4 Skadeforsikringsselskapenes garantiordning

4.1 Bakgrunnen for lovforslaget

4.1.1 Bakgrunn

Det finnes i dag garantiordninger for henholdsvis skade- og kredittforsikring, men ikke for livsforsikring. Også for livsforsikring er det imidlertid gitt hjemmel til å opprette en slik ordning. Garantiordningene er basert på innkalling av midler fra medlemmene ved behov, og skal gi sikkerhet for at de sikrede mottar riktig oppfyllelse av forsikringskrav som følger av inngåtte forsikringsavtaler. Styrene i hver av garantiordningene beslutter innkalling av bidrag fra sine medlemmer, og har forholdsvis vide fullmakter til å beslutte hvordan midlene skal benyttes for å forhindre eller redusere tap for de sikrede.

Banklovkommisjonen foreslo i NOU 1995:25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon m.v. av finansinstitusjoner en lovfesting av nye bestemmelser om garantiordninger i forsikring. Banklovkommisjonens forslag innebar i hovedsak en videreføring av dagens ordninger med visse begrensninger. Høringsrunden avklarte at det var behov for en grundigere vurdering av enkelte sider ved garantiordningen, og departementet fremmet derfor ikke forslag om endringer i reglene for forsikringsselskapers garantiordninger i Ot.prp. nr. 63 (1995-96). I stedet ba departementet Kredittilsynet om å utarbeide et revidert forslag i forhold til lovforslaget fra Banklovkommisjonen. Et forslag utarbeidet av Kredittilsynet ble sendt på høring høsten 1999.

4.1.2 Høringsinstansenes merknader

Følgende gav merknader til Kredittilsynets lovutkast fra 1999:

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (Konkurransetilsynet)

Barne- og familiedepartementet

Den Norske Advokatforening

Den norske Aktuarforening

Den norske Bankforening

Finansforbundet

Justis- og politidepartementet

Kredittilsynet

Norges Forsikringsforbund

Norges rederiforbund

Riksrevisjonen

Skade- og kredittforsikringsselskapenes garantiordning

Skattedirektoratet

Utenriksdepartementet

Finansnæringens Hovedorganisasjon har etter høringen utdypet sine synspunkter.

Følgende høringsinstanser hadde ikke merknader i høringsrunden: Aksjesparerforeningen i Norge, Brønnøysundregistrene, Datatilsynet, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Gjensidige Skipsassurandørers Komitè, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kommunenes Sentralforbund, Landbruksdepartementet, Likestillingsombudet, Norges Bank, Norges Bondelag, Norsk Oppgjørssentral ASA, Nærings- og handelsdepartementet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo Børs, Regjeringsadvokaten, Riksadvokaten, Skattebetalerforeningen og Statistisk sentralbyrå.

Selv om forslaget fra Kredittilsynet inneholdt begrensninger i ordningenes omfang - både i forhold til dagens bestemmelser og i forhold til Banklovkommisjonenes forslag - møtte også dette forslaget motstand i høringsrunden. Spørsmålene som ble reist i høringsrunden knyttet seg først og fremst til spørsmålet om garantiordningenes eksistens og medlemskap for filialer av EØS-selskaper, og ikke de reglene Kredittilsynet foreslo under forutsetning om videreføring av garantiordningene.

4.1.3 Senere utvikling

I brev av 22. oktober 2004 ga Kredittilsynet, etter anmodning fra departementet, en ny vurdering av enkelte spørsmål knyttet til garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. Kredittilsynets brev inneholder blant annet en vurdering av den rettslige adgangen til å kreve medlemskap av filialer av selskaper med hovedsete i annen EØS-stat.

Det er foreløpig ikke fastsatt felles regler i EU/EØS om garantiordninger i forsikringsselskaper. En arbeidsgruppe under den såkalte Insurance Committee i EU arbeider nå med spørsmålet om hvorvidt man bør ha garantiordninger for forsikring, og hvordan disse eventuelt bør utformes. Et eventuelt fremtidig EU-direktiv vil måtte ta stilling til om medlemslandene skal være forpliktet til å ha en garantiordning, samt omfang og utforming for øvrig (minimumskrav). Det er foreløpig noe usikkert både om det vil bli fastsatt et EU-direktiv og hvor lang tid det vil ta før et slikt direktiv eventuelt vil bli fastsatt.

De norske reglene for garantiordninger ble utformet på et tidspunkt hvor spørsmål knyttet til utenlandske forsikringsselskapers medlemskap i garantiordningene var lite aktuelle. Den økende andelen utenlandske skadeforsikringsselskaper i det norske markedet har imidlertid aktualisert problemstillinger knyttet til utenlandske selskapers medlemskap i garantiordningene. En betydelig andel av det norske markedet for skadeforsikringer er i dag dekket av filialer av forsikringsselskaper med hovedkontor i andre EØS land. Det nevnes her at If Skadeforsikring ved utgangen av 3. kvartal 2004 hadde en markedsandel i det norske skadeforsikringsmarkedet på 28,5 prosent målt i forhold til premieinntekter for egen regning. En reduksjon av dekningsområdet til skadeforsikringsselskapenes garantiordning, samt en begrensning av virkemidlene ordningen kan benytte seg av synes hensiktsmessig for å fjerne all tvil om at en kan pålegge filialer av selskaper med hovedkontor i andre EØS-land medlemskap i ordningene. Dette omtales nærmere under kapittel 4.4.

4.2 Garantiordninger for kredittforsikring og livsforsikring

4.2.1 Gjeldende rett

Lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet kapittel 9 inneholder bestemmelser om garantiordninger for forsikringsselskaper. Kapitlet omfatter i utgangspunktet bare skadeforsikringsselskaper, men etter § 9-4 kan det ved forskrift etableres garantiordninger både for livsforsikringsselskaper og kredittforsikringsselskaper. I forskrift 8. september 1989 nr. 928 er det gitt regler om kredittforsikringsselskapenes garantiordning. Det er ikke gitt forskrift om garantiordning for livsforsikringsselskaper.

4.2.2 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet skriver i høringsnotatet fra 1999 under punkt 3:

«Som fremhevet av Forsikringsforbundet 1 er det klart at det må foreligge et tilstrekkelig forsikringskollektiv for å kunne forsvare en garantiordning som er basert på bidrag fra forsikringsselskapene.

En garantiordning for kredittforsikring synes derfor utelukket på det nåværende tidspunkt. Det er for få selskaper som opererer i det norske markedet til å etablere en garantiordning.»

Kredittilsynet skriver i brev av 22. oktober 2004 at kredittforsikringsselskapenes garantiordning enkelt vil kunne avvikles ved at Finansdepartementet opphever forskriften av 8. september 1989 nr. 928. Kredittilsynet tilrår en slik avvikling av garantiordningen for kredittforsikringsselskaper.

Når det gjelder livsforsikringsselskaper, deler Kredittilsynet departementets syn slik det fremgikk av Ot.prp. nr. 42 (1986-87), dvs. at det ikke er behov for en slik ordning. Departementet gikk likevel i ovennevnte proposisjon inn for en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om en garantiordning også for slike selskaper ettersom man ikke kan være helt sikker på at livsforsikringsselskapene alltid vil være i stand til å gjøre opp sine forpliktelser. Kredittilsynet foreslår i høringsutkastet å videreføre denne hjemmelen, samt å utvide den til også å gjelde pensjonskasser.

4.2.3 Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser, herunder Norges Forsikringsforbund er enig med Kredittilsynet i at det uansett ikke er aktuelt med en garantiordning for kredittforsikring på nåværende tidspunkt.

4.2.4 Departementets vurdering

Finansdepartementet er enig i at det synes fornuftig å avvikle garantiordningen for kredittforsikring på bakgrunn av at kollektivet i dag ikke er tilstrekkelig stort til å forsvare garantiordningen. Dette taler for å oppheve forskrift 8. september 1989 nr. 928 om kredittforsikringsselskapenes garantiordning.

Departementet er videre enig med Kredittilsynet i at det synes fornuftig å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om garantiordning for kredittforsikringsselskaper og livsforsikringsselskaper, samt å utvide denne hjemmelen til også å gjelde pensjonskasser. Ettersom pensjonskasser i likhet med livsforsikringsselskaper operer innenfor kollektiv livsforsikring, er det etter departementets vurdering naturlig å ha en tilsvarende hjemmel for pensjonskasser som man har for livsforsikringsselskaper. Hjemmelen er tatt inn i lovforslaget § 2A-8. I det følgende omtales kun garantiordningen for skadeforsikringsselskaper.

4.3 Generelt om behovet for reduksjon i dekningsområde og virkeområde for garantiordningen for skadeforsikringsselskaper

4.3.1 Garantiordningens formål

Hovedformålet med garantiordningen er å hindre eller redusere tap for de sikrede dersom et forsikringsselskap ikke er i stand til å innfri sine forpliktelser etter forsikringsavtaler.

4.3.2 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet skriver i sitt høringsnotat under punkt 3:

«Det klare utgangspunktet må være at et «førstelinjeforsvar» i form av de ulike kapital-, solvens, avsetnings- og øvrige sikkerhetskrav, skal være tilstrekkelig til å sikre riktig oppfyllelse av selskapets forpliktelser etter forsikringskontraktene. Selv med slike regler kan det imidlertid tenkes at et forsikringsselskap kan komme i en situasjon der det kan være tvil om selskapet er i stand til å møte sine forpliktelser.

Økonomiske problemer i et selskap kan blant annet skyldes dramatisk verdifall knyttet til selskapets eiendeler, tap av eiendeler, eller uventet bortfall av reassuransedekning. Videre kan det være vesentlige feil knyttet til beregning av behovet for avsetninger, og /eller upåregnelige store skadeutbetalinger. Ikke-oppfyllelse av andre typer sikkerhetskrav kan også føre til at et selskap får økonomiske problemer. I de tilfeller slike hendelser rammer et enkelt selskap, vil det være en klar fordel at det foreligger en garantiordning som kan tre inn som et «andrelinje forsvar». Hvis det skjer endringer i samfunnet som får vesentlige økonomiske konsekvenser for forsikringsbransjen som helhet, vil ikke en garantiordning som baserer seg på bidrag fra forsikringsselskapene kunne demme opp for de problemene som måtte følge av dette. Et slikt «sistelinjeforsvar» vil i så fall måtte etableres på annen måte.»

[...]

«Strukturen i det norske skadeforsikringsmarkedet er slik at de fire store aktørene representerer om lag 90 % målt etter premieinntekter. En garantiordning for skadeforsikringsselskapene vil kunne oppfattes som de store selskapenes beskyttelse av de mindre. Kredittilsynet har likevel, ut fra ovennevte hensyn, ingen vesentlige motforestillinger til at det videreføres en garantiordning for skadeforsikringsselskaper.»

4.3.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene gir noen uforbeholden støtte til lovforslaget fra Kredittilsynet. Flere, herunder Finansforbundet, Den norske aktuarforening og Norges Forsikringsforbund mener imidlertid at Kredittilsynets forslag representerer en forbedring i forhold til gjeldende regelverk.

Blant de instansene som har gitt merknader til høringsutkastet, er flere kritiske til videreføring av garantiordninger. Den Norske Advokatforening, Den norske Aktuarforening, Finansforbundet, Den norske Bankforening og Norges Forsikringsforbund (nå slått sammen til Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH)) påpeker at «førstelinjeforsvaret» i form av forsikringstekniske avsetninger og kapitalkrav synes å gi en tilstrekkelig sikkerhet. Den norske Bankforening og Norges Forsikringsforbund argumenterer i sine høringsuttalelser for en fullstendig avvikling av skadeforsikringsselskapenes garantiordning.

Flere høringsinstanser mener dessuten at tvungent medlemskap for filialer av selskaper med hovedsete i EØS-stat kan by på problemer i forhold til EØS-avtalen, og det påpekes i denne sammenheng at garantiordningen må vurderes på nytt dersom disse ikke kan pålegges medlemskap.

Norges Forsikringsforbund skriver blant annet i sin høringsuttalelse:

«Norges Forsikringsforbund mener ut fra en næringspolitisk vurdering at garantiordningene bør utgå. Et spørsmål for seg er om ikke en avvikling uansett er nødvendig, sett i forhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved at det i forslaget er lagt opp til en innholdsmessig svært vidtgående ordning, som er forutsatt gjort obligatorisk gjeldende for filialer av utenlandske selskaper. Norges Forsikringsforbund legger til grunn at det tilstede er betydelig tvil om bidrag til ordningen kan pålegges filialer av EØS-selskaper. [...]

Forsikringsforbundet mener det er grunnlag for å hevde at strukturen i dag er slik at det ikke er et tilstrekkelig stort forsikringskollektiv til å kunne ha en garantiordning som oppfattes som rettferdig og som gir alle forsikringskundene like utsikter til dekning dersom et selskap skulle få betalingsproblemer[...]

Det er et tankekors at i et marked med full konkurranse at forsikringsgiverne først skal konkurrere om kundene og deretter skal de sterkeste stå som garantister for de svakeste.»

Også Den norske Aktuarforening (DNA) har kommentarer knyttet til forsikringskollektivet. DNA skriver videre at forsikringstyper som både liv- og skadeselskaper kan tilby, bør likebehandles uansett hvilket selskap det tegnes i.

Rederiforbundet gav i sin høringsuttalelse uttrykk for ønske om at garantiordningens dekningsområde videreføres slik dagens ordning blir praktisert.

4.3.4 Departementets vurdering

Enkelte høringsinstanser nevner at ordningen som følge av store størrelsesforskjeller mellom selskapene i mindre grad vil kunne gi beskyttelse for kunder av de største selskapene enn for kunder av mindre selskaper. Finansdepartementet legger til grunn at en avventer en nærmere avklaring på den prosessen som nå foregår i EU før en går videre med større og mer endelige lovendringer knyttet til garantiordningen for skadeforsikringsselskaper. Finansdepartementet tilrår imidlertid nå noen mindre endringer i loven for å muliggjøre en reduksjon i dekningsområdet, samt en begrensning av virkemidlene garantiordningen for skadeforsikringsselskaper kan benytte seg av. Dette synes hensiktsmessig for å fjerne enhver tvil om adgangen til å pålegge EØS-filialer medlemskap i ordningen, se nærmere omtale under punkt 4.4.5 nedenfor.

Spørsmålet om garantiordningens dekningsområde må sees i sammenheng med ordningens formål, som særlig vil være å ivareta hensynet til forbrukere og små bedrifter mv. når et forsikringsselskaps soliditet er truet. De nærmere avgrensningskriteriene må derfor i en viss grad bygge på en skjønnsmessig avveining av de ulike hensyn. Ut i fra de hensyn garantiordningen for skadeforsikringsselskaper er tenkt å ivareta, er det etter Finansdepartementets vurdering forsvarlig å redusere ordningens omfang i forhold til dagens nivå. I tillegg til en avgrensning av garantiordningens dekningsområde, vil bestemmelser om medlemskap i garantiordningen også innebære en avgrensning av ordningen.

Departementet omtaler i punkt 4.4, 4.5 og 4.6 ulike former for avgrensning av garantiordningen for skadeforsikringsselskaper i forhold til gjeldende lov og forskriftsbestemmelser. Omfanget av ordningen foreslås redusert ved å fjerne adgangen til å yte soliditetsstøtte og til å yte støtte til overføring av forsikringsportefølje. Videre foreslås enkelte unntak fra medlemskap i ordningen, samt enkelte kutt i ordningens dekningsområde. Medlemskap og dekningsområde foreslås nærmere regulert i forskrift, og det foreslås derfor å ta inn hjemler i loven slik at departementet kan fastsette slik forskrift.

4.4 Medlemskap

4.4.1 Gjeldende rett

I NOU 1995:25 gis det under punkt 3.1.1 følgende beskrivelse av bestemmelsene om medlemskap i skadeforsikringsselskapenes garantiordning etter gjeldende rett:

«Etter forsvl. § 9-1 plikter alle selskaper som har konsesjon til å drive direkte skadeforsikring, unntatt kredittforsikring, å være medlem av skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Dette gjelder både norske og utenlandske selskaper med konsesjon i Norge. Forskriften om skadeforsikringsselskapenes garantiordning fastsetter imidlertid i § 1 annet ledd at gjensidig selskap ikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne. Selskap som dekker trafikkforsikring, skal likevel være medlem, jf. forskriften § 1 tredje ledd.

Selskap som bare har konsesjon til å drive gjenforsikring (reassuranse) omfattes ikke av garantiordningen. Dette må sees på bakgrunn av at slike selskaper ikke har forpliktelser direkte overfor de sikrede.»

Filialer av forsikringsselskaper med hovedsete utenfor EØS-området må ha konsesjon til å drive virksomhet her i riket, og plikter dermed også å være medlem av skadeforsikringsselskapenes garantiordning. Etter forskrift 22. september 1995 nr. 827 om forsikringstjenesteytelser og etablering av filial av forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i Det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde m.m. § 3, kan utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS etablere filial og drive virksomhet gjennom filial her i riket, dersom selskapet har tillatelse til å drive tilsvarende virksomhet i hjemlandet og er undergitt tilsyn fra myndighetene der. I forskriftens § 12 bestemmes det at Kredittilsynet kan gi nærmere regler om hvordan utenlandsk forsikringsselskap med hovedsete i annen stat i EØS skal oppfylle krav og vilkår om skadeforsikringsselskapenes garantiordning som fastsatt i og i medhold av forsikringsvirksomhetsloven § 9, herunder regler om gjennomføring og avgrensning av slike selskapers deltakelse i garantiordningen. Kredittilsynet har ikke fastsatt slike regler i medhold av § 12.

4.4.2 EØS-rett

Tredje skadeforsikringsdirektiv (92/49/EØF) fastsetter i artikkel 45 at dette direktivet ikke skal berøre medlemsstatenes rett til å pålegge at forsikringsforetak som utøver virksomhet på deres territorium etter reglene om etableringsadgang eller reglene om adgang til å yte tjenester, på lik linje med foretak som er godkjent i vedkommende medlemsstat, skal være medlem i og delta i ordninger som skal sikre utbetaling av erstatningskrav til sikrede og skadet tredjemann .

4.4.3 Kredittilsynets forslag

Både hensynet til kundene og ønsket om å sikre like regler for konkurrerende selskaper i samme marked, tilsier etter Kredittilsynets vurdering at risiko som påhviler en filial i Norge av et utenlandsk forsikringsselskap skal være dekket av samme garantiordning som norske forsikringsselskaper. Dette gjelder uavhengig av om selskapet har hovedsete i en annen EØS-stat eller utenfor EØS-området.

Kredittilsynets syn på den nåværende rettslige situasjonen er at både selskaper som har etablert filial i Norge og selskaper som driver grenseoverskridende virksomhet inn i Norge, faktisk er medlemmer av garantiordningen, selv om det ikke er fastsatt nærmere regler for medlemskapet. Kredittilsynet ga i sitt høringsnotat fra 1999 uttrykk for at selskaper med hovedsete i EØS-området, som driver grenseoverskridende virksomhet inn i Norge (dvs. som ikke har filial i Norge), ikke bør være medlemmer av garantiordningene. Dette som følge av at medlemskap for forsikringsselskaper som driver grensekryssende virksomhet reiser spørsmål knyttet til beregning av det enkelte forsikringsselskaps ansvar overfor garantiordningen og i forhold til hvilke kriterier som skal være oppfylt for at forsikringskontraktene skal falle inn under garantiordningens dekningsområde.

Tilsynet mener imidlertid, i likhet med Banklovkommisjonen (se NOU 1995:25 s. 72) at selskaper som driver skadeforsikringsvirksomhet gjennom filial her i landet, fortsatt bør være medlemmer (slik Kredittilsynet mener at de allerede er). Dette gjelder selskap med hovedkontor både i og utenfor EØS-området.

Etter Kredittilsynets vurdering, er det liten tvil om at filialer av skadeforsikringsselskaper med hovedsete utenfor EØS-området, som har etablert filial (agentur) i Norge og må ha konsesjon fra norske myndigheter for å drive virksomhet, kan pålegges, eller dersom det er ønskelig, avskjæres fra medlemskap i garantiordninger i Norge. Når det gjelder filialer av skadeforsikringsselskaper med hovedsete i EØS-området, la Kredittilsynet i høringsnotatet fra 1999 til grunn Banklovkommisjonens vurdering om at ordningen var forenlig EØS-avtalen. Kredittilsynet har i brev av 22. oktober 2004 vurdert denne problemstillingen nærmere. Dette omtales under punkt 4.4.5 nedenfor.

Når det gjelder unntak fra medlemskap, foreslår Kredittilsynet at captives 2 som driver direkte skadeforsikring, bare skal være omfattet av garantiordningen i den grad tredjepersoner er sikret som følge av bestemmelser om tvungen ansvarsforsikring. Kredittilsynet foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse om at gjensidige selskaperikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne. Kredittilsynet foreslår også at selskaper som ikke tegner risiko som er dekket av garantiordningen, unntas fra medlemskap i garantiordningen for skadeforsikringsselskaper.

4.4.4 Høringsinstansenes merknader

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Den Norske Advokatforening, Den norske Aktuarforening, Finansnæringens Hovedorganisasjon og Utenriksdepartementet mener at det forhold at grensekryssende virksomhet (også kalt direkte tjenesteyting) ikke er omfattet, på ulike måter kan virke konkurransevridene. Ingen av høringsinstansene har likevel foreslått at grensekryssende virksomhet skal omfattes.

Når det gjelder medlemskap for filialer, påpeker Den norske Bankforening i sin høringsuttalelse at utenlandske aktører må kunne ha en særlig forventning om at norske myndigheter angir klare rammer for det ansvar de skal påta seg før medlemskapet inngås. Den norske Bankforening peker på behovet for klare regler for avgrensning av filialenes ansvar som følge av at filialene ikke vil kunne motta soliditetsstøtte, samt behovet for regler om fradrag for deltakelse i garantiordning i hjemlandet. Den norske Bankforening mener at selve finansieringsstrukturen for ordningen bidrar til å øke behovet for en forhåndsavklaring av spørsmål om deltakelse og ansvar for utenlandske aktører.

Den norske Bankforening og Norges Forsikringsforbund (nå slått sammen til FNH) mener at krav om medlemskap går lenger enn det som er tillatt etter læren om allmenne hensyn («general good») i EØS-retten, jf. også fortalen til tredje skadeforsikringsdirektiv. Disse høringsinstansene viser til at det følger av denne læren at det kan fastsettes regler begrunnet i allmenne hensyn så fremt reglene ikke diskriminerer på bakgrunn av nasjonalitet og ikke gjentar en beskyttelse som allerede er ivaretatt. Det hevdes at kretsen av forsikringskunder er for vid, og at ordningen omfatter et for vidt omfang av skadeforsikringstyper til å være forenelig med det «grunnsyn som fremkommer» i fortalen til tredje skadedirektiv (92/49/EØF). Det vises til formuleringen i fortalen om «forsikringstakere som i kraft av sin status eller størrelse... ikke har behov for særlig vern» i den medlemsstat der risikoen består.

Det vises videre til at garantiordningen etter lovreglene foreslått av Kredittilsynet er svært vid når det gjelder formål og bruk av virkemidler. Dette er nærmere omtalt under punkt 4.6.

Norges Forsikringsforbundskriver blant annet i sin høringsuttalelse:

«Høringsforslaget forutsetter at norske selskaper og filialer av utenlandske selskaper skal være medlem av ordningen. Vi oppfatter det slik at utenlandske forsikringsselskap som opererer i Norge ved direkte tjenesteyting ikke skal og heller ikke kan være medlem. Dette skaper en del særlige problemer.

I et åpent marked hvor norske forbrukere i noen tilfelle vil være forsikret i selskap som er med i en garantiordning, og i andre tilfelle i selskap som ligger utenom, vil det kunne oppstå situasjoner hvor forsikringstaker ikke er dekket gjennom en garantiordning mens hun eller han trodde å være det. Dette vil måtte sette særlige krav til informasjon for de selskaper som eventuelt opererer i Norge ved direkte tjenesteyting og dermed ikke er med i garantiordningen.

Et særlig problem knytter seg til at filialer av selskap med hovedsete i annen stat innenfor EØS er underlagt hjemlandets regelverk og hjemlandets tilsynsmyndighet når det gjelder tekniske avsetninger og solvens. Solvensreglene er i all hovedsak like og skaper ikke problem, mens det kan være betydelige forskjeller landene mellom når det gjelder regelverkene for forsikringstekniske avsetninger. I de tilfeller hvor kravene til tekniske avsetninger er strengere i Norge enn i andre land, vil i utgangspunktet og alt annet likt, dette tilsi at sannsynligheten for at norske selskaper gjennom garantiordningen må komme utenlandske selskaper til unnsetning, være større enn at det motsatte vil skje. Slik sett vil garantiordningen ikke være helt nøytral, noe som også vil kunne ha konkurransemessige virkninger.

Dersom et selskap som har en norsk filial er hjemmehørende i et land hvor det er en garantiordning, forutsetter forslaget en fullmakt for Kongen til å gi regler om samordning av krav dersom det kan reises krav i henhold til begge ordninger. Dette kan skape administrative komplikasjoner, men neppe større enn at de kan løses. Det prinsipielt problematiske også her er imidlertid at selskapenes ansvar for å bidra ved betalingsproblemer ikke er det samme for alle selskaper som opererer i det norske markedet på de områder som er forutsatt å være omfattet av garantiordningen.»

4.4.5 Kredittilsynets nærmere vurdering

Kredittilsynet har i brev av 22. oktober 2004 vurdert spørsmålet om det er rettslig adgang til å kreve medlemskap for filialer av skadeforsikringsselskaper med hovedsete i andre EØS-land nærmere.

Kredittilsynet er av den oppfatning at artikkel 45 i tredje skadeforsikringsdirektiv gir tilstrekkelig hjemmel til å kunne kreve at filialselskaper skal være medlemmer av den norske garantiordning. Kredittilsynet kan ikke se at det fremkommer, verken av ordlyden eller fortalen i direktivet, at garantiordningen som omtales i artikkel 45 må være begrenset til å gjelde obligatoriske forsikringer, eller at det skulle være andre begrensninger i forhold til hvilket dekningsomfang den nasjonale garantiordningen har.

Tilsynet viser i denne sammenheng til at for at en regel som innebærer en restriksjon, skal kunne gjøres gjeldende må den oppfylle følgende kriterier:

• Regelen må ikke gjelde et område som er harmonisert i EU

• Regelen må ikke virke diskriminerende

• Regelen må være begrunnet i allmenne hensyn (for eksempel kundevernhensyn)

• Regelen må ikke dublisere (overlappe) regler i hjemlandet som selskapet må følge

• Regelen må objektiv sett være nødvendig

• Regelen må være forholdsmessig, dvs, ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig for å nå formålet.

Kredittilsynet mener disse kriteriene er oppfylt og viser i denne sammenheng blant annet til de avgrensninger i dekningsområde som er foreslått i høringsnotatet. Kredittilsynet skriver i brev av 22. oktober 2004:

«Kredittilsynet legger til grunn at det er næringslivsforsikringer, inkludert sjøforsikringer som verken er obligatoriske eller tredjemannsforsikringer, som eventuelt krever en særlig vurdering i forhold til læren om allmenne hensyn. Spørsmålet er dels om behovet for å beskytte mellomstore næringsdrivende gjennom garantiordningen kan regnes som allmenne hensyn, og dels om det fremstår som uforholdsmessig å kreve tilslutning til en garantiordning som også dekker forsikringskrav for mellomstore næringsdrivende.

Kredittilsynets oppfatning er at de avgrensninger som er foreslått er tilstrekkelige til at man sitter igjen med et dekningsområde som ligger innenfor både doktrinens krav om ivaretakelse av allmenne hensyn og forholdsmessighetskravet.»

Kredittilsynet ser imidlertid at adgangen til å støtte et soliditetstruet selskap (i motsetning til å kun utbetale direkte til de sikrede) kan reise spørsmål, også i forhold til direktivets artikkel 45. Tilsynet foreslår på denne bakgrunn - for å fjerne all tvil - at adgangen for garantiordningen til å yte støtte til et soliditetstruet selskap tas bort. Dette omtales nærmere under kapittel 4.5.2.

Kredittilsynet mener at det er grunnlag for å kunne kreve at filialer av skadeforsikringsselskaper med hovedsete i EØS-området skal være medlem av garantiordningen for skadeforsikringsselskaper når adgangen til å yte soliditetsstøtte kuttes som virkemiddel og ordningens omfang for øvrig reduseres i tråd med Kredittilsynets forslag i høringsnotatet fra 1999.

4.4.6 Departementets vurdering

Det kan innledningsvis presiseres at utenlandske forsikringsselskap med hovedsete utenfor EØS-området må ha etablert filial i Norge og ha konsesjon fra norske myndigheter for å drive virksomhet her i landet. Disse er dermed etter departementets syn underlagt plikten til å være medlem av garantiordningen, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-1 første ledd. Verken Banklovkommisjonen eller Kredittilsynet har foreslått endringer på dette punkt. Departementet foreslår på denne bakgrunn ingen endringer i disse filialenes medlemsplikt, jf. lovforslaget § 2A-3.

Kredittilsynet gir i sitt høringsnotat uttrykk for at utenlandske forsikringsselskap med hovedsete i EØS-området som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge (uten filial) ikke bør være medlem av garantiordningen. Departementet slutter seg til Kredittilsynets syn på dette punkt.

Drøftelsen i det følgende er knyttet til hvorvidt filialer av utenlandske forsikringsselskap med hovedsete i EØS-området kan pålegges medlemskap i garantiordningen.

Som nevnt ovenfor mener Kredittilsynet at alle utenlandske filialer er medlemmer av garantiordningen i henhold til dagens rettslige situasjon. Forsikringsbransjen har, som det fremgår av høringsuttalelsene, enkelte innvendinger mot dette synet.

Når det gjelder høringsinstansenes innvendinger mot at det er adgang til å pålegge filialer plikt til medlemskap, basert på at en slik plikt er i strid med tredje skadeforsikringsdirektiv, viser departementet til Kredittilsynets vurdering i brev 22. oktober 2004. Finansdepartementet er enig med Kredittilsynet i at man vil kunne pålegge medlemskap for EØS-filialer i en garantiordning med avgrensninger som omtalt i høringsnotatet fra 1999 og i brev av 22. oktober 2004 fra Kredittilsynet. Etter departementets syn, er det først og fremst adgangen garantiordningen har til å yte institusjonsstøtte som kan reise spørsmål i forhold til pålegg om medlemskap for filialer av selskaper med hovedsete i EØS-området. Etter lovforslaget i denne proposisjonen fjernes garantiordningens adgang til å yte slik støtte ved at det foreslås fastsatt at ordningen utelukkende skal kunne bidra til å sikre utbetaling av krav som følger av avtale om direkte skadeforsikring til sikrede og skadet tredjemann, jf. omtalen under punkt 4.5 og lovforslaget § 2A-1 første ledd. Avgrensning av dekningsområdet vil bidra ytterligere til å sikre at ordningen tilfredsstiller EØS-rettens krav til allmenne hensyn.

Finansdepartementet foreslår videre å ta inn en hjemmel i banksikringsloven § 2A-3 tredje ledd slik at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om medlemskap i ordningen. Av hensyn til klarhet og forutberegnelighet, mener departementet at krav til EØS-filialers medlemskap bør presiseres i lovteksten, jf. lovforslaget § 2A-3 andre ledd. De nærmere reglene for filialers medlemskap fastsettes i medhold av filialforskriften § 12.

Som påpekt av Norges Forsikringsforbund og Den norske Bankforening (nå FNH), bør det fastsettes bestemmelser som åpner for å gjøre unntak for medlemskap i ordningen for EØS-selskaper som er medlem av en garantiordning i hjemlandet. Departementet mener at slike bestemmelser bør plasseres sammen med de øvrige reglene som gjelder for filialer. Slike bestemmelser bør derfor fastsettes i medhold av filialforskriften § 12. Unntak bør gis under forutsetning av at garantiordningen i hjemlandet dekker kontrakter som faller inn under den norske ordningen i tilnærmet samme utstrekning som den norske ordningen gjør, og at dette er dokumentert, samt at medlemskapet ikke endres eller opphører.

Når det gjelder unntak fra medlemskap, er Finansdepartementet videre enig med Kredittilsynet i at (1) captives som driver direkte skadeforsikring bare skal være omfattet av garantiordningen i den grad tredjepersoner er sikret som følge av bestemmelser om tvungen ansvarsforsikring, (2) gjeldende bestemmelse om at gjensidige selskaperikke skal være medlem hvis selskapet i henhold til sine vedtekter har rett til, og dessuten har, og viderefører en praksis med årlig etteravregning overfor forsikringstakerne og (3) selskaper som ikke tegner risiko som er dekket av garantiordningen unntas fra medlemskap. Finansdepartementet foreslår at disse også unntakene reguleres i forskrift, jf. lovforslaget § 2A-3 tredje ledd.

4.5 Soliditetsstøtte og støtte til overføring av forsikringsportefølje til et annet selskap

4.5.1 Gjeldende rett

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 9-3 første ledd at garantiordningens midler skal benyttes til å «forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene.» Det fremgår videre at det kan settes vilkår for støtte til et selskap. I forskrift 8. september 1989 nr. 929 om skadeforsikringsselskapenes garantiordning er dekningsomfanget snevret noe inn gjennom formålsbestemmelsen i § 2 som lyder:

«Garantiordningen skal gi sikkerhet for at de sikrede etter direkte skadeforsikringsavtaler avsluttet i Norge mottar riktig oppfyllelse av forsikringskrav som følger av avtalene.»

I NOU 1995:25 gis det følgende beskrivelse av hvordan midlene skal benyttes under punkt 3.1.1 om skadeforsikringsselskapenes garantiordning:

«Styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for at garantiordningen skal oppfylle formålet. Dersom støtte ytes, kan det settes vilkår for støtten, jf. forsvl. § 9-3 første ledd annet punktum.

Styrets vedtak kan påklages til eller omgjøres av Kongen etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI, jf. forsvl. § 9-3 annet ledd. Dette er begrunnet i at styrets vedtak vil kunne ha stor betydning for den som berøres - det bør derfor være adgang til overprøving.»

4.5.2 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet skriver i sitt høringsnotat av 22. april 1999 at en garantiordning kan tenkes å dekke ulike behov i ulike situasjoner. Ved soliditetssvikt i et selskap vil det være spørsmål om ordningen kan bidra med midler slik at en kan unngå at selskapet må settes under offentlig administrasjon. Hvis offentlig administrasjon er vedtatt vil garantiordningen kunne dekke det behov forsikringstakerne og sikrede har for å få oppgjør for skader i henhold til forsikringsavtalen. Både før og etter offentlig administrasjon, vil garantiordningen tenkes å kunne bidra til at hele eller deler av porteføljen til det soliditetstruede forsikringsselskapet kan overføres til et annet forsikringsselskap. Kredittilsynet skriver i denne sammenheng følgende under punkt 4.2.4:

«En støtte til selskapet vil være en tilfredsstillende løsning sett fra de sikredes - og selskapets side. Sett fra de bidragspliktige selskapenes side, vil det ikke umiddelbart være en gunstig løsning. En utbetaling fra garantiordningen vil bety støtte til en konkurrent i markedet. Hvis det i tillegg er slik at soliditetsproblemene i det selskap som mottar støtte klart skyldes underprising av risiko, som igjen har ført til et uheldig premiepress, vil innkalling av bidrag som skal benyttes til å redde selskapet som sådant være mindre naturlig. På den annen side kan det ikke ses bort fra at en slik støtte også kunne være en fordel for de øvrige selskapene, fordi tilliten til de norske forsikringsselskapene blir opprettholdt, noe som kan ha betydning for tilgangen av kapital og for securityvurdering som igjen er av betydning for selskapets reassuranseforretning.

Det vil normalt være slik at en støtte til selskapet som sådant vil komme samtlige kreditorer til gode, også reassuransekrav og krav som gjelder forsikret risiko i utlandet. Dette er krav som ligger utenfor garantiordningens formål å sikre.

[...]

Det forhold at forsikringskrav har en fortrinnsrett fremfor andre krav enn massekrav, og at garantiordningen trer inn i denne fortrinnsretten, innebærer at situasjonen bare rent unntaksvis vil være slik at det er billigere for garantiordningen å gå inn med støtte til selskapet som sådant fremfor å avvente situasjonen for deretter å utbetale til de sikrede.»

Kredittilsynet legger på bakgrunn av dette til grunn i høringsutkastet at en støtte til selskapet som sådant ikke klart kan sies å ligge innenfor garantiordningens uttrykte formål. Kredittilsynet skriver imidlertid i høringsutkastet at støtte til selskapet allikevel ikke bør utelukkes ettersom det ikke er mulig å danne seg et fullstendig bilde av alle de situasjoner som kan oppstå.

I brev av 22. oktober 2004 tilrår imidlertid Kredittilsynet å fjerne støtte til et soliditetstruet medlem som virkemiddel, slik at ordningen utelukkende benyttes til å dekke direkte forsikringskrav. Kredittilsynet begrunner sin endrede tilrådning blant annet med at adgangen til å gi støtte til et soliditetstruet selskap kan reise spørsmål i forhold til tredje skadeforsikringsdirektiv (92/49/EØF) artikkel 45, der det er presisert at medlemsstatens rett til å kreve medlemskap for EØS-selskaper gjelder medlemskap på samme vilkår som vertsstatens egne selskaper, jf. omtale under punkt 4.4. Det vises i denne sammenheng til at det ikke vil være aktuelt å benytte støtte som virkemiddel overfor medlem som er filial av forsikringsselskap med hovedsete utenfor Norge.

4.5.3 Høringsinstansenes merknader

Den norske Bankforening skriver i sin høringsuttalelse at garantiordningens soliditetsansvar som særlig kommer til uttrykk gjennom virkemidlet støtte til et soliditetstruet selskap gjør ordningen vidtrekkende i et internasjonalt perspektiv.

Norges Forsikringsforbund stiller seg i utgangspunktet positive til at det gis relativt vide fullmakter til styret for garantiordningen til å avgjøre hvordan ordningens midler skal brukes. Norges Forsikringsforbund skriver følgende i sin høringsuttalelse:

«Erfaring kanskje spesielt fra USA synes å tilsi at det er en kostbar løsning å la garantiordningen behandle forsikringskravene og at det bør søkes etter løsninger hvor man benytter eksisterende apparat til skadebehandling. Erfaringene i Norge med hhv Dovre og Starsakene peker i samme retning. Alternativene kan være støtte direkte til det selskapet som er kommet i problemer, eller at porteføljen «selges» til andre selskaper til en negativ pris i form av et tilskudd fra ordningen. Støtte direkte til soliditetstruet selskap er i forslaget ansett ikke å være aktuelt overfor medlem som er filial av et forsikringsselskap med hovedsete utenfor Norge. En slik forskjellsbehandling vil imidlertid bidra til ytterligere tvil om holdbarheten i forhold til EØS-avtalen.»

4.5.4 Departementets vurdering

Muligheten til å yte støtte til et soliditetstruet selskap kan, som Kredittilsynet og flere høringsinstanser påpeker, reise spørsmål i forhold til retten til å kreve medlemskap for filialer av EØS-selskaper. For å unngå tvil på dette punkt, foreslår departementets å fjerne støtte til soliditetstruet selskap som virkemiddel for garantiordningen. Slik departementet ser det, kan det dessuten ved støtte til soliditetstruet selskap vanskelig sikres at støtten kun kommer de sikrede under ordningen til gode.

Et viktig prinsipp er etter departementets vurdering at støtte fra garantiordningen verken direkte eller indirekte bør komme selskapets eiere eller innehavere av den øvrige ansvarlige kapital til gode. Departementet er også på dette grunnlag skeptisk til å videreføre den utstrakte frihet som garantiordningens styre gis i bruken av ordningens midler.

Mens direkte dekning av et forsikringskrav er et treffsikkert virkemiddel, kan for eksempel støtte til overføring av forsikringsportefølje til annet selskap få utilsiktede virkninger. Ved slik overføringsstøtte vil det dessuten være vanskelig å skille mellom krav som er sikret fullt ut og krav som er avgrenset gjennom garantiordningen.

Videre er det viktig at den antatte økonomiske belastning for garantiordningen ikke under noen omstendighet skal kunne overstige de utbetalinger som ville påløpt ved offentlig administrasjon. Selv om støtte til overføring av portefølje i noen tilfeller kan være rimeligere enn direkte dekning av forsikringskrav, vurderer departementet problemene knyttet til å fastslå hva som vil være rimeligste løsning på tidspunktet for overføring, og problemer knyttet til mulig subsidiering av mottakende selskap som så store at departementet også foreslår å utelukke støtte til overføring av portefølje som virkemiddel.

Finansdepartementet foreslår dermed at ordningen kun skal ha som formål å dekke direkte forsikringskrav til sikrede og skadet tredjemann, jf. lovutkastet 2A-1 første ledd.

4.6 Garantiordningens dekningsområde

4.6.1 Gjeldende rett

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 9-3 at styret beslutter innkalling av bidrag fra medlemmene, og avgjør hvordan midlene skal benyttes for å forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene. Det følger videre at det kan settes vilkår for støtte til et selskap.

Banklovkommisjonen påpeker NOU 1995:25 at formålsbestemmelsen i forsikringsvirksomhetsloven har en mindre detaljert utforming enn formålsbestemmelsene for bankenes sikringsfond. Etter kommisjonens vurdering har dette ført til en viss usikkerhet om garantiordningens omfang.

4.6.2 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet skriver under punkt 3.2 i høringsnotatet fra 1999:

«Ut over de rent spekulative misbruksmotivene vil en ubegrenset garantiordning redusere eller fjerne incitamentet hos den enkelte forsikringskunde til å foreta en kritisk vurdering av hvor vedkommende plasserer sine forsikringer. Uavhengig av om kunden bevisst eller ubevisst plasserer sine forsikringer i et selskap, som etter en nærmere vurdering ikke har tilstrekkelig risikobærende evne, vil eksistensen av en garantiordning kunne bidra til å fjerne den selvregulerende effekt som ligger i å ha kunder som økonomisk vil lide dersom de foretar gale valg.

Jo mer profesjonell en kunde er, desto mer bør det kunne forventes av egne vurderinger i forbindelse med plassering av sine forsikringer. I tillegg til at store profesjonelle kunder må forventes å ha best forutsetninger for å vurdere de ulike forsikringsselskapene, vil det ofte være forventningene om at disse kundenes vurderinger vil slå ut i endret kjøpsatferd som vil virke mest disiplinerende på tilbyderne i markedet.»

Kredittilsynet skriver i høringsnotatet at det bør søkes unngått at privatpersoner og mindre næringsdrivende, gjennom sin årlige forsikringspremie, skal bidra til å sikre tap som rammer store profesjonelle forsikringskunder. Selv om begrensninger av garantiordningens dekningsområde kan tenkes å reise avgrensningsproblemer, finner Kredittilsynet at en bør etablere en garantiordning som kun beskytter forbrukere og andre som en ikke kan forvente at har, eller kan skaffe seg, en bevissthet knyttet til et forsikringsselskaps evne til å gjøre opp sine forpliktelser.

Kredittilsynet legger til grunn at små og mellomstore næringsdrivende ikke har bedre forutsetninger for å vurdere et forsikringsselskaps betalingsevne enn det privatpersoner har, og at det heller ikke er rimelig å kreve at disse foretakene skal bruke ressurser på å foreta slike vurderinger.

I høringsnotatet foreslås det videre å innføre elementer av selvrisiko i form av delvis dekning av forsikringskrav. En slik avkortning foreslås imidlertid ikke gjort gjeldene for tvungen ansvarsforsikring eller forsikring av egen bolig. Unntaket for bolig begrunnes ut i fra boligens spesielle stilling som formuesobjekt for husholdningene.

Kredittilsynet foreslår følgende avgrensninger i dekningsområdet:

Garantiordningen dekker krav inntil 20 mill. pr. forsikringstilfelle. Kravene dekkes 100 pst. når det er knyttet til bolig eller til tvungen ansvarsforsikring. Øvrige skadetilfeller dekkes 90 pst. Følgende dekkes ikke av ordningen:

• Inngående reassuranse

• Kredittforsikring

• Energiforsikring

• Luftfartsforsikring

• Sjøforsikring, unntatt de som ikke er registrert i skipsregistre etter sjøloven § 11 annet ledd og fiskefartøyer opp til 50 bruttotonn

• Næringslivsforsikringer der foretaket tilfredsstiller minst to av følgende tre vilkår: 1) har mer enn 250 ansatte, 2)har en omsetning på minst 100 millioner eller 3) har eiendeler i balansen på minst 50 millioner

• Krav hvis risiko ikke anses å bestå her i riket

Kredittilsynet foreslår imidlertid at skadelidte, som har krav mot det havarerte forsikringsselskap i henhold til avtale om tvungen ansvarsforsikring, uansett skal være dekket av garantiordningen. Dette begrunnes ut i fra hensynet til skadelidte og dennes behov for beskyttelse.

4.6.3 Høringsinstansenes merknader

Handels og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Finansforbundet støtter avgrensningen i dekningsområdet knyttet til næringslivsforsikringer. Finansforbundet uttaler:

«Vi finner derfor de begrensningene som forslaget legger opp til i forhold til hvilke kundegrupper som skal være omfattet av garantiordningen som fornuftige. Det at man ønsker å unngå at «profesjonelle» forsikringstakere omfattes av ordningene finner forbundet klokt. Dette gjelder også de foreslåtte kriteriene for å skille de «profesjonelle» fra de «ikke profesjonelle» kundene. Forbundet mener at med omfangsbegrensningen vil man fjerne mulige tilfeller av kundedrevet «moral hazard» i tilknytningen til ordningen.»

Skade- og Kredittforsikringsselskapenes garantiordninger påpeker i sin høringsuttalelse at det ikke var foreslått noen avgrensning mot offentlig sektor, og at dette dersom avgrensningen mot næringslivsforsikringer settes tilsvarende som i forsikringsavtaleloven § 1-3 vil kunne innebære at små kommuner er dekket mens store kommuner vil falle utenfor.

4.6.4 Departementets vurdering

Gjeldende rett overlater til styret å avgjøre hvordan midlene skal benyttes innenfor formålet om å forhindre eller redusere tap for de sikrede etter forsikringskontraktene. Finansdepartementet mener at garantiordningen bør sikre oppgjør av forsikringskrav etter kriterier som er avklart på forhånd. Ut over dette bør de forsikrede som omfattes av ordningen ha like muligheter og rettigheter til å få dekket sine krav.

Departementet vil foreslå avgrensning av dekningsomfanget til garantiordningen i forskrift (i tillegg til den avgrensning som følger av fjerning av adgangen til soliditetsstøtte og støtte til overføring av portefølje). Fastsettelse av slik forskrift er nødvendig for å gjennomføre en reduksjon i dekningsomfanget til ordningen. Det vises til lovforslaget § 2A-1 tredje ledd, der departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift med nærmere regler om ordningens dekningsomfang.

Noen av de avgrensninger departementet vil fastsette i forskriften, omtales nærmere nedenfor. Utkast til forskrift vil ta utgangspunktet i, og vil i det vesentlige være basert på Kredittilsynets høringsnotat fra 1999, og vil bli sendt på høring på vanlig måte. Det vises til Kredittilsynets forslag til avgrensninger av dekningsområdet, som er gjengitt like ovenfor. Departementet vil vurdere de konkrete forslagene til avgrensninger nærmere i lys av høringsuttalelser.

Finansdepartementet er enig med Kredittilsynet i at det er ønskelig å avgrense garantiordningen slik at denne i hovedsak dekker grupper av forsikringstakere som ikke kan forventes å skille mellom selskaper med ulik soliditet. Etter departementets vurdering synes det hensiktsmessig i hovedsak å følge Kredittilsynets forslag i høringsnotat av 22. april 1999 for å unnta såkalte «profesjonelle investorer» fra dekning i ordningen.

Når det gjelder lovfestede garantiordninger, kan etter departementets vurdering de samme forhold som ligger til grunn for lovfesting tale for at sikrede etter slike forsikringer gis en ekstra trygghet for oppgjør fra garantiordningen. Vi antar at dette hensynet er ekstra sterkt for forsikringer hvor rettighetshaver etter forsikringen ikke selv har valgt forsikringsselskap. Finansdepartementet foreslår derfor i tråd med Kredittilsynets tilrådning at lovfestede ansvarsforsikringer kan gis full dekning i garantiordningen, og at krav mot forsikringsselskap i henhold til avtale om tvungen ansvarsforsikring skal være omfattet av garantiordningens dekningsområde.

For andre typer dekningsberettigede forsikringer enn de lovfestede ansvarsforsikringer, er også forbrukerhensyn tillagt stor vekt, jf forsikring knyttet til bolig. For øvrig - og særlig for større forsikringer - er det viktig å unnta eller avgrense dekningen for å øke forsikringstakerens egen aktsomhet ved valg av forsikringsselskap. For slike forsikringer som dekkes bør den garanterte dekningen etter departementets vurdering begrenses til en viss andel av forsikringskravet, for eksempel 90 pst., som foreslått i Kredittilsynets høringsnotat fra 1999. Som følge av de betydelige konsekvenser det kan få å ikke få full dekning ved tap av egen bolig, legger departementet allikevel til grunn at forsikringer av egen bolig bør dekkes fult ut av garantiordningen.

4.7 Finansieringen av ordningen og selskapenes ansvar overfor garantiordningen

4.7.1 Gjeldende rett

I NOU 1995:25 gis det under punkt 3.1.1. følgende beskrivelse av gjeldende regler for finansieringen av skadeforsikringsselskapenes garantiordning:

Etter forsvl. § 9-1 annet ledd plikter medlemmene av skadeforsikringsselskapenes garantiordning å bidra til garantiordningen i forhold til deres direkte premieinntekt i Norge de tre siste regnskapsår. I løpet av en periode på tre år kan et medlem ikke pålegges et større bidrag enn 1,5 prosent av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. Bidraget skal ikke innbetales, men det skal etter forsvl. § 9-1 tredje ledd foretas årlige avsetninger etter regler fastsatt av Kredittilsynet. Den årlige avsetning skal utgjøre 1 prosent av direkte opptjent bruttopremie i Norge inntil summen av avsatte midler utgjør 1,5 prosent av summen av opptjent brutto premieinntekt i Norge i de siste tre år, jf. forskriften § 3. Den samlede avsetning skal til enhver tid tilsvare ovennevnte volum. Avkastningen av de avsatte midler tilfaller selskapet.

[...]

Omkostningene som er forbundet med garantiordningen utlignes på medlemmene etter de regler som etter kredittilsynsloven § 9 gjelder for utligningen av Kredittilsynets utgifter knyttet til forsikringstilsynet, jf. forsvl. § 9-2 tredje ledd.»

4.7.2 Kredittilsynets vurdering

I Ot.prp. nr. 42 (1986-87) side 88 heter det:

«Departementet gir også sin tilslutning til den modell Harlemutvalget har valgt, med utligning av bidrag på selskapene først når det er behov for midlene. Selv om denne modell nok gir en noe dårligere sikkerhet enn fondsmodellen, bør utligningssystemet velges. Det kan vanskelig tenkes at garantiordningen vil miste det vesentlige av sin betydning, fordi mange selskaper samtidig får problemer, selv om en riktignok ikke helt kan se bort fra denne mulighet. På den annen side må utlikningsmodellen antas å bli billigere enn fondsmodellen, fordi det blir unødvendig å binde kapital i, og å administrere et fond.»

Kredittilsynet skriver i høringsutkastet under punkt 7.5 om en innkallingsbasert ordning:

«En garantiordning som baserer sin mulighet til å avhjelpe problemer som måtte oppstå i et forsikringsselskap gjennom bidrag fra de øvrige forsikringsselskapene vil måtte regulere sitt ambisjonsnivå etter de bidragspliktige selskapenes evne til å bidra. En innkallingsbasert ordning krever liten eller ingen administrasjon ut over de perioder ordningen er engasjert i problemer knyttet til enkeltinstitusjoner.»

I de eksisterende garantiordningene er bidragsplikten knyttet til «direkte premieinntekt i Norge», jf. forsikringsvirksomhetsloven § 9-1. I forskrift om skadeforsikringsselskapenes garantiordning skal det avsettes i forhold til «direkte opptjent brutto premie».

Når garantiordningens dekningsområde avgrenses slik at deler av premieinntekten er knyttet til risiko som ikke er dekket av ordningen oppstår spørsmålet om hele premieinntekten skal inngå i beregningsgrunnlaget. Kredittilsynet tilrår i høringsnotatet fra 1999 at beregningsgrunnlaget legges så tett opp til dekningsområdet som mulig uten å måtte innføre nye krav til identifisering av premieinntekt.

4.7.3 Høringsinstansenes merknader

Skade- og Kredittforsikringsselskapenes garantiordninger skriver i sin felles høringsuttalelse at de deler Kredittilsynets oppfatning om at det er bruttopremien som må benyttes som utgangspunkt for beregningsgrunnlaget. Videre understreker garantiordningene at det sentrale for ordningene er at beregningsgrunnlaget er klart og lett konstaterbart, slik at en unngår uklarheter som kan vanskeliggjøre eller forsinke eventuelle innbetalinger til garantiordningene. Garantiordningene antar å legge beregningsgrunnlaget så tett opp til dekningsområdet som mulig, uten å måtte innføre nye krav til identifisering av premieinntekt, vil være den løsningen som fremstår som mest balansert ut fra en interesseavveining mellom de som måtte bli berørt.

4.7.4 Departementets vurdering

Finansdepartementet er enig med Kredittilsynet og Skadeforsikringsselskapenes garantiordning og Kredittforsikringsselskapenes garantiordning i at det bør legges opp til samsvar mellom bidragsplikt og dekning. Dette er viktig for at ordningen ikke skal føre til konkurranseskjevheter. Dersom en type forsikring tegnet i norske selskap medfører bidragsplikt, men ikke dekning for den forsikrede, vil norske selskaper få en konkurranseulempe i dette markedssegmentet. En konkurranseulempe for bidragspliktige forsikringer vil også oppstå dersom gruppen av forsikringer som utløser bidragsplikt, er snevrere enn gruppen av dekningsberettigede forsikringer.

Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsene om medlemmenes ansvar overfor garantiordningen, slik at det presiseres at innkalling av kapital knyttes til direkte premieinntekt i Norge knyttet til forsikringer som dekkes av ordningen, jf. lovforslaget § 2A-4 første ledd, første punktum. Departementet foreslår at nærmere bestemmelser om hvilke premieinntekter som skal inngå i beregningsgrunnlaget fastsettes av Kredittilsynet i forskrift, jf. lovforslaget § 2A-4 første ledd, annet punktum.