2 Hjemmel for å kreve produktopplysninger fra tobakksindustrien
2.1 Innledning
Fornyelsen av den sentrale sosial- og helseforvaltning innebar opprettelse av tre nye etater: Statens helsetilsyn, Sosial- og helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt. Fra 1. januar 2002 ivaretar disse tre etatene oppgaver og sekretariatsfunksjoner for ni tidligere etater. Et ledd i dette er at administrasjonen til Statens tobakksskaderåd nå inngår som en del av Sosial- og helsedirektoratet.
Forslaget som presenteres i dette kapitlet, innebærer at Sosial- og helsedirektoratet gis hjemmel til å pålegge utlevering av opplysninger om tobakksprodukter. På det tidspunkt da lovendringene var på høring, bestod fremdeles Statens tobakksskaderåd som en egen etat. Det innebærer at både høringsuttalelsene og høringsnotatets forslag viser til Statens tobakksskaderåd. Etter at organiseringen av helseforvaltningen er endret, må dette leses som Sosial- og helsedirektoratet.
2.2 Gjeldende rett og reguleringer i EU-direktivet
Direktiv 2001/37/EF artikkel 6 inneholder krav til medlemslandene om å innhente oversikt over alle ingredienser med mengdeangivelse for alle tobakksprodukter fra produsenter og importører. Oversikten skal også inneholde en redegjørelse for formålet og funksjonen til de ulike ingredienser, samt toksikologiske data til disse ingrediensene i brent og ubrent form. Denne oversikten skal innhentes årlig, første gang innen 31. desember 2002. For å kunne oppfylle Norges forpliktelser etter direktivet er det behov for en klar hjemmel for å kunne pålegge næringen en slik opplysningsplikt.
Tobakksskadeloven § 7 annet ledd inneholder i dag en hjemmel for departementet til å kunne innhente opplysninger fra produsenter, importører og forhandlere av tobakksvarer, samt deres fellesorganer, som er nødvendige for at Sosial- og helsedirektoratet skal kunne utføre sine gjøremål. Det kan imidlertid være tvil om denne hjemmelen er tilstrekkelig til å kunne pålegge tobakksindustrien en detaljert opplysningsplikt i forhold til produktenes ingredienser og tilsettingsstoffer.
I lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven) § 5 eksisterer det hjemmel for å kreve utlevering av opplysninger om produkter. Dette gjelder produkter generelt og dermed også opplysninger om innholdsstoffer i tobakksvarer, men for at Helsedepartementet skal kunne benytte denne hjemmelen ville det forutsette at myndigheten til produktkontroll av tobakksvarer overføres ved kongelig resolusjon til Helsedepartementet. I dag er det Miljøverndepartementet og Barne- og familiedepartementet som har myndighet etter denne bestemmelsen i produktkontrolloven.
2.3 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet foreslo departementet at tobakksskadeloven § 7, slik den lyder i dag, oppheves og erstattes av en ny bestemmelse om opplysningsplikt til tilsynsmyndigheten.
I høringsnotatet ble det foreslått at Statens tobakksskaderåd (nå Sosial- og helsedirektoratet) blir tillagt myndighet til å gi pålegg vedrørende produktopplysninger.
I høringsnotatet ble det videre foreslått at nåværende § 7 første ledd, og bestemmelsen om taushetsplikt i nåværende § 7 annet ledd, ikke videreføres. Bakgrunnen var at den tilsvarende bestemmelsen om taushetsplikt i forvaltningsloven vil ivareta dette hensynet.
2.4 Høringsinstansenes syn
De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, med unntak av representanter for tobakksindustrien, støtter at det innføres bestemmelser som vil øke tobakksindustriens opplysningsplikt overfor tilsynsmyndigheten. Det pekes bl.a. på at det i dag stilles strengere krav med hensyn til opplysningsplikt for mer ufarlige produkter enn for tobakksprodukter med stor skaderisiko.
Barne- og familiedepartementet støtter vurderingen om å gi bestemmelser om opplysningsplikt i tobakksskadeloven, fremfor å overføre myndighet etter produktkontrolloven til Helsedepartementet, og anfører at det er mest ryddig å forholde seg til ett regelverk på området (tobakksskadeloven med forskrifter).
Statens tobakksskaderådskriver, med henvisning til eksempler på at det i enkelte sammenhenger har vært vanskelig å få industrien til frivillig å utlevere opplysninger, bl.a. følgende:
«Tobakksskaderådet støtter dermed notatets forslag om lovendringer på dette området slik at det blir klart at også tobakksindustrien har en lovpålagt opplysningsplikt om innholdet i deres varer. Dette er viktig, ikke minst på bakgrunn av de enorme helseskader produktet påfører sine brukere, men også på bakgrunn av industriens bruk av enkelte stoffer for å fremme den avhengighetsskapende effekten tobakken har på sine brukere, og tilsetningene av enkelte stoffer for å gjøre det lettere for barn og ungdom å bruke produktet, se Folkehelsas rapport «Toksikologisk vurdering av tilsettingsstoffer i tobakksprodukter. Avdeling for miljømedisin, desember 2000.»»
J.L. Tiedemanns Tobaksfabrik AS, Gunnar Stenberg A/S, Conrad Langaard A/S og A. Asbjørnsens Tobaksfabrik a.s.uttaler at norske produsenter og importører av tobakksvarer allerede har etterkommet myndighetenes forespørsel om oversikt over tilsetningsstoffer i tobakksproduktene, og mener derfor at det er unødvendig å innføre en ny lovhjemmel.
Tobakkindustriens Felleskontor uttaler at dersom myndighetene ønsker en særskilt hjemmel for produktopplysninger vedrørende tobakksvarer, er kontoret enig i at hjemmelen legges inn i tobakksskadeloven og med Statens tobakksskaderåd som tilsynsmyndighet. Tobakkindustriens Felleskontor uttaler videre:
«Kravet om opplysninger må imidlertid gjelde forhold som tobakksleverandørene har eller kan skaffe på rimelig økonomisk grunnlag, og dette må fremkomme av lovhjemmelen. I EU-direktivet er således omfanget av produktopplysning (vareopplysning) i artikkel 6 nr. 1 angitt som «opplysninger produsenten eller importøren har til rådighet», og det er ikke i høringsnotatet redegjort for denne viktige forskjell i lovutkastet i forhold til direktivet. Vi vil her vise til de vanskeligheter og dels den umulighet det vil være med å etterkomme opplysningskrav slik som lovteksten nå er foreslått, som det er redegjort for i de separate høringsuttalelsene fra enkelte bedrifter. Opplysningskravet må dessuten bare kunne rettes mot produsent og importør og ikke mot «enhver».»
Videre skriver Tobakksindustriens Felleskontor:
«Tobakkindustriens Felleskontor går inn for å bevare taushetspliktbestemmelsen i tobakksskadeloven. For brukere av loven har det en opplysningsverdi at taushetsplikten fremgår av tobakksskadeloven selv om den også følger av forvaltningsloven, jfr. for eksempel presiseringen av taushetsplikten i lov om atomenergivirksomhet i h.t. Ot.prp. nr. 8 (2001-2002).»
Ingen høringsinstanser har kommet med merknader i forhold til forslaget om ikke å videreføre nåværende § 7 første ledd.
2.5 Departementets vurdering og forslag
For at myndighetene skal kunne være i stand til å vurdere helseskadelige virkninger ved bruk av tobakksprodukter, vil det være behov for å få fremlagt opplysninger fra produsent, importør og lignende. En effektiv kontroll med produktene forutsetter en hjemmel for å kunne pålegge en opplysningsplikt, selv om man i stor utstrekning kan regne med at de nødvendige opplysninger blir gitt frivillig. Det finnes en rekke lover som hjemler en opplysningsplikt for at myndighetene skal kunne ivareta ulike tilsynsoppgaver. I tillegg til bestemmelsen i produktkontrolloven § 5 som er omtalt i proposisjonens avsnitt 2.2, inneholder bl.a. forurensningsloven § 49, lov om medisinsk utstyr § 9 og lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr § 5 bestemmelser om opplysningsplikt.
Departementet anser det mest hensiktsmessig at hjemmelen for opplysningsplikt følger direkte av tobakksskadeloven, fremfor at myndigheten i produktkontrollen overføres til Helsedepartementet. Barne- og familiedepartementet, som sammen med Miljøverndepartementet forvalter produktkontrolloven, støtter denne vurderingen.
Direktiv 2001/37/EF artikkel 6 bestemmer at myndighetene skal innhente en merkespesifikk liste over alle ingredienser, med mengdeangivelse, som anvendes ved fremstilling av tobakksvarer, fra produsenter og importører av tobakk. Det skal redegjøres for hvorfor de enkelte ingredienser inngår i tobakksvarene, og ingrediensenes funksjon og kategori. Listen skal også inneholde alle tilgjengelige toksikologiske opplysninger om ingrediensene før og etter forbrenning. Denne oversikten skal innhentes én gang hvert år, første gang senest innen utgangen av 2002. Myndighetene skal sørge for at disse opplysningene er tilgjengelige for forbrukerne, men på en måte som ivaretar hensynet til industriens produksjonshemmeligheter. Liste over ingredienser for hver vare, med angivelse av tjære-, nikotin- og kullosinnhold, skal offentliggjøres. Opplysningene som medlemslandene innhenter skal årlig sendes til Kommisjonen. For EFTA-statenes vedkommende skal opplysningene rapporteres til EFTAs overvåkingsorgan, ESA.
Ved gjennomføring av direktivets artikkel 6 om produktopplysninger i norsk rett har departementet stått overfor to muligheter. De to alternativene er enten å gjennomføre EU-direktivets ordlyd direkte, eller å fastsette en mer generell bestemmelse om opplysningsplikt slik det ble foreslått i høringsnotatet.
Artikkel 6 i direktivet oppstiller forpliktelser for myndighetene som det etter departementets oppfatning ikke er naturlig å innta som en del av tobakksskadeloven. Direktivet inneholder også relativt detaljerte regler som det ikke er tradisjon for å lovfeste i Norge. EØS-avtalen artikkel 7 bestemmer at «en rettsakt som tilsvarer et EØF-direktiv skal overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen.» Ulovfestede krav til gjennomføring av direktiver innebærer at gjennomføringen må skje på en måte som gjør rettstilstanden klar og utvetydig, og som gjør det mulig for borgerne å forutberegne sin rettsstilling. EØS-avtalen vil imidlertid ikke være til hinder for at det gjennomføres strengere bestemmelser i forhold tobakksindustriens opplysningsplikt enn det som følger av direktivets bestemmelser. Forslaget til ny § 7 må imidlertid tolkes med bakgrunn i direktivet og Norges forpliktelser etter dette.
Departementet fastholder derfor høringsnotatets forslag. Etter forslaget kan det gis pålegg om utlevering av opplysninger som er nødvendige for å forebygge helseskade som bruk av tobakk medfører, jf. tobakksskadelovens formål og for å gjennomføre gjøremål etter loven.
Forskriftshjemmelen som foreslås i paragrafens annet ledd var ikke en del av høringsnotatets forslag. Denne hjemmelen blir nå foreslått for at det i forskrift kan gis mer detaljerte regler for å gjennomføre bestemmelsene i direktivet artikkel 6 om årlig innhenting av oversikt over ingredienser i tobakksvarer og formidling av produktopplysninger til forbrukerne.
Tobakkindustriens Felleskontor anfører i sin høringsuttalelse at opplysningskravet bare må kunne rettes mot produsenter og importører, og ikke mot «enhver». Forslaget til opplysningsplikt er ikke begrenset til krav om utlevering av produktopplysninger. Hjemmelen kan også benyttes for å innhente opplysninger i saker om for eksempel reklame for, og merking av, tobakksvarer. Departementet fastholder derfor at plikten til å gi opplysninger ikke begrenses til produsenter og importører.
Forslaget om plikt til å utlevere produktopplysninger inneholder to ulike elementer. For det første vil det foreligge en plikt til å gi informasjon om hvilke ingredienser som benyttes i forbindelse med produksjon av tobakksprodukter. Dette gjelder bl.a. tilsetningsstoffer, papir, filter, blekk og limemidler. Slik informasjon vil etter forslaget kunne kreves med eksakt mengdeangivelse i forhold til hvert enkelt produkt. Dessuten skal tobakksindustrien angi formålet med å tilsette de enkelte stoffer i tobakksproduktene og stoffenes funksjon. For det andre vil tobakksindustrien ha en plikt til å utlevere toksikologiske data, spesielt med hensyn til avhengighetsskapende effekt og helseskade.
Opplysningsplikten omfatter primært opplysninger som for eksempel produsent eller importør faktisk sitter inne med. Tobakkindustriens Felleskontor anfører i sin høringsuttalelse at kravet om opplysninger må gjelde forhold som tobakksleverandørene har eller kan skaffe på rimelig økonomisk grunnlag. Departementet er av den oppfatning at dersom de opplysninger som produsent eller importør faktisk sitter inne med er mangelfulle, er det et behov for en hjemmel for å kreve undersøkelser for å vurdere produktet sine egenskaper og virkninger. På dette punktet går departementets forslag noe lenger enn ordlyden i direktivet. Det er ikke mulig å angi generelt hvor omfattende undersøkelser den enkelte kan pålegges å gjøre. Det må i de enkelte tilfelle foretas en konkret avveining mellom kostnader forbundet med undersøkelsen og nytten av de opplysninger som undersøkelsen skal fremskaffe.
Den klare hovedregel må være at den som foretar undersøkelsene, normalt produsent eller importør, selv bærer utgiftene til disse undersøkelser. Dersom det kreves undersøkelser i forbindelse med et stoff som bli benyttet av flere importører eller produsenter, bør Sosial- og helsedirektoratet treffe vedtak i forhold til hver enkelt importør og produsent. Næringen vil da ha mulighet for å foreta disse undersøkelsene i samarbeid. Det foreslås likevel at Sosial- og helsedirektoratet får adgang til helt eller delvis å frita produsent og importør fra å betale kostnadene ved slike undersøkelser, dersom det vil føre til et urimelig resultat at industrien må dekke alle utgifter.
Dersom den som er pliktig til å fremlegge opplysninger eller foreta undersøkelser ikke vil eller ikke er i stand til dette, kan myndighetene selv iverksette undersøkelser. I overensstemmelse med prinsippet i annen lovgivning om at forurenser skal betale bør myndighetenes utgifter i denne sammenheng kunne pålegges den som opprinnelig skulle ha skaffet opplysningene. Prinsippene for hvem som skal bære kostnadene vil være de samme enten tobakksindustrien foretar undersøkelser selv, eller om myndighetene iverksetter egne undersøkelser.
Dersom det viser seg at det blir behov for en mer detaljert regulering av bestemmelsene om plikt til å iverksette undersøkelser, kan dette gis i forskrift. Tobakksskadeloven nåværende § 10 inneholder en hjemmel for departementet til å gi forskrifter til gjennomføring og utfylling av bestemmelsene i tobakksskadeloven.
Sosial- og helsedirektoratets pålegg om utlevering av opplysninger, eller andre pålegg etter denne bestemmelsen, vil være enkeltvedtak som i tråd med vanlig forvaltningsrett kan påklages. Klageinstans for slike vedtak vil være Helsedepartementet, jf. lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 28 første ledd.
Tobakksskadeloven § 7 annet ledd inneholder i dag en særskilt hjemmel om taushetsplikt i forhold til «drifts- og forretningsforhold.» Taushetsplikten gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Bestemmelsen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 medfører at den som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningorgan, har taushetsplikt i forhold til opplysninger om drifts- og forretningsforhold, som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Tobakkindustriens Felleskontor går i sin høringsuttalelse inn for å bevare taushetspliktbestemmelsen i tobakksskadeloven. Etter departementets oppfatning må det kunne legges til grunn at forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt er godt kjent, og at det derfor må være unødvendig å bevare en særskilt bestemmelse om taushetsplikt i tobakksskadeloven. Dertil kommer at kretsen av brukere av bestemmelsen om opplysningsplikt i tobakksskadeloven vil være svært begrenset.
Departementet vil gjøre oppmerksom på at forvaltningens taushetsplikt ikke kan være til hinder for at myndighetene kan offentliggjøre detaljerte opplysninger om tobakksvarer, så lenge forretningshemmeligheter beskyttes. EU-direktivet oppstiller også en plikt for myndighetene til å offentliggjøre opplysninger om tobakksprodukter, slik at forbrukerne kan gjøre seg kjent med disse. Hensynet til forretningsforhold kan ivaretas for eksempel ved at detaljerte opplysninger om tilsettingsstoffer med eksakt mengdeangivelse ikke offentliggjøres i forhold til hvert enkelt tobakksmerke, men i form av en samlet liste for alle sigaretter produsert av samme produsent.
I forbindelse med forslaget om å oppheve tobakksskadeloven § 7 første ledd har departementet følgende bemerkninger. Bortsett fra en teknisk endring i forbindelse med fornyelsen av den sentrale sosial- og helseforvaltning, se proposisjonens avsnitt 2.1 og Ot.prp. nr. 26 (2001-2002), har tobakksskadeloven § 7 første ledd stått uendret siden vedtagelsen av loven i 1973. Statens tobakksskaderåd ble opprettet i 1971, og besto av en rådsforsamling og en administrasjon. Administrasjonen fungerte opprinnelig som et sekretariat for rådsforsamlingen. I løpet av 90-tallet økte sekretariatet betydelig i størrelse og fremsto etter hvert som et tradisjonelt forvaltningsorgan. Fra og med 1. januar 2002 er Statens tobakksskaderåd innlemmet i Sosial- og helsedirektoratet.
§ 7 første ledd første punktum oppstiller en plikt for departementet til å innhente uttalelse fra Sosial- og helsedirektoratet før det treffes beslutninger etter loven. En beslutning kan være i form av et enkeltvedtak eller forskrift. I forbindelse med enkeltvedtak vil det være unødvendig å alltid innhente uttalelse fra direktoratet. Ved forskriftsfastsettelse vil direktoratet alltid høres før beslutning treffes. Av disse grunner anser departementet det unødvendig å videreføre bestemmelsen i § 7 første ledd.
§ 7 første ledd annet punktum oppstiller en plikt for Sosial- og helsedirektoratet til å undersøke virkningen av tiltak som settes i verk. Etter departementets vurdering er det ikke behov for å lovregulere en slik oppgave.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn høringsnotatets forslag om at nåværende § 7 i tobakksskadeloven oppheves og erstattes av en ny bestemmelse om opplysningsplikt til tilsynsmyndigheten.