7 Spesielle motiver

Til § 1

Første ledd

tar utgangspunkt i prinsippet om norske borgeres rett til pass.

Ordet «pass» erstatter ordene «reisepass» eller «politipass» i passinstruksens § 1. Passbegrepet er drøftet i avsnitt 3.2.

Loven omhandler reisedokumenter som utstedes til norske statsborgere. Reisedokumenter utstedt av andre lands myndigheter reguleres av vedkommende stats lovgivning, mens reisedokumenter som utstedes til utlendinger som oppholder seg i Norge, fortsatt bør reguleres av utlendingslovgivningen. Hvem som er norske statsborgere fremgår av lov 8. desember 1950 nr 3 om norsk riksborgarrett.

Annet ledd

fastslår at loven kun gjelder vanlige norske pass, ikke diplomatpass, spesialpass eller tjenestepass, jf avsnitt 3.2. Når det gjelder henvisningen til bestemmelsen om passregister i § 8, vil passregisteret i tillegg kunne omfatte diplomatpass, spesialpass og tjenestepass utstedt etter regler gitt i medhold av lov 18. juli 1958 nr 1 om utenrikstjenesten § 2.

Til § 2

Paragrafen omhandler norsk passmyndighet både i Norge og i utlandet, samt klageorgan for pass-saker.

Første ledd

viderefører passinstruksens regler om at passmyndigheten i Norge ligger hos politiet. I praksis utstedes pass av tjenestemenn og kontorfunksjonærer. Bestemmelsens formulering åpner for å opprettholde en slik intern delegasjon. Bestemmelsen åpner dessuten for videre delegasjon til lensmannskontorene i politidistriktet.

I motsetning til i passinstruksen sies det ikke uttrykkelige at pass skal utstedes i det politidistrikt søkeren er bosatt. Det vil inntil videre være regelen, men etter at et sentral passregister er etablert, åpner utkastets formulering for en modifisering av dette prinsipp.

Annet ledd

bestemmer at visse utenriksstasjoner gis myndighet til å utstede pass. Passmyndigheten i utlandet ligger også i dag hos de utenriksstasjoner som til enhver tid har myndighet til å utstede pass.

Tredje ledd

bestemmer at vedtak i passaker kan påklages til departementet, d v s Justisdepartementet og forutsetter at alle vedtak fattes av politiet eller utenriksstasjon i første instans. Klageadgangen følger for så vidt av vanlige forvaltningsrettslige prinsipper. Det bør imidlertid være en alminnelig adgang for Kongen til å delegere klagesakene til annet organ under Justisdepartementet.

Til § 3

Det vises til generelle motiver avsnitt 5.4.

Første ledd

er et krav om at søkeren må godtgjøre identitet og sitt norske statsborgerskap. Bestemmelsen samsvarer med passinstruksens § 1 første ledd. Hvilken dokumentasjon som kreves vil måtte avgjøres av passmyndigheten, eventuelt på grunnlag av retningslinjer gitt av Justisdepartementet.

Annet ledd

er en fullmaktsbestemmelse. Det er naturlig at regler om bruk av fotografi og fingeravtrykk fastsettes i forskrift og ikke i loven selv.

Tredje ledd første punktum

fastslår det i og for seg selvsagte at søkeren plikter å gi korrekte opplysninger. Praksis har imidlertid vist at det kan være behov for en slik bestemmelse. Etter strl § 166 vil passøkere kunne straffes dersom det er gitt uriktige opplysninger ved passutstedelsen.

Tredje ledd annet punktum

er en ordensforskrift. Hovedregelen er at søkeren må møte personlig. Et sentralt element i identitetsundersøkelsen er sammenligning av søkers ansikt mot det foto som skal benyttes. Likeledes er det viktig å påse at han signerer i tjenestemannens nærvær. Regelen om personlig oppmøte bør imidlertid ikke være absolutt. Det vil f eks være behov for unntak ved lange avstander, sterk bevegelseshemming o l hos passøkeren, og der kravet til identitetskontroll kan ivaretas på annen betryggende måte.

Bestemmelsen om makulering av tidligere pass ved utstedelse av nytt, er en følge av hovedprinsippet om at en person kun skal ha ett pass. Det kan imidlertid være behov for enkelte å beholde tidligere pass uten at dette er makulert. Dette gjelder særlig dersom det er innstemplet visum og oppholdstillatelser.

Fjerde ledd

om rettsgebyr erstatter rettsgebyrloven § 26 som foreslås opphevet, jf avsnitt 5.4.2.

Til § 4

Første ledd første og annet punktum

fastslår som hovedprinsipp at barn under 18 år må ha samtykke fra foreldre for å få utstedt pass. Et slikt samtykke må gis skriftlig.

Første ledd tredje punktum

åpner adgang for å utstede pass til barn uten en av foreldrenes samtykke, når den annen forelder etter barneloven av 8. april 1981 nr 7 har adgang til å ta med seg barnet ut av landet uten samtykke. For å hindre at barnet får pass, er den som ikke samtykker i passutstedelse henvist til å få nedlagt utreiseforbud for barnet, når de har felles foreldreansvar. Foreldre som ikke har foreldreansvar kan få domstolens tillatelse til å ta barnet med ut av landet når det er åpenbart at barnet vil komme tilbake. Foreligger en slik tillatelse, må barnet også kunne få utstedt pass, jf forslag til endring i barneloven § 43 a fremsatt i Ot prp nr 56 (1996-97). Når pass utstedes med hjemmel i denne bestemmelse, bør dette være et korttidspass utstedt med sikte på en konkret utenlandsreise.

Forslaget innebærer en lovteknisk endring i forhold til den praksis som har utviklet seg på bakgrunn av dagens manglende hjemmel. Det vil etter dette være barneloven, og ikke passloven som regulerer om det kan utstedes pass til et barn som lovlig kan tas med ut av landet. Passmyndigheten vil etter dette være fritatt for å foreta vanskelige avveininger innenfor det område som omfattes av foreldreansvaret.

Første ledd fjerde punktum

fastslår at ved utstedelse av pass skal det innhentes samtykke fra barnevernet både når barnet er under omsorg, jf barnevernloven 17. juli 1992 nr 100

§§ 4-12 og 4-8, og når foreldreansvaret er overtatt, jf § 4-20

Ved omsorgsovertakelse etter reglene i barnevernloven er det fortsatt foreldrene som har foreldreansvaret med mindre dette uttrykkelig er fratatt dem, jf barnevernloven § 4-20.

Annet ledd

fastslår at det er vergen som må samtykke for at pass kan utstedes til en søker som er umyndiggjort. Bestemmelsen i passinstruksens § 5 annet ledd om at passutstedelse til åndsvake og sinnssyke krever samtykke fra vergen selv om de ikke er umyndiggjort foreslås ikke videreført. Om pass skal nektes på grunn av sinnssykdom eller psykisk utviklingshemning må avgjøres etter forslagets § 5 tredje ledd bokstav (d).

Tredje ledd

åpner mulighet for utstedelse av pass til umyndige uten samtykke i særlige tilfelle. Det kan f eks gjelde tidsbegrenset pass til barn i forbindelse med korte utenlandsturer i tilfelle der det vil være praktisk vanskelig å innhente samtykke fra den ene av foreldrene, eventuelt der retten har vurdert et eventuelt reiseforbud og ikke funnet grunnlag for å nedlegge et slikt. Videre vil bestemmelsen komme til anvendelse i tilfelle der den av foreldrene som ikke har foreldreansvar ønsker å ta barnet med ut av landet og har fått rettens tillatelse til dette.

Til § 5

Bestemmelsen tilsvarer passinstruksens § 6, men er endret på endel punkter. Bestemmelsen har tre grupper av situasjoner for å nekte utstedelse av pass, regulert i henholdsvis første, annet og tredje ledd. Etter første og annet ledd springer passhindringen ut av beslutninger som er truffet av andre myndigheter enn passmyndigheten, mens det etter tredje ledd åpnes for å nekte å utstede pass også etter passmyndighetens selvstendige skjønn. Etter første ledd skal pass nektes, mens det etter annet og tredje ledd er opp til passmyndighetens skjønn om passutstedelse skal finne sted.

Første ledd

inneholder en uttømmende oppregning av de tilfelle hvor pass skal nektes.

Bokstav (c) er en sekkebestemmelse for andre tilfelle hvor det kan være aktuelt å nekte pass fordi utreise vil være ulovlig. Ett eksempel er konkursloven § 105 om frihetsinnskrenkninger. Et annet er vernepliktsloven § 39 og fritaksloven § 17. Disse lover har ikke idag slik praktisk betydning at det er grunn til å nevne dem uttrykkelig i lovteksten.

Annet ledd

fastslår når pass kan nektes etter en konkret vurdering.

Oppregningen under (a) vil bl a omfatte dommer på frihetsstraff. Eksempel på «annen lovhjemlet beslutning av offentlig myndighet» vil være beslutning om avsoning av subsidiær frihetsstraff.

Siden bestemmelsen åpner for skjønn, vil ikke enhver beslutning om frihetsstraff være til hinder for at søkeren får pass. En uavsonet dom vil således ikke nødvendigvis være til hinder for at vedkommende får pass.

Bokstav (b) gjelder visse frihetsinnskrenkninger, uttømmende oppregnet. Når det gjelder henvisningen til straffelovens § 39 og 39 g, henspeiler dette på lovendringen av 17. januar 1997 nr 11 der straffelovens regler om sikring ble opphevet og særreaksjonene overføring til psykisk helsevern og forvaring ble innført. Dersom det er truffet beslutning om overføring til tvunget psykisk helsevern etter § 39, eller forvaring i anstalt etter 39 c) vil pass også kunne nektes etter bokstav (a). Person som etter de nye reglene i § 39 blir overført til tvungent psykisk helsevern, vil i begynnelsen være innlagt på psykiatrisk sykehus. Etter hvert kan det være aktuelt å la vedkommende bli dagpasient el. Person som etter de nye reglene i straffeloven blir idømt forvaring, vil kunne prøveløslates i medhold av straffeloven § 39 f. Det kan da med hjemmel i § 39 g settes vilkår, herunder bestemmelser om oppholdssted. Ved prøveløslatelse fra fengsel, kan det settes tilsvarende vilkår, jf straffeloven § 53.

Tredje ledd

inneholder en konkret oppregning av situasjoner som kan gi passmyndigheten adgang til å nekte å utstede pass. Dette går bl a på situasjon der vedkommende har misbrukt pass tidligere, eller hvor vedkommende har mottatt midler fra det offentlige til hjemreise og tilbakebetaling ikke har funnet sted. Ved innvilgelse av lån til hjemreise, vil vedkommende utenriksstasjon kunne sørge for at passet innleveres som sikkerhet. Någjeldende passinstruks gjelder person som oppholder seg i riket. Utkastet har fjernet denne begrensningen. Som passlovutvalget påpeker, kan det tenkes at søker som oppholder seg i utlandet har et særlig behov for pass for å komme seg hjem, jf utkastets fjerde ledd. Det skal som regel svært mye til for å nedlegge passforbud etter denne bestemmelsen. Dette er for øvrig i samsvar med den gjeldende praksis.

Bokstav (e) er ny og tar sikte på de tilfellene der passinnehaveren ikke oppbevarer passet betryggende og vilkårene for innlevering etter § 7 (e) er til stede. Dersom nytt pass skal nektes utstedt etter § 5 tredje ledd bokstav (e), forutsettes det at vedkommende har mistet passet gjentagne ganger.

Fjerde ledd

sier uttrykkelig at pass bare kan nektes utstedt dersom tungtveiende hensyn tilsier det. En begrunnet mistanke om at søkeren vil unndra seg den lovhjemlede beslutning vil være et slikt hensyn. Gjennom dette markeres også at enkeltindividers rett til pass skal stå sterkt i norsk lovgivning.

Til § 6

Første ledd

fastslår at passet bare skal inneholde opplysninger om en enkelt person. Det vil heretter ikke være tillatt å føre barn inn i passet til en annen, f eks en av foreldrene. Regelen får ingen betydning for barn som allerede er ført inn i foreldrenes pass. Disse vil kunne bli stående til de blir strøket eller passet blir ugyldig fordi gyldighetstiden løper ut.

Som eneste unntak fra regelen om at passet bare skal omhandle én person, gis uttrykkelig hjemmel for fellespass i annet punktum.

Annet ledd

fastslår passets gyldighetstid og gyldighetsområde. Departementet kan gi forskrifter om begrenset eller forlenget gyldighetstid. Avvikende gyldighetstid vil bl a omfatte pass til barn.

Tredje ledd

er en noe forenklet videreføring av passinstruksens någjeldende forbud mot endringer i passdokumentet og om oppbevaring.

Til § 7

Om grunnlaget for bestemmelsen vises til avsnitt 5.7. Bestemmelsen tilsvarer passinstruksen § 10, men er omarbeidet og forenklet. Bestemmelsen vil også komme til anvendelse når det gjelder barn innført i foreldres pass etter passinstruksen. I slike tilfelle vil begrepet «innlevering» innebære at barnets navn strykes i foreldres pass.

Første ledd

bokstav (a) gjelder de tilfelle hvor passutstederens identitet ikke stemmer med den passet lyder på eller vedkommende viser seg ikke å være norsk statsborger. Den dekker også tilfelle der nødvendig samtykke fra den/de med foreldreansvar ikke foreligger.

Bokstav (b) viser til samtlige passhindringsgrunner i § 5. Bestemmelsen gjelder både dersom passhindringsgrunnen forelå på utstedelsestidspunktet, men ikke ble oppdaget og dersom den er inntrådt senere. Her må imidlertid også § 5, siste ledd iakttas; passet kan ikke kreves innlevert medmindre tungtveiende hensyn tilsier det.

Ved tvist om foreldreansvar eller samværsrett vil barnelovens regler om foreldrenes manglende adgang til å ta barnet med ut av landet uten den annens samtykke også danne grunnlag for å kreve barnets pass innlevert, eventuelt at barnet strykes i et av foreldrenes pass. Det bør også være adgang til å stryke barn fra foreldrenes pass i de tilfellene hvor barnevernet har overtatt omsorgen, og det foreligger omstendigheter som gir barnevernet grunn til å anta at barnet står i fare for å bli ført ut av landet. I slike tilfelle må den som vil kreve barnets navn strøket i foreldres pass få rettens beslutning om utreiseforbud, jf utkast til barneloven § 43 a. Barnets navn kan deretter kreves strøket i foreldrenes pass, jf utkastet § 7 første ledd bokstav b, jf § 5 første ledd bokstav c.

Bokstav (c) må sees i sammenheng med § 6 tredje ledd, første punktum. Bestemmelsen tilsikter først og fremst å ramme de bevisste forfalskninger, men også andre endringer rammes. Endringer som følge av skade eller slitasje dekkes av bokstav (d).

Ordet «opplysning» i bokstav (d) omfatter både de skrevne opplysninger og fotoet. Graden av skade eller slitasje som skal kunne begrunne krav om innlevering, eventuelt at fotografiet ikke lenger svarer til innehavernes utseende, vil selvfølgelig måtte bero på passmyndighetens skjønn. Avgjørende må være om passet fortsatt er tjenlig til sitt formål som legitimasjonsdokument.

Bokstav (e) må sees i sammenheng med § 6 tredje ledd, 2. punktum. Om passet finnes i uvedkommendes besittelse vil det normale være å levere det tilbake til passinnehaveren, medmindre han mistenkes for forsettlig eller uaktsomt å ha medvirket til at det er kommet andre i hende. Det kan i så fall bli aktuelt å kreve innlevering av passet. Nytt pass vil da kunne nektes utstedt, jf § 5 tredje ledd bokstav (e).

Annet ledd

gir politiet adgang til å ta passet fra besitteren om vedkommende ikke frivillig innleverer det. Bestemmelsen gir derimot ikke politiet en selvstendig hjemmel til å beslaglegge pass politiet måtte kommer over f eks ved pågripelse eller ransaking og som det ikke er fattet innleveringsvedtak om. Et eventuelt beslag her må begrunnes i straffeprosesslovens regler, eventuelt utledes av politiets alminnelige ordensfullmakt.

Pass som forevises politiet ved passkontroll og som det kan bli aktuelt å kreve innlevert må imidlertid politiet kunne ta hånd om inntil det er avklart om det skal fattes innleveringsvedtak. Dersom slikt innleveringsvedtak ikke er truffet innen tre uker etter at det er tatt hånd om, må det tilbakeleveres.

Vedtak om innlevering etter første ledd fattes av passmyndigheten (politiet og utenriksstasjoner). Om en utenriksstasjon fatter vedtak om innlevering og i denne forbindelse tar hånd om passet, synes det lite naturlig å gi stasjonen noen beslagsrett. Adgangen til beslag er normalt noe som tilkommer politiet, og det kan ikke sees at det skulle være noe stort behov for å gjøre unntak for beslag av pass. I tråd med dette foreslås beslagsretten etter annet ledd forbeholdt politiet som passmyndighet.

Til § 8

Det vises til alminnelige motiver avsnitt 5.8.

Første ledd

første punktum gir lovhjemmel for opprettelse av registeret, som antas å ville være databasert. Samtidig åpnes for at registeret ikke bare skal gjelde vanlige pass, men også utlendingspass og reisebevis. Det antas å være et praktisk behov for at registeret også skal omfatte utlendingspass og reisebevis for flyktninger. Det er lov 24. juni 1988 nr 64 om utlendingers adgang til riket (Utlendingsloven) som omhandler reisebevis for flyktninger. Utlendingsloven mangler i dag hjemmel for register for disse passtypene. Det antas imidlertid å være mest praktisk å innta hjemmelen i passloven.

Også diplomatpass, spesialpass og tjenestepass (som ellers ikke omfattes av passloven) vil kunne registreres i passregisteret - se § 1 annet ledd.

Fordi registeret lovhjemles, kreves det ikke konsesjon etter personregisterlovens § 9, men det må fastsettes regler etter personregisterlovens § 11 om hvilke typer opplysninger registeret skal inneholde. og hva det kan brukes til. Dette vil måtte gjøres av Justisdepartementet, eventuelt i samarbeid med Datatilsynet.

Annet ledd

er en rammebestemmelse for hva registeret kan inneholde: Det kan inneholde alle de opplysninger som er nødvendig for å inneha pass, men heller ikke mer.

Opplysninger om passinnehaveren som det vil være naturlig å lagre i registeret, vil være fullstendig navn, personnummer, adresse og fødested. Også passhindringsgrunner må kunne registreres. I likhet med passlovutvalget antar imidlertid departementet at det også vil være behov for et særskilt «stoppregister» med personopplysninger som ikke er knyttet til den enkelte passinnehavers registeropplysninger. Slike opplysninger vil være av betydning når passsøker ikke tidligere har hatt pass og derfor ikke er registerert.

Også opplysninger om passene bør lagres i registeret: Passnummer, passets utstedelsesdato, gyldighetstid. Det må kunne søkes i registeret på passnummer.

Tredje ledd

åpner for manuelle registre i stedet for et sentralt databasert register. Dette gir hjemmel for gjeldende registerføring for pass utstedt i medhold av passloven inntil et sentralt passregister (eventuelt) er etablert. Dessuten kan det tenkes at enkelte passutstedelsessteder (f eks utenriksstasjoner) av praktiske grunner ikke blir tilknyttet et sentralt register.

Til § 9

Passloven foreslås som en fullmaktslov som gir departementet hjemmel for å fastsette forskrifter, jf § 3 annet ledd, § 6 annet ledd og bemerkningene til § 8 ovenfor om sentralt passregister.

Passlovutvalget anbefaler at forskriftene gis som et samlet forskriftsverk, slik som i Danmark, Finland og Sverige. Dagens ordning med en rekke forskrifter og rundskriv er uoversiktlig. Departementet vil tilstrebe et slikt samlet forskriftsverk.

Til § 10

Norsk lovgivning antas å være i overenstemmelse med folkeretten og de forpliktelser som til enhver tid følger av overenskomst med fremmed stat. På passlovgivningens område vil det være særlig aktuelt å inngå traktater og konvensjoner som berører pass. Her vil det være selvsagt at den nødvendige lovharmoniseringen skjer i forbindelse med traktatinngåelse. I tillegg vil det også kunne bli truffet avgjørelser i internasjonale fora - f eks Menneskerettsdomstolen i Strasbourg, som Norge må legge til grunn ved sin praktisering av egen lovgivning.

Til § 11

Første ledd fastslår av loven må kunne tre i kraft straks den er vedtatt.

Annet ledd lar gjeldende bestemmelser kunne anvendes i en overgangsperiode så langt de passer. Dette i tilfelle det skulle trekke ut med utarbeidelse av forskrifter.

Til § 12

Da hjemmelen for å ta betalt for passutstedelse foreslås flyttet fra rettsgebyrloven til passloven, jf lovutkastets § 3 siste ledd, oppheves § 26 i rettsgebyrloven.