Del 1
Tiltak mot trygdemisbruk
2 Lovendringer med sikte på å forebygge og avdekke trygdemisbruk
2.1 Innledning
I forbindelse med at det er oppdaget organisert trygdemisbruk, er det behov for å skjerpe kontrollen med sikte på å sikre at ytelser fra folketrygden bare gis når vilkårene for rett til ytelsen er oppfylt. En del kontrolltiltak er allerede satt i verk.
Rikstrygdeverket har etablert en misbruksseksjon i Trygdedirektørens internrevisjon. Dette er en egen enhet som har ansvar for å jobbe med saker hvor det er mistanke om trygdemisbruk. Enheten skal arbeide aktivt med å forbedre kontrollrutinene, slik at muligheten for misbruk reduseres. På fylkesnivå er det registrert seks regionale misbruksteam som skal utrede saker på lokalplanet. I løpet av 2001 anmeldte trygdeetaten 233 personer for trygdebedrageri. Etter foreløpige beregninger omfatter anmeldelsene om lag 17,5 millioner kroner.
Rikstrygdeverket vil forsterke kontrollinnsatsen i forhold til stønadsmottakere i utlandet, bl.a. ved en skjerpet kontroll av attester. Det legges videre opp til et utvidet samarbeid med andre etater.
I samråd med Rikstrygdeverket vil departementet foreslå visse lovendringer slik at trygdeetaten lettere skal kunne avsløre og motvirke misbruk. Dessuten mener departementet at det er behov for å skjerpe sanksjonene overfor behandlingspersonell som ikke følger regelverket.
De foreslåtte endringene gjelder:
Banker skal kunne pålegges den samme informasjonsplikt i konkrete saker som arbeidsgivere, behandlere, forsikringsselskaper m.fl. har i dag. Institusjoner og personer som kan pålegges å gi trygdeetaten opplysninger, skal også kunne gi opplysninger av eget tiltak uten hinder av taushetsplikt.
Utvidelse av adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning.
2.2 Høring
Forslagene har vært på høring hos berørte departementer, Rikstrygdeverket, Datatilsynet, Finansnæringens hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Den norske Lægeforening, Norske fysioterapeuters forbund og Norsk Psykologforening.
De fleste høringsinstansene har gitt uttrykk for visse motforestillinger. På bakgrunn av de innkomne merknadene har departementet modifisert forslagene noe. Et tidligere forslag om å gi ØKOKRIM adgang til å gi informasjon fra finansinstitusjoner videre til trygdeetaten går man ikke videre med. Det dreier seg om informasjon som finansinstitusjoner etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 er pålagt å gi ØKOKRIM. I dag kan slik informasjon ikke gis videre til andre.
Finansnæringens hovedorganisasjon, Sparebankforeningen og Datatilsynet er særlig interessert i de endringsforslagene som gjelder informasjon og taushetsplikt. Datatilsynet er svært negativ, mens de andre to har et mer nyansert syn.
Datatilsynet har blant annet uttalt følgende:
«Adgangen til å informere trygdeetaten av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikten
Den foreslåtte endring gir personer og institusjoner, som etter folketrygdloven § 21-4 kan pålegges å gi trygdeetaten nødvendige opplysninger, adgang til å utlevere opplysninger av eget tiltak. Forslaget gjelder ved «mulig straffbar tilegnelse» og skal kunne skje uten hinder av taushetsplikten.
Det er etter Datatilsynets oppfatning en vesentlig forskjell mht. om opplysningene skal utleveres etter pålegg med grunnlag i en konkret sak, eller om personene/institusjonen skal gi trygdeetaten opplysninger av eget tiltak. Det er viktig å huske at de det gjelder i hovedsak er underlagt lovbestemt taushetsplikt, og at forslaget innebærer en betydelig uthuling av denne.
Datatilsynet stiller seg negativ til forslaget. Dersom utleveringsadgangen skal være knyttet til et så vagt vurderingsgrunnlag som «mulig straffbar tilegnelse», utgjør det et betydelig rettssikkerhetsproblem. Det er i høringsbrevet ikke redegjort for hvem som skal vurdere hva som er en mulig straffbar tilegnelse, eller kriteriene for dette.
Innføring av informasjonsplikt for banker
Det er foreslått at folketrygdeloven § 21-4 endres slik at også banker skal kunne pålegges å gi trygdeetaten informasjon. Dette er foreslått innført ved at uttrykket finansinstitusjon benyttes som fellesbetegnelse for banker og forsikringsselskaper.
Til tross for at Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) har gitt uttrykk for et velfundert negativt syn, har ikke Departementet funnet tungtveiende hensyn som taler mot forslaget. Datatilsynet finner dette bemerkelsesverdig. Tilsynet er av den oppfatning at forslaget innebærer et betydelig inngrep i den personlige integritet og er egnet til å begrense forutberegneligheten i rettspleien. Den gjengitte uttalelse fra FNH tiltres i hovedsak».
Finansnæringens hovedorganisasjon har blant annet uttalt følgende:
«Hensynet til å beskytte tillitsforholdet mellom institusjonen og kunden er ikke like beskyttelsesverdig hvis det er begått kriminelle handlinger. Finansinstitusjoner ønsker på et generelt grunnlag å bidra med opplysninger for at kriminelle forhold kan bli oppdaget og påtalt. FNH stiller seg derfor ikke avvisende til et forslag som innebærer en lemping av taushetpliktreglene med det formål å forebygge og avdekke trygdemisbruk.
Departementets forslag favner imidlertid videre enn til tilfeller hvor det konkret er mistanke om trygdemisbruk. Ifølge forslaget skal opplysninger kunne innhentes også dersom slike opplysninger er av betydning for utmåling av stønad, og altså uavhengig av om det i det konkrete tilfellet foreligger grunn til mistanke om trygdemisbruk.
FNH mener at en utvidelse av taushetspliktreglene under enhver omstendighet bør begrenses til kontroll og bekjempelse av trygdemisbruk, slik at bruk av taushetsbelagt informasjon til andre formål, som utmåling av stønad, frarådes på det sterkeste. En slik regel vil etter vårt syn innebære et dramatisk innhugg i personvernet, og må frarådes på det sterkeste. FNH mener det må fremgå klart av lovteksten at opplysningsplikt for bankene er begrenset til kontroll og bekjempelse av trygdemisbruk.
Forslaget om opplysningsrett for finansinstitusjoner er ny også for forsikringsselskaper. Etter FNHs syn er forslaget på ingen måte uproblematisk. Dersom finansinstitusjoner skal ha en rett til å utlevere taushetsbelagt informasjon til trygdeetaten, må finansinstitusjonen i hvert enkelt tilfelle vurdere i hvilke situasjoner opplysningsretten skal benyttes (for eksempel i forhold til handlingens alvorlighetsgrad), hva slags informasjon som skal utleveres i det enkelte tilfelle, og i hvilket omfang informasjon skal gis. En opplysningsrett vil derfor kunne være vanskelig å håndtere for ansatte i institusjonene. I forholdet mellom institusjonen og kunden vil en slik vurderingsregel kunne tenkes å skape usikkerhet og uforutsigbarhet i forhold til kunden og hans tillit til at institusjonen bevarer taushet om kundeforholdet.
Men det finnes også tungtveiende argumenter i motsatt retning. Forsikringsselskapene sitter i dag ofte med opplysninger fra svindelsaker som er av betydning for trygdeetatens utredninger i misbrukssaker, men hvor utlevering er avhengig av en utleveringsbegjæring fra trygdeetaten. En adgang til å gi opplysninger vil i så henseende være fordelaktig.
FNH vil derfor etter en helhetsvurdering ikke motsette seg at banker forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner av eget tiltak og uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til trygdeetaten om mulig straffbar tilegnelse av trygdemidler.»
Sparebankforeningen har blant annet uttalt følgende:
«Formålet med lovforslaget er gjøre det lettere å avsløre trygdemisbruk. Det er samfunnsmessig et vektig hensyn, som sparebankene som utgangspunkt støtter opp om.
På den annen side må dette avveies mot bankenes taushetsplikt og kundekonfidensialitet. Som framholdt innledningsvis er det også meget tungtveiende hensyn, nedfelt i banklovgivningen. I dagens samfunn sitter bankene på meget omfattende opplysninger om sine kunder, bl.a. ved elektroniske spor i betalingsformidlingen. Det er av avgjørende betydning for tillitsforholdet til bankene at kundene er trygge på at slike opplysninger forblir i bankene, og bare unntaksvis og hvor meget sterke hensyn taler for det kan gis videre til f. eks. offentlige myndigheter.
En står altså overfor tunge argumenter, som trekker hver sin vei.
Sparebankforeningen vil etter en totalvurdering gi en betinget støtte til departementets forslag. Den ene betingelsen er at opplysningsplikten begrenses til kontroll av løpende ytelser, d.v.s. for å avdekke trygdemisbruk, og bare der hvor trygdeetaten har en konkret grunn til å foreta slike undersøkelser. Det vil være et for stort inngrep i personverninteressene om trygdeetaten får adgang til å innhente kontrolldata for et tilfeldig utvalg trygdemottakere. Det gjelder i enda større grad med hensyn til løpende kontroll av søknader - her må trygdeetaten utnytte andre kontrollmuligheter. Vi framholder spesielt at det vil være helt uakseptabelt av flere grunner om trygdeetaten skulle innføre som generell rutine at trygdesøkeres opplysninger skal kontrolleres mot innhentede opplysninger fra bank. Opplysningsplikten må altså være en unntaksregel. Dette er for så vidt i tråd med departementets egne vurderinger på s. 4: «Bankene vil neppe særlig ofte bli pålagt å gi opplysninger, fordi andre kilder er mer nærliggende».
Den andre betingelsen for vår støtte er at trygdeetaten ikke får adgang til å innhente f. eks. fulle kontoutskrifter - de gir et meget inngående bilde av kundens forbruksmønster og bevegelser, og personvernmessig er det meget uheldig om slike opplysninger kan kreves fremlagt. Vi kan heller ikke se at trygdeetaten har behov for opplysninger på et slikt detaljeringsnivå. Vi antar at trygdeetaten primært har behov for opplysninger om saldo på innskudd og utlån, om krediteringer på brukskonti (for å avdekke annen inntekt), og visse former for debiteringer (f. eks. overførsler til utlandet).
Vi foreslår at regelen om bankers opplysningsplikt gis et eget punktum i § 21-4 første ledd, f. eks slik:
«Ved behandling av krav om ytelser eller kontroll av ytelser etter denne loven har trygdeetaten rett til å innhente nødvendige opplysninger fra behandlingspersonell og andre som yter tjenester for trygdens regning. Det samme gjelder i forhold til arbeidsgiver, offentlig myndighet og privat pensjonsordning. Ved nødvendig kontroll av enkeltmottakere av ytelser etter denne loven har trygdeetaten rett til å innhente opplysninger fra finansinstitusjon for så vidt gjelder saldo på innskudd og lån, krediteringer på konto samt nærmere angitte enkelttransaksjoner.»
3. Innføring av «aktiv opplysningsrett» for bankene
Departementet foreslår en tilføyelse til folketrygdloven § 21-4, slik at de som er pliktige til å gi opplysninger på trygdeetatens forespørsel (d.v.s. etter forslaget også banker), gis adgang til av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt å informere trygdeetaten om mulig straffbar tilegnelse av trygdemidler.
Vi ser ingen grunn til å gå inn på noen vurdering av hvorvidt forslaget kan være hensiktsmessig overfor andre grupper enn bankene. For bankene er imidlertid forslaget helt unødvendig. Etter hvitvaskingsreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 har bankene undersøkelsesplikt, og aktiv underretningsplikt overfor ØKOKRIM, ved mistanke om at en transaksjon har tilknytning til utbytte av en straffbar handling (med unntak for mindre alvorlige straffbare handlinger med strafferamme seks måneders fengsel eller lavere). Trygdebedrageri er åpenbart en hvitvaskingsrelevant forbrytelse, jfr. straffeloven § 270 jfr. § 166. - Bankene har altså allerede en underretningsplikt overfor ØKOKRIM, og det får så være ØKOKRIMs oppgave å håndtere meldingen videre og i samråd med trygdeetaten.»
Den norske lægeforening har i hovedsak uttalt:
«Adgang til å gi opplysninger av eget tiltak
Det foreslås å lovfeste en adgang for personer og institusjoner til å gi opplysninger om mulig straffbar tilegnelse av trygdemidler. Legeforeningen er betenkt over en slik uthuling av taushetsplikten.
Det er et viktig hensyn bak den lovbestemte taushetsplikten at pasienten ikke skal unnlate å oppsøke medisinsk behandling f eks av frykt for at legen gir videre opplysninger som kan få strafferettslige konsekvenser. Av denne grunn er det som utgangspunkt ikke anledning for helsepersonell til å gi opplysninger til politiet selv om man har kunnskap om at pasienten har begått en straffbar handling. Legeforeningen kan ikke se at hensynet til en eventuelt raskere avdekking av trygdemisbruk er så sterkt at taushetsplikten skal settes til side begrunnet i mulige straffbare handlinger fra pasienten på folketrygdens område. Selv om det også i dag er opplysningsplikt ved henvendelse fra trygdemyndighetenes side, er det etter Legeforeningens syn stor prinsipiell forskjell på dette og avgivelse av opplysninger initiert av helsepersonellet selv.
Utvidelse av adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning
Det foreslås en lovendring som skal utvide grunnlaget for tap av refusjonsrett til også å gjelde ustedelse av legererklæringer med misvisende opplysninger eller som kan misbrukes av pasienten. Legeforeningen vil gå imot dette forslaget.
For privatpraktiserende leger er rett til trygderefusjon et forhold av avgjørende betydning for virksomheten. Tap av refusjonsretten er svært alvorlig for den det gjelder. Rettssikkerhetshensyn tilsier derfor at det må oppstilles strenge vilkår for tap av refusjonsrett. Etter gjeldende lovgivning er det et vilkår for tap av refusjonsrett at legen har gjort seg skyldig i trygdemisbruk eller brutt med lovbestemte plikter. Tap av refusjonsrett er således knyttet direkte til pliktbrudd på legens side.
Det foreliggende lovforslag innebærer derfor noe prinsipielt nytt ved at legen risikerer rettighetstap hvor misbruket, eller faren for misbruk, ligger på pasientens side. Foreliggende lovforslag vil innebære at legen risikerer å tape refusjonsretten på grunn av forhold vedkommende ikke har kontroll over. Selv om det er legen som utferdiger erklæringene er tapsvilkåret knyttet til hva erklæringene inneholder av opplysninger og hva de kan brukes til. Det er pasienten som i stor grad vil styre dette. Pasienten kan gi legen villedende informasjon slik at erklæringen blir misvisende. Man kan også tenke seg at pasienten benytter legeerklæringen for et annet formål enn den er utferdiget for. I prinsippet kan da legen risikere rettighetstap selv om erklæringen er medisinsk korrekt. Lovforslaget vil også kunne innebære at legen vegrer seg for å gi legeerklæringer og at utstedelsen blir mer ressurskrevende ved at legen må gjøre omfattende undersøkelser for å verifisere opplysninger gitt av pasienten. Dette vil kunne føre til at samspillet mellom lege og pasient, som er basert på tillit og gjensidig kommunikasjon, vanskeliggjøres.
Etter helsepersonelloven § 15 stilles det strenge krav til utstedelse av legeerklæringer. Brudd på bestemmelsene kan få konsekvenser for legen i form av tilsynsreaksjoner. Bestemmelsen må sees i sammenheng med den generelle bestemmelsen om krav til forsvarlig virksomhet i helsepersonelloven § 4. I tillegg til dette inneholder Legeforeningens etiske regler kap IV bestemmelser om hvordan legeerklæringer skal utformes. Legeforeningens etiske regler håndheves av Legeforeningens Råd for legeetikk.
Etter Legeforeningens syn er legens lovmessige forpliktelser mht legerklæringer tydelig nok. Den største utfordringen ligger i en tilstrekkelig opplæring og bevisstgjøring. Muligheten for tap av refusjonsrett vil ikke være riktig virkemiddel her. Veiledning og eventuelt tilsynsreaksjoner fra tilsynsmyndighetenes side er etter Legeforeningens syn tilstrekkelig formelt grunnlag for å sikre en at bestemmelsene følges. I tillegg til dette kommer behandlingen av slike saker i Legeforeningens Råd for legeetikk og opplærings-, veilednings- og kvalitetssikringsarbeid fra Legeforeningens og trygdeetatens side.
...
Alternativer til foreliggende lovforslag - Legeforeningens syn
Trygdemisbruk, slik det omtales i de foreliggende lovforslag, gjelder både misbruk fra den trygdedes og legens side. Når det gjelder legers trygdemisbruk vil Legeforeningen innledningsvis understreke at legers misbruk av trygdemidler til egen vinnings hensikt selvsagt ikke kan aksepteres. At det bør settes en stopper for de få legene som begår slike handlinger innebærer ikke det samme som at man har behov for ytterligere kontroll- og sanksjonsmuligheter fra myndighetenes side. Slike bestemmelser står i fare for å ramme også dem som ikke har gjort seg skyldig i forsettelig eller uaktsomt misbruk. Både når det gjelder utstedelse av erklæringer og takstbruk er det mange gråsoner og skjønnsmessige vurderingstema. Folketrygdens system, herunder takstsystemet, er komplisert.»
2.3 Forslag om endringer i folketrygdlovens bestemmelser om innhenting av opplysninger og uttalelser - folketrygdloven §§ 21-3, 21-4 og 21-6
2.3.1 Innledning
Trygdeetatens muligheter til å avgjøre om en person har rett til en ytelse og dermed mulighetene til avsløre misbruk av trygdeytelser avhenger blant annet av hvor enkelt etaten kan skaffe seg nødvendig informasjon/opplysninger. Bestemmelser om opplysningsplikt er i dag å finne i folketrygdloven §§ 21-3, 21-4 og 21-6.
For å bedre oversikten over regelverket og gjøre det lettere for trygdeetaten å skaffe seg opplysninger, foreslår Sosialdepartementet
at bestemmelsene om informasjonsplikt for den som krever eller mottar en ytelse samles i folketrygdloven § 21-3, og at bestemmelsene om informasjonsplikt for andre samles i § 21-4,
at personer og institusjoner som kan pålegges informasjonsplikt etter folketrygdloven § 21-4, skal kunne gi trygdeetaten informasjon om mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikten, og
at folketrygdloven § 21-4 om opplysningsplikt også skal gjøres gjeldende for banker.
2.3.2 Samling av bestemmelsene om informasjonsplikt
2.3.2.1 Innledning
Departementet foreslår at bestemmelsene om informasjonsplikt gjøres lettere tilgjengelig ved at de samles i folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4. I dag har også folketrygdloven § 21-6 slike bestemmelser.
2.3.2.2 Gjeldende rett
Folketrygdloven § 21-3 regulerer opplysningsplikten for den som krever en ytelse. Etter bestemmelsen har vedkommende plikt til å levere de erklæringer og attester som er nødvendige for at trygdeetaten skal kunne vurdere om han eller hun har rett til ytelsen. Dessuten kan trygdeetaten kreve at vedkommende lar seg undersøke av lege eller annen sakkyndig.
Etter folketrygdloven § 21-6 tredje ledd gjelder bestemmelsene i § 21-3 også for den som mottar en ytelse. Den som mottar en ytelse, har etter § 21-6 andre ledd plikt til å melde fra om endringer som kan ha konsekvenser for rett til ytelsen eller ytelsens størrelse.
Trygdeetaten kan etter § 21-4 kreve at behandlingspersonell, arbeidsgivere, offentlige myndigheter, forsikringsselskaper og private pensjonsordninger gir opplysninger trygden trenger for å avgjøre krav om ytelser. Etter folketrygdloven § 21-6 tredje ledd har de nevnte personer og institusjoner den samme informasjonsplikten etter at en ytelse er innvilget. Når det er gitt pålegg, gis informasjon uten hinder av taushetsplikt.
2.3.2.3 Departementets vurdering
Etter departementets oppfatning vil bestemmelsene om informasjonsplikt bli lettere tilgjengelig om medlemmets egen opplysningsplikt og trygdeetatens rett til å kreve opplysninger fra andre enn medlemmet, reguleres uttømmende i henholdsvis folketrygdloven § 21-3 og § 21-4. De to bestemmelsene vil da regulere informasjonsplikt både ved krav om en ytelse og informasjonsplikt etter at en ytelse er innvilget.
I dag er informasjonsplikt etter at en ytelse er innvilget hjemlet i folketrygdloven § 21-6 andre, tredje og fjerde ledd. Paragrafens utforming gir i utgangspunktet ingen indikasjon om at den også inneholder bestemmelser om informasjonsplikt. Det synes derfor hensiktsmessig at disse bestemmelsene oppheves samtidig som innholdet innarbeides i folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4. Dette vil gjøre det enklere å få full oversikt over informasjonsplikten.
Departementet foreslår etter dette at bestemmelsene om informasjonsplikt samles i folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4.
Departementets forslag innebærer at det vil gå klart fram av §§ 21-3 og 21-4 at informasjonsplikten er den samme etter at en ytelse er innvilget som når det blir krevd en ytelse. De uklarheter som måtte eksistere i dag blir da borte.
De forslåtte endringene er først og fremst et spørsmål om hva som er en hensiktsmessig redigering av loven. Endringene har ingen materiell betydning. Etter departementets mening vil imidlertid en samling av bestemmelsene i to paragrafer innebære en informasjonsmessig gevinst.
Det vises til lovforslaget §§ 21-3, 21-4 og 21-6.
2.3.3 Adgang til å informere trygdeetaten av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt
2.3.3.1 Innledning
Departementet foreslår at de personer og institusjoner som etter folketrygdloven § 21-4 kan pålegges å gi trygdeetaten nødvendige opplysninger, også av eget tiltak skal kunne informere trygdeetaten om mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler uten hinder av taushetsplikt. Det skal være frivillig å gi slik informasjon av eget tiltak, dvs. at det ikke dreier seg om en slik forpliktelse som når trygden pålegger å gi opplysninger i enkelttilfeller. Etter mønster av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjuende ledd foreslås det at personer og institusjoner som gir informasjon etter bestemmelsen ikke skal kunne trekkes til ansvar.
2.3.3.2 Gjeldende rett
Etter gjeldende bestemmelser kan trygdeetaten bare få tilgang til taushetsbelagte opplysninger etter pålegg, som må ha sin grunn i behandlingen av en konkret sak, se folketrygdloven § 21-4.
2.3.3.3 Departementets vurdering
I høringsbrevet foreslår departementet at de personer som kan pålegges å gi trygdeetaten informasjon, også skal kunne informere av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt. Dette vil kunne bidra til at trygdemisbruk blir lettere å oppdage og motvirke.
Trygdemisbruk vil da kunne oppdages på et tidlig tidspunkt slik at omfanget blir redusert. I dag må en regne med at trygdemisbruk blir avslørt for sent eller ikke overhode fordi personer eller institusjoner som kjenner til misbruk eller forhold som kan tyde på at det foregår misbruk, ikke kan gi opplysninger før det foreligger et pålegg fra trygdeetaten om dette.
Det vil kunne hevdes at en slik bestemmelse legger opp til et uheldig «angiveri». Siden ingen pålegges plikt til å informere, og hensikten er å hindre lovbrudd, finner departementet likevel at en slik lovendring bør foretas. Taushetsplikten vil ellers kunne virke som en beskyttelse av kriminelle overfor trygdeetaten.
Som det går fram av punkt 2.2 er Datatilsynet, Den norske lægeforeningog Sparebankforeningen negative til forslaget, mens Finansnæringens Hovedorganisasjon etter en helhetsvurdering ikke vil motsette seg forslaget. Motargumentene er knyttet til taushetsplikt og at kriteriene er uklare og vanskelig å håndtere i praksis. Legeforeningen påpeker at leger har begrenset opplysningsplikt også overfor politiet.
I denne sammenheng vil departementet bemerke at informasjon er nødvendig for å bekjempe trygdemisbruk enten misbruket kan straffes eller ikke. Trygdeetaten er nødvendigvis sentral i dette arbeidet. Det er all grunn til å tro at trygdemisbruk i utgangspunktet må avsløres av trygdeetaten selv. Politiet vil sjelden bli kontaktet før misbruket enten er avslørt eller sannsynlig. Forholdene må derfor legges til rette slik at det blir enklere for trygdeetaten å kontrollere og avsløre slike forhold.
Til legeforeningens uttalelse bemerkes at denne lovendringen ikke tar spesielt sikte på leger. Trygdeetatens arbeid er avhengig av informasjon fra leger og etaten mottar derfor rutinemessig sensitiv informasjon fra leger i forbindelse med saksbehandlingen. Mange trygdeytelser er basert på slik informasjon som leger kan tenkes å gi i medhold av den foreslåtte bestemmelsen. Etter departementets mening innebærer ikke bestemmelsen noen vesentlig endring for legene.
Departementet understreker at trygdeetaten er pålagt en streng taushetsplikt og er vant til å håndtere sensitive opplysninger. Det er således ingen grunn til tro at opplysningene kommer i urette hender.
Departementet er i og for seg enig i at mange som får en rett til å informerte trygdeetaten ikke har spesielle forutsetninger for å vurdere om det foreligger mulig straffbar tilegnelse av trygdemidler. Det foreslås derfor i stedet at opplysningsretten knyttes til mistanke om uberettiget tilegnelse av trygdemidler. Dette kriteriet vil være lettere å håndtere og er dessuten mer formålstjenlig for trygdeetaten. Departementet vil derfor understreke at ingen pålegges å gi informasjon, og ingen sanksjoner knyttes til det å unnlate å gi informasjon.
Etter dette foreslår departementet at de personer som kan pålegges å gi trygdeetaten informasjon, også skal kunne informere av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt.
Etter mønster av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 sjuende ledd foreslås det at personer og institusjoner som gir informasjon etter bestemmelsen ikke skal kunne trekkes til ansvar.
Det vises til lovforslaget § 21-4 nytt fjerde ledd.
2.3.4 Innføring av informasjonsplikt for banker
2.3.4.1 Innledning
Departementet foreslår å endre folketrygdloven § 21-4 slik at også banker skal kunne pålegges å gi trygdeetaten nødvendige opplysninger i forbindelse med behandlingen av konkrete saker.
2.3.4.2 Gjeldende rett
Etter gjeldende regelverk har trygdeetaten ikke krav på å få taushetsbelagte opplysninger fra banker.
2.3.4.3 Departementets vurdering
Departementet kan ikke se at tungtveiende hensyn taler mot å gi trygdeetaten rett til å pålegge banker samme informasjonsplikt som for forsikringsselskaper etc.
Den foreslåtte endringen vil ikke innføre noen generell opplysningsplikt. Trygdeetaten kan bare kreve nødvendig informasjon, dvs. informasjon som kan bidra til å avklare om en person har rett til en ytelse fra folketrygden, inkludert om ytelsen skal graderes/reduseres. Bestemmelsen er dessuten begrenset til informasjon om bestemte navngitte personer som enten krever eller mottar ytelser fra folketrygden.
Hensikten med lovendringen er først og fremst å gjøre det lettere for trygdeetaten å skaffe seg informasjon om inntekter og transaksjoner som indikerer at vedkommende ikke har rett til en trygdeytelse eller bare har krav på en mindre ytelse. For å få informasjon må trygdeetaten opplyse om hvem forespørselen gjelder og hvilke opplysninger en ønsker. Det er ikke forutsetningen at trygdeetaten skal kunne kreve en fullstendig kontoutskrift slik at vedkommendes hele forbruksmønster blir avslørt. Trygdeetaten er særlig interessert i informasjon om lønnsinntekter, regelmessige kontantinnskudd og overføring av større beløp til utlandet.
Bankene vil neppe særlig ofte bli pålagt å gi opplysninger, fordi andre kilder som regel er mer nærliggende. For øvrig vil trygdeetaten behandle mottatte opplysninger med nødvendig diskresjon. Ansatte i trygdeetaten har taushetsplikt etter folketrygdloven § 21-9.
Som det går fram av de refererte høringsuttalelsene under punkt 2.2 er Datatilsynet imot at det innføres samme informasjonsplikt for banker som for forsikringsselskap, arbeidsgivere, offentlige myndigheter og private pensjonsordninger. De to finansorganisasjonene er imidlertid ikke uenig i en slik regel, men ønsker klare begrensninger som f.eks. at banker bare skal pålegges opplysningsplikt for løpende ytelser.
Departementetvil understreke at ansatte i trygdeetaten har taushetsplikt, og er vant til å håndtere vel så sensitive opplysninger som det er snakk om her. Dessuten må en ikke se bort fra at trygdeetaten i mange saker har behov for å kunne pålegge banker å gi informasjon slik at ytelser gis med riktig beløp til de som fyller vilkårene. Slik informasjon er det behov for både når en person krever en ytelse og ved senere kontroller.
Etter departementets oppfatning er tilstrekkelig informasjon nødvendig for en effektiv bekjempelse av trygdemisbruk. Trygdeetaten må nødvendigvis stå sentralt i dette arbeidet fordi det er denne etaten som kjenner regelverket og lettest kan avsløre slikt misbruk. Politiet har ikke de samme mulighetene og vil nesten alltid være avhengig av informasjon fra trygdeetaten. En effektiv bekjempelse av trygdemisbruk avhenger derfor av trygdeetatens muligheter til å avsløre slikt misbruk så tidlig som mulig.
I denne sammenheng gjøres det oppmerksom på arbeidsmarkedsetaten kan kreve opplysninger fra enhver ved vurdering av dagpenger under arbeidsløshet og attføringspenger som også er folketrygdytelser, se sysselsettingloven § 37. Det kunne derfor være et relevant alternativ å innføre en tilsvarende informasjonsplikt for de øvrige folketrygdytelsene. Departementet vil imidlertid ikke foreslå en så vidtrekkende endring nå, men vil understreke behovet for den bestemmelsen som er foreslått.
På denne bakgrunn vil departementet forslå at banker pålegges samme informasjonsplikt som de øvrige som er nevnte i folketrygdloven § 21-4.
Det vises til lovforslaget § 21-4 første ledd.
2.3.4.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringene trer i kraft straks. Endringene antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning. Departementet antar at endringene vil kunne føre til innsparinger ved redusert trygdemisbruk.
2.4 Utvidelse av adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning - folketrygdloven § 25-6, jf. § 25-7
2.4.1 Innledning
Departementet foreslår å utvide adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning. Dessuten foreslås det at myndigheten til å treffe beslutning i den enkelte sak overføres fra departementet til Rikstrygdeverket.
2.4.2 Gjeldende rett og bakgrunn for endringsforslag
Folketrygdloven § 25-6 har følgende ordlyd:
«Dersom en person som gir behandling eller yter tjenester som faller inn under denne loven, gjør seg skyldig i misbruk overfor trygden eller ikke oppfyller lovbestemte plikter, kan departementet bestemme at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjenester som vedkommende utfører. I slike tilfeller plikter trygden heller ikke å yte stønad på grunnlag av erklæring fra vedkommende.»
Bestemmelsen tar sikte på å ramme misbruk. Den benyttes når folketrygden er påført tap ved forsettlig eller uaktsom feilbruk av takster, og når det er krevd godtgjørelse (refusjon) for noe som ikke er utført. Dessuten kan bestemmelsen benyttes når behandlere unnlater å oppfylle lovbestemte plikter, så som plikt til å gi opplysninger og plikt til å delta i samarbeidsmøter.
Fordi § 25-6 ikke inneholder noen tidsbegrensning, er det i utgangspunktet mulig å utelukke en behandler for lang tid eller for all framtid. Vanligvis gjelder imidlertid utelukkelsen noen få år.
Konsekvensen av at en behandler utelukkes fra praksis for trygdens regning er at folketrygden ikke dekker «sin» del av behandlingsutgiftene. Behandleren får da enten lavere honorar per behandling eller pasienten må betale mer. Vanligvis blir da inntektsmulighetene betydelig redusert, slik at behandleren kan bli tvunget til å finne seg annet inntektsgivende arbeid.
Også § 25-7 første punktum tar sikte på å ramme misbruk. Etter bestemmelsen kan Rikstrygdeverket bestemme at trygden i opptil ett år ikke skal gi ytelser på grunnlag av erklæringer fra en lege som har en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av legeerklæringer. En slik sanksjon vil i mange tilfeller ha liten betydning for legen og vil være lite hensiktsmessig i alvorlige tilfelle.
Rikstrygdeverket foreslår at det innføres like sanksjonsbestemmelser for alle misbrukstilfellene ved at folketrygdloven § 25-7 første ledd innarbeides i § 25-6, som gis følgende ordlyd:
«Dersom en person som gir behandling eller yter tjenester som faller inn under denne loven, har en uforsvarlig eller regelstridig praksis i forhold til trygden, eller gir opplysninger som vedkommende bør forstå kan føre til misbruk av trygdeytelser, kan Rikstrygdeverket bestemme at det ikke skal ytes godtgjørelse for behandling eller tjenester som vedkommende utfører. I slike tilfeller plikter trygden heller ikke å yte stønad på grunnlag av erklæring fra vedkommende.»
Forslaget innebærer en betydelig omformulering av gjeldende bestemmelser, blant annet med sikte på at innholdet i folketrygdloven § 25-7 første punktum klart skal omfattes av § 25-6. I tillegg blir det foreslått at myndigheten til å beslutte utelukkelse skal overføres fra departementet til Rikstrygdeverket. Folketrygdloven § 25-7 vil da være begrenset til de forholdsvis milde reaksjoner overfor leger som ikke gir trygden nødvendige opplysninger innen rimelig tid.
Den viktigste konsekvensen av de foreslåtte endringene er at det kan reageres atskillig strengere overfor leger som har en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av legeerklæringer. Det er vesentlig mer alvorlig for legen å bli utelukket fra praksis for trygdens regning enn at det ikke gis ytelser på grunnlag av erklæringer fra ham. Det foreslås dessuten at bestemmelsen får en mer generell form slik at den omfatter andre profesjoner enn leger, så som fysioterapeuter og psykologer m.fl.
Begrunnelsen for å overføre avgjørelsesmyndigheten etter folketrygdloven § 25-6 til Rikstrygdeverket, er at Rikstrygdeverket også i dag i realiteten avgjør sakene. Det vanlige er Rikstrygdeverket sender sakene til departementet som så etter en tid delegerer avgjørelsesmyndigheten i den enkelte saken til Rikstrygdeverket.
2.4.3 Departementets vurdering
Departementet er enig i intensjonene bak Rikstrygdeverkets forslag.
Etter departementets mening bør forhold som direkte tar sikte på urettmessig tilegnelse av trygdens midler (misbruk), og forhold som kan føre til misbruk, samles i samme bestemmelse med de samme sanksjonsmuligheter. Det er nokså åpenbart at en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av legeerklæringer kan føre til misbruk av trygdeytelser. Det har vist seg at dette har vært hensikten i en del tilfeller der både lege og pasient har skaffet seg økonomiske fordeler. I slike tilfeller er det ingen grunn til en mildere reaksjon enn i de tilfellene da behandlingspersonell skaffer seg fordeler ved feilaktig takstbruk eller ved å kreve betaling for noe som ikke er utført. I alle tilfeller er hensikten å urettmessig skaffe seg økonomiske fordeler på folketrygdens bekostning.
I enkelte tilfeller vil årsaken til den uforsvarlige eller regelstridige praksisen ved utstedelse av legeerklæringer mer være skjødesløshet og rot enn ønske om å skaffe seg økonomiske fordeler. I utgangspunktet bør slike tilfelle vurderes mildere, men en må også i disse tilfellene legge vekt på at trygden blir eller kan bli påført tap. De grovere tilfellene med gjentatte og hyppige uregelmessigheter må anses som like alvorlige som uforsvarlig takstbruk mv. Utgangspunktet må være at legen har plikt å drive en forsvarlig praksis slik at trygden ikke påføres tap. I enkelte tilfeller kan det dessuten være vanskelig å bevise at det bak uregelmessighetene ligger et bevisst ønske om berikelse. Etter departementets mening bør derfor sanksjonsmulighetene være de samme.
Den norske lægeforening er bekymret for at leger risikerer rettighetstap på grunn av pasienters opptreden. Departementet kan ikke se at bestemmelsen åpner for at en pasient uten hjep av legen skal kunne misbruke opplysninger og erklæringer som legen gir trygdeetaten. Det er imidlertid klart at pasienten kan gi legen misvisende informasjon som bringes videre. Bestemmelsen tar i prinsippet ikke sikte på slike tilfeller, men stadige gjentakelser kan nok føre til reaksjoner.
Den aktuelle utvidelsen tar først og fremst sikte på leger, men det foreslås at den også skal gjelde for annet behandlingspersonell. Det forekommer at psykologer, fysioterapeuter og andre behandlere avgir erklæringer som kan utløse ytelser fra folketrygden. Også denne gruppen bør derfor kunne utelukkes fra praksis for trygdens regning når de har en uforsvarlig eller regelstridig praksis ved utstedelse av erklæringer.
Departementet foreslår etter dette å utvide adgangen til å utelukke behandlingspersonell fra å praktisere for trygdens regning.
Etter departementets oppfatning bør folketrygdloven § 25-6 gis en ordlyd som avviker mindre fra gjeldene bestemmelse enn Rikstrygdeverkets forslag.
Departementet er enig i at myndigheten til å fatte vedtak om utelukkelse fra praksis for trygdens regning bør overføres til Rikstrygdeverket og foreslår dette. Som nevnt er det også i dag Rikstrygdeverket som i realiteten avgjør den enkelte sak etter delegasjon fra departementet.
Det vises til lovforslaget §§ 25-6 og 25-7.
2.4.4 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det foreslås at endringen trer i kraft straks. Endringen antas ikke å ha administrative konsekvenser av betydning. Departementet antar at endringen vil kunne føre til innsparinger på sikt.