2 Vidareføring av det offentlege ansvaret for eigedomsoppmåling

2.1 Innleiing

Lov om eigedomsregistrering blei sanksjonert av Kongen i statsråd 17. juni 2005. Lova skal avløyse lov 23. juni 1978 nr. 70 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingslova). Lova omfattar òg tilpassingar i ei rekkje andre lover, bl.a. tinglysingslova 1 , plan- og bygningslova 2 og eigarseksjonslova 3 . I tillegg avløyser lova lov 9. juli 1923 nr. 1 om anbringelse av signaler og merker for målearbeider.

Forslag til lov blei lagt fram i Ot.prp. nr. 70 (2004-2005). Forslaget bygde på NOU 1999:1 Lov om eiendomsregistrering . Lova blei behandla i Odelstinget 9. juni 2005, jf. Innst.O. nr. 118 (2004-2005).

Lova skal sikre tilgang til viktige eigedomsopplysningar, ved at det blir ført eit einsarta og påliteleg register (matrikkelen) over alle faste eigedommar i landet, og at grenser og eigedomsforhold blir klarlagde. Som bakgrunn for lovforslaget, viste departementet bl.a. til at rettar i fast eigedom, som er sikra og som kan omsetjast, har stor verknad for økonomisk og sosial utvikling. Departementet uttalte (Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) s. 13) at:

«Behovet for relevante og riktige eigedomsopplysningar aukar innanfor fleire samfunnssektorar. Lov om eigedomsregistrering skal, saman med anna lovverk, i første rekkje lov om tinglysing, gi eit påliteleg og effektivt grunnlag for transaksjonar i fast eigedom, for offentleg administrasjon og for bruk og vern av det fysiske miljøet i det heile.»

Matrikkelen skal byggje på det gjeldande grunneigedoms-, adresse- og bygningsregisteret (GAB-registeret), men skal òg omfatte kart som viser plassering, storleik og form på den enkelte eigedommen. Kartdata vil bli henta frå digitale eigedomskart (DEK) hos kommunane og Statens kartverk. Matrikkelen skal gi oversikt over alle faste eigedommar.

Lova tek i bruk den gamle nemninga «matrikkel» på nytt. Nemninga har vore nytta i Noreg om offisielle eigedomsregister i fleire hundre år. Lova nyttar òg fleire avleiingar av nemninga, bl.a. «matrikulering» for å føre ny eining inn i registeret, og «matrikkelføring» for alle typar registreringar, endringar og slettingar i registeret generelt.

Lova inneber i tillegg ei rekkje meir tekniske endringar, bl.a. opnar lova for å registrere eigedomsvolum (anleggseigedom) og jordsameige. Lova innfører arealoverføring som ein ny og enklare sakstype for arealbyte i alle storleikar mellom eigedommar som grensar til kvarandre.

Miljøverndepartementet og Statens kartverk har etter at lova blei vedteken, arbeidd med forskrifter til lova og det nye matrikkelsystemet. Forslag til forskrifter blei sendt på høyring 31. mars 2006 med høyringsfrist 1. august.

Berre dei føresegnene som har direkte samband med å ta i bruk matrikkelen til erstatning for GAB og DEK, er sette i verk. Innføringa av matrikkelen vil skje kommune for kommune, i to fasar. Den første fasen starta opp i januar 2007 og omfatta 15 kommunar. Basert på erfaringane frå denne fasen vil Statens kartverk setje opp ein endeleg gjennomføringsplan for fase to som omfattar alle resterande kommunar. Etter dei førebelse planane vil kommunane i fase to bli delt i fire grupper med oppstart for første gruppe i mai 2007 og siste gruppe i februar 2008. Andre delar av lov om eigedomsregistrering er ikkje sette i verk, i påvente av at Stortinget skal ta stilling til proposisjonen her. I dei kommunane der matrikkelen no er i ferd med å bli teken i bruk, blir føringa inntil vidare basert på systemet i delingslova med heimel i forskrift 9. februar 2007 nr. 151 om iverksetting av matrikkelen.

2.2 Delingslova

Etter delingslova har kommunane ansvaret for alle sider ved eigedomsregistreringa, både oppmålinga i marka og registerføringa. Når ein grunneigar ønskjer å skilje ut ei ny tomt eller få klarlagt gamle grenser, går vedkommande såleis til kommunen som ordnar både oppmåling og registerføring som ei ordinær forvaltningsoppgåve.

Delingslova trådde i kraft i 1980. Det var første gongen Noreg fekk eit felles system for måling, merking og registrering av eigedom for heile landet. Ordninga med kommunal oppmålingsstyresmakt var i hovudsak ei vidareføring av systemet som gjaldt i byane og større tettstader. Ordninga blei innført i dei første bygningslovene for Kristiania og Bergen i første halvdel av 1800-talet. Utanfor byar og tettstader blei nye eigedomsgrenser i regelen ikkje fagkunnig kartlagt før 1980.

Dei fleste kommunane utfører oppmåling og registrering med eigne tilsette. Under arbeidet med lov om eigedomsregistrering blei det rekna med at kommunane brukte om lag 750 årsverk til slikt arbeid, og av dette gjekk om lag 480 årsverk med til å gjennomføre sjølve oppmålingsdelen (NOU 1999: 1 kap. 38.2). Det er ikkje grunnlag for å tru at desse tala har endra seg vesentleg dei siste åra, sjølv om det nok har blitt noko meir vanleg at kommunane leiger inn ekstern konsulenthjelp.

2.3 Lov om eigedomsregistrering

Lov om eigedomsregistrering deler eigedomsregistreringa i to, ein tenestedel og ein styresmaktdel. Tenestedelen (oppmålingsforretninga) omfattar merking og oppmåling av grenser og anna arbeid fram til krav om matrikkelføring. Innføringa av eit slikt skilje opnar for at tenestedelen skal kunne utøvast som privat tenesteyting. Det inneber at grunneigaren må gå til eit godkjent landmålarføretak som kan utføre oppmålingsforretninga. Landmålarføretaket set så, på vegner av grunneigaren, fram krav om matrikkelføring overfor kommunen som fører forretninga inn i matrikkelen. I lova er dette formulert som den lovtekniske hovudløysinga.

Den vedtekne lova opnar likevel for at kommunar som ønskjer det, kan velje å vidareføre oppmålingsarbeidet som eit kommunalt eineansvar. Vedtak om dette må gjerast av kommunestyret i form av lokal forskrift. Kommunen blir då å rekne som landmålarføretak.

Verksemd som tek på seg å utføre oppmålingsforretningar, må på førehand vere godkjent av Statens kartverk. Godkjenningsordninga er etter mønster av den sentrale godkjenningsordninga i plan- og bygningslova, men i motsetnad til ordninga etter plan- og bygningslova er det ikkje nødvendig med særskilt godkjenning i kvar enkelt sak. Krava for å få godkjenning blir fastsette i forskrift. Krava skal sikre at landmålarføretaket har evne til å tilfredsstille dei krava lova stiller til å gjennomføre alle typar oppmålingsforretningar. Krava kan bl.a. gjelde registrering, organisering, rutinar for kvalitetssikring, kompetanse, økonomisk tryggleik, arkivering o.a. Krava til kompetanse skal i sum vere baserte på høgskule og universitetsnivå. I praksis er kompetansekrava nær knytte til den faglege leiaren av føretaket som i lova blir kalla «ansvarleg landmålar». Godkjenningsordninga gjeld ikkje for kommunar som vedtek kommunalt eineansvar.

2.4 Behandlinga av spørsmålet om organisering i NOU 1999: 1

Utvalet som greidde ut ny lov om eigedomsregistrering, foreslo samrøystes å dele arbeidet i ein tenestedel og ein styresmaktdel, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) kap. 9 og NOU 1999: 1 kap. 14. Fleirtalet i utvalet foreslo at tenesteproduksjonen som hovudregel skal flyttast over i privat sektor. Fleirtalet ønskte å utvikle ein konsulentbransje som kan hjelpe grunneigarar og utbyggjarar i spørsmål som har med grenser og rettar å gjere. Mindretalet var samd i forslaget om å skilje mellom tenesteproduksjon og styresmaktoppgåver. Mindretalet la likevel vekt på at den enkelte kommunen sjølv bør kunne avgjere korleis arbeidet skal organiserast. Dei ønskte at kommunestyret skal kunne avgjere om tenesteproduksjonen skal privatiserast, konkurranseutsetjast eller utførast av kommunale tenestemenn. Mindretalet føresette at oppmålingsforretningane, også når kommunen utfører dei, skjer under leiing av autorisert landmålar, eller at det er gitt mellombels dispensasjon frå desse reglane.

Oppmålingsforretning er spesialisert arbeid som er viktig både for den enkelte og for det offentlege. Det er viktig at oppdragsgivar, andre partar, kommunen og sentral matrikkelstyresmakt kan ha tiltru til at arbeidet blir utført objektivt og lojalt i forhold til offentlege og private interesserer, og med nødvendig juridisk og teknisk kvalitet.

Utvalet meinte det er nødvendig å heve dei faglege krava til kvalifikasjonar hos landmålaren, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) kap. 11 og NOU 1999: 1 kap. 16. Landmålaren vil stå overfor ei rekkje nye utfordringar, ikkje minst juridiske spørsmål. Utvalet viste til andre land i Europa som krev at denne typen arbeid blir gjennomført under leiing av landmålar med utdanning frå vitskapleg høgskule eller universitet. Utvalet, unntatt eitt medlem, foreslo ei godkjenningsordning basert på personleg autorisasjon av landmålaren og krav om løyve for føretaket. Mindretalet, eitt medlem, meinte det ikkje var behov for personleg autorisasjon, og foreslo ei rein føretaksgodkjenning etter mønster av den sentrale godkjenningsordninga i plan- og bygningslova.

2.5 Merknader frå høyringsinstansar o.a.

Merknadane frå høyringsinstansane til høyringa av NOU 1999: 1 er omtalt i Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) kap. 9.2.2 og 11.2.

Norske oppmålingskontorers forening 4 , Konkurransetilsynet, Forbrukarrådet og nokre kommunar støtta fleirtalet i utvalet. Dei uttalte bl.a. at privatiseringsforslaget gir publikum fridom til å velje kven som skal utføre arbeidet ut frå kriterium som service, pris og kvalitet.

Kommunal- og regionaldepartementet, Fylkesmennene i Hedmark, Oppland og Vest-Agder, Etatsforeininga for Jordskifteverket (Norske sivilingeniørers forening 5 ) støtta mindretalsforslaget. Kommunanes Sentralforbund (KS) var samd i intensjonane bak lovforslaget, men meinte at mynde og ansvar for oppmålingsforretningane framleis burde liggje til kommunane. Halvparten av kommunane, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Noregs ingeniørorganisasjon (NITO) gjekk imot forslaget om å skilje mellom styresmakt og teneste. Fleire uttalte bl.a. at privatiseringsforslaget vil svekkje kompetansen i kommunen, og vere til ulempe for fleire delar av kommunen. Fleire meinte at den kommunale styrarfunksjonen betre tek vare på omsynet til nøytralitet. Partane vil ha større tillit til ein kommunal styrar enn til ein privat landmålar som ofte vil bli oppfatta som engasjert av ein av partane.

Dei fleste høyringsinstansane som uttalte seg om spørsmålet, støtta prinsippet om å setje krav til utøvarane. Noregs landbrukshøgskule 6 , Norske sivilingeniørers forening, Norske oppmålingskontorers forening, Statens kartverk og eit mindre tal kommunar støtta krava til kompetanse slik utvalet foreslo. Eit stort tal kommunar, KS, NITO og Noregs Skogeigarforbund meinte derimot at kompetansekrava var sette for høgt. Gjennomgåande meinte desse at det burde vere nok med 3-årig høgskule med påbygging for måletekniske og juridiske fag. Fleire kommunar, KS, Geoforum og NITO uttalte at kompetansekrava må rettast mot den som faktisk utfører forretning i marka, og ikkje leiaren av landmålarføretaket. Kommunal- og regionaldepartementet var i utgangspunktet imot å setje krav til kompetanse som òg kan gjelde kommunane.

Fleire kommunar uttalte i samband med høyring av forslag til forskrifter at det er positivt at krava til utdanning blir skjerpa for dei som driv med oppmålingsverksemd. Dei viste likevel til at mange oppmålingssaker er relativt enkle, og meinte derfor at forslaget frå departementet i mange tilfelle er for strengt. Fleire kommunar foreslo derfor å differensiere krava i ulike tiltaksklassar.

Landsorganisasjonen (LO) uttalte i same høvet at lova vil undergrave inntektsgrunnlaget til kommunane for drifta av blant anna kart, og at det vil bli ulikt tilbod og praksis i ulike kommunar. LO meiner lova er distriktsfiendtleg, og er av den oppfatninga at eigedomsregistrering bør utførast av det offentlege. LO strekar samtidig under kor viktig det er å setje krav til utøvarane.

Advokatforeininga stilte spørsmål ved om høvet kommunane har til å vedta kommunal einerett for oppmålingsdelen, samsvarar med EØS 7 -reglane. Advokatforeininga har vanskar med å sjå at vedtak om kommunalt tenestemonopol kan grunngjevast i allmenne ikkje-økonomiske forhold slik det er krav om etter EØS-avtala.

Miljøverndepartementet har kunngjort på fleire måtar at departementet vil foreslå å vidareføre det offentlege ansvaret for eigedomsoppmåling, bl.a. med brev til alle kommunane. I hovudsak stadfestar innspela departementet har fått etter dette, inntrykket frå tidlegare høyringsrundar.

2.6 Departementet si vurdering

Arbeidarpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtta i hovudsak forslaget til ny lov om eigedomsregistrering, men gjekk i mot skiljet mellom offentleg forvaltning og tenesteproduksjon, jf. Innst.O. nr. 118 (2004-2005). Partia viste bl.a. til at eigedomsgrenser er i ei særstilling ved å vere både privat eigedom og offentleg infrastruktur.

Miljøverndepartementet følgjer med dette opp forslaget frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti. Departementet foreslår å vidareføre oppmålingsforretninga som ei offentleg styresmaktoppgåve, og ikkje skilje forretninga frå registerføringa. Forslaget inneber ei lovteknisk og prosessuell forenkling.

Det er viktig at matrikkelen blir eit påliteleg register. Dette blei òg streka under av utvalet og dei fleste høyringsinstansane. Utvalet ønskte at det blir stilt strengare krav til at matrikkelen skal vere korrekt enn det som har vore praktisert for GAB. Brukarane skal normalt kunne innrette seg etter opplysningane dei finn i matrikkelen, utan ytterlegare verifisering og dobbeltsjekking.

Matrikkelføringa er i dei fleste andre land lagt til spesialiserte statlege eller regionale organ og større bykommunar. Utvalet rådde likevel til å vidareføre den desentraliserte norske modellen med kommunane som lokal matrikkelstyresmakt. Departementet er samd i dette, men dette krev at kommunane held oppe nødvendig kompetanse innanfor kart og oppmåling. I mange kommunar let dette seg vanskeleg gjere dersom eigedomsregistreringa blir delt i to separate delar. Den vedtekne lova legg stor vekt på formelle krav til utøvarane innanfor oppmålingsdelen, og mindre vekt på kontrolloppgåva til kommunen. Kommunen skal berre kontrollere at kravet om matrikkelføring er fullstendig, men ikkje kontrollere innhaldet i arbeidet til landmålarføretaket. Den vedtekne reforma set såleis ikkje noko krav til at matrikkelførar (kommunen) treng noko form for landmålingsfagleg kompetanse. Departementet legg for sin del vekt på at eigedomsregistreringa må sjåast på som eit heile. Skal matrikkelen få nødvendig kvalitet må den som fører registeret òg ha landmålingsfagleg kompetanse og helst også praktisk erfaring med eigedomsoppmåling.

I Noreg går ordninga med kommunalt ansvar for eigedomsoppmåling som nemnt langt tilbake i tida. Den vedtekne reforma er derfor langt på veg avhengig av å stampe ein heilt ny bransje opp av jorda. Sjølv om det dreier seg om ein relativt liten bransje, vil eksisterande landmålarfirma i første omgang berre i mindre grad kunne dekkje behovet. På kort sikt vil det heller ikkje vere mogleg å dekkje behovet med nyutdanna kandidatar. Den vedtekne reforma har såleis som ein underliggjande føresetnad at kommunane byggjer ned eiga landmålarverksemd. Eit fleirtal av kommunane uttaler i samband med høyring av forslag til forskrifter at reforma fører til uvisse både for dei tilsette og for kommunane sjølve. Kommunane peiker under dette på vanskane med å budsjettere verksemda i den overgangsperioden på fem år som den vedtekne lova opererer med. Det er svært uvisst om det blir etablert eit dekkjande privat tenestetilbod i mange delar av landet. Når samfunnet set krav om oppmåling, kan ikkje samfunnet komme i ein situasjon der brukarar ikkje får utført oppmålingsforretningar.

Eigedomsregistrering er eit rettsområde der konsekvensane av feil utføring ofte viser seg først etter mange år. Grunneigarane og andre brukarar har til no i stor grad kunna stø seg på offentlege arkiv når deira eigne dokument har komme bort. Det er vidare lang tradisjon i Noreg for å respektere kommunen som sakkunnig ved påvising av eigedomsgrenser.

Den vedtekne reforma inneber eit meir komplisert klagesystem. Rekvirenten må halde orden på to ulike klageordningar. Skal vedkommande klage på landmålarføretaket, må dette skje som forbrukarklage. Skal vedkommande klage på matrikkelføringa, må dette skje som forvaltningsklage. Ved å regulere oppmåling og matrikkelføring som ei samla offentleg styresmaktoppgåve, kan vedkommande rette klagen sin mot kommunen utan sjølv å måtte finne ut kor ein eventuell feil har oppstått.

Den vedtekne reforma gir den einskilde kommunen stor formell fridom til å velje seg organisatorisk løysing. Kommunen kan i teorien leggje ned landmålarverksemda, konkurrere på like fot med eventuelle private tilbod, eller vedta kommunal einerett. I praksis kan kommunen vanskeleg leggje ned landmålarverksemda før kommunen er sikker på at det har grodd fram eit tilstrekkeleg privat tilbod. Vedtak om kommunal einerett har som føresetnad at kommunen er i stand til å gi eit minst like godt tilbod som med fri konkurranse. Sjølv om kommunen fyller nødvendige vilkår for å vedta einerett, kan det i praksis vere vanskeleg for den einskilde kommunen å forsvare seg mot kritikk på konkurranserettsleg grunnlag. Til dette punktet kjem òg at kvar einskild kommune må fatte vedtak om einerett som står seg andsynes EØS-retten. Fleire kommunar gir i samband med høyring av forslag til forskrifter uttrykk for uvisse på dette punktet.

Mange kommunar har i dag ikkje kapasitet til å utføre det store omfanget med oppmålingsforretningar som Statens vegvesen har behov for å få gjennomført. Vegvesenet har derfor avtaler med dei fleste kommunane om at etaten kan utføre oppmålingsforretningar over veggrunn på vegner av kommunen. Statens vegvesen skal framleis kunne gjere slike oppgåver for kommunen.

2.7 Forholdet til EØS-avtala

Departementet har vurdert om eigedomsregistreringa fell inn under reglane i EØS-avtala om fri tenesteutøving, jf. EØS-avtala artikkel 37, når oppmålingsforretninga etter forslaget blir slått saman med matrikkelføringa. Departementet vurderer det slik at eigedomsregistreringa samla sett ikkje vil vere ei teneste, men utøving av offentleg mynde. Departementet viser til EØS-avtala artikkel 32 om at verksemd som øver offentleg mynde ikkje er omfatta av reglane om fri tenesteutøving.

Eigedomsinformasjon er viktig for samfunnet og offentleg forvaltning. Både oppmåling og matrikkelføring er viktig for rettstryggleiken til den enkelte borgaren. Departementet har derfor konkludert med at forretning og matrikkelføring ikkje bør skiljast, og at oppmålingsforretninga, på same måten som sjølve registreringa, framleis bør vere ei offentleg plikt. Den som utfører oppmålingsforretninga, bør framleis ha mynde til å treffe vedtak i samband med oppmålinga i tilfelle der dette er føremålsteneleg. Proposisjonen vidarefører såleis gjeldande ordning etter delingslova om at kommunen kan samtykkje i mindre avvik frå delingsløyvet under sjølve forretninga. Partane bør kunne fremje forvaltningsklage til alle delar av prosessen som har rettsleg relevans. Dette er allmenne omsyn som taler for å regulere oppmålingsdelen som ei offentleg oppgåve òg når oppmålingsdelen blir vurdert for seg. I tillegg kjem dei allmenne omsyna som det er gjort greie for i kapittel 2.6 ovanfor. Departementet legg særleg vekt på å sikre retten til eigedomsregistrering i alle delar av landet.

Departementet strekar under at landmåling og rådgjeving om eigedom framleis vil vere eit ope tenesteområde for private utøvarar. Utbyggjarar og kommunar som ønskjer å støtte seg på slike konsulenttenester, vil framleis kunne gjere dette sjølv om ansvaret for oppmålingsforretninga blir integrert med matrikkelføringa og lagt til kommunen. Endringa i lova legg såleis til rette også for ei vidare utvikling av landmålarbransjen. Lova etablerer ingen ordningar som særbehandlar norske eller framande borgarar.