3 Gjeldende rett

3.1 Generelt om passinstruksen av 4. april 1952

Ved Justisdepartementets rundskriv 14. desember 1922 ble det fastsatt regler om utstedelse av norske politipass. Reglene ble avløst av kgl resolusjon 4. april 1952 om instruks om reisepass, heretter kalt passinstruksen. Passinstruksen bygger i det vesentlige på rundskrivet fra 1922 og praksis.

Passinstruksen er senere endret ved kgl resolusjoner 20. mai 1960, 19. juni 1964, 22. oktober 1965 og 5. august 1994. Det knytter seg dessuten en rekke rundskriv og en omfattende forvaltningspraksis til passinstruksen.

Den nåværende passinstruks er inntatt som vedlegg 1 til proposisjonen.

3.2 Passbegrepet - noen presiseringer

Det finnes en rekke reisedokumenter som er internasjonalt anerkjent, hvorav passet er det vanligste. Ikke bare stater, men også internasjonale organisasjoner utsteder reisedokumenter. I det internasjonale samfunn er det nedfelt relativt ensartede oppfatninger om passets utforming, innhold og bruk, selv om dette ikke er forsøkt regelfestet.

Formålet med et pass er først og fremst at utlendingsmyndigheten i vedkommende stat kan kontrollere utlendingens identitet som ledd i den utlendingskontroll alle land foretar. Passet tjener derfor som et identitetsbevis for innehaveren. Mangler ved passet kan føre til avvisning ved grensen. Passet tjener også som legitimasjon for at innehaveren kan påberope seg utstederstatens diplomatiske beskyttelse. Det er imidlertid ingen nødvendig sammenheng mellom statsborgerskap og pass.

Passet medfører ikke i seg selv at innehaveren har rett til utreise fra eget land eller til innreise i andre land. Passet er kun et hjelpemiddel som utstederstaten utstyrer sine borgere med til bruk for reise, hovedsakelig for å sette dem i stand til å oppfylle de krav som fremmede lands myndigheter stiller. Ettersom praktisk talt alle land krever pass av utlendinger ved innreise, har passnektelse i realiteten samme virkning som utreiseforbud med unntak for områder med passfrihet.

Et pass mister ikke uten videre sin gyldighet etter at det er utløpt. Flere stater anerkjenner slike pass i en periode etter utløpstidspunktet.

Passinstruksen regulerer bare passutstedelse til norske statsborgere. Norske myndigheter utsteder imidlertid også reisedokumenter til utlendinger som oppholder seg i riket, dels utlendingspass, dels reisebevis for flyktninger. Disse dokumenter, som skal lette reisen for utlendinger Norge har påtatt seg ansvar for, faller utenfor passinstruksens anvendelsesområde.

Passinstruksen gjelder «reisepass eller politipass» (§ 1 første ledd). Tidligere ble disse uttrykkene benyttet i forskrifter og rundskriv, mens det i dag er vanlig å benytte kortformen «pass». Det er det ordinære reisedokument som norske borgere har under utenlandsreiser utenfor Norden.

Diplomatpass m m

Passinstruksen gjelder ikke for diplomatpass eller andre pass som måtte bli særskilt innført til bruk under reise med offisielt oppdrag (tjenestepass eller spesialpass) - instruksens § 1 annet ledd. Disse legitimasjonsdokumenter reguleres av instruks for utenrikstjenesten (utenriksinstruksen), fastsatt ved kgl resolusjon 17. desember 1976 i medhold av lov 18. juli 1958 nr 1 om utenrikstjenesten § 2 siste ledd.

Fellespass eller kollektivpass

Passinstruksen bygger på det prinsipp at passet bare skal lyde på én person (se særlig § 3 siste ledd første punktum). Etter § 11 første ledd kan det imidlertid utstedes fellespass (kollektivpass) til en på forhånd organisert gruppe på mellom fem og 50 personer med felles reiseleder. Reiselederen må være utstyrt med vanlig pass. Fellespassets gyldighet begrenses til de land og den tid som er nødvendig for den enkelte reise, dog ikke over 6 måneder. I dag benyttes fellespass i praksis særlig for ungdom, men også for pasienter på alders- eller sykehjem.

Norge har for øvrig sluttet seg til Europarådets konvensjon 16. desember 1961 om reiser for ungdom på fellespass. De aller fleste medlemsstater har ratifisert konvensjonen. Dessuten aksepterer visse stater, som ikke har sluttet seg til den, innreise på fellespass.

«Familiepass»

«Familiepass» er ikke noe begrep i henhold til passinstruksen, men etter utlendingsforskriften § 98 er «familiepass» definert som pass for ektefeller og barn som benytter felles pass. Etter passinstruksens § 3 siste ledd siste punktum kan barn under 16 år føres inn i foreldrenes pass.

«Sjømannspass» o l

Etter passinstruksen § 3 første ledd annet punktum kan Justisdepartementet fastsette særskilte passformularer for sjømenn i utenriksfart. Dette kalles gjerne sjømannspass og fantes også etter tidligere rett. Foruten at det alltid innstemples fingeravtrykk, atskiller sjømannspass seg fra vanlige pass bare ved en påtegning om at det også er gyldig for utenriks sjøfart.

Noe annet enn sjømannspass er særlige identitetsbevis for sjømenn, som ikke reguleres av passinstruksen. Dette er delvis forankret i enkelte internasjonale konvensjoner, og for norske sjøfolk har sjøfartsboken vært benyttet som anerkjent identitetsbevis.

Andre former for pass

Med unntak av familiepass, er de pass som er omhandlet foran nevnt i passinstruksen. I tillegg har det utviklet seg ytterligere betegnelser ved rundskriv eller praksis. Disse er: «ekstrapass» som utstedes i tillegg til innehaverens ordinære pass, «duplikatpass» som utstedes i stedet for tapt pass, «korttidspass» som gis med gyldighet for den enkelte reise, «to-årspass» som gjelder for to år og «nødpass» som i ekstraordinære tilfelle kan utstedes i annet politidistrikt enn der søkeren er bosatt og utenom passkontorets vanlige åpningstid.

«Laissez passer»

Begrepet «laissez passer» er flertydig:

Diplomatisk stasjon kan i følge utenriksinstruksen kapittel 8 § 12, med virkning for en enkelt reise utstede anbefalingsbrev for visse utlendinger som har en stilling eller reiseformål av slik art at det av internasjonale høflighetshensyn er særlig ønskelig at vedkommendes reise blir lettet. Utenriksdepartementet kan utstede slikt anbefalingsbrev for gjentatte innreiser, og i unntakstilfelle også for norske statsborgere.

Utlendingsdirektoratet kan i henhold til utlendingsforskriftene 21. desember 1990 § 73 utstede passérbrev for reise til Norge for utlending som ikke kan skaffe seg pass eller annet godkjent reisedokument. Et slikt passérbrev ble tidligere omtalt som «laissez passer».

Visse internasjonale organisasjoner utsteder «laissez passer» til sine tjenestemenn.

Luftfartsertifikat

I Annex 1 til ICAO-konvensjonen om sivil luftfart er det regler om luftfartsertifikat (sertifikat for flymannskap eller besetningsmedlem). Disse godtas som pass for mannskap på luftfartøy. Luftfartsloven av 11. juni 1993 §§ 5-4 - 5-7 gir hjemmel for utstedelse og tilbakekall av slike sertifikater for tjeneste på luftfartøy. Nærmere regler om luftfartsertifikat er gitt i bestemmelser for sivil luftfart (BSL).

3.3 Maskinlesbare pass

Mens ovennevnte passbetegnelser sier noe om passets rettslige grunnlag refererer uttrykket maskinlesbare pass seg til passformularets (dokumentets) beskaffenhet. Maskinlesbare pass er passformularer som kan leses optisk. Slike pass er basert på en internasjonal standard utarbeidet med hjemmel i konvensjon om internasjonal sivil luftfart av 7 desember 1944 (Chicago). Det følger av nevnte konvensjon at ICAO (International civil aviation organization) skal vedta (og endre) standarder etter som det er nødvendig. Det enkelte land er bundet av disse standarder, om man ikke tar reservasjoner.

Maskinlesbare pass er et begrep for passets dataside, som er delt i to felt; den visuelle inspeksjonssonen og den maskinlesbare sonen. Dagens norske pass utstedt fra og med januar 1993, har en dataside i overensstemmelse med standarden for maskinlesbare pass, men den maskinlesbare sonen er foreløpig ikke i bruk.

Antallet maskinlesbare pass utstedt i andre land antas å være ca. 100 millioner og er stadig stigende. Land som utsteder maskinlesbare pass er (pr. januar 1996) Sverige, Finland, Storbritannia, Tyskland, Nederland, Spania, Hellas, Ungarn, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Kroatia, Litauen, USA, Australia, Canada, New Zealand, Israel, Singapore, Hong Kong, Brunei, Sør-Korea, Thailand, Sri Lanka, Japan, Nicaragua, Mexico, Ghana, Kenya og Uganda.

Verdien av å kunne lese pass maskinelt er først og fremst knyttet til muligheten for automatisk å kontrollere data i dokumentet opp mot data på rette passinnehaver i tilgjengelige registre. Utstedelse av maskinlesbare pass vanskeliggjør dessuten mulighetene for forfalskning. I tillegg åpner maskinlesing en mulighet for automatisk loggføring av personer som passerer det aktuelle grenseovergangssted.

3.4 Passmyndighetene

Politiet og visse utenriksstasjoner er etter passinstruksens § 2 passmyndighet. I følge bestemmelsens første ledd utstedes pass av politimesteren i det politidistrikt hvor søkeren er bosatt. Mens politimesteren eller en embetsmann han har bemyndiget tidligere måtte underskrive passet, er ordningen nå slik at det hovedsakelig er kontorpersonalet som forestår saksbehandlingen og underskriver passene. Det nye passformularet som ble tatt i bruk fra januar 1993 skal imidlertid bare stemples, ikke underskrives av passutstedende myndighet.

Ved kgl resolusjon 19. juni 1964 ble det innført hjemmel for å gi lensmenn fullmakt til å utstede pass til søkere bosatt i vedkommende lensmannsdistrikt. Denne adgangen er senere utvidet og begrenses i dag kun av praktiske hensyn.

I passinstruksen § 2 tredje ledd er det regler om utstedelse av pass ved norske utenriksstasjoner. Det er en forutsetning at vedkommende utenriksstasjon er gitt myndighet til dette etter utenriksinstruksen. På steder med vanskelig kommunikasjon og med politiske og sosiale forhold som tilsier at norske borgere må ha mulighet for lett tilgjengelig bistand, er slik myndighet også gitt til andre nordiske stasjoner som ellers ivaretar norske interesser.

3.5 Vilkår for pass

Passinstruksen § 1 fastslår at med den begrensning som følger av instruksen utstedes pass etter søknad og mot fastsatt betaling til enhver som godtgjør sin identitet og norske statsborgerrett. § 7 første punktum fastslår at passmyndighetene kan kreve de opplysninger som er «nødvendige» for å fastslå søkerens identitet og hans norske statsborgerrett. Dette innebærer at søkeren må kunne legitimere seg på en betryggende måte.

Etter gjeldende rett har passmyndigheten ikke noen skjønnsmessig adgang til å nekte pass såfremt søkeren fyller de alminnelige vilkår for pass og det ikke foreligger grunnlag for passforbud eller tilbakekall eller inndragning (jf instruksens §§ 6 og 10).

Hjemmelen for gebyr for passutstedelse følger idag av lov om rettsgebyr 17. desember 1982 nr 86 § 26, hvoretter det skal betales et rettsgebyr for utstedelse og fornyelse av pass hos politiet, herunder midlertidig pass. For pass til barn under 16 år betales et halvt rettsgebyr. Rettsgebyret utgjør pr. 1. januar 1997 kr 505.

3.6 Passforbud

I passinstruksen § 6 er det regler om når pass kan eller skal nektes utstedt. Sammen med reglene om tilbakekall og inndragning i instruksens § 10, innebærer vedtak etter disse bestemmelser en begrensning i den rett enhver norsk borger har til å forlate landet.

§ 6 første ledd første punktum, første alternativ, fastslår at pass ikke skal utstedes når det med hjemmel i lov er nedlagt forbud mot at søkeren reiser ut av riket. Dette vil være aktuelt ved utreiseforbud etter tvangsfullbyrdelsesloven § 14-17.

Ifølge passinstruksen § 6 første ledd første punktum, annet alternativ, skal pass heller ikke utstedes når utreise vil være uforenlig med dom, kjennelse eller annen beslutning av offentlig myndighet. Dom på fengselsstraff eller sikring og kjennelse om pågripelse eller fengsling etter straffeprosessloven kap 14 er eksempler på domstolsavgjørelser. Etter konkurslovens § 105 kan skifteretten pålegge konkursdebitor frihetsinnskrenkninger som etter en konkret vurdering også vil kunne gå inn under dette alternativ.

Eksempler på «annen beslutning av offentlig myndighet» er politiets beslutning om pågripelse, beslutning om vilkår ved påtaleunnlatelse (straffelovens § 69 tredje ledd), beslutning om tvangsinnleggelse etter lov 28. april 1961 nr 2 om psykisk helsevern kap II og beslutning om tilbakehold av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr 81 §§ 6-2, 6-2a eller 6-3.

Passinstruksens første ledd annet punktumbestemmer at pass ikke skal utstedes når søkeren trenger tillatelse til utreise fra annen offentlig myndighet og slik tillatelse ikke er gitt, jf særlig konkurslovens § 102.

I alle tilfelle som faller inn under passinstruksen § 6 første ledd skal pass nektes utstedt.

Passinstruksen § 6 annet ledd, er en saksbe-handlingsregel: Er pass-søkeren etterlyst eller omstendighetene gir grunn til å tro at utreise kan nektes, skal politiet underrette vedkommende myndighet og avvente dennes avgjørelse.

§ 6 tredje (og fjerde) ledd gir en skjønnsmessig adgang til å nekte utstedelse av pass. Etter denne bestemmelsen kan pass nektes dersom søkeren tidligere har vist klanderverdig omgang med pass eller det er skjellig grunn til å tro at reisens formål er smugling eller annen ulovlig virksomhet eller søkerens «vandel og omstendighetene forøvrig gir grunn til å tro at han i utlandet vil ernære seg ved betleri eller uredelig virksomhet, eller av andre grunner bringe seg i en slik stilling at han må sendes hjem for offentlig regning». Reglene er forutsatt benyttet med stor forsiktighet. Kompetansen til passnektelse etter § 6 tredje ledd tilligger politimesteren.

Ifølge § 6 fjerde ledd kan den som ulovlig har forlatt riket, nektes pass. Det samme gjelder personer som kunne vært nektet pass etter tredje ledd om de oppholdt seg i riket. Bestemmelsen benyttes sjelden.

Nedleggelse av passforbud er et meget alvorlig inngrep overfor en person. Dette er kommet til uttrykk i passinstruksen § 6 femte ledd, som foreskriver at pass ikke må nektes etter tredje eller fjerde ledd uten at tungtveiende hensyn taler for det og hensyn tatt til den betydning passet vil ha for søkeren.

3.7 Passformularer

Etter passinstruksen § 3 første ledd er det Justisdepartementet som fastsetter passformularets (passbøkenes) form og utstyr. Forståelig nok har praksis for utforming av passformularet gått i retning av internasjonal standardisering. Av hensyn til passinnehaveren selv har det vært nødvendig å ha et pass som er alminnelig akseptert av andre lands myndigheter. Der det er gjort unntak fra de vanlige normer for utforming og utfylling av passet, er det for å imøtekomme sterke ønsker og behov hos pass-søker.

I særlige tilfeller kan det med Justisdepartementets samtykke utstedes pass med fingeravtrykk i stedet for fotografi. Denne mulighet benyttes for søkere som på grunn av sin religiøse overbevisning ikke kan la seg fotografere. Pass-søker må da gjøres oppmerksom på muligheten for at utenlandske myndigheter ikke godtar passet uten fotografi. Det samme gjelder dersom pass-søkeren bare vil undertegne sitt pass med initialer.

På tilsvarende måte er det gjort unntak fra reglene om bruk av hodeplagg bl a for sikher.

Hovedregelen er at en søker bare kan få ett pass. Det har imidlertid vist seg at innehavere av ordinære pass undertiden også kan ha behov for et ekstra pass. Slikt behov kan f eks oppstå når man skal reise til flere land og de politiske forhold gjør det vanskelig å reise inn i ett land på pass som har vært benyttet til innreise i et annet. Fra 1955 til 1992 har det norske passformularet stort sett vært uforandret. I 1980 fikk passene imidlertid også nynorsk tekst.

Fra 1. januar 1993 ble et nytt passformular tatt i bruk. Det er utformet med sikte på maskinlesbarhet, i overensstemmelse med standarder for pass, utarbeidet av Den internasjonale organisasjon for sivil luftfart (ICAO). Blankettene trykkes av Norges Banks Seddeltrykkeri.

3.8 Gyldighetstid

Etter passinstruksen § 8 første ledd er gyldighetstiden for pass ti år fra utstedelsesdagen. Kortere gyldighetstid enn ti år kan fastsettes i flere tilfelle, som f eks pass til barn, eller om det foreligger grunnlag for passforbud uten at dette bør praktiseres fullt ut.

3.9 Passets oppbevaring mv

Passinstruksen § 9 har bestemmelser om oppbevaring av passet, om forbud mot at passinnehaveren foretar rettelser, om meldeplikt om passet kommer bort m.m.

3.10 Tilbakekall og inndragning

§ 10 i passinstruksen skiller mellom tilbakekall og inndragning av pass. Mens inndragning knytter seg til forhold som at passet er skadet eller endret eller at fotografiet ikke lenger svarer til innehaverens utseende, er tilbakekall grunnet i forhold som tilsvarer passinstruksens § 6 om nektelse av pass eller at passsøkerens identitet viser seg ikke å stemme eller at han ikke var eller er norsk statsborger. Mens tilbakekall av pass vil innebære at vedkommende ikke vil kunne få nytt pass så lenge grunnlaget for tilbakekall er til stede, vil inndragning som regel ikke være til hinder for søknad om nytt pass.

Passinnehaveren plikter etter § 10 siste ledd å levere passet tilbake til passmyndigheten i tilfelle passet blir tilbakekalt eller inndratt.

Passinstruksen § 10 tredje ledd (a)-(d) gir hjemmel for å inndra pass. Det dreier seg om en skjønnsmessig adgang i tilfelle hvor passet er endret, skadet e l, passinnehaverens utseende ikke lenger stemmer overens med fotografiet i passet, eller hvor det finnes i uvedkommendes besittelse.

Passinstruksen har ingen spesielle regler om beslag av pass fra personer som er under forfølgning for straffbart forhold. Etter omstendighetene kan imidlertid passet beslaglegges som bevismiddel etter straffeprosesslovens § 203, men da av påtalemyndigheten, ikke passmyndigheten. Påtalemyndigheten kan dessuten sette som vilkår for ikke å pågripe en mistenkt eller som vilkår for å løslate en pågrepet at han innleverer sitt pass - se straffeprosesslovens § 181, jf også § 188.

3.11 Pass til barn

Ifølge passinstruksen § 3 siste ledd kan barn under 16 år føres inn i foreldres pass. Adgangen til å innføre barn i foreldrenes pass er mye benyttet, særlig for små barn. Slik innføring er dessuten gebyrfri. Barn kan også få utstedt eget pass mot å betale halvt gebyr.

Etter passinstruksen § 5 skal pass til barn under 18 år ikke utstedes uten samtykke av foreldre, verge eller den som i foreldrenes sted har omsorgen for barnet.

Dersom foreldrene har felles foreldreansvar, må begge samtykke til passutstedelse. Også ved tvist om foreldreansvaret må begge samtykke. Dersom den ene har foreldreansvaret alene, er det bare denne som kan be om pass til barnet.

Departementet har i rundskriv gitt retningslinjer om unntak fra kravet om samtykke fra begge foreldrene i helt spesielle tilfelle hvor det ikke er tid til å innhente den annens samtykke eller der den ene av foreldrene nekter av vrangvilje.

3.12 Pass til umyndiggjorte og sinnssyke mv

Etter passinstruksen § 5 annet ledd utstedes ikke pass til umyndiggjorte, sinnssyke eller åndssvake uten samtykke av vergen eller den som har omsorgen for vedkommende, med mindre viktige hensyn tilsier det og det finnes ubetenkelig.

Det er ikke lenger vanlig at sinnssyke pasienter umyndiggjøres. For de sinnssyke eller psykisk utviklingshemmede som ikke umyndiggjøres har instruksen § 5 annet ledd liten betydning. I praksis er imidlertid pass i endel tilfelle blitt nektet etter instruksen § 6 tredje ledd (c) etter forutgående uttalelse fra lege.

3.13 Passregistre

Etter instruksen § 4 første ledd skal det ved hvert politikammer og ved utenriksstasjoner med passutstedelsesrett føres et lokalt kortregister over utstedte pass. Dagens passregistre er således manuelle. Er pass utstedt i utlandet eller i et annet politidistrikt enn der søkeren er bosatt, skal registerkort føres både ved utstedende myndighet og på hjemstedet.

Konsesjon for føring av registrene er gitt alle landets politikamre og lensmannskontor av Datatilsynet 20. februar 1984. I konsesjonen er det blant annet presisert til hvilket formål registeret er opprettet, hvor opplysningene innsamles fra og til hvem opplysningene kan utleveres.

3.14 Straff

I straffeloven finnes to spesialbestemmelser vedrørende pass:

§ 372 annet ledd

Med bøter eller med fengsel inntil 5 måneder straffes den, som i hensikt å tilvende seg eller andre en fordel eller å skade noen, løgnaktig utgir seg eller en annen for en i en bevitnelse, et personpass eller et liknende legitimasjonspapir omhandlet person eller på annen måte benytter et slikt dokument, eller som medvirker hertil.

§ 372 tredje ledd:

Den som overlater til en annen et slikt legitimasjonspapir som er utferdiget til ham, skjønt han vet eller bør forstå at det vil bli brukt uberettiget, eller som medvirker hertil, straffes med bøter eller med fengsel inntil 3 måneder.

Forandring i passet eller annet misbruk av pass vil i de fleste praktiske tilfelle rammes av andre bestemmelser i straffeloven.

Bruk av pass som inneholder uriktige opplysninger vil kunne rammes av straffeloven § 166 om falsk forklaring for offentlig myndighet (Rt 1978 s 1123). Den samme bestemmelse vil kunne ramme utstedelse av pass på grunnlag av at det er gitt uriktige opplysninger (Rt 1980 s 376). Dersom den urettmessige bruk av passet er gjort mulig ved endringer i passet, vil straffeloven § 182 om dokumentfalsk kunne komme til anvendelse (Rt 1949 s 142). Videre vil straffeloven § 185 annet ledd kunne ramme bl a den som foretar endringer i et pass for at det skal kunne brukes på urettmessig måte.