarkedet.»

Når det gjelder kommentaren fra Advokatforeningenom at medhold i en klage over et avregningsvedtak bare vil innebære et økonomisk etteroppgjør, vil departementet f.eks. vise til at medhold til en leverandør vil kunne føre til endring av oppgjøret overfor andre leverandører, og innebære fare for økonomiske forstyrrelser hos øvrige deltakere i avregningskoordineringen.

Departementet foreslår i tråd med dette at avregningsansvarliges vedtak unntas fra forvaltningsloven kapittel IV - VI og kapittel VIII. Dette innebærer at de generelle reglene i forvaltningsloven kap I-III som omhandler blant annet habilitet, taushetsplikt, samt de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, fortsatt vil gjelde. I den grad avregningsansvarlig vil fastsette forskrifter i forvaltningslovens forstand, legger departementet til grunn av forvaltningsloven bør få anvendelse.

Når det gjelder Justisdepartementets kommentar vedrørende forvaltningsloven kap. VIII, mener Olje- og energidepartementet at bestemmelsene ikke bør få anvendelse for avregningskoordineringen. Forvaltningsloven § 41 gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp som uansett vil få anvendelse, mens § 42 om utsatt iverksetting av tiltak nettopp er en av de regler som er problematisk i forhold til de hensyn som taler for å fastsette et unntak fra forvaltningsloven.

Departementet vil understreke at hensikten med forslaget er å etablere en ordning som er tilpasset kraftsystemets og avregningskoordineringens behov og karakteristika på et område hvor forvaltningslovens regler ikke passer.

Når det gjelder kommentarene fra SFO vedrørende den avregningsansvarliges nøytralitet, er departementet enig i at hensynet til nøytralitet også er viktig i forhold til avregningsansvaret, og vil vise til at det blant annet påligger systemansvarlig å utvise nøytralitet i forhold til kraftomsetningen. Det vises videre til departementets forslag der krav til netteiere om nøytral opptreden skal fremgå direkte i lovteksten, jf. punkt 3.4.3.2. Departementet legger til grunn at hensynet til den avregningsansvarliges nøytralitet er ett av flere hensyn som vil være aktuelt i forbindelse med fastsettelse av vilkår for å få tildelt ansvaret etter forslaget § 4-3 annet ledd, og at spørsmålet også naturlig vil bli vurdert i forbindelse med forskriftene i medhold av bestemmelsen.

3.4.7 Utførsel og innførsel av elektrisk energi - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet at gjeldende § 4-2 om konsesjon til innførsel og utførsel av kraft skulle videreføres med mindre endringer.

3.4.7.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra UiO, Hydro og Norges Naturvernforbund.

UiO og Hydro mener begge at bestemmelsen neppe er i samsvar verken med elmarkedsdirektivet eller EØS-avtalens artikler 11 og 12 som fastsetter forbud mot kvantitative import- eller eksportrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning. Det hevdes derfor at ordningen bør oppheves.

Norges Naturvernforbund påpeker i sin uttalelse at store prosjekter som gjelder etablering av nye utenlandsforbindelser fortsatt må være gjenstand for offentlig prosess og offentlig debatt.

3.4.7.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår at dagens § 4-2 videreføres med mindre endringer i bestemmelsens annet ledd.

Når det gjelder kommentarene fra Norges Naturvernforbund vil departementet påpeke at søknader om kraftutveksling med utlandet konsesjonsbehandles av departementet på vanlig måte i samsvar med de til enhver tid gjeldende fullmakter og prinsipper for kraftutveksling med utlandet som er fastsatt av Stortinget. Når det gjelder etablering av eventuelt nye utenlandsforbindelser og oppgradering av eksisterende utenlandsforbindelser vil disse behandles etter loven kapittel 2 og 3 som elektriske anlegg med tilhørende regler i energiloven knyttet til søknad, samt reglene om melding og konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven hvor sistnevnte regelverk får anvendelse. Etter departementets vurdering ivaretas de hensyn Norges Naturvernforbund har påpekt i en behandling som skissert ovenfor.

Når det gjelder uttalelsene fra UiO og Hydro om at bestemmelsen må oppheves som stridende mot EUs elmarkedsdirektiv og EØS-avtalen artiklene 11 og 12, vil departementet bemerke at elmarkedsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen og at Norge høsten 2000 notifiserte til ESA enkelte forpliktelser til å yte offentlige tjenester blant annet knyttet til kraftutvekslingsavtalene i forbindelse med at direktivet var implementert.

Departementet vil videre bemerke at konsesjonsordningen legger til rette for å sikre en mest mulig effektiv og sikker kraftutveksling mellom Norge og utlandet på en måte som ivaretar allmenne samfunnsinteresser som forsyningssikkerhet, miljø og ressursforvaltning. Konsesjonsordningen innebærer ikke noen kvantitativ restriksjon på import eller eksport av kraft, og omfanget av import og eksport av kraft begrenses derfor i dag i hovedsak av overføringskapasiteten og andre fysiske begrensninger i kraftsystemet. Som vist ovenfor må det ved nye søknader om kraftutveksling med utlandet og ved utvidelser i overføringskapasiteten søkes energimyndighetene om konsesjon på ordinær måte.

All fysisk kraftutveksling med utlandet krever konsesjon etter energiloven. Finansielle avtaler er ikke underlagt konsesjonsplikt. Nord Pool og Statnett har i dag konsesjon for tilrettelegging av all fysisk kraftutveksling med Sverige, Finland, Danmark og Russland. Kraftutvekslingen er basert på Nord Pools markedspriser. En egen konsesjon med gyldighet til 31.12.2002 er gitt et norsk kraftselskap for utvekslingen med Russland. Videre er det gitt konsesjon til norske kraftselskaper for to kraftutvekslingsavtaler basert på nye kabler til henholdsvis Tyskland og Nederland. Disse to kraftutvekslingsavtalene er notifisert til EU-kommisjonen.

Departementet foreslår å oppheve kravet om «særlige tilfelle» for konsesjon til eksport/import utover 5 000 kW. Grensen på 5 000 kW er utdatert og ikke i samsvar med praksis etter konsesjonsordningen.

3.4.8 Organisert markedsplass - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre egen konsesjon for organisering eller drift av markedsplass for omsetning av elektrisk energi.

3.4.8.1 Høringsinstansenes syn

Til dette forslaget har Advokatforeningen, Agder Energi, Enfo, EVL, Hydro Energi, Kredittilsynet, NHO, Nord Pool, NOS Energy, PIL, SFO, SINTEF, SSB og Statnetthatt merknader.

Alle ovennevnte høringsinstanser unntatt SSB, er positive til departementets forslag om en slik konsesjon.

Ut fra den viktige rolle Nord Pools døgnmarked spiller for utøvelsen av systemansvaret mener SSBat Nord Pools døgnmarked og Statnetts regulerkraftmarked bør samles hos Statnetts systemoperatørdel i stedet for å opprettholde to monopoliserte markedsplasser.

Enfo, EVL, NOS Energyog SFOer imidlertid skeptiske til at det legges opp til at det kun skal være én markedsplass for fysisk kraftomsetning. Videre stiller Agder Energiog Advokatforeningen også spørsmål ved om det er hensiktsmessig å legge opp til et lovfestet monopol.

EVLbegrunner sin skepsis blant annet med at det er i strid med kravet om gjensidig markedsadgang å legge opp til at en norsk monopolisert markedsplass skal kunne etablere seg i konkurranse med andre markedsplasser i andre kraftmarkeder. Det vises videre til at en markedsplass uten konkurranse mangler insentiver til effektivisering og innovasjon.

NOS Energyviser i sin uttalelse blant annet til forslaget til ny børslov (Ot.prp. nr. 73 (1999-2000)) der det åpnes for fri konkurranse for børser innen finansmarkedet, og at dette er i tråd med internasjonal utvikling. Videre skriver NOS Energy:

«NOS mener således at det bør åpnes for konkurranse når det gjelder markedsplass, på linje med hva som gjelder for øvrige markeder hvor det finnes markedsplasser. Selv om det ikke etableres konkurrerende markedsplasser, vil muligheten for slik konkurranse i seg selv vil være et incitament for at markedsplassen drives effektivt.»

Nord Pool foreslår at det tas inn en hjemmel i energiloven til å gi nærmere forskrifter om innhenting av detaljert informasjon om markedsaktørenes fysiske og finansielle krafthandel med opplysninger om priser og volumer. Det vises til at det er viktig med et transparent marked, slik at prisdannelsen skjer på bakgrunn av informasjon fra hele markedet og ikke bare aktører på Nord Pool. I tillegg vil det være til hjelp for Nord Pools markedsovervåkning for å hindre utøvelse av markedsmakt.

Kredittilsynet reiser også spørsmålet om det kan være behov for en særskilt forskriftshjemmel i tillegg til den generelle forskriftshjemmelen i § 7-6. Dette særlig med tanke på at kraftderivatmarkedet kan bli skilt ut som egen virksomhet, og at dette kan medføre et reguleringsbehov for å sikre gjennomsiktighet på markedsplassen og informasjonsflyt mellom virksomhetene. Det er grunn til å tro at konsesjon for Nord Pool som børs for kraftderivathandel betinger betryggende informasjonstilgang om spotmarkedet.

Statnett mener at Nord Pools markedsplass skiller seg fra andre markedsplasser fordi Nord Pool har disposisjonsrett til kapasiteten over flaskehalsene i planleggingsfasen. Dersom denne disposisjonsretten skal deles mellom flere, vil det kunne komplisere omsettingen av kraft i større områder. Statnett viser videre til det viktige samspillet mellom regulerkraftmarkedet og elspotmarkedet, og påpeker at regulerkraftmarkedet ikke vil berøres av lovforslaget.

3.4.8.2 Departementets vurdering

Flere av høringsinstansene er skeptiske til departementets forslag om at antall markedsplasser for fysisk kraftomsetning skal begrenses til én. Departementet vil presisere at lovforslaget ikke skal innebære noe lovfestet monopol for drift av én fysisk markedsplass. Departementet ser det imidlertid som naturlig og hensiktsmessig at det på nåværende tidspunkt tildeles konsesjon til kun én markedsplass for fysisk kraftomsetning. Departementet viser i den sammenheng til betydningen av Nord Pools fysiske markedsplass i utøvelsen av systemansvaret. Nord Pool er i dag den eneste som har omsetningskonsesjon for markedsplass for fysisk kraftomsetning, og er den sentrale markedsplassen for fysisk kraftomsetning for norske aktører. Omsetningen på Nord Pools fysiske markedsplass har økt de siste årene og en rekke aktører i det nordiske kraftmarkedet benytter markedsplassen.

En markedsplass skal bidra til en effektiv prissetting i det fysiske kraftmarkedet og til en prisreferanse med tiltro av aktørene i kraftmarkedet. Viktige forutsetninger for dette er et tilstrekkelig omsatt volum og tilstrekkelig mange uavhengige aktører som benytter markedsplassen.

Når det gjelder uttalelser vedrørende effektiv drift viser departementet til at blant annet NOS Energyhar påpekt at også muligheten for konkurranse gir insentiver til effektiv drift. Departementet har i sine vurderinger lagt til grunn at blant annet konkurranse fra den handel i fysiske kraftkontrakter som foregår i det bilaterale markedet, bidrar til at markedsplassen drives effektivt. Bilaterale avtaler utgjør i dag en vesentlig del av den fysiske kraftomsetningen, men slik handel kan ikke fullt ut erstatte den funksjon et organisert fysisk marked for elektrisk energi utgjør.

Aktørene på Nord Pool er i dag gjennom avtale med Nord Pool pålagt å informere om revisjoner og produksjons- og forbruksutfall av en viss størrelse. I tillegg vil aktørenes samlede handel på Nord Pool bli offentliggjort ved priskrysset som settes der. Av dette kan en lese hvor mye som ble omsatt og til hvilken pris. Avtaler som inngås direkte mellom kjøper og selger, dvs. utenfor markedsplassen, omfattes ikke av informasjonsplikten som følger av aktøravtalen. Nord Pool og Kredittilsynets forslag omtalt under 3.4.8.1 innebærer en hjemmel til å gi forskrift som innfører informasjonsplikt også om slike avtaler.

Det er i dag ca. 340 omsetningskonsesjonærer og det anvendes en rekke forskjellige typer avtaler i det bilaterale markedet. En oppfølging av en slik informasjonsplikt vil derfor kunne være vanskelig å gjennomføre.

Når det gjelder Nord Pools henvisning til fordelen en slik informasjonsplikt vil ha for deres markedsovervåkning presiserer departementet at dette primært er myndighetenes oppgave. Nord Pool er av energimyndighetene pålagt å overvåke og rapportere eventuelle mistanker om uregelmessigheter fordi Nord Pool som markedsplass vil ha stor tilgang til informasjon uavhengig av informasjonsplikter. Energimyndighetene har med hjemmel i gjeldende lov § 4-3 rett til å kreve fremlagt avtaler som inngås bilateralt. Dersom det er mistanke om utøvelse av markedsmakt rapporteres dette til konkurransemyndighetene som har hjemlene til å kunne slå ned på dette. Dagens hjemmel i § 4-3 er foreslått videreført i § 7-1. Se punkt 3.9.2.

Departementet viser til at det er av avgjørende betydning å sikre en effektiv prissetting i det fysiske kraftmarkedet. Dette gjelder både i forhold til å legge til rette for en effektiv utnyttelse av kraftressursene på kort sikt, men også i forhold til betydningen for den finansielle kraftomsetningen. For aktørene i markedet er lik tilgang på informasjon viktig for å sikre transparens i markedet, og dermed også en effektiv prissetting. På denne bakgrunn foreslår departementet at det også innføres en hjemmel i energiloven til å kunne gi forskrift om aktørenes informasjonsplikt vedrørende fysisk kraftomsetning, revisjoner m.m. Bestemmelsen foreslås inntatt i § 4-5 annet ledd annet punktum. Eventuell informasjonsplikt skal vurderes utfra myndighetenes reguleringsbehov.

Etter energiloven § 4-1 må alle som i dag omsetter fysisk elektrisk energi ha konsesjon. Nord Pool organiserer og administrerer markedsplass for fysisk omsetning av elektrisk energi. Selskapet har i dag en omsetningskonsesjon med tilpassede vilkår for markedsplass. Nord Pool har også konsesjon etter energiloven § 4-2 knyttet til tilrettelegging av kraftutvekslingen med utlandet. Markedsplassen kan organisere markedsplass for omsetning av elektrisk energi i andre land enn Norge.

Dagens markedsplass for fysisk omsetning av elektrisk energi har to hovedfunksjoner. Den ene hovedfunksjonen er administrasjon av markedsplassen gjennom praktisk å legge til rette for daglig anmelding og prisfastsettelse knyttet til omsetning av fysisk kraft. Den andre hovedfunksjonen er å forestå clearing av inngåtte kontrakter. Clearing innebærer at markedsplassen trer inn som motpart i kontrakten for kjøper og selger, ved å garantere for oppgjør og levering. Clearingvirksomheten er omfattet av omsetningskonsesjonsordningen.

En markedsplass for fysisk omsetning av elektrisk energi skiller seg vesentlig fra de funksjoner som øvrige omsetningskonsesjonærer innehar. Markedsplassen skal blant annet bidra til å sikre balanse i kraftsystemet. Derfor er markedsplassens rolle og betydning for utøvelsen av systemansvaret spesielt viktig. Dette krever et nært samarbeid mellom markedsplassen og systemansvarlig. Systemansvaret og dets kobling til den fysiske markedsplassen omtales under punkt 3.6. Forslaget til regulering av markedsplass tar utgangspunkt i målet om en effektiv konkurranse og prisdannelse i det fysiske kraftmarkedet.

Aktørenes behov for effektive, hensiktsmessige og tillitsvekkende handelssystemer må også ivaretas. Videre er det nødvendig å sikre en effektiv prisdannelse i det underliggende fysiske kraftmarkedet, fordi prisen er referanse for blant annet det finansielle kraftmarkedet.

Departementet legger til grunn en funksjonell forståelse av begrepet markedsplass. Valg av kommunikasjonskanaler og organisasjonsform er dermed uten betydning. En markedsplass vil typisk være en møteplass der kjøpere og selgere av fysisk kraft for kortsiktig levering kobles sammen. Normalt vil alle bud konkurrere mot hverandre og oppgjør vil skje mot en sentral motpart (clearing). Clearingvirksomheten kan enten utføres av markedsplassen selv eller av andre på oppdrag av markedsplassen.

Begrepet markedsplass må vurderes i forhold til begrepet meglervirksomhet. Ordinær meglervirksomhet vil ikke omfattes av konsesjonsordningen. Nærmere avgrensning kan fastsettes ved forskrift etter § 7-6.

Ettersom det er vanskelig å definere begrepet markedsplass på en klar og entydig måte, vil det kunne oppstå en rekke uforutsette tvilstilfeller. Departementet foreslår derfor en hjemmel som gir departementet kompetanse til å avgjøre konkrete tvilstilfelle vedrørende markedsplasskonsesjonens virkeområde.

Ved meddelelse av konsesjon kan det settes vilkår. Adgangen til å stille vilkår vil begrenses av energilovens formål og de behov som tilsier en særskilt regulering av markedsplassen. Aktuelle vilkår kan eksempelvis knytte seg til krav om effektiv prisfastsettelse, forpliktelser i forhold til systemansvarlig, gjennomsiktighet, krav for aktørene på markedsplassen, ikke-diskriminering, nøytralitet samt regulering av markedsplassens fortjeneste der denne er i en monopollignende situasjon.

3.5 Endringer i kapittel 5 - fjernvarme

3.5.1 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet ingen vesentlige endringer i energiloven kapittel 5 utover rent lovtekniske tilpasninger og mindre justeringer.

3.5.1.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til kapittel 5 fra Justisdepartementet, NoBio, fylkesmannen i Hedmark og NELFO.

NoBio ønsker at gjeldende § 5-3 om tilknytningsplikt bør omformuleres slik at fjernvarmekonsesjonærene kan pålegge enhver eier av et sentralvarme- eller fjernvarmeanlegg innenfor konsesjonsområdet å knytte seg til fjernvarmeanlegget på markedsmessige betingelser. I tillegg ønsker NoBio at det inntas en ny bestemmelse om at større nybygg, for eksempel nybygg over 1000 m² skal plikte å installere et oppvarmingssystem som kan knyttes til et fremtidig fjernvarmeanlegg.

Fylkesmannen i Hedmark påpeker i sin uttalelse at det er nødvendig å gjennomgå regelverket for fjernvarme nærmere, herunder reguleringen av rettigheter og plikter mellom konsesjonærer for anlegg for fordeling av fjernvarme. Det pekes på at gjeldende regelverk ikke tar høyde for problemstillingene som oppstår når nye aktører ønsker å levere varme på eksisterende distribusjonsnett for fjernvarme, siden konsesjonærene ikke har noen plikt til å forholde seg til hverandre. NELFO uttrykker generelt at utbyggere av fjernvarme må pålegges å inkludere kostnadene hos den enkelte forbruker, slik at de virkelige samfunnsmessige kostnadene synliggjøres. Det påpekes i uttalelsen at lønnsomhet for fjernvarme som baserer seg på at bare en del av kostnadene tas med, ikke har noe med reell lønnsomhet å gjøre.

3.5.1.2 Departementets vurdering

Når det gjelder samtlige uttalelser til endringene i kapittel 5 vil departementet vise til punkt 2.3.

Som skissert der vil departementet vurdere å komme tilbake med en nærmere gjennomgang av energiloven i større bredde på et senere tidspunkt. I den sammenheng vil departementet også vurdere rammebetingelsene for fjernvarme, herunder hvorvidt det skal være en konsesjonsordning for fjernvarme og eventuelt hvilke endringer som er nødvendig dersom en konsesjonsordning skal opprettholdes.

De endringer departementet foreslår i kapittel 5 i denne omgang henger sammen med forslaget om at loven generelt skal legge myndighet til departementet, og at NVEs kompetanse skal følge av delegasjon. Det vises til punkt 3.1.1. Som ledd i dette må «Kongen» erstattes med «departementet» i § 5-1 annet og tredje ledd og § 5-3. I § 5-5 annet og tredje ledd foreslås «konsesjonsmyndigheten» brukt i stedet for NVEs navn.

Opphevelsen av § 5-4 fjerde ledd er omtalt nedenfor under punkt 3.6.3.

Det foreslås en tilsvarende tilpasning av konsesjonsplikten i § 5-1 som de foreslåtte endringer i §§ 3-1 og 3-2. For nærmere detaljer vises til punkt 3.3.2.

Departementet foreslår videre en rettsteknisk tilpasning av vilkårsbestemmelsen i § 5-2, og viser i den forbindelse til tilsvarende forslag til ny § 3-4, se punkt 3.3.4.

I samsvar med forslaget om samling av reglene om informasjonsplikt til energimyndighetene, foreslås særbestemmelsen i nåværende § 5-2 første ledd nr. 2 opphevet, se forslaget til ny § 7-1 tredje ledd og punkt 3.9.2. Det vises for øvrig til lovutkastet med tilhørende merknader.

3.6 Nytt kapittel 5A - systemansvar, rasjonering og leveringskvalitet

3.6.1 Generelt om nytt kapittel 5A

Departementet foreslår at det lages et nytt kapittel 5A med egne generelle bestemmelser om systemansvar, rasjonering og leveringskvalitet. Bestemmelsene i kapittelet vil gjelde generelt uavhengig av om aktørene som reguleres har konsesjoner gitt i medhold av loven eller ikke.

3.6.2 Systemansvaret - departementets høringsforslag

Et overordnet ansvar for driftskoordinering gjennom systemansvaret er en nødvendig forutsetning for et samfunnsmessig rasjonelt kraftsystem. Koordineringen omfatter samordning av disposisjonene til de som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon, markedsplasser, omsettere og sluttbrukere. Koordineringen skal sikre momentan balanse mellom samlet produksjon og forbruk, hensyn tatt til kraftutveksling med omkringliggende kraftsystemer.

Departementet foreslo derfor i høringsutkastet en ny generell bestemmelse om systemansvaret.

3.6.2.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser fra Enfo, EVL, Hydro, Justisdepartementet, UiO, Agder Energi, PIL, SFO, SSB, LO og Statnett.

Statnett ønsker en klar lovforankring av systemansvaret. Statnett støtter forslaget om at det er departementet som skal tildele myndighet til å utøve systemansvaret.

Enfo støtter departementets forslag, spesielt føringene om at systemansvarlig i størst mulig grad skal benytte markedsbaserte virkemidler. EVL er også enig i at virkemidlene som kan benyttes i størst mulig grad baseres på markedsmessige prinsipper. Enfo mener at det bør fokuseres på de langsiktige forhold, herunder hvordan forholdene kan legges til rette for utvikling av nye systemytelser.

SSB mener at den foreslåtte klargjøring av roller og ansvarsforhold er fornuftig. Departementets presisering av at høye priser i seg selv ikke skal utløse rasjonering er på sin plass. Presiseringen klargjør overfor aktørene at markedsmekanismen vil få virke også i ekstreme knapphetssituasjoner. Dermed kan en være sikker på at investeringer med tanke på å øke produksjon/redusere etterspørsel i knapphetssituasjoner ikke vil bli berørt av offentlige inngrep i de tilfeller hvor prisene blir høye.

Når det gjelder for eksempel vedlikeholdsarbeid mener Enfo og EVL at tidspunkt for arbeidet bør styres av markedet. Begge mener dessuten at nekting og avbrytelse av slikt arbeid må begrenses til ekstreme situasjoner og ber om at dette presiseres så godt som mulig i lovtekst og forarbeider. Statnett mener at systemansvarlig må ha ansvaret for at det er etablert tekniske overvåknings- og styringssystemer som gjør det mulig å drive kraftsystemet etter myndighetenes krav. Herunder må systemansvarlig kunne sette standarder og om nødvendig utvikle tekniske løsninger som alle aktører i systemet må tilpasse seg. Den systemansvarliges kostnader ved å utvikle, etablere og drive de tekniske løsningene må dekkes gjennom inntektsrammen.

SFO påpeker at systemansvarlig må opptre nøytralt i forhold til alle netteiere. SFO mener det er viktig at myndighetene nå tar disse problemstillingene på alvor og lovmessig fastslår at systemansvarlig skal opptre nøytralt overfor alle aktører i nettvirksomhet og kraftomsetning.

Statnett mener at departementet bør sette krav til den systemansvarlige om at denne ikke kan ha økonomiske interesser i kraftmarkedet. Statnett mener at dette gir de beste garantier for at systemansvarlig opptrer nøytralt i forhold til markedet.

Enfo understreker viktigheten av at systemoperatørene samarbeider over landegrensene, spesielt innen Norden. Innholdet i forskriftene må ikke utelukke en nordisk harmonisering og må eksempelvis ikke være til hinder for en utvikling i retning av et felles nordisk ansvar.

Hydro mener at en felles nordisk enhet for driftskoordinering bør gjøre det mulig å redusere de samlede nordiske kostnader til slik overordnet driftskoordinering. Hydro mener derimot at det neppe er store gevinster å hente ved overnasjonal samling av eierskap til overføringsanlegg og heller ikke gjennom felles tariffering eller en harmonisering av tariffene.

SFO påpeker også at departementets utkast i liten grad reflekterer det betydelige behov for et felles nordisk systemansvar som synliggjøres mer og mer og understreker at verken lovtekst eller premisser må utformes på en måte som hindrer tilretteleggelsen av et felles nordisk systemansvar.

EVL er enig i at ansvaret for å sikre den momentane balansen i framtida må plasseres hos systemansvarlig. EVL mener at systemansvarlig må få ressurser til å løse denne oppgaven. Kostnadene må legges på sluttbruker.

EVL mener videre at systemansvarlig må ha ansvar for at markedene i tide og i tilstrekkelig grad gir investeringssignal, slik at nødvendige reserver opprettholdes i framtida. Dette kan for eksempel gjøres løpende via mengden reserver som kreves. Foretas tvangsmessig utkopling av forbruk må systemansvarlig kunne dokumentere at det ble gjort pga. en ekstrem situasjon som ikke i rimelig grad kunne forutses.

Hydro mener at det vil være hensiktsmessig å få avklart hvor omfattende den systemansvarliges ansvar for den framtidige momentane balansen er, og hvilke virkemidler systemansvarlig har til rådighet.

Det er etter PILs mening viktig å understreke at systemansvarlig har fått et større ansvar for å følge med i effektoppdekningen på lang sikt. Til nå har det langsiktige perspektivet i prognosene for framtida stort sett dreiet seg om energioppdekning. Den systemansvarliges ansvar for effektoppdekningen har vært konsentrert om det første året eller i beste fall to år fram i tid. Ingen har hatt det koordinerende ansvaret for å overvåke framtida. På denne måten har Statnett ansvaret for å varsle myndighetene om mulige tiltak som må iverksettes.

Statnett stiller spørsmålstegn ved rekkevidden av systemansvaret, jamfør at departementet skrev i høringsnotatet at systemansvaret også omfatter ansvar for å sikre momentan balanse i framtida. Statnett ser det som et klart myndighetsansvar å fastlegge hensiktsmessige rammevilkår for nettselskapene og aktører i kraftbransjen, slik at markedet både på kort og lang sikt sikrer balanse mellom produksjon og forbruk.

Statnett oppfatter det som sitt ansvar å sikre tilgang på tilstrekkelig effektreserve til å håndtere påregnelige uforutsette hendelser i driftsfasen og å ivareta leveringssikkerheten i det norske kraftsystemet. Reserven bør ligge i både produksjon og forbruk. Loven må ikke være til hinder for at Statnett kan investere i egen effektproduksjon, for eksempel gassturbiner.

Når det gjelder effektbalansen på lenger sikt er Statnett ansvarlig for å varsle myndighetene om en eventuell uheldig utvikling og foreslå nødvendige tiltak.

Det endelige ansvaret for effekt- og energibalansen er etter Statnetts vurdering et politisk ansvar.

Agder Energi ser det som gledelig at reguleringen av systemansvaret nå skal gis klar forankring i energiloven overfor alle aktuelle pliktsubjekter. Også her er det hensiktsmessig at ingen konkret aktør gis lovfestet monopol på å operere som systemansvarlig, men at departementet gir tidsbegrenset konsesjon til den best egnede aktøren.

UiO støtter forslaget til ny lovbestemmelse om systemansvaret og er enig i at det bør fastsettes et unntak fra forvaltningsloven for de av den systemansvarliges beslutninger under systemansvaret som anses som enkeltvedtak. Det foreslås for øvrig at bestemmelsen bør inneholde en pliktnorm rettet mot den systemansvarlige.

Justisdepartementet påpeker i sin uttalelse relatert til forslaget om unntak fra forvaltningsloven for systemansvaret at en har forståelse for at systemansvarlig vil ha behov for å kunne treffe raske avgjørelser, og at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kan fremstå som upraktiske. Før Justisdepartementet kan gi sin støtte til forslaget må det klargjøres nærmere hvilke avgjørelser det kan være snakk om, samt klargjøres hva slags alternative kontrollordninger som tenkes etablert gjennom forskrifter og når disse kan være på plass. Uansett ser Justisdepartementet ikke hvorfor det er nødvendig å gi unntak fra loven kapittel VII og VIII.

PIL viser til at som følge av forskriftsreguleringen vil systemansvarlig få overført myndighet til å fatte beslutninger som påfører andre konsesjonærer plikter. Dette er myndighet som normalt bare tilligger det offentlige. PIL understreker i denne sammenhengen viktigheten av at systemansvarlig opptrer nøytralt både i den fysiske driftskoordineringen og i sine markedsmessige disposisjoner. Systemansvarlig vil i flere sammenhenger være omfattet av de skrevne og uskrevne saksbehandlingsregler som gjelder ved utøvelse av offentlig myndighet, og de beslutninger som tas kan regnes som vedtak etter forvaltningsloven.

PIL er enig i at det for å ivareta aktørenes interesser må etableres kontrollordninger som overvåker den systemansvarliges virksomhet og beslutninger.

SFO påpeker at systemansvarlig har mange oppgaver som ikke har øyeblikkets tidspress på seg og som burde vært underlagt forvaltningsloven. For slike oppgaver eller funksjoner kan ikke SFO se at hensynene bak et unntak fra forvaltningsloven gjør seg gjeldende. SFO påpeker på den annen side at de mer operative funksjoner under driftskoordineringen naturligvis ikke kan undergis vanlig forvaltningsmessig behandling etter forvaltningslovens system, men påpeker at det enten bør opprettes et organ som kan etterprøve den systemansvarliges bestemmelser og handlinger for å ivareta andre aktørers rettigheter og interesser og som forum for evaluering og for å vinne erfaring. Alternativt kan det etableres andre konfliktløsningsmekanismer hvor eksisterende organer benyttes.

SFO påpeker at deres synspunkter vedrørende forvaltningslovens klagerett knyttet til forslaget om en ny bestemmelse om måling, avregning og fakturering også gjøres gjeldende for systemansvaret.

LO viser til at departementet foreslår å unnta den systemansvarlige fra offentlighetsloven. LO støtter ikke dette forslaget. Den systemansvarlige vil være Statnett, som utøver forvaltningsansvaret og kommer derfor naturlig inn under forvaltningsloven.

Statnett aksepterer at man ved utøvelsen av systemansvaret i enkelte sammenhenger skal utøve offentlig myndighet delegert av departementet. Statnett vil imidlertid presisere at de verken er eller vil være et forvaltningsorgan. Statnett ser det som svært viktig at forvaltningsloven ikke får anvendelse hva angår vedtak som fattes under utøvelsen av systemansvaret.

Statnett påpeker at offentlighetsloven i utgangspunktet får anvendelse når offentlig myndighet utøves. Dette vil skape praktiske problemer for systemansvarlig. Man ser heller ikke bort fra at det innebærer risiko for eksponering av deler av virksomheten som av ulike årsaker bør holdes internt. Eksempelvis kan dette gjelde markedssensitive opplysninger/data knyttet til enkeltaktører m.m. Etter Statnetts oppfatning er hensynet til offentligheten i dag meget godt ivaretatt, blant annet via det tilsyn NVE utfører og Statnetts brukerråd. Statnett legger dessuten selv stor vekt på åpenhet overfor aktørene. Etter Statnetts oppfatning taler de beste grunner for at systemansvarlig gis et generelt unntak fra offentlighetsloven.

3.6.2.2 Departementets vurdering

Statnett er i dag systemansvarlig for det norske kraftsystemet. Det fysiske spotmarkedet, som er organisert av Nord Pool, er viktig for utøvelsen av systemansvaret. I tillegg benytter systemansvarlig et regulerkraftmarked, samt avtaler med produsenter og forbrukere. De systemansvarlige i Norden har inngått en egen avtale for samarbeidet om systemdriften.

Systemansvarlig har ansvar for å sikre momentan balanse til enhver tid, og dermed legge til rette for en tilfredsstillende leveringskvalitet i alle deler av landet. Systemansvaret omfatter også et ansvar for å sikre momentan balanse i fremtiden.

I dag reguleres systemansvaret gjennom omsetningskonsesjonsordningen og retningslinjer for systemansvar gitt av NVE. Retningslinjene er i dag vilkår for omsetningskonsesjon.

Statnett er i sin omsetningskonsesjon gitt vilkår om å ivareta systemansvaret i henhold til retningslinjer for systemansvaret. Øvrige aktører med omsetningskonsesjon har vilkår om at de kan bli pålagt deltagelse i nærmere definerte driftskoordinerende oppgaver.

Nord Pools fysiske spotmarked er i dag regulert gjennom en egen omsetningskonsesjon. Forslaget om etablering av en særskilt konsesjon for fysisk markedsplass er omtalt foran under punkt 3.4.8.

Departementet foreslår at det gis en egen bestemmelse om systemansvaret i forslaget til ny § 5A-1. I henhold til forslaget fastsetter departementet hvem som skal være systemansvarlig i det norske kraftsystemet, samt nærmere forskrifter om systemansvaret.

Systemansvaret skal bidra til å sikre et samfunnsmessig rasjonelt og effektivt kraftsystem, og derigjennom bidra til en samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av kraftressursene. Det vises til energilovens formålsbestemmelse.

Systemansvarlig har ansvar for å sikre at fysiske kraftmarkeder fungerer på en tilfredsstillende måte i forhold til utøvelsen av systemansvaret, samt ansvar for å ta i bruk andre virkemidler for å ivareta systemansvaret på en samfunnsmessig rasjonell måte. Andre virkemidler kan for eksempel være kjøp av rettigheter til produksjonskapasitet og lastutkobling hos produsenter og forbrukere.

Virkemidlene som benyttes skal i størst mulig grad være basert på markedsmessige prinsipper, og de skal sikre effektiviteten i de fysiske kraftmarkedene.

Til Enfo, EVL, PIL og Statnett sine kommentarer når det gjelder markedsbaserte virkemidler vil departementet bemerke at systemansvarlig har ansvar for å utvikle og ta i bruk virkemidler for å håndtere den momentane balansen til enhver tid. Når det gjelder utviklingen av nye systemtjenester har departementet kun gitt føring om at virkemidlene som benyttes i størst mulig grad skal være markedsbaserte.

Til EVL, Hydro, PILog Statnett sine kommentarer angående systemansvarets tidshorisont, vil departementet understreke at å ha ansvar for å sikre momentan balanse til enhver tid innebærer et ansvar for å sikre momentan balanse også i fremtiden.

Systemansvarlig skal i tillegg holde myndighetene løpende orientert om den fremtidige effekt- og kraftbalansen. Videre vil departementet påpeke at systemansvarlig ikke har det overordnede ansvar for at kraftmarkedet fungerer effektivt. Det er myndighetenes ansvar å sørge for å utvikle rammebetingelser slik at markedet kan fungere effektivt.

Systemansvarlig skal bidra til at overføringsnettet bygges ut på en samfunnsmessig rasjonell måte. I den sammenheng skal systemansvarlig vurdere alternative løsninger til økt overføringskapasitet, og ta hensyn til overføringsbehovet i underliggende regional- og distribusjonsnett ved utbygging og oppgradering av sentralnettet.

Til Enfo, EVLog Statnett sine merknader når det gjelder den systemansvarliges mulighet til å gi pålegg til andre aktører, vil departementet bemerke at systemansvarlig skal ha mulighet til å gi nødvendige pålegg til de som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon samt sluttbrukere i forbindelse med utøvelsen av systemansvaret. Dette kan være aktuelt både forut for, i og i etterkant av driftstimen. Påleggene kan for eksempel omhandle revisjoner, krav til teknisk utstyr foruten pålegg hvis umiddelbare intensjon er å sikre den momentane balansen i selve driftstimen. Hvilke pålegg systemansvarlig kan gi vil bli nærmere angitt i forskrift.

Det vil ikke være samfunnsmessig rasjonelt at systemansvarlig garderer seg mot enhver driftssituasjon ved hjelp av fysiske kraftmarkeder og andre ordinære virkemidler. Det åpnes for at systemansvarlig i vanskelige driftssituasjoner, etter at prisen i spotmarkedet er satt, kan rekvirere effekttilgang ved blant annet å kreve at all tilgjengelig regulerytelse innenfor produksjon og forbruk anmeldes i regulerkraftmarkedet. I helt spesielle driftssituasjoner åpnes det for at systemansvarlig etter at prisen i spotmarkedet er satt, kan tvangsutkoble forbruk i kortere perioder for å opprettholde den momentane balansen. Systemansvaret gir kun mulighet til å rekvirere kraft eller koble ut forbruk i korte perioder. Rasjonering og rekvisisjon i lengre perioder er omtalt under punkt 3.6.3.

Til SFO og Statnett sine merknader når det gjelder den systemansvarliges nøytralitet vil departementet bemerke at systemansvarlig skal opptre nøytralt i forhold til aktørene i kraftsystemet, herunder blant annet ved å stille alle aktører overfor samme kriterier. For å sikre den systemansvarliges nøytralitet er det viktig at systemansvarlig ikke har økonomiske interesser i den ordinære kraftomsetningen. Systemansvarlig må heller ikke diskriminere brukere av nettet, kraftomsettere eller netteiere.

Til Enfo, Hydro og SFOs merknader når det gjelder samarbeid over landegrensene, spesielt i Norden, vil departementet bemerke at systemansvarlig for å bidra til å redusere kostnadene forbundet med utøvelse av systemansvaret bør samarbeide med systemansvarlige i andre land. Departementet vil også påpeke at verken lovtekst eller premisser er utformet på en måte som hindrer utvikling mot et felles nordisk systemansvar. Departementet vil presisere at forslaget til bestemmelse om systemansvar vil gjelde for utøvelse av virksomhet som systemansvarlig i Norge, uavhengig av hvem som måtte være systemansvarlig.

Systemansvarlig, de som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon, sluttbrukere og andre som er tilknyttet overføringsnettet, uavhengig av nettnivå, er omfattet av regelverket om systemansvaret. Det samme gjelder markedsplass etter forslaget til § 4-5 og konsesjonærer etter § 4-3. Systemansvaret dekker hele det norske kraftsystemet. Utøvelsen av systemansvaret vil imidlertid i hovedsak være knyttet til sentral- og regionalnettene, men er ikke begrenset til dette.

Det kan gis forskrifter vedrørende utøvelsen av systemansvaret etter § 7-6. Forskriftene kan for eksempel gjelde de subjekter som i praksis skal omfattes, avgrensninger i forhold til pålegg som den systemansvarlige kan gi, utforming av fysiske markedsplasser, forholdet til fysisk markedsplass med markedsplasskonsesjon, avtaler inngått med systemansvarlige i andre land og tvangsmessig utkobling av forbruk i kortere perioder.

Til Justisdepartementet, SFO, PIL og LO sine kommentarer vedrørende unntak fra forvaltningsloven vil departementet vise til at systemansvarlig i dag er organisert som statsforetak. Av lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 4 følger at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke gjelder for statsforetak. Av forarbeidene til bestemmelsen, fremgår det imidlertid at dersom et statsforetak blir tillagt myndighet til å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrift, vil likevel disse lovene gjelde for denne delen av virksomheten, jf. Ot.prp. nr. 32 Om lov om statsforetak (1990-1991) s. 27, forvaltningsloven § 1 tredje punktum og offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum.

Departementet vil for ordens skyld presisere at forvaltningsloven kan komme til anvendelse uavhengig av organiseringsformer. Forvaltningsloven kan få anvendelse selv for virksomhet som er organisert som aksjeselskap. Den som utøver systemansvaret vil derfor etter departementets vurdering være organ for staten, og utøve offentlig myndighet, for så vidt gjelder oppgaven som systemansvarlig, uavhengig av organiserings- og tilknytningsform.

Ved utøvelsen av systemansvaret vil den systemansvarlige i flere sammenhenger kunne være omfattet av de skrevne og uskrevne saksbehandlingsreglene som gjelder ved utøvelse av offentlig myndighet. Det skyldes at den systemansvarlige får overført myndighet som normalt bare tilligger det offentlige, herunder kompetanse til å fatte beslutninger som påfører andre plikter. Slike beslutninger regnes som vedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav a.

De vedtakene som retter seg mot en eller flere bestemte subjekter er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 bokstav b. Det innebærer blant annet at det gjelder spesielle regler om selve fremgangsmåten i forbindelse med enkeltvedtak foruten at det også skal være adgang til å påklage disse avgjørelsene til overordnet organ, se forvaltningsloven kap IV-VI. Dersom et vedtak retter seg mot et ubestemt antall subjekter vil vedtaket være en forskrift etter forvaltningsloven § 2 bokstav c. I forvaltningsloven kap VII er det nærmere bestemmelser om utredningsplikt, formkrav, kunngjøring m.m. i forbindelse med vedtagelse av forskrifter.

Med henblikk på de innvendinger som Justisdepartementet, SFO, PILog LO har fremmet mot å fastsette unntak fra forvaltningsloven, vil departementet vise til at Statnett er et funksjonelt forvaltningsorgan under systemansvaret, og at Statnetts rolle som funksjonelt forvaltningsorgan i dag ikke er tilstrekkelig ivaretatt i energiloven med gjeldende forskrifter. Verken lovgiver eller regulator (NVE) har på noe tidspunkt vurdert forholdet til forvaltningsloven under Statnetts utøvelse av systemansvaret. På viktige punkter vil forvaltningsloven representere et nyttig supplement, jf. særlig reglene om unntak fra taushetsplikten. På den annen side er alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og forvaltningslovens saksbehandlingsregler allerede hensyntatt gjennom gjeldende regelverk fastsatt i medhold av energiloven. Departementet mener at utviklingen i kraftmarkedet krever regulering av systemansvaret som en grunnleggende funksjon for markedsbasert kraftomsetning.

Etter departementets syn må derfor forholdet mellom sektorreguleringen og alminnelig forvaltningsrett avklares. En slik avklaring bør skje ved regulering i medhold av energiloven både for så vidt gjelder materielle regler og saksbehandlingsregler.

Når det videre gjelder spørsmålet om klageadgang på Statnetts vedtak, vil departementet vise til at Statnett i egenskap av statsforetak ikke er en del av den hierarkiske forvaltningen. Følgelig finnes det i dag ikke noe overordnet forvaltningsorgan i forhold til Statnett, og derfor heller ikke noe organ som formelt sett kan avgjøre klagen.

Justisdepartementet har etterlyst en nærmere vurdering av hvilke typer vedtak systemansvarlig kan treffe under utøvelse av systemansvaret. Departementet vil her vise til Ulf Hammer s. 251 hvor det uttales:

«Når Statnett treffer vedtak under driftskoordineringen, vil de typisk bestå i påbud overfor konsesjonæren, dvs. påbud om å utsette eller avslutte vedlikehold, påbud om å oppregulere eller nedregulere produksjon mv. Ugyldige påbud er i utgangspunktet nulliteter; adressaten kan la være å respektere dem. Unntak gjelder dersom det foreligger en lydighetsplikt, dvs. plikt til å rette seg etter vedtak selv om de skulle være beheftet med feil, men det forutsetter et hjemmelsgrunnlag. Det klassiske eksemplet er borgernes lydighetsplikt overfor politiet, jfr. politiloven § 5. Etter mitt skjønn foreligger et slikt grunnlag i RfS pkt. 1.21, hvoretter konsesjonæren «plikter å rette seg etter systemansvarligs instrukser under driftskoordineringen». Denne ordlyden har klare likhetstrekk med politiloven § 5.»

Departementet vil vise til at det ved utøvelse av systemansvaret av hensyn til tidsaspektet ikke vil være praktisk mulig for systemansvarlig å følge forvaltningslovens regler. De beslutninger som systemansvarlig treffer vil også for en stor del være faktiske handlinger som tekniske inn- og utkoblinger av nettanlegg m.v. eller beordringer av slike. Den systemansvarliges vedtak under systemansvaret krever samordning av disposisjonene til de som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon, markedsplasser, omsettere og sluttbrukere for å sikre momentan balanse mellom samlet produksjon og forbruk til enhver tid, herunder hensyntatt kraftutveksling med omkringliggende kraftsystemer. Koordineringen med tilhørende vedtak, særlig i driftsdøgnet, er nødvendig for å hindre at kraftsystemet skal kollapse, med de store samfunnsmessige konsekvenser dette kan ha.

Departementet vil vise til at både SFO og Statnett er enige i at de systemkritiske funksjonene under systemansvaret ikke kan undergis vanlig forvaltningsmessig behandling etter forvaltningslovens system. Statnett påpeker at det er «svært viktig at forvaltningsloven ikke får anvendelse hva angår vedtak som fattes under utøvelsen av systemansvaret.»

Departementet er enig med SFO i at hensynene til de mer operative beslutninger og handlinger ikke nødvendigvis gjør seg like sterkt gjeldende for alle deler av den systemansvarliges oppgaver, men vil allikevel påpeke at det bare er beslutninger som er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand som i dag eventuelt kan påklages i medhold av forvaltningsloven. Departementet foreslår derfor et generelt unntak fra forvaltningsloven.

Departementet foreslår i tråd med dette at systemansvarlig unntas fra forvaltningsloven kapittel IV - VI og VIII. Dette innebærer at de generelle reglene i forvaltningsloven kap I-III som omhandler blant annet habilitet, taushetsplikt samt de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, fortsatt vil gjelde. Dersom systemansvarlig skulle fastsette forskrifter i forvaltningslovens forstand, legger departementet til grunn at forvaltningslovens regler om forskrifter bør få anvendelse for den systemansvarliges eventuelle utforming av forskrifter.

Når det gjelder Justisdepartementets kommentar vedrørende forvaltningsloven kap. VIII, mener Olje- og energidepartementet at bestemmelsene ikke bør få anvendelse for systemansvaret. Forvaltningsloven § 41 gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp som uansett vil få anvendelse, mens § 42 om utsatt iverksetting av tiltak nettopp er en av de regler som er problematisk å gi anvendelse i forhold til de hensyn som taler for å fastsette et unntak fra forvaltningsloven.

Departementet foreslår at det fastsettes et unntak i tråd med ovennevnte og at forslaget § 5A-1, forskrifter om systemansvar og tilknyttet avtaleverk på området utvikles slik at hensynene bak forvaltningslovens regler ivaretas på en hensiktsmessig måte i forhold til de behov som gjør seg gjeldende på de ulike trinnene av systemansvaret.

I forskriftene om systemansvar kan det foretas en klargjøring av de forskjellige typer beslutninger og de forhold som SFO har påpekt med hensyn til hvilke beslutninger som skal anses systemkritiske og hvilke som ikke er det. Oppgaver som ikke anses som systemkritiske og som skal munne ut i vedtak i forvaltningslovens forstand, skal følge forvaltningsloven på vanlig måte. Departementet vil komme tilbake til saken i forbindelse med endring av forskriftene i en vanlig høringsprosess.

Når det gjelder Statnetts merknader om behovet for unntak fra offentlighetsloven, ser departementet at offentlighet kan skape problemer for systemansvarlig. Det vil være risiko for eksponering av deler av virksomheten som av ulike årsaker burde holdes internt, herunder markedssensitive opplysninger, data tilknyttet enkeltaktørers handler m.m. Departementet er enig med Statnett i at hensynet til offentlighet i dag kan synes godt ivaretatt gjennom eksisterende regulering og organisering, men ser det imidlertid ikke som naturlig å gjøre unntak fra offentlighetsloven i den grad denne vil få anvendelse for deler av den systemansvarliges virksomhet. Behovet for å beskytte markedsfølsom informasjon og data tilknyttet enkeltaktører, kan ivaretas innenfor gjeldende unntaksbestemmelser i offentlighetsloven og forvaltningsloven om taushetsbelagte opplysninger eller opplysninger til intern bruk. Departementet viser til drøftelsen av spørsmål om taushetsplikt i Ulf Hammer s. 244 - 247.

3.6.3 Rasjonering - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet en ny generell bestemmelse om rasjonering.

3.6.3.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, Hydro, Nord Pool, Agder Energi, NHO, PIL, SSB, Statnettog LO Industri.

Enfo påpeker i sin uttalelse at dagens regler etter deres mening neppe omfatter tvangsmessige leveringsinnskrenkninger og rekvisisjon av kraft slik departementet la til grunn i høringsutkastet. Enfo påpeker at slike inngrep er av en annen art enn rasjonering og at det rammer andre subjekter. Det pekes videre på at rekvisisjon grenser mot ekspropriasjon og må vurderes i forhold til Grunnloven § 105. Enfo ber om en presisering, herunder om det skal ytes erstatning for rekvirert kraft og om dette skal tas inn i loven. I tillegg ønskes en presisering av begrepet «ekstraordinære forhold», og det vises til at slik Enfo leser forarbeidene i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) kan det ikke settes i verk rasjonering før det foreligger ekstraordinære forhold som ikke med rimelighet kunne forutberegnes. Det vises til at det da blir årsaken til manglende balanse som blir det viktige, og ikke det faktum at det eksisterer en manglende balanse.

Hydro påpeker at markedsmekanismenes potensiale for forbruksreduksjon bør utnyttes fullt ut før en setter sektoren under administrasjon, og viser til at suspensjon av markedsmekanismen i seg selv vil kunne bidra til å øke problemene i en rasjoneringssituasjon. Det vises videre til at suspensjon av inngåtte kontrakter vil være et betydelig inngrep, som heller ikke vil være hensiktsmessig dersom vedkommende kjøper gis anledning til å selge kontraktskvantum tilbake i markedet. Hydro påpeker at det i forskriftene vil bli viktig å ha et klart skille mellom rasjonering som følge av kortsiktig mangel på kapasitet og rasjonering som følge av mangel på energi. Hydro mener at markedet bør få virke lengst mulig i knapphetssituasjoner, og at forbruk bør kobles ut før myndighetene kan gå til det skritt å gripe inn overfor produksjon.

Nord Pool påpeker at spotmarkedet i perioder med svikt i eltilgangen har fungert tilfredsstillende og vært i stand til å håndtere situasjoner på en god måte uten behov for administrative tiltak. Det påpekes at elbørsen i eventuelle fremtidige knapphetssituasjoner vil spille en sentral rolle. Elbørsen er prisfastsetter og prisen i spotmarkedet vil være et viktig signal til bransjen, samfunnet og beslutningstakerne. Nord Pool mener at det er viktig at den organiserte markedsplassen gjøres i stand til å håndtere flest mulige situasjoner ved bruk av markedsmessige løsninger fremfor administrative tiltak, og understreker at det er nødvendig for markedsplassen å få komme med innspill til hvordan kriteriene for administrative inngrep i den normale handelen skal være, samt hvordan inngrep eventuelt skal settes i verk.

Agder Energi påpeker i sin uttalelse at forslaget i høringsutkastet til ny lovbestemmelse om rasjonering går lengre enn dagens bestemmelser ved at forslaget også omfatter rekvisisjon av kraft. Det vises til at dette innebærer at produsenter kan pålegges produksjon eller produksjonskutt som ellers ikke ville ha skjedd med siktemål å tilpasse tilgang og forbruk i et område. Det vises til at dette er noe ganske annet enn rasjonering, som etter Agder Energis mening bare er aktuelt i situasjoner hvor det er eller kan bli knapphet på elektrisk energi. Agder Energi mener at departementets presisering av at høye kraftpriser i seg selv ikke er tilstrekkelig til å konstatere «ekstraordinære forhold» er positiv, men etterlyser en klargjøring av hvilke situasjoner eller forhold som kan gi grunnlag for bruk av rasjoneringsbestemmelsen. I likhet med Enfo ønsker også Agder Energi presisert om det skal ytes erstatning for pålegg om produksjon eller produksjonskutt, samt en rettesnor for hvilke prinsipper erstatning skal utmåles etter.

NHO og PIL påpeker som Enfo og Agder Energi at departementets forslag til ny lovbestemmelse kan oppfattes som en utvidelse av fullmaktene med hensyn til å iverksette rasjonering, og understreker behovet for at markedsmessige løsninger utvikles slik at rasjoneringsbestemmelser ikke får praktisk anvendelse. PIL uttrykker forståelse for at regjeringen har behov for å ha et operativt og treffsikkert verktøy som kan brukes i en krisesituasjon, og registrerer at bestemmelsen er formulert slik at den omfatter både effekt og energi. Det vises videre til at dagens utbyggingsregime for kraft gjør det vanskelig å bygge ut ny kapasitet til tross for at landet hver vinter står i fare for effekt- eller energiknapphet. PIL henviser til de alvorlige følger rasjonering kan få for industri og husholdninger og de problemer rasjonering kan medføre med hensyn til økonomiske tap for næringslivet og fare for liv og helse. PIL understreker til slutt at det må være en grunnleggende forutsetning at markedsmekanismene og Statnetts virkemidler for å løse anstrengte energi- og effektsituasjoner må brukes så langt de rekker, og viser til etableringen av de nye virkemidlene i regi av Statnett.

SSB mener det er meget positivt at departementet i høringsutkastet presiserte at høye kraftpriser i seg selv ikke er å betrakte som ekstraordinære forhold som kan gi grunnlag for innføring av rasjonering og uttaler:

«Det er som Departementet her gjør, meget viktig å klargjøre overfor alle markedsdeltagere at det primære instrument for å avhjelpe knapphetssituasjoner er prismekanismen. Dermed kan aktørene være sikre på at lønnsomheten ved investeringer med tanke på å frembringe effekt, enten fra økt produksjonskapasitet eller økt forbruksfleksibilitet, ikke blir ødelagt ved at myndighetene griper inn med rasjonering i høyprisperiodene.»

Statnett uttaler:

«Statnett legger til grunn at det her er snakk om energirasjonering, ikke effektrasjonering. Høringsforslaget legger opp til at systemansvarlig skal være rasjoneringsmyndighet. Statnett er ikke enig i dette.

Vi ser det som naturlig at et offentlig forvaltningsorgan skal være rasjoneringsmyndighet, og at dette organet skal få tildelt tilstrekkelig myndighet. Dette bør være NVE. Systemansvarlig kan bistå rasjoneringsmyndigheten ved å utføre oppgaver etter retningslinjer og beslutninger fra myndigheten. Disse oppgavene kan blant annet være å utarbeide planer for gjennomføring av en rasjonering samt utføre det rent praktiske arbeidet i forbindelse med rasjonering.»

LOuttaler blant annet:

«Av forslag til endringer i selve loven (Energiloven) merker vi oss at det innføres skjerpelser i adgangen til rasjonering. Kapasitetsunderskuddet på nettet har vært økende i flere år. Det er lite fremtidsrettet å ha rasjonering som hovedstrategi for å møte en fremtid hvor effektbelastningen vil måtte føre til nedstenging av forsyninger til virksomheter og befolkning. At «systemansvarlig skal bidra til at overføringsnettet bygges ut på en samfunnsmessig rasjonell måte» er ikke tilstrekkelig for å rette opp det etterslep som allerede er til stede og de behov det vil være i fremtiden.»

3.6.3.2 Departementets vurdering

Etter energiloven § 3-3 fjerde ledd kan departementet «sette i verk rasjonering når ekstraordinære forhold tilsier det». Bestemmelsen er utformet som et unntak fra hovedregelen i § 3-3 om leveringsplikt for områdekonsesjonærer etter § 3-2. For fjernvarmeanlegg er en tilsvarende rasjoneringsbestemmelse inntatt i § 5-4 fjerde ledd. Rasjoneringsbestemmelsene gjelder generelt, og er en videreføring av rasjoneringsloven av 25. juni 1948 nr. 8 som ble opphevet i forbindelse med vedtagelsen av energiloven.

Slik bestemmelsene er plassert i dag kan det synes uklart om de gjelder generelt eller om de bare omfatter leveranser fra områdekonsesjonærer, fordi bestemmelsene er utformet som unntak fra områdekonsesjonærens leveringsplikt.

Departementet foreslår å samle rasjoneringsbestemmelsene i en ny § 5A-2 for å klargjøre regelen. Som en følge av klargjøringen av rasjoneringsbestemmelsen, jf. forslaget til ny § 5A-2, foreslås de to likelydende rasjoneringsbestemmelsene i § 3-3 fjerde ledd og § 5-4 fjerde ledd opphevet.

Når det gjelder kommentarene fra Statnett, NHO, PILog LO Industrivedrørende spørsmål knyttet til effektmangel og energimangel i forhold til bestemmelsen om rasjonering, vil departementet påpeke at kortsiktige problemer som for eksempel har karakter av effektknapphet, skal håndteres gjennom utøvelsen av systemansvaret. Departementet viser til punkt 3.6.2.

Når det gjelder kommentarene fra Statnett om hvem som bør være rasjoneringsmyndighet, vil departementet påpeke at det i høringsutkastet var lagt opp til at dette skulle være systemansvarlig. Departementet registrerer at Statnett er uenig i dette.

Departementet har etter nærmere vurdering kommet til at det er hensiktsmessig å innføre en hjemmel til å utpeke en rasjoneringsmyndighet som er ansvarlig for planlegging og administrativ gjennomføring av tiltak. Rasjoneringsmyndighetens oppgaver vil primært være knyttet til planlegging, øvelser og tilrettelegging av systemer for å gjennomføre en vellykket rasjonering. Innføring og gjennomføring av rasjonering vil avhenge av rasjoneringsområdets omfang, forventet varighet og operative tiltak som skal gjennomføres i forkant av rasjoneringen. Spesielt gjelder dette hvilke konkrete forbrukere som skal kobles ut, hvordan disse skal kobles ut, nødvendige forberedelser for selektiv utkobling og rutiner for informasjon, varsling og tilbakemelding av tiltak. I tillegg kommer nødvendig klarering og koordinering med lokale, regionale og sentrale myndigheter.

De administrative og operative systemer som kan håndtere en rasjoneringssituasjon i regionale og lokale områder er i dag bygget opp i Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon, KBO. Energiloven kapittel 6 åpner i dag for at KBO kan pålegges oppgaver i fred ved skader på kraftforsyningsanlegg som følge av naturgitte forhold, teknisk svikt, terror- eller sabotasjeaksjoner.

Dersom det inntreffer skader på nettet eller oppstår andre beredskapssituasjoner, som for eksempel en rasjoneringssituasjon på grunn av ekstraordinære forhold, er det viktig at det ikke skapes usikkerhet om roller og ansvar for å takle den oppståtte situasjon. Departementet mener at dette taler for at samme apparat benyttes til å vurdere og prioritere nødvendige sikrings- og rehabiliteringstiltak. Dette kan blant annet omfatte disponeringen av reparasjonsmateriell, tungtransport og personell i forhold til den foreliggende kraftsituasjonen, samt varsling og rapportering. For å klarlegge at KBO kan pålegges oppgaver i forbindelse med rasjonering i fredstid, foreslår departementet en endring i gjeldende § 6-1 tredje ledd.

Departementet legger i tråd med dette til grunn at en rasjonell gjennomføring av en rasjonering betinger at nødvendige grep er planlagt, tilrettelagt og innøvd i god tid i forveien. For å unngå ansvarspulverisering er det viktig at det ikke hersker tvil om hvem som har ansvaret for dette. Rasjoneringsmyndighetens oppgaver inkluderer nødvendige planer og etablering av administrative og operative systemer for å håndtere en rasjoneringssituasjon, i tillegg til å overvåke gjennomføringen etter at tillatelse til å sette i verk rasjonering er gitt.

Departementet er enig med Statnett i at den systemansvarliges rolle vil være å bistå rasjoneringsmyndigheten ved å utføre oppgaver etter retningslinjer og beslutninger fra rasjoneringsmyndigheten, og at disse oppgavene blant annet kan være å utarbeide planer for gjennomføring av en rasjonering samt utføre det rent praktiske arbeidet i forbindelse med selve rasjoneringen.

Departementet foreslår at bestemmelsen om rasjoneringsmyndigheten inntas som annet ledd i ny § 5A-2.

Departementet foreslår at rekvisisjon av kraftproduksjon og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger nevnes som eksempler på rasjoneringstiltak i ny § 5A-2 første ledd.

Med rekvisisjon av kraft menes at enkelte produsenter for å øke tilbudet pålegges å produsere kraft de ellers ikke ville ha produsert på dette tidspunktet. Alternativt kan selskap pålegges å utsette produksjon av kraft de ellers ville ha produsert ved å holde tilbake vann, for derved å spare vann og unngå knapphetssituasjoner på et senere tidspunkt.

Tvangsmessige leveringsinnskrenkninger innebærer at den som eier eller driver et nett skal foreta tvungen utkobling for å redusere forbruksbelastningen i et område, og dermed redusere faren for sammenbrudd i nettet. Slik utkobling må gjennomføres på en måte som gir minst mulig avsavnskostnader og ulemper for de enkelte kunder som berøres.

Rekvisisjon av kraftproduksjon og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger kan benyttes for å tilpasse forholdet mellom tilgang og forbruk i et område dersom det gjennom markedsmekanismene og systemansvaret ikke oppnås balanse mellom produksjon, overføringskapasitet og forbruk. Underskudd på tilgjengelig produksjon og overføringskapasitet sammenlignet med forbruket i et område kan som ytterste konsekvens medføre at nettet faller sammen og alle kunder i området mister strømleveransen. For å unngå at slike situasjoner oppstår, må tilgjengelig kraftmengde økes, forbruket reduseres eller mulige avbøtende nettinngrep gjennomføres.

Når det gjelder kommentarene fra Hydro, Nord Pool, Agder Energi, SSB, NHOog PIL om markedsmessige prinsipper og eksempler på «ekstraordinære forhold», vil departementet først vise til at høye kraftpriser i seg selv ikke er å betrakte som ekstraordinære forhold, og følgelig ikke gir grunnlag for innføring av rasjonering.

Når det gjelder ønskene om presiseringer av hva som kan være ekstraordinære forhold, vil departementet påpeke at en for detaljert opplisting i forarbeidene vil kunne skape spekulasjoner og uheldige tilpasninger. Departementet ønsker derfor ikke å legge klare kriterier eller føringer som gir signaler om når en eventuell rasjonering utløses. En rasjoneringssituasjon forventes imidlertid å være av en viss varighet. Rasjoneringstiltak skal bare kunne benyttes når det foreligger ekstraordinære forhold som umuliggjør oppnåelsen av balanse selv om tilgjengelige markedsmessige løsninger og den systemansvarliges ulike virkemidler utnyttes. Årsaken til manglende balanse er uten betydning for adgangen til å iverksette rasjonering. Rasjoneringshjemmelen begrenser ikke den systemansvarliges plikt til gjennom planlegging og tilrettelegging å ha etablert systemer for å håndtere knapphetssituasjoner.

Det er nødvendig at rasjoneringsmyndigheten har et entydig ansvar for å vurdere situasjonen løpende, herunder behovet for å innføre rasjonering, og orienterer departementet når situasjonen krever det. Nødvendig teknisk, operativ og markedsmessig kompetanse er en forutsetning hos den som skal vurdere å iverksette rasjonering. Departementet ser det derfor som hensiktsmessig at NVE gis ansvaret som rasjoneringsmyndighet.

Det kan tenkes situasjoner hvor det vil være hensiktsmessig med informasjon til allmennheten om den aktuelle kraftsituasjonen før innføring av rasjonering er aktuelt. Et slikt informasjonsopplegg må være godt planlagt i forkant. Med henvisning til Statnettspåpekning av at systemansvarlig ikke bør være rasjoneringsmyndighet, bør slike informasjonsutspill ikke gjøres av denne, men av sentrale myndigheter ut fra hensynet til den systemansvarliges nøytralitet og faren for utilbørlig påvirkning av markedet eller mulige beskyldninger om slik påvirkning.

Den som utpekes som rasjoneringsmyndighet vil ha et behov tilsvarende systemansvarlig til å pålegge de som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon, samt sluttbrukere oppgaver i forbindelse med forberedelser og gjennomføring av en eventuell rasjonering. Bestemmelsene i loven kapittel 7 om eksempelvis pålegg og kontroll, tvangsmulkt, straff m.v. vil gjelde tilsvarende for rasjoneringsmyndighetens utøvelse av sitt ansvar.

Det foreslås at departementet kan gi forskrifter om planlegging og gjennomføring av rasjonering, rekvisisjon av kraft og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger i tråd med det som er foreslått ovenfor.

3.6.4 Leveringskvalitet - departementets høringsforslag

I høringsutkastet foreslo departementet en bestemmelse som gir hjemmel til å gi forskrifter med nærmere definering av krav til leveringskvalitet overfor aktørene i kraftsystemet.

3.6.4.1 Høringsinstansenes syn

Til dette forslaget har departementet mottatt høringsuttalelser fra Enfo, EVL, Hydro, Agder Energi, PIL, NHO, SSB, KSog Statnett. Alle høringsinstansene er i all hovedsak positive til departementets forslag.

Enfoviser imidlertid til sitt generelle forbehold om detaljregulering, og at det er viktig at nettselskapene fremdeles kan inngå individuelle avtaler med kundene. Tilsvarende er også Hydroopptatt av at det legges til rette for at alminnelige rettsregler kan benyttes i størst mulig utstrekning, og at kunder som ønsker en kvalitet over eller under en standardkvalitet kan inngå avtaler med nettselskapet.

Videre er Statnettog Enfoskeptiske til om det er hensiktsmessig å stille minimumskrav til leveringskvalitet. Enfo viser til at KILE-ordningen og Enfos standardvilkår for tilknytning, nettleie og levering av elektrisk kraft ivaretar de viktigste hensynene, og at minstekrav satt for høyt vil kunne bli svært dyrt for den enkelte netteier, spesielt i distriktene. Statnett er redd for at minstekrav vil føre til krav om en rekke samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer.

NHOog EVL legger til grunn at kravene til leveringskvalitet må være realistiske og få en slik form at nettselskapene kan utvikle fleksibilitet med hensyn til håndtering av kundenes forskjellige ønsker.

NHOog PILviser til at relevante kvalitetsparametre må innarbeides i KILE-ordningen så snart forskrift om leveringskvalitet er utarbeidet. Deretter må KILE-ordningen videreutvikles til en ordning som gir direkte kompensasjon til de skadelidte og ikke bare en justering av inntektsrammen til nettselskapet, slik som det legges opp til i dag.

Agder Energi skriver blant annet at skjerpede krav til leveringskvalitet vil kunne medføre kostnadsøkninger for nettselskapene, og at dette må hensyntas i form av økt inntektsramme.

3.6.4.2 Departementets vurdering

Begreper som akseptabel og tilfredsstillende leveringskvalitet, leveringspålitelighet, leveringssikkerhet, pålitelig energilevering og systemsikkerhet benyttes i ulike sammenhenger. Leveringskvalitet oppfattes normalt som et samlebegrep for flere av de ovennevnte begrepene, men begrepets konkrete innhold varierer noe etter hvilken sammenheng det er brukt. Begrepet leveringskvalitet er definert i retningsgivende internasjonale normer, men definisjonene er ikke nødvendigvis overensstemmende med hvordan disse begrepene hittil er benyttet i det norske regelverket. Departementet ser det som ønskelig at definisjonen av leveringskvalitet blir nærmere klarlagt og at den blir mer i overensstemmelse med internasjonale normer.

Flere av høringsinstansene er opptatt av hvilke krav og minimumskrav som vil kunne bli stilt til leveringskvalitet. Departementet understreker at formålet med forslaget ikke er å stille urealistiske høye krav til leveringskvalitet. Eventuelle minimumskrav som stilles skal være nettopp minimumskrav for hva som er å anse som akseptabel leveringskvalitet. Minimumskrav bør ikke utløse investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Reguleringen av nettselskapene, herunder KILE-ordningen, skal blant annet motivere nettselskapene til å opprettholde en tilfredsstillende leveringskvalitet. Det er imidlertid ikke alle forhold knyttet til leveringskvalitet det er hensiktsmessig eller mulig å ta hensyn til gjennom denne reguleringen. Eksempelvis ivaretar KILE-ordningen kun leveringskvalitet i betydningen avbrudd. Andre forhold må derfor ivaretas gjennom mer eksplisitte bestemmelser om leveringskvalitet.

Hva angår NHOog PILsin merknad om at relevante kvalitetsparametre må innarbeides i KILE- ordningen, og at KILE-ordningen deretter må videreutvikles til en ordning som gir direkte kompensasjon til de skadelidte, viser departementet til at KILE-ordningen ikke er en kompensasjonsordning, men en ordning med kvalitetsjustering av inntektsrammer for ikke-levert energi.

De som helt eller delvis eier eller driver nett eller produksjon samt sluttbrukere påvirker og blir påvirket av leveringskvaliteten på ulike nettnivå. Elektrisk energi er nødvendig for svært mange formål, og det er derfor viktig å sikre kvaliteten gjennom offentligrettslig regulering. Hva som er å anse som akseptabel leveringskvalitet kan variere med plasseringen i kraftsystemet og ulike sluttforbrukere kan ha forskjellige behov og interesser. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at det kan settes krav til leveringskvalitet overfor alle aktørene i kraftsystemet.

Departementet foreslår derfor en egen bestemmelse som gir hjemmel til å gi forskrift med nærmere definering av kravet til leveringskvaliteten overfor aktørene i kraftsystemet. Det vil blant annet kunne være aktuelt å stille krav til en akseptabel minimumsstandard for leveringskvalitet. Det vil være adgang til å kunne bestemme at kravene til leveringskvalitet kan fravikes ved privatrettslige avtaler, jf. Enfoog Hydrosine kommentarer vedrørende mulighetene for å inngå individuelle avtaler mellom nettselskap og kunder.

Det kan etter § 5A-3, jf. § 7-6, også gis forskrifter om blant annet informasjonsplikt tilknyttet leveringskvalitet. Plikten kan pålegges alle som helt eller delvis eier eller driver anlegg som kan påvirke leveringskvaliteten i kraftsystemet enten generelt eller kun overfor enkelte. Krav i forhold til leveringsplikten etter energiloven § 3-3 bør være bestemt av blant annet eventuelle minstekrav til leveringskvalitet.

3.7 Energiplanlegging

3.7.1 Departementets høringsforslag

Det vises til punkt 3.3.4 vedrørende forslaget om endring av gjeldende § 3-4. Departementet foreslo i høringsutkastet at gjeldende § 3-4 skulle oppheves og erstattes av ny § 3-4 hvor kraftsystemplanlegging og energiplanlegging skulle forankres i høringsutkastet § 3-4 nr. 5.

3.7.1.1 Høringsinstansenes syn

Som det fremgår under punkt 3.3.4 har både Statnettog Norges Naturvernforbund uttalt seg om forslaget. For så vidt gjelder innholdet i uttalelsene, viser departementet til punkt 3.3.4.1.

3.7.1.2 Departementets vurdering

Departementet vil bemerke at kraftsystemplanlegging er en del av energiplanleggingen. Energiplanlegging er et overordnet begrep knyttet til planlegging av det helhetlige energisystemet, der energiproduksjon, transport og energibruk inngår. Kraftsystemplanlegging omfatter produksjon, overføring, distribusjon og bruk av elektrisk energi, og vil således utgjøre et hovedelement i energiplanleggingen.

Ansvaret for at det skal skje en helhetlig energiplanlegging er i dag regulert gjennom energiloven og forskriftene til energiloven. Planleggingsansvaret er delegert til alle nettnivåer. NVE har det overordnede ansvaret for å sørge for en koordinert planlegging av det totale energisystemet, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 84 og 85. Statnett er pålagt å utarbeide plan for sin del av overføringsnettet og har ansvar for systemplanlegging og vurdering av den langsiktige utviklingen av sentralnettsfunksjonen, jf. St. prp. nr. 100 (1990-91), punkt 4.1.

Kraftsystemplanlegging er et viktig grunnlag for søknader om anleggskonsesjon, jf. gjeldende §§ 2-1 og 2-2. Kraftsystemplanlegging er en kontinuerlig prosess der det oppnevnes en planansvarlig for hvert planområde. I gjeldende forskrift til energiloven § 3-3 er det gitt rammer for regional kraftsystemplanlegging. Av forskriften fremgår det at regional kraftsystemplanlegging er et felles ansvar for alle som har, eller søker om, anleggskonsesjon. Konsesjonærene skal tilpasse de enkelte planer til hverandre. I Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 85 påpekes det at forskrifter etter energiloven bør inneholde krav om energiplaner eller varmeplaner for et større område som grunnlag for søknaden og virksomhetens innpassing i oversiktsplanleggingen.

For områdekonsesjonærer kan det i henhold til gjeldende lov § 3-4 nr. 5 stilles vilkår om utarbeidelse av planer for en rasjonell energiforsyning innen området. I tillegg kan NVE, med hjemmel i gjeldende forskrift § 3-6, pålegge områdekonsesjonærene å delta i energiplanleggingsprosjekter i konsesjonsområdet.

Etter departementets syn gir energiloven et tilstrekkelig grunnlag for å sikre en helhetlig og koordinert planlegging av energiforsyningen. Energiplanlegging har fått, og vil få økt fokus i tråd med signalene i St meld nr 29 (1998-1999). Det legges opp til at praktiseringen av lovverket og insentivstrukturen i energisektoren skal sikre en reell vurdering av alternativer til økt elforbruk.

Departementet vil presisere at energilovens bestemmelser knyttet til energiplanlegging primært retter seg mot nettselskapene og fjernvarmekonsesjonærer. Viktige føringer knyttet til utviklingen, både for forbruk og utnyttelsen av lokale energikilder, blir imidlertid lagt gjennom kommunenes planprosesser. Det vises blant annet til at kommunen, med hjemmel i plan- og bygningsloven § 66a kan vedta at bygninger som oppføres innen et konsesjonsområde må tilknyttes fjernvarmeanlegg. Etter departementets syn foreligger det et potensiale for en klarere kobling mellom energiplanlegging etter energiloven og kommunal arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

Energiplanlegging skal sikre at ulike løsninger for utvikling av en rasjonell energiforsyning blir vurdert. Departementet foreslår å samle hjemmelsgrunnlaget for energiplanlegging i nytt kapittel 5B med en ny § 5B-1. Det foreslås at bestemmelsen slår fast at alle som har anleggs-, område-, eller fjernvarmekonsesjon plikter å delta i energiplanlegging. Forslaget innebærer ingen realitetsendring med hensyn til det materielle innholdet av gjeldende §§ 2-1, 2-2 og 3-4. Det foreslås videre å presisere at departementet kan fastsette nærmere forskrifter om energiplanleggingen med hjemmel i bestemmelsens annet punktum, jf. § 7-6.

3.8 Endringer i kapittel 6 om beredskap

3.8.1 Beredskapsrådet for kraftforsyningen - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å nedlegge Beredskapsrådet for kraftforsyningen, samt å oppheve bestemmelsene i energiloven om Beredskapsrådet.

3.8.1.1 Høringsinstansenes syn

Forholdsvis få høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Departementet har mottatt høringsuttalelser fra PIL, NHO, DSB og Advokatforeningen.

PILog NHO viser begge til at departementet i samråd med NVE har kommet til at det ikke lenger er behov for et Beredskapsråd for kraftforsyningen, og støtter begge departementets forslag.

DSB viser i sin uttalelse til at de har gjennomgått forslagene til endringer på beredskapsområdet, og gir sin tilslutning til forslagene.

Advokatforeningen har ingen merknader til forslaget om nedleggelse av Beredskapsrådet for kraftforsyningen.

3.8.1.2 Departementets vurdering

Med hjemmel i lov om forsvarsmessig sikring av kraftforsyningen fra 1948 ble det opprettet en Kraftforsyningens sivilforsvarsnemnd med eget sekretariat. Formålet var å sikre kraftforsyningen mot skader som følge av krigshandlinger. Nemnda var direkte underlagt Industridepartementet; fra 1978 Olje- og energidepartementet.

Ved en lovendring i 1986 ble nemnda nedlagt, mens sekretariatet ble innlemmet i NVE. Beredskapsrådet for kraftforsyningen ble samtidig opprettet for å stå til disposisjon for NVE.

Bestemmelsene om Beredskapsrådet for kraftforsyningen ble overført fra lov om forsvarsmessig sikring av kraftforsyningen til energiloven i 1990.

Som følge av utviklingen med større satsing på fredstidsberedskap, ligger nå alt ansvar for beredskapsarbeidet i NVE. NVE har den løpende kontakten med andre beredskapsinstanser, og i de senere år har Beredskapsrådet bare behandlet saker som har vært forberedt av NVE.

Dette har ført til at Beredskapsrådet ikke lenger har den samme funksjon som spesielt rådgivende organ for planlegging og gjennomføring av beredskapsarbeid som tidligere.

Departementet har i samråd med NVE kommet til at det ikke lenger er behov for et Beredskapsråd for kraftforsyningen for å holde NVE oppdatert om forhold av betydning for beredskapsarbeidet. Dette støttes også av de av høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget. Rådet foreslås derfor nedlagt, og bestemmelsene i energiloven om rådet foreslås opphevet.

3.8.2 Opphevelse av vedtakshjemmelen i gjeldende § 6-2 fjerde ledd - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å oppheve gjeldende § 6-2 fjerde ledd.

3.8.2.1 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg til dette forslaget

3.8.2.2 Departementets vurdering

Gjeldende § 6-2 fjerde ledd gir NVE hjemmel til å treffe vedtak om tiltak for å sikre ledelse og drift i Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon ved beredskap og i krig. Vedtak kan treffes med hensyn til personell, materiell og bygningstekniske sikringstiltak.

Gjeldende § 6-2 første ledd ble i 1993 utvidet til også å gjelde tiltak mot naturgitte forhold, teknisk svikt eller tilsiktede ødeleggelser i fred, under beredskap og i krig. Dette omfatter også pålegg knyttet til ledelse og drift. Etter utvidelsen av § 6-2 første ledd er fjerde ledd blitt overflødig, og foreslås derfor opphevet.

3.8.3 Øvrige endringer i kapittel 6 departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet enkelte rettstekniske endringer i energiloven kapittel 6. Forslagene gjaldt endring av «Kongen» eller «Norges vassdrags- og energiverk» til «Departementet» i §§ 6-1 annet ledd, § 6-2 første ledd, § 6-3 siste ledd, § 6-4 første ledd, § 6-6 og § 6-7, jf. punkt 3.1.1.

3.8.3.1 Høringsinstansenes syn

Svært få har uttalt seg om disse forslagene ut over de som har ment noe generelt om forslaget om å legge myndighet fra «Kongen» til «Departementet».

3.8.3.2 Departementets vurdering

Departementet viser til at disse forslagene gjennomgående er lovtekniske endringer som følge av forslaget under punkt 3.1.1 om å legge myndighet fra «Kongen» til «departementet», forslaget om at lovens ordlyd ikke direkte skal navngi et bestemt forvaltningsorgan, samt forslaget under punkt 3.6.3 om adgangen til å pålegge Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon oppgaver i forbindelse med rasjonering etter § 5A-2. Departementet viser til sine merknader under punkt 3.1.1.

3.9 Endringer i kapittel 7

3.9.1 Generelt om endringer i kapittel 7

Endringene som foreslås i kapittel 7 er hovedsakelig av rettsteknisk art, og endrer ikke vesentlig på innholdet i eksisterende bestemmelser. Det foreslås å endre § 7-1 om kontroll, enkelte presiseringer i § 7-3 om overtredelse av loven, bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven samt en tilpasning av § 7-6 i samsvar med forslaget om å legge myndighet etter loven generelt til departementet.

3.9.2 Endring av § 7-1 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet å endre § 7-1 om kontroll. Det ble også foreslått at bestemmelsen skulle gi hjemmel til å kunne kreve utgifter forbundet med oppsøkende kontrollvirksomhet med utspring i energiloven dekket av konsesjonæren.

3.9.2.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelser til dette forslaget fra Enfo, EVL, UiO, Agder Energi, SFO og Advokatforeningen.

Enfo, EVL og SFO er alle mot forslaget om å innføre en generell hjemmel for å kunne kreve utgifter forbundet med oppsøkende kontrollvirksomhet dekket av konsesjonærene.

Enfo uttaler:

«Enfo er imot at dagens regler utvides og viser også til våre ønsker m.h.t. statlige og kommunale påbud og heving av inntektsramme.»

EVL uttaler:

«EVL tar avstand fra forslaget om å utligne gebyr til dekning for reiser NVE måtte finne berettiget for oppsøkende kontrollvirksomhet. Dersom myndighetene finner behov for at NVEs kontroll med norske energiselskaper krever fysisk tilstedeværelse hos et selskap, bør NVE tildeles nødvendige midler for å utføre et slikt arbeid.»

SFOpåpeker i sin uttalelse blant annet:

«Departementet foreslår utvidet den uheldige regel som i dag gjelder for NVE til å utligne gebyr til dekning av utgifter knyttet til kraftforsyningsberedskap, til også å gjelde gebyr for utgifter til reiser NVE måtte finne berettiget for oppsøkende kontrollvirksomhet. SFO anser et slikt forslag som et meget alvorlig brudd på god forvaltningsskikk, og som ikke bør ligge til grunn for norske rettsprinsipper. Dersom myndighetene finner behov for at NVEs kontroll med norske energiselskaper krever fysisk tilstedeværelse hos et selskap, bør NVE tildeles nødvendige midler for å utføre et slikt arbeid. SFO tar sterkt avstand fra forslaget og forutsetter at NVE blir tildelt de midler som er nødvendige til den kontroll inkl. reisevirksomhet som måtte være påkrevet.»

Agder Energi ser det som hensiktsmessig at en større del av kontrollvirksomheten i henhold til energiloven med forskrifter kan overlates til selskapenes egen internkontroll. Bestemmelser om internkontroll med hjemmel i energiloven kommer i følge Agder Energi i tillegg til en rekke andre internkontrollbestemmelser. Det påpekes at kostnadene for nettselskapene knyttet til internkontroll og NVEs rett til å dekke kostnader ved oppsøkende kontroll kan bli betydelige. Agder Energi mener derfor at kostnadsøkninger ved nye pålegg må hensyntas ved økte inntektsrammer.

UiO uttaler seg om forslaget i høringsutkastet om å innføre en internkontrollplikt overfor aktører som helt eller delvis eier eller driver anlegg eller virksomhet som er regulert i eller i medhold av loven. I samsvar med sine merknader om konsesjonsplikt for elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg mener UiO at pliktsubjektet for internkontrollplikten bør være konsesjonærene. Det påpekes også at høringsutkastet også legger en internkontrollplikt på systemansvarlig/avregningsansvarlig.

Advokatforeningen påpeker i uttalelsen at foreningen støtter prinsippet om å overlate en større del av kontrollvirksomheten til selskapenes internkontroll, og ser positivt på forslaget om å innføre en hjemmel i § 7-1 for dette. Advokatforeningen støtter også forslaget om at loven skal legge primærkompetansen knyttet til kontroll til departementet.

3.9.2.2 Departementets vurdering

Gjeldende § 7-1 gir NVE kompetanse til å føre kontroll med at vilkår som er satt i konsesjoner etter energiloven overholdes.

Etter energilovens ikrafttredelse er det i økende grad gitt generelle forskrifter i tillegg til de vilkår som følger av den enkelte konsesjon. Dette er i samsvar med forutsetningen i Ot.prp. 43 (1989-1990) hvor det på s. 91 sies at «[d]epartementet forutsetter at det blir utarbeidet standardvilkår for konsesjoner for omsetning av elektrisk energi med hjemmel i § 7-6.». Det har vært vanlig å ta inn en henvisning i konsesjonen til de aktuelle forskrifter.

NVE er etter gjeldende § 7-1 pålagt å føre kontroll med vilkår som er satt i konsesjon. Formuleringen «satt i konsesjoner» skaper uklarhet med hensyn til om dette også omfatter de generelle konsesjonsvilkårene som gis som forskrifter i medhold av loven § 7-6. For å unngå at det oppstår slike uklarheter ved tolkingen av bestemmelsen, foreslås det å presisere at også forskrifter er omfattet.

Det foreslås videre å presisere at kompetansen etter § 7-1 også omfatter myndighet til å gi pålegg som skal sikre at lov, forskrifter og vilkår i konsesjon overholdes.

Det foreslås at kompetansen legges til «departementet».

Ved en presisering av ordlyden slik det foreslås, anses § 7-1 tredje punktum å være overflødig og foreslås derfor fjernet.

I stedet for selv å detaljkontrollere, overlater myndighetene stadig mer til virksomhetenes internkontroll. På en del områder av reguleringen etter energiloven har det også etablert seg en slik praksis. Myndighetene kan for eksempel bestemme målsetninger, pålegge praksis for egenkontroll eller kreve resultater eller kvalifikasjoner. På denne måten får det offentlige tilsynet frigjort kapasitet til mer prinsipielle vurderinger. Internkontroll bidrar også til å fremheve foretakenes primære ansvar for egne anlegg og egen virksomhet.

Departementet har merket seg at både Agder Energi, UiO og Advokatforeningen støtter forslaget om å innta en bestemmelse om internkontroll i § 7-1.

Til kommentaren fra Agder Energi om kostnadsøkninger som følge av nye pålegg og økning i inntektsrammer, herunder også knyttet til internkontroll, vil departementet vise til punkt 3.4.2.2.

Når det gjelder uttalelsen fra UiO vedrørende pliktsubjektet for internkontroll, er departementet enig i at internkontrollplikten må knyttes til lovens konsesjonærer. Det presiseres at utpeking av ansvarlig for måling og avregning etter forslaget § 4-3 og systemansvarlig etter forslaget § 5A-1 representerer en tillatelse, jf. de spesielle merknadene til §§ 4-3 og 5A-1.

Departementet foreslår at det inntas et annet ledd i § 7-1 om internkontroll. Bestemmelsen er generelt utformet. Prinsipielt bør en lovregel på dette området være relativt fleksibel. Etter departementets vurdering bør en derfor være tilbakeholden med å detaljere innholdet i bestemmelsen for å unngå hindringer for en fremtidig regelutvikling. Behovet for å gi forskrifter må som påpekt av blant annet Agder Energi etter departementets syn også avveies i forhold til eventuelt annet regelverk om internkontroll på området.

Forslaget tredje ledd erstatter flere gjeldende bestemmelser om informasjonsplikt til energimyndighetene i enkeltbestemmelser i energiloven. Det vises til dagens § 3-4 nr. 7, § 4-3 nr. 3 og § 5-2 nr. 2, samt merknadene til disse bestemmelsene. Disse bestemmelsene er i dag utformet som en særskilt plikt for konsesjonærer. Departementet mener imidlertid at informasjonsplikten bør omfatte alle aktører, og foreslår derfor at reglene samles og gjøres generelle. Denne bestemmelsen skal gi hjemmel for myndighetene til å innhente opplysninger som er nødvendige for utøvelsen av myndighet etter loven. For øvrig videreføres innholdet i gjeldende §§ 3-4 nr. 7, 4-3 nr. 3 og 5-2 nr. 2. Departementet vil spesielt vise til merknadene vedrørende gjeldende § 4-3 nr. 3 i Ot.prp. nr. 43 (1989-90) s. 51, jf. også departementets vurdering under punkt 3.4.8 vedrørende høringsuttalelsene fra Kredittilsynet og Nord Pool.

Departementet foreslår å beholde påleggsbestemmelsen for kraftforsyningsberedskap i § 6-4 og regelen om opplysningsplikt for kraftforsyningsberedskap i § 6-6 annet ledd. Disse bestemmelsene vil være spesialbestemmelser for beredskap ved siden av § 7-1.

Vedtak etter denne bestemmelsen treffes enten ved forskrift eller enkeltvedtak.

Det foreslås at bestemmelsen legger myndigheten til «departementet». NVEs kompetanse etter bestemmelsen vil følge av delegasjonsvedtak.

Når det gjelder spørsmålet om dagens hjemmel til å kreve utgifter knyttet til kontroll dekket av konsesjonæren skal utvides til å gjelde generelt, konstaterer departementet at Enfo, EVL og SFO går sterkt i mot forslaget i høringsutkastet.

Til innvendingene fra Enfo, EVL og SFO, vil departementet vise til at ordlyden i gjeldende § 7-1 er generell, og at den dekker utgifter til kontroll med vilkår knyttet til alle deler av loven. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 60 (1992-93) Om lov om endringer i energiloven, er § 7-1 som hjemmel for å kreve dekning av NVEs utgifter ved kontroll av overholdelsen av konsesjonsvilkår omtalt. Det vises i forarbeidene blant annet til at det etter vassdragslovgivningen er hjemmel for å kreve dekning av utgifter ved offentlig tilsyn av reguleringsanlegg og kraftverk. Energiloven kapittel 4 gir hjemmel for kontroll med blant annet overføringsnettet, den såkalte monopolkontrollen. På bakgrunn av forarbeidene kan det synes uklart om all kontrollvirksomhet etter energiloven pr. i dag går inn under gjeldende § 7-1 om kostnadsdekning.

Slik NVEs kontrollvirksomhet etter kapittel 4 i dag drives, må blant annet selskapene sende sine årsregnskap til NVE. I tillegg oppsøker NVE en del kraftselskaper direkte for å foreta kontroller av oppfølging av vilkår. Kontrollbesøkene har forskjellige formål og former. NVE foretar både stikkprøvekontroller og kontroller der selskapets rapportering eller oppfølging av regelverket antas å være mangelfull. Besøkene bærer også karakter av å være informativ virksomhet. I tillegg fører NVE kontroll med blant annet kraftutvekslingen med utlandet, systemansvarlig og markedsplass for omsetning av kraft. Denne kontrollvirksomheten påfører NVE betydelige kostnader.

Departementet foreslår at gjeldende rett i det vesentligste videreføres i forslaget til § 7-1 første ledd tredje punktum. Det foreslås imidlertid presisert at konsesjonsmyndighetene i tillegg til kontroll med tiltak som omfattes av loven kapittel 3 og 5 også kan kreve utgifter knyttet til kontroll med virksomhet etter loven § 4-2 om utenlandshandel dekket av konsesjonæren.

3.9.3 Endringer i § 7-3 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet enkelte presiseringer i gjeldende § 7-3 som gjelder overtredelse av loven, bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven.

3.9.3.1 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget.

3.9.3.2 Departementets vurdering

For å unngå at det oppstår uklarheter ved tolking av § 7-3 første ledd foreslår departementet å si uttrykkelig at også forskrifter og pålegg er omfattet av bestemmelsen. Det vises før øvrig til merknadene til ny § 7-1 ovenfor. Ordlyden bringes med dette i samsvar med energiloven § 7-5, og vil omfatte myndighet til å fastsette tvangsmulkt ved overtredelse av lov, forskrifter, pålegg og vilkår i konsesjon.

For å bringe reglene om tilbaketrekking av konsesjon i samsvar med forslagene til § 7-1 og endringen av § 7-3 første ledd, foreslår departementet også å endre § 7-3 fjerde ledd, slik at konsesjoner gitt i medhold av loven kan trekkes tilbake dersom konsesjonæren overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven. Fjerde ledd vil dermed gjelde ved overtredelse av lov, forskrifter, pålegg og vilkår i konsesjon.

Departementet foreslår å beholde den spesielle regelen om tvangsmulkt i gjeldende § 7-1 annet ledd om gjennomføring av pålegg etter kapittel 6. Denne bestemmelsen vil således være en spesialbestemmelse om pålegg for beredskap ved siden av § 7-1 første ledd.

Det foreslås for øvrig at «Norges vassdrags- og energiverk» erstattes med «departementet», jf. punkt 3.1.1. Endringene i siste ledd er en oppdatering som følge av at gjeldende § 4-3 oppheves og erstattes med ny § 4-3 om måling og avregning. På grunn av disse endringene foreslås det at formuleringen «i henhold til § 4-3» utgår. De aktuelle vilkår vil være vilkår fastsatt med hjemmel i forslaget § 4-2 annet ledd.

3.9.4 Endringer i § 7-6 - departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsutkastet en tilpasning av § 7-6 i samsvar med forslaget om å legge myndighet etter loven generelt til departementet.

3.9.4.1 Høringsinstansenes syn

Departementet har mottatt høringsuttalelse til dette forslaget fra Agder Energi som uttaler:

«Kompetanse til å gi forskrifter i medhold av energiloven flyttes fra Kongen til departementet. Dette er i seg selv hensiktsmessig og i tråd med den reelle beslutningsmyndigheten på området. Imidlertid må flyttingen av forskriftskompetansen ses i sammenheng med de svært vide hjemmelsbestemmelsene som foreslås. I sum gir disse nettselskapene liten forutberegnelighet med hensyn til reguleringen på forskriftsnivå.»

3.9.4.2 Departementets vurdering

I tråd med øvrige deler av loven foreslås det at kompetansen til å fastsette forskrifter legges til «departementet». Det vises til punkt 3.1.1.

Når det gjelder kommentarene fra Agder Energi, vises det til punkt 2.3, 3.1.1, 3.1.2, 3.3.3 og 3.4.2.

Departementet foreslår at «nærmere regler» i første ledd erstattes av «forskrifter». Det tilsiktes ingen realitetsendringer.

Annet ledd annet punktum foreslås opphevet som unødvendig i det forskriftene vil gjelde for alle aktører og all virksomhet som reguleres etter loven.