4 Internasjonale forpliktelser

4.1 Historisk utvikling

Fordi de fleste land utsteder pass eller lignende dokumenter for å lette sine borgeres reisevirksomhet, har det internasjonalt utviklet seg visse prinsipper om pass, i tillegg til at det foreligger konvensjoner. Passlovutvalget gir i pkt 5.1. i sin innstilling en redegjørelse for den historiske utvikling internasjonalt, jf også utvalgets redegjørelse om utviklingen i Norge i kappitel 2 i innstillingen. Her gis derfor bare en kort fremstillingen av utviklingen etter annen verdenskrig.

ICAO (Den internasjonale organisasjon for sivil luftfart) har hatt en førende rolle i utviklingen av krav til pass for å lette kontrollen og bedre sikkerheten. Anbefalinger fra ICAO har dannet grunnlaget for FN's arbeid for standardisering av pass og grensekontrollordninger (ECOSOC).

I 1951 ble det opprettet en nordisk parlamentarisk komite for friere samferdsel. Denne komiteen avgav en rekke innstillinger til de respektive lands nasjonalforsamlinger om bl a passlettelser i Norden. Et første resultat av dette arbeidet var at det 12. juni 1952 ble innført begrenset passplikt for nordiske borgere ved at det ble fritatt for plikten til å ha pass ved internordisk grensepassering og under opphold i inntil tre måneder i annet nordisk land. Det endelige resultatet av dette arbeidet er det som senere er blitt kalt «Den nordiske passunion» og den består av to elementer:

Passfrihetsprotokollen av 22. mai 1954 til overenskomsten om felles arbeidsmarked mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige, som opphever kravet om arbeids- og oppholdstillatelse for nordiske borgere ved opphold i annet nordisk land. Passfrihetsprotokollen fastslår at nordiske statsborgere er fritatt for å medbringe pass under opphold i annet nordisk land. Island sluttet seg til overenskomsten i 1982.

Passkontrolloverenskomsten av 12. juli 1957, i kraft den 1. mai 1958, som avskaffer den systematiske personkontrollen ved de indre nordiske grenser. Island tiltrådte med virkning fra 1. januar 1966.

Belgia, Luxembourg og Nederland utviklet frem til 1960 felles regler om utlendings- og passkontroll og en felles ytre grense.

Den sterkt økende internasjonale passasjertrafikk innen sivil luftfart var hovedårsaken til at ICAO på sin syvende sesjon i 1968 foreslo å innføre maskinlesbare pass og passkort for å akselerere strømmen av passasjerer gjennom grensekontrollen.

I 1982 og 1983 vedtok Europarådet resolusjoner med anmodning om at medlemsstatene skulle ta i bruk standard Europeisk pass basert på ICAOs standard for maskinlesbare pass (Doc 9303).

I 1985 vedtok ECAC (European Civil Aviation Conference) at alle medlemslandene som ville utstede maskinlesbare pass måtte følge ICAO-standarden, slik at det kunne utvikles standardisert leserutstyr.

4.2 Menneskerettighetskonvensjonene

Uten pass begrenses eller hindres den enkelte borger i å reise ut av sitt eget land og inn i andre land. Likevel har det internasjonale vern om menneskerettighetene ikke noen uttrykkelig bestemmelse om retten til pass.

Retten til å reise inn i et land berøres i liten grad av internasjonale menneskerettighetsbestemmelser. Utgangspunktet er her at det faller inn under den enkelte stats suverenitet å avgjøre hvem det vil slippe inn.

Retten til utreise og utvandring er imidlertid av betydning for en nasjonal passlovgivning. Verdenserklæringen om menneskerettighetene, vedtatt av FNs generalforsamling 10. desember 1948, fastslår i artikkel 13 blant annet at enhver har rett til å forlate et hvilket som helst land, også sitt eget, samt til å vende tilbake til hjemlandet. Dette ble senere fulgt opp i folkerettslig bindende konvensjoner.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950 fastslår i fjerde tilleggsprotokoll av 16. september 1963 artikkel 2 (2) retten til å forlate et hvilket som helst land, også ens eget. Men etter artikkel 2 (3) kan denne rettighet undergis innskrenkninger som må være i samsvar med lov, og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale eller offentlige sikkerhet, opprettholdelse av lov og orden, forebyggelse av forbrytelser, beskyttelse av helse og offentlig moral, eller av hensyn til beskyttelse av andres rettigheter og friheter.

I Tilleggsprotokollens artikkel 3 (2) fastslås at ingen skal kunne berøves retten til adgang til den stat man er borger av. Her er det det tradisjonelle folkerettslige prinsipp om at en statsborger alltid har rett til opphold i sitt land som ligger til grunn. En norsk statsborger kan derfor ikke nektes innreise til Norge fordi vedkommende mangler pass.

FN-konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter artikkel 12 har lignende regler om retten til utreise og hjemreise (om enn noe annerledes formulert) som Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Fordi FN-konvensjonen i prinsippet er global og er blitt ratifisert av et stort antall stater med ulike samfunnsforhold, har disse regler hatt større praktisk betydning enn reglene fastsatt innenfor Europarådets geografiske ramme. Blant annet har FNs menneskerettighetskomité, som håndhever konvensjonen, i flere klagesaker funnet at nasjonale myndigheters nektelse av å utferdige pass krenker artikkel 12 (2) fordi det manglet adekvate grunner til passnektelse.

Til flyktninger utstedes reisebevis for flyktninger, jf Flyktningekonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 28. Et lignende reisedokument for statsløse ble anbefalt i konvensjon 28. september 1954 om statsløses stilling artikkel 28 samt vedlegget til konvensjonen. Haagkonvensjon 23. november 1957 og senere tilleggsprotokoll omhandler flyktningesjømenns identitetsdokumenter.

4.3 Europeisk avtale om reiser for ungdom på fellespass

Europarådet har utarbeidet en europeisk konvensjon 16. desember 1961 om reiser for ungdom på fellespass. Bakgrunnen er ønsket om å gjøre det lettere for ungdom å reise. Hver kontraherende stat plikter å gi sluttede reiseselskaper av ungdom under 21 år som kommer fra territoriet til en av de andre kontraherende stater adgang til sitt territorium på et felles reisedokument som oppfyller betingelsene i konvensjonen.

4.4 Andre aktuelle konvensjoner

Convention on international civil aviation

International Civil Aviation Organization (ICAO) er opprettet med hjemmel i konvensjon om internasjonal sivil luftfart av 7. desember 1944.

Annex 1 til konvensjonen inneholder internasjonale standarder og anbefalt praksis om «personnel licensing» - et meget detaljert regelsett om sertifikater for piloter og andre besetningsmedlemmer. Slike dokumenter godtas i praksis som pass.

Annex 9 til konvensjonen inneholder internasjonale standarder og anbefalt praksis vedrørende ankomst og avreise relatert til blant annet fly, besetningsmedlemmer, last, bagasje, passasjerer, (herunder pass, visum mv).

ILO-konvensjon 13. mai 1958 nr 108

om sjømenns nasjonale identitetskort, utarbeidet av Den internasjonale arbeidsorganisasjonen.

De stater som har ratifisert konvensjonen, forplikter seg til etter søknad å utstede sjømannsidentitetspapir som gir rett til innreise i det område konvensjonen gjelder for.

IMO-konvensjon 9. april 1965

om lettelser i internasjonal sjøtransport er utarbeidet innen rammen av Den internasjonal skipsfartsorganisasjon IMO.

I et tillegg til konvensjonen, er det bl a bestemmelser om at gyldig identitetsdokument for sjømenn, som garanterer innehaveren ny adgang til det land som utstedte dokumentet skal godtas i stedet for pass når sjømannen er på veg til skip eller hjem.

Bilaterale avtaler

Norge har inngått en rekke bilaterale sjøfartsavtaler. I noen av disse er det inntatt bestemmelser om gjensidig anerkjennelse av sjømannsdokumenter.

4.5 Den Europeiske Union - EU

Den europeiske union EU, utgjør ingen passunion. I vedtak 23. juni 1982 og 30. juni 1983, gikk imidlertid daværende EFs råd inn for å innføre et ensartet pass. Passet skal ha en bestemt farve («bordeaux») og inneholde påskriften «Det europeiske Fellesskap», utstederstatens navn, dens våpen og merke, samt ordet «pass». Det er ikke knyttet særlige rettsvirkninger til passet, men i vedtakene er anført at innføringen av det vil kunne lette muligheten for fri bevegelighet.

For å virkeliggjøre det indre marked, som innebærer et område uten indre grenser med fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital (Romatraktatens daværende artikkel 8 A, nå art. 7 A), foreslo EF-kommisjonen i juni 1987 et direktiv om avskaffelse av systematisk personkontroll ved indre grenser, men det ble ikke vedtatt. Høsten 1995 fremla Kommisjonen på nytt et direktivforslag (COM (95) 347) om avskaffelse av personkontrollen på de indre grenser. Dette direktivforslaget er basert på Unionstraktatens art. 100, og krever enstemmighet for å bli vedtatt. Direktivforslaget har vært til uttalelse i Europa-Parlamentet, og EU-Kommisjonen har oversendt et revidert utkast av direktivet til Rådet. Rådet har ikke fastsatt noen dato for behandlingen av direktivforslaget. En iverksettelse av direktivet forutsetter videre at en rekke kompenserende tiltak, herunder bl a iverksettelse av EUs Yttergrensekonvensjon, er oppfylt.

4.6 Schengen-samarbeidet

Schengen-samarbeidet er et mellomstatlig samarbeid. Kun EU-medlemmer kan tiltre samarbeidet direkte. Samarbeidet bygger på Avtale om gradvis avskaffelse av kontrollen på de felles grenser, undertegnet av Belgia, Frankrike, Luxembourg, Nederland og Tyskland 14. juni 1985 (Schengen-avtalen) og Konvensjon om gjennomføring av Schengen-avtalen undertegnet av de samme stater den 19. juni 1990. Formålet med Schengen-samarbeidet er å avskaffe personkontrollen ved de indre grenser, samtidig som landene fører en forsterket yttergrensekontroll på vegne av hverandre. En sentral del av samarbeidet er et tettere politi-og rettssamarbeid mellom landene. Samarbeidet bygger på de samme prinsipper som den nordiske passunion. Schengen-konvensjonen trådte i kraft mellom de opprinnelige konvensjonspartene, Portugal og Spania 26. mars 1995. Til nå har alle EU-land med unntak av Storbritannia og Irland tiltrådt Schengen-konvensjonen.

De nordiske EU-medlemmene Danmark, Finland og Sverige har undertegnet tiltredelsesavtaler med Schengen-samarbeidet. Landene søkte om observatørstatus med sikte på medlemsskap under den forutsetning at det ble funnet en løsning for å videreføre Den nordiske passunionen. På denne bakgrunn ble det innledet forhandlinger med Schengen-landene om en samarbeidsavtale mellom Schengen-landene og Island og Norge. Forhandlingene ble sluttført senhøsten 1996. Den 19. desember 1996 ble samarbeidsavtalen mellom Island og Norge og Schengen-landene og Danmarks, Finlands og Sveriges tiltredelsesavtaler undertegnet i Luxembourg. Samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen vil i mars 1997 bli forelagt Stortinget i samsvar med vanlige konstitusjonelle prosedyrer. Tilsvarende vil de øvrige nordiske land og alle Schengen-land ratifisere samarbeidsavtalen. De nordiske landene deltar nå i Schengens møtevirksomhet. Selve det praktiske Schengen-samarbeidet vil først tre ikraft for de nordiske land fra et senere tidspunkt, og slik at samarbeidet trer ikraft samtidig for alle de fem landene.

Schengen-konvensjonen forutsetter en avskaffelse av passkontroll på indre grenser, men overlater til nasjonal lovgivning å regulere plikten til å være i besittelse av pass eller andre reisedokumenter ved opphold på andre Schengen-lands territorium.