2 Alminnelige merknader til de enkelte forslagene

2.1 Krav om politiattest for visse grupper ansatte og oppdragstakere i barneverntjenesten. Yrkesforbud for personer som har begått visse seksuelle overgrep mot barn og unge

2.1.1 Innledning

Det er i de siste årene gjort mye for å styrke arbeidet mot seksuelle overgrep mot barn. I Stortingsmelding nr. 53 (1992-93) om seksuelle overgrep mot barn ble det varslet at regjeringen ville vurdere å innføre et krav om politiattest ved ansettelser av personell i barnehager og barneverninstitusjoner. Parallelt med behandlingen av meldingen i Stortinget, fremmet regjeringen Ot.prp. nr. 68 (1993-94) om ny barnehagelov (lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager). Det framgår av lovens § 20 at den som skal arbeide i barnehage må legge fram tilfredsstillende politiattest som skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot barn er utelukket fra å arbeide i barnehage. Utelukkelsen gjelder for livstid.

Stortinget uttalte i Innst. O. nr. 28 (1994-95) om lov om barnehager at politiattesten «må gjelde alle typar seksuelle overgrep mot barn som har relevans for den tilliten som må vere til stades når ein skal ha ansvar for små barn». Stortinget mente også at forskriftene skulle være uttømmende «og handle om kva bestemmelse i straffelova ein person må vere dømt etter for at tilhøvet skal komme fram i attesten».

I henhold til § 3 i forskrift 1. desember 1995 nr. 946 om politiattest i henhold til barnehageloven skal politiattesten opplyse om følgende straffbare forhold:

• straffeloven § 195 som gjelder utuktig omgang med noen under 14 år,

• straffeloven § 196 som omhandler utuktig omgang med noen under 16 år,

• straffeloven § 212 første ledd nr. 3 som gjelder utuktig atferd i handling eller ord i overvær av eller overfor noen som er under 16 år og

• straffeloven § 212 annet ledd som blant annet gjelder utuktig handling med noen under 16 år.

I Ot.prp. nr. 46 (1997-98) om forslag til ny opplæringslov er det fremmet forslag om at den som skal ansettes i grunnskolen må legge fram politiattest.

2.1.2 Gjeldende rett

Barnevernloven har i dag ingen bestemmelse om å utelukke en person som har forbrutt seg seksuelt mot barn og unge fra å arbeide i en barneverninstitusjon eller fra å bli godkjent som fosterforeldre.

Barnevernloven har i dag heller ingen bestemmelse som innebærer at barneverntjenesten har plikt til å framskaffe opplysninger om hvorvidt disse personene har forbrutt seg seksuelt mot barn verken i forbindelse med godkjenning av fosterhjem eller ved ansettelse i en barneverninstitusjon. Barneverntjenesten kan imidlertid med hjemmel i strafferegistreringsforskriftene av 20. desember 1974 nr. 4 § 12 nr. 4 bokstav a innhente politiattest i forbindelse med etablering av fosterhjem, weekendhjem eller tilsvarende. Dersom det skal utstedes såkalt «uttømmende» attest, må politiet innhente samtykke fra Justisdepartementet i medhold av strafferegistreringsloven § 6 nest siste ledd, jf. § 10 nr. 5, jf. strafferegisteringsforskriften § 15 siste ledd. En uttømmende politiattest skal inneholde alle strafferettslige reaksjoner mot vedkommende person, også de reaksjoner som vanligvis ikke skal tas med i en ordinær politiattest, jf. strafferegistreringsloven § 6 tredje ledd og forskriften § 15 tredje ledd. Justisdepartementet har for øvrig lagt til grunn at forskriften også må kunne omfatte tilsynsfører eller miljøarbeider, i den grad det tas sikte på å etablere et særskilt forhold mellom barnet og tilsynsføreren/miljøarbeideren. Det er imidlertid overlatt til barneverntjenestens skjønn å vurdere hvorvidt en anmerkning i politiattesten skal få noen betydning. Noen tilsvarende adgang for barneverntjenesten til å be om politiattest for personer som ønsker å arbeide i en barneverninstitusjon følger ikke av forskriftene.

Det finnes derimot en rekke bestemmelser som kan komme til anvendelse dersom en person som arbeider med barn i en barneverninstitusjon eller som er fosterforeldre forgriper seg mot barn. Både straffeloven og arbeidsmiljøloven har regler om hvilke følger slike handlinger kan få for et arbeidsforhold. Departementet vil for øvrig vise til Innst. O. nr. 28 (1994-95) angående komiteens uttalelse vedrørende straffelovens § 29 om adgang til å fradømme en person retten til å ha en stilling både i privat og offentlig virksomhet. Komiteen mente at «domstolane alltid skal vurdere bruken av denne bestemmelsen (straffelova § 29) når dei handsamer straffesaker om seksuelle overgrep mot barn».Komiteen ba derfor Regjeringen vurdere nærmere om «dagens bestemmelse i straffeloven § 29 er tilstrekkelig, eller om det er behov for en spesialbestemmelse i paragrafen om at domstolene må vurdere frådømming av retten til å ha stilling eller utøve virke eller oppgåver som gjeld arbeid med barn». Justisdepartementet vurderer hvordan komiteens anmerkninger skal følges opp.

2.1.3 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en bestemmelse tilsvarende barnehageloven § 20 også bør gjelde for visse typer oppdrag eller stillinger i barnevernet, selv om regelen vil kunne føre til at personer som er dømt for visse seksuelle overgrep mot barn og unge får innskrenkede muligheter på arbeidsmarkedet. Departementet la til grunn at hensynet til barnas trygghet og sikkerhet må veie tyngst. Arbeid med barn og unge innebærer et stort ansvar. Barn og unge har små muligheter, både fysisk og psykisk, til å forsvare seg mot overgrep fra voksne. Departementet forutsatte i høringsnotatet at dette særlig gjelder i de tilfeller hvor barnet er plassert utenfor hjemmet i en barneverninstitusjon, fosterhjem eller lignende.

På denne bakgrunn la departementet til grunn at kravet om framleggelse av politiattest og yrkesforbud i alle tilfeller må gjelde ansatte i barneverninstitusjoner og fosterforeldre. Departementet foreslo videre en skjønnsmessig adgang til å avkreve politiattest også fra andre som har regelmessig og direkte kontakt med barn på en barneverninstitusjon og i fosterhjem. Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på hvorvidt også andre ansatte/oppdragstakere i barnevernet, som blant annet avlastningsforeldre (f.eks. beredskapshjem, weekendhjem og besøkshjem), støttekontakter og tilsynsførere skal omfattes av kravet om politiattest.

Departementet la til grunn at den nærmere regulering av hvem som skal forevise politiattest skal skje i forskrift.

Når det gjelder spørsmålet om hva som skal framgå av politiattesten foreslo departementet at denne, på samme måte som forskriften til barnehageloven § 20 blir begrenset til å gi opplysninger om vedkommende er siktet, tiltalt eller domfelt for brudd på straffeloven §§ 195,196, 212 første ledd nr. 3 og straffeloven § 212 annet ledd, jf. punkt 2.1.1 foran. Departementet foreslo at den som er dømt for brudd på nevnte bestemmelser ikke skal kunne ansettes i en barneverninstitusjon eller godkjennes som fosterforeldre, og at forbudet mot ansettelse/oppnevnelse i disse tilfellene skal gjelde for livstid. Departementet foreslo videre at den som er siktet eller tiltalt på ansettelsestidspunktet ikke skal kunne ansettes og/eller godkjennes som fosterforeldre før resultatet av straffesaken foreligger.

Departementet foreslo videre at bestemmelsen ikke skal gis tilbakevirkende kraft. Dette innebærer at bestemmelsen bare vil komme til anvendelse på ansettelser/oppnevnelser som finner sted etter lovens ikrafttreden.

Departementet foreslo at ansettelsesmyndigheten skal være forpliktet til å kreve framlagt politiattest, og at det ikke skal være adgang til å ansette personer som ikke kan forevise attest uten anmerkninger. Det ble vist til at fylkesmannens alminnelige tilsyn med barneverninstitusjoner og den kommunale barneverntjenesten må omfatte kontroll med at bestemmelsen etterleves. Departementet uttalte i høringsnotatet at kommunens barneverntjeneste vil være ansvarlig for å kreve politiattest av fosterforeldre. Når det gjelder barneverninstitusjoner forslo departementet at dette ansvaret overlates til ansettelsesmyndigheten og at fylkeskommunen er ansvarlig for at den som ansettes som leder av en fylkeskommunal barneverninstitusjon foreviser politiattest.

Departementet la videre til grunn at kravet om å legge fram politiattest bare skal gjelde den en har til hensikt å ansette/godkjenne, samt at arbeidsgiver eller andre som får kjennskap til opplysninger fra politiattesten skal ha taushetsplikt om disse opplysningene. Det ble lagt til grunn at politiattestene skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende og at den skal tilintetgjøres etter å ha blitt benyttet til det oppgitte formål, d.v.s. når ansettelsesprosessen/godkjennelsesprosessen er avsluttet. Departementet foreslo i høringsnotatet at disse spørsmålene blir nærmere regulert i forskrift.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at lovforslaget er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser.

2.1.4 Høringen

109 høringsinstanser har uttalt seg til dette forslaget. Samtlige høringsinstanser er i det vesentlige enige i forslaget om å innføre krav om politiattest for visse grupper ansatte og oppdragstakere i barnevernet.

Et klart flertall av høringsinstansene, bl.a. Justisdepartementet, Landsorganisasjonen i Norge og Kommunenes Sentralforbund mener at også støttekontakter, tilsynsførere og private avlastningshjem må omfattes av bestemmelsen. Fylkesmannen i Vest Agder uttaler bl.a.:

«Etter fylkesmannens vurdering bør bestemmelsen også utvides til å omfatte godkjenning av beredskapshjem, besøkshjem/avlastningshjem og ved engasjement av tilsynsfører og støttekontakt. I alle disse situasjonene vil den voksne kunne opparbeide et tillitsforhold til barnet/ungdommen som det er helt vesentlig ikke blir misbrukt. Barnevernsbarn er en ekstra sårbar gruppe som må beskyttes mot mulige overgripere.»

Når det gjelder spørsmålet om andre grupper som har regelmessig og direkte kontakt med barn i fosterhjem eller på institusjon skal omfattes av bestemmelsen, støtter et flertall av høringsinstansene, herunder Barneombudet, departementets forslag. Fylkesmannen i Rogaland uttaler bl.a.:

«Fylkesmannen ser at det og kan vere eit behov for ein regel om at andre som bur eller regelmessig oppheld seg på barneverninstitusjonen eller i fosterheim, samt har direkte kontakt med barnet, men som ikkje sjølv er tilsett eller oppdragstakar for barnevernet, blir omfatta av regelen om politiattest. Dette kan til dømes gjelde vaksne heimebuande barn i ein fosterheim eller ein person som bur på ein barneverninstitusjon fordi vedkomande er gift med ein av dei tilsette.»

Oslo kommune er mer skeptisk til denne delen av lovforslaget. Oslo kommune viser bl.a. til at den Europeiske menneskerettskonvensjon art. 8, om vern om privatlivets fred, taler for at en bør være svært varsom med å kreve politiattest av personer som ikke har et ansettelses- eller oppdragstakerforhold i barnevernet. Regjeringsadvokaten legger til grunn at den som søker om godkjenning som fosterhjem, på vegne av seg selv, ektefelle/samboer og eventuelle barn har tatt beslutningen om å framvise politiattest i forbindelse med godkjenningen. Regjeringsadvokaten understreker imidlertid at denne forutsetningen ikke kan legges til grunn når det gjelder personer utenom fosterfamilien som regelmessig oppholder seg i familien.

Noen høringsinstanser peker på at det kan føre til vanskeligheter i konkrete tilfeller å ta standpunkt til om personer som ikke selv har et ansettelses- eller oppdragsforhold, som f.eks. fosterfamiliens naboer og venner, har regelmessig og direkte kontakt med barn og derfor skal avkreves politiattest. Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere støtter ikke forslaget om krav om politiattest fra disse personene.

Et mindretall av høringsinstansene, bl.a. Kommunenes Sentralforbund, mener at også administrativt personale i kommuner og i fylkeskommuner bør omfattes av bestemmelsen. Disse høringsinstansene mener at et yrkesforbud vil bidra til å gi barnevernet mer legitimitet dersom bestemmelsen også omfatter administrative stillinger.

Justisdepartementetviser til at den foreslåtte bestemmelsen innebærer at politiattest vil kunne innhentes for en vid gruppe av personer. Å avkreve politiattest, og på den måten innskrenke en straffedømt sin mulighet på arbeidsmarkedet, er i følge Justisdepartementet inngripende overfor dem det gjelder. Justisdepartementet framhever derfor i sin høringsuttalelse viktigheten av at politiattest bare kan kreves for ansettelse i stillinger og tilknytningsforhold til barneverntjenesten hvor det er en reell fare for overgrep.

Når det gjelder forslaget om at den nærmere regulering av hvem som skal forevise politiattest skal skje i forskrift, har noen få høringsinstanser uttalt seg. Bl.a. uttaler Fylkesmannen i Rogalandat det av hensyn til rettssikkerheten til de som rammes av bestemmelsen bør framgå direkte av lovbestemmelsen hvilke personer som bestemmelsen omfatter. Justisdepartementet er også av denne oppfatning.

Når det gjelder hvilke straffbare forhold som skal framgå av politiattesten har en rekke høringsinstanser uttalt seg . Justisdepartementet mener at politiattesten i tillegg til de bestemmelser som er nevnt i høringsforslaget bør omfatte straffeloven §§ 194,197,198,199, 207 og 209. Straffeloven § 194 omhandler utuktig omgang ved «misbruk av et avhengighetsforhold», § 197 omhandler utuktig omgang med noen under 18 år som står under hans myndighet eller oppsikt, § 198 omhandler utuktig omgang ved misbruk av stilling som «foresatt», § 199 omhandler utuktig omgang med «noen som er innsatt i anstalt under barnevernet», § 207 omhandler incest og § 209 omhandler utuktig omgang med fosterbarn, pleiebarn eller stebarn eller noen under 18 år som står under hans myndighet eller oppsikt. I tillegg uttaler Justisdepartementet at det kan være ønskelig at politiattesten viser om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for besittelse av barnepornografi, jf. straffeloven § 211 bokstav d. Justisdepartementet viser i sin begrunnelse til Innst. O. nr. 28 (1994-95) s. 14, jf. punkt 2.1.1 foran.

Noen høringsinstanser, herunder Fylkesnemnda i Østfold, mener at i tillegg til straffeloven § 207, bør også hele §§ 211 og 212 framgå av politiattesten. (Straffeloven § 211 består av flere alternativer. § 211 alternativ a rammer den som f.eks. viser pornografiske filmer offentlig, mens § 211 alternativ b omhandler bl.a. salg av pornografi. § 211 alternativ c retter seg mot den som overlater pornografi til personer under 18 år. § 211 alternativ d er nevnt ovenfor og omhandler barnepornografi. Straffeloven § 212 første ledd retter seg mot den som ved utuktig atferd i handling eller ord krenker ærbarhet. Typiske tilfeller er blotting. Straffelovens § 212 annet ledd omhandler bl.a. utuktig atferd med barn under 16 år.)

Noen instanser, bl.a. Fylkesnemnda i Sogn og Fjordane, mener at yrkesforbudet bør omfatte alle typer seksuelle forbrytelser, både mot barn og voksne. Noen få høringsinstanser mener også at det må framgå av politiattesten om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for alvorlige volds- og narkotikaforbrytelser.

Et fåtall høringsinstanser mener at også frafalte siktelser og tiltaler, samt frifinnelser og mistanker skal framgå av politiattesten. Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere mener at siktelser og tiltaler ikke skal framgå av politiattesten.

Flere fylkesmenn har i sine høringsuttalelser etterlyst klarere retningslinjer for fylkesmannens tilsyn med at bestemmelsen etterleves. Fylkesmannen i Hordaland uttaler bl.a. følgende:

«Som tilsynsmyndighet er det truleg grenser for kor tett fylkesmannen kan gå inn i den einskilde tilsettingsaka. Det er stort omløp av tilsette i institusjonane - både av fast tilsette og av avløysarar, ekstravaktar o.l. - som gjer det urealistisk at fylkesmannen kan taka på seg ein verkeleg kontroll av at arbeidsgjevarane fylgjer opp denne lovregelen. Ein har notert seg at høringsnotatet (side 4) føreset ein slik kontroll: fylkesmannen ber departementet eventuelt vurdera nærmare retningsliner for korleis denne delen av tilsynet skal gjennomførast... ...»

Et mindretall av høringsinstansene, bl.a. Barneombudet, uttaler at bestemmelsen må gis tilbakevirkende kraft. Fylkesmannen i Buskerud uttaler bl.a. at:

«... ...det bør kreves politiattest for personer som er ansatt/godkjente som fosterforeldre før loven trer i kraft. Det antas ikke å være tilstrekkelig saklig grunnlag for ikke å gjøre de samme kvalitetskrav og krav til barnas rettssikkerhet gjeldende også for tiltak som allerede er igangsatt».

2.1.5 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Alle høringsinstansene er enige i at forslaget om at det ut fra hensynet til barnets sikkerhet er nødvendig at alle som ønsker å bli godkjent som fosterforeldre må forevise politiattest. Departementet vil derfor opprettholde forslaget i høringsnotatet på dette punktet. Departementet vil videre opprettholde forslaget om at bestemmelsen bare skal omfatte fosterforeldre som faller inn under barnevernlovens fosterhjemsdefinisjonen, jf. barnevernloven § 4-22 første ledd bokstav a og b, d.v.s. private hjem som tar imot barn til oppfostring på grunnlag av barneverntjenestens beslutning om hjelpetiltak etter § 4-4, eller i samband med omsorgsovertakelse etter §§ 4-12 eller 4-8 annet og tredje ledd samt hjem som skal godkjennes i henhold til § 4-7. Departementet vil opprettholde forslaget om at politiattest for fosterforeldre skal være obligatorisk.

Når det gjelder forslaget i høringsnotatet om at også andre som har regelmessig og direkte kontakt med barnet i fosterhjemmet skal kunne avkreves politiattest, er departementet enig med de høringsinstanser som uttaler at det ikke vil være mulig å gi bestemmelsen anvendelse på personer utenfor fosterhjemmet. Dette har heller ikke vært intensjonen med forslaget. Departementet mener at det verken vil være praktisk mulig eller ønskelig å la bestemmelsen omfatte personer utenfor fosterhjemmets husstand, som f.eks. slektninger og venner av fosterfamilien. For å unngå tvil om dette foreslår departementet at bestemmelsen utformes slik at det framgår at det bare er personer som bor i fosterhjemmet som kan avkreves politiattest. Departementet vil foreslå at alle som bor i fosterhjemmet, som f.eks. voksne hjemmeboende barn, leieboere o.l., skal kunne avkreves politiattest. Da det i enkelte tilfeller i praksis vil kunne by på vanskelige avgrensinger å ta standpunkt til hvorvidt en person bor i fosterfamiliens hjem eller bare oppholder seg der mye og ofte, samt at det i enkelte tilfelle ikke vil være ønskelig eller behov for å avkreve politiattest fra alle som bor i fosterhjemmet, må det være opp til barneverntjenesten å vurdere behovet i det enkelte tilfellet. Departementet vil derfor foreslå at krav om politiattest i disse tilfellene ikke skal være obligatorisk.

På samme måte som andre foreldre har fosterforeldre et ansvar for å ivareta barnets trygghet og sikkerhet i sitt nærmiljø. Dersom det skulle være en risiko for at barnet kan bli utsatt for seksuelle overgrep i nærmiljøet, må fosterforeldrene sørge for at denne risikoen avverges. Departementet viser også til at barneverntjenesten med hjemmel i barnevernloven § 4-17 har adgang til å flytte barnet.

Når det gjelder barneverninstitusjoner vil departementet opprettholde forslaget i høringsnotatet om at alle som skal ansettes i en barneverninstitusjon skal avkreves politiattest. Alle høringsinstansene er enig i denne delen av forslaget. Med barneverninstitusjoner menes i denne sammenheng både fylkeskommunale barneverninstitusjoner etter barnevernloven §§ 5-1 og 5-2, og private institusjoner som ikke er inntatt på fylkeskommunens plan, men som benyttes som plasseringssted for barn og unge etter vedtak med hjemmel i barnevernloven, jf. § 5-8. Departementet foreslår at krav om politiattest også i disse tilfellene skal være obligatorisk.

Når det gjelder forslaget om at også andre enn ansatte som har regelmessig og direkte kontakt med barn på barneverninstitusjon skal kunne avkreves politiattest, vil departementet foreslå en noe annen formulering enn i høringsnotatet. Departementet er enig med de høringsinstanser som mener at forslaget slik det er utformet i høringsnotatet vil by på vanskelige avgrensningsspørsmål. Departementet har kommet til at bestemmelsen bør begrenses til å omfatte personer som utfører oppdrag for institusjonen som innebærer at de kan ha direkte kontakt med barn og unge på linje med de ansatte. Dette kan f.eks. være personer som bistår institusjonen i arbeidet med aktiviteter med barn og ungdom i eller utenfor institusjonen, men som ikke har et formelt ansettelsesforhold. Departementet vil foreslå at det i disse tilfellene må være opp til institusjonen å foreta en skjønnsmessig vurdering av behovet for å kreve politiattest i det enkelte tilfellet.

Slik departementets forslag lyder vil også studenter som søker en praksisplass i en barneverninstitusjon omfattes av kravet om politiattest. Dette gjelder selv om studenten har blitt avkrevd politiattest før studiestart i medhold av lov om universiteter og høgskoler § 42 bokstav a.

Departementet er enig med de høringsinstanser som peker på at støttekontakter, tilsynsførere og ansatte/oppdragstakere i private avlastningstiltak (som f.eks. besøkshjem) som benyttes som hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4 bør kunne avkreves politiattest. Personer som utfører slike oppdrag på vegne av barneverntjenesten vil ofte ha den samme mulighet til å begå overgrep mot barn og unge som f.eks. fosterforeldre. Dette innebærer etter departementets vurdering at også disse gruppene må omfattes av bestemmelsen.

Også andre oppdragstakere som utfører andre hjelpetiltak for barneverntjenesten, f.eks. hjemmekonsulenter, hybelverter o.l. kan tenkes å komme i en tilsvarende posisjon i forhold til barnet som de ovennevnte gruppene. Departementet mener derfor at det også i slike tilfeller bør være adgang til å kreve politiattest.

Både når det gjelder tilsynsførere, støttekontakter, avlastningstiltak og andre oppdragstakere som f.eks. hjemmekonsulenter o.l. bør politiattest bare kreves når barneverntjenesten mener det er nødvendig ut fra oppdragets art og hvor det er en reell mulighet for at barnet kan bli utsatt for overgrep. Departementet vil derfor foreslå at krav om politiattest i disse tilfellene ikke gjøres obligatorisk, men slik at barneverntjenesten skal vurdere behovet i det enkelte tilfellet.

Departementet vil imidlertid foreslå at det under enhver omstendighet ikke skal være adgang til å ansette/oppnevne vedkommende dersom barneverntjenesten finner grunn til å kreve politiattest og denne ikke er tilfredsstillende. Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse om at barneverntjenesten kan kreve at tilsynsførere, støttekontakter og ansatte /oppdragstakere i private avlastningstiltak (som f.eks. besøkshjem) skal legge fram politiattest.

Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som har foreslått at krav om politiattest også skal omfatte administrativt personale i kommuner og fylkeskommuner. Departementet mener, i likhet med Justisdepartementet, at politiattest bare bør kreves for ansettelser og oppdrag hvor det er en reell mulighet for at barnet kan bli utsatt for seksuelle overgrep.

Når det gjelder attestens innhold er departementet enig med de høringsinstanser som mener at politiattesten, i tillegg til å vise eventuelle siktelser, tiltaler og dommer for brudd på straffeloven §§ 195, 196, 212 første ledd nr. 3 og 212 annet ledd, jf. punkt 2.1.1 foran, også bør vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for brudd på strl. § 197 (utuktig omgang med noen under 18 år «som står under den skyldiges myndighet eller opsikt»), § 207 (incest), § 209 (utuktig omgang «med fosterbarn, pleiebarn, stebarn eller noen under 18 år, som står under hans omsorg, myndighet eller oppsikt») og § 211 bokstav d (barnepornografi). Departementet har videre kommet til, bl.a. på bakgrunn av høringen, at også strl. § 194 (som bl.a. retter seg mot utuktig omgang ved «misbruk av et avhengighetsforhold»), strl. § 198 (som bl.a. retter seg mot utuktig omgang ved «misbruk» av sin stilling som «foresatt») og strl. § 199 (som bl.a. retter seg mot utuktig omgang med «noen som er innsatt i anstalt under barnevernet») bør omfattes. Etter departementets oppfatning bør bestemmelsen dekke alle typer seksuelle overgrep mot barn som har betydning for den tillit som vedkommende må ha for å kunne ha ansvar for barn, jf. Innst.O.nr. 28 (1994-95) s. 14.

Krav om politiattest bør etter departementets mening begrenses til forbrytelser som innebærer en risiko for seksuelle overgrep mot barn og unge og som ikke lar seg forene med det å arbeide med barn og unge. Departementet finner derfor ikke grunnlag for å foreslå at andre straffebestemmelser skal omfattes, f.eks. volds- og narkotikaforbrytelser, slik bl.a. Østfold fylkeskommune og Redd Barna foreslår i sine høringsuttalelser.

Departementet er enig med Fylkesmannen i Rogaland i at rettssikkerhetshensyn innebærer at det bør framgå direkte av lovteksten hvilke straffebestemmelser som politiattesten skal omfatte, og vil foreslå at bestemmelsen utformes i samsvar med dette.

Departementet opprettholder høringsnotatets forslag om at yrkesforbud skal omfatte den som er dømt, og at yrkesforbudet skal gjelde for livstid. Den som er siktet eller tiltalt vil kunne søke stillingen eller bli godkjent f.eks. som fosterforeldre dersom siktelsen eller tiltalen senere frafalles eller vedkommende blir frifunnet.

Departementet foreslo ikke i høringsnotatet at bøter ilagt av politiet ved forelegg skulle omfattes. Da departementet som nevnt ovenfor har kommet til at også straffeloven § 211 bokstav d og § 212 første ledd nr. 3 og § 212 annet ledd bør framgå av politiattesten, innebærer dette at også forelegg bør omfattes av bestemmelsen. Det vises til at forelegg i disse tilfellene er en praktisk reaksjonsform, samt at dersom boten ikke vedtas, (f.eks. fordi siktede eller tiltalte påstår han er uskyldig, eller fordi boten er for høy) vil saken bli fremmet for retten og en eventuell domfellelse framgå av attesten. Brudd mot samme lovbestemmelse kan således i ett tilfelle resultere i forelegg og i et annet i dom. Etter departementets vurdering tilsier dette at også forelegg ilagt av påtalemyndigheten må framgå av politiattesten.

Departementet har videre kommet til at også sikringsdommer bør gå fram av politiattesten. Barn og unge, som yrkesforbudet er ment å verne, har like stort behov for beskyttelse mot nye overgrep selv om lovbryteren er ilagt sikring i stedet for straff. Nettopp faren for nye straffbare handlinger er et vilkår for å bli ilagt sikring, jf. strl. § 39 nr. 1.

Departementet antar at påtaleunnlatelser og overføring til avgjørelse i konfliktråd er lite praktisk for alvorlig sedelighetskriminalitet. Når det gjelder mindre alvorlige brudd på f.eks. strl. § 212 første ledd nr. 3 og § 212 annet ledd, mener departementet at et absolutt yrkesforbud vil kunne stå i et misforhold til forgåelsen. Departementet mener derfor at påtaleunnlatelser og avgjørelser i konfliktråd ikke bør framgå av politiattesten.

Det vil både når det gjelder institusjonsansettelser og oppnevnelser av fosterforeldre, tilsynsførere, støttekontakter o.l. være den som har ansettelsesmyndighet, godkjenningsmyndighet eller oppnevningsmyndighet som har ansvaret for at politiattest kreves framlagt. Når det gjelder godkjenning av fosterforeldre, tilsynsførere, støttekontakter o.l. vil dette være kommunens barneverntjeneste. Når det gjelder institusjonsansettelser kan dette være fylkeskommunen selv eller institusjonens leder når det er tale om fylkeskommunale institusjoner. For private institusjoner kan dette være institusjonens eier eller leder.

Når det gjelder de fylkeskommunale institusjonene vil fylkeskommunen ha et ansvar for å etablere betryggende rutiner for framleggelse av politiattest i forbindelse med ansettelser og oppdrag. For private institusjoner har departementet i utkast til endring av § 5-8, jf. pkt. 2.8, foreslått at fylkeskommunen i likhet med kommunen skal ha et ansvar for at også private institusjoner som ikke er med i fylkeskommunens plan må undersøke om institusjonen drives i samsvar med lov og forskrifter når slike institusjoner benyttes for plassering av barn med hjemmel i barnevernloven. Dette ansvaret vil også omfatte ansvaret for å undersøke om institusjonen drives i samsvar med bestemmelsene om politiattest.

Når det gjelder tilsyn med at bestemmelsen etterleves vil fylkesmannen etter gjeldende bestemmelser om tilsyn allerede ha et ansvar. Når det gjelder tilsynsansvaret med kommuner og fylkeskommuner vil dette ansvaret i hovedsak bestå i å kontrollere om kommuner og fylkeskommuner har tilfredsstillende rutiner på dette området. Det samme vil gjelde tilsynsansvaret med institusjonene, herunder de private institusjonene.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at politiattesten skal tilintetgjøres etter å ha vært benyttet for det oppgitte formål, d.v.s. når ansettelsesprosessen/ godkjennelsesprosessen er avsluttet. Departementet har imidlertid kommet til at dersom fylkesmannen skal kunne føre et reelt tilsyn, bør politiattesten oppbevares så lenge vedkommende er ansatt/har oppdrag for barneverntjenesten/institusjonen. Det kan unntaksvis tenkes situasjoner der fylkesmannen, f.eks. i forbindelse med konkrete henvendelser, finner behov for å undersøke nærmere om en ansatt har levert tilfredsstillende politiattest. I og med at personer som ikke leverer tilfredsstillende politiattester ikke skal kunne ansettes eller gis oppdrag, vil det bare være aktuelt å oppbevare politiattester uten anmerkninger. Departementet mener imidlertid at det vil være mest hensiktsmessig å regulere både dette spørsmålet og spørsmålet om tilsyn nærmere i forskrift.

Departementet finner ikke grunnlag for å foreslå at bestemmelsen gis tilbakevirkende kraft. Dersom kravet om politiattest i dag skulle gjøres gjeldende for de som allerede er ansatt i barneverninstitusjoner og for godkjente fosterforeldre, støttekontakter, tilsynsførere og personer i private avlastningstiltak vil dette i tillegg til å innebære en rekke praktiske vansker, bl.a. omfattende arbeid for politietaten, innebære formelle problemer knyttet til konsekvensene for etablerte ansettelsesforhold. Kravet om politiattest bør derfor gjelde overfor de som blir ansatt /godkjent etter at bestemmelsen er trådt i kraft. Den samme løsningen ble valgt for barnehageloven § 20.

Departementet tar sikte på videreføre forslaget i høringsnotatet om adgangen til å gi utfyllende forskrifter. Forskriftene bør bl.a. inneholde bestemmelser om fylkesmannens tilsyn med at bestemmelsen etterleves, samt oppbevaring og lagring av politiattesten. Videre bør det bl.a. gis bestemmelser om taushetsplikt og om hvordan ansettelsesmyndigheten skal gå fram ved innhenting av politiattest.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse som avviker noe fra forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til § 6-10.

2.2 Heving av aldersgrensen for å opprettholde frivillige tiltak etter barnevernloven fra 20 til 23 år

2.2.1 Gjeldende rett

Barnevernloven gjelder i utgangspunktet for barn under 18 år. Bakgrunnen for 18-årsgrensen er at denne faller sammen med myndighetsalderen, og at foreldrenes foreldreansvar opphører når barnet fyller 18 år.

18-årsgrensen innebærer at det ikke kan treffes vedtak om tiltak etter barnevernloven for ungdom over 18 år. Er tiltak iverksatt før ungdommen fyller 18 år, kan imidlertid tiltaket opprettholdes til ungdommen fyller 20 år. Med unntak av tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. bvl. § 4-24 tredje ledd, kan tiltak bare opprettholdes dersom ungdommen selv samtykker. Det er selve tiltaket som kan opprettholdes. Et vedtak om omsorgsovertakelse er rettet mot foreldrene. Når ungdommen blir myndig, er videre tiltak barnets foreldre rettslig sett uvedkommende. Er det truffet vedtak om omsorgsovertakelse for barnet etter §§ 4-8 eller 4-12, faller derfor omsorgsvedtaket automatisk bort når ungdommen fyller 18 år selv om selve tiltaket opprettholdes. Det er forutsatt i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92), at alle allerede iverksatte tiltak kan opprettholdes, både fosterhjems- og institusjonsplassering og andre hjelpetiltak.

2.2.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet har siden gjeldende barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993 mottatt en rekke henvendelser fra flere ulike instanser og organisasjoner med anmodning om lovendring med sikte på å gi barneverntjenesten et større ansvar for tidligere barnevernklienter over 18 år. Det anføres at disse ungdommene er i en spesielt vanskelig og utsatt situasjon i forhold til barn som har vokst opp hos sine biologiske foreldre. Det er ikke uvanlig at ungdom bor hjemme hos sine foreldre også etter at de har fylt både 18 og 20 år.

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at mange tidligere barnevernklienter er i en utsatt situasjon når de når myndighetsalder. De mangler ofte det sosiale nettverk som annen ungdom har i egen familie og hjemmemiljø. Mange ungdommer har fortsatt behov for hjelp og oppfølging når de blir myndige, og i en slik situasjon kan det oppleves vanskelig å bli henvist til sosialtjenesten for videre tiltak. Ofte er det også slik at barneverntjenesten og sosialtjenesten ikke i tilstrekkelig grad samarbeider og koordinerer tiltak i denne overgangsfasen. Dette kan ha som konsekvens at ungdommen får en opplevelse av å være overlatt til seg selv og at ingen tar tilstrekkelig ansvar for hans eller hennes situasjon. Barne-og familiedepartementet har i samarbeid med Sosial-og helsedepartementet i rundskriv til kommunene påpekt behovet for samarbeid mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten i disse sakene, uten at dette har ført til tilstrekkelige bedringer.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet å heve den øvre aldersgrensen for hvor lenge frivillige tiltak kan opprettholdes utover myndighetsalder fra 20 til 23 år.

Departementet la videre til grunn at det er viktig at barneverntjenesten i god tid før en ungdom fyller 18 år, utarbeider en plan for hvordan ungdommen skal følges opp etter myndighetsalder med tanke på videre tiltak, bolig, skolegang og arbeid. Departementet fant det imidlertid unødvendig å ta en bestemmelse om en slik plan inn i loven.

2.2.3 Høringen

I alt 116 høringsinstanser har avgitt uttalelse til forslaget.

95 av høringsinstansene støtter i det vesentligste departementets forslag om å utvide aldersgrensen for å opprettholde tiltak for tidligere barnevernklienter til 23 år. 8 høringsinstanser er uenige i forslaget, mens 11 ikke gir noen klar tilråding. Blant de instansene som i det vesentligste støtter forslaget om utvidelse av aldersgrensen er Barneombudet, alle fylkesnemndene og fylkeskommunene som har avgitt uttalelse, et stort flertall av fylkesmennene og kommunene, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Barnevernsamband, Landsforeningen for barnevernsbarn og Norsk Fosterhjemsforening.

Blant de instansene som går i mot utvidelsen av aldersgrensen er fylkesmannen i Vestfold og fylkesmannen i Hordaland og seks kommuner.

Mange av de instansene som er enige i å utvide aldersgrensen mener at den foreslåtte endringen likevel ikke er tilstrekkelig til å ivareta tidligere barnevernklienters særlige behov for oppfølging. En del av høringsinstansene peker på at gjeldende lovbestemmelse blir fortolket slik at den bare gir adgang til å opprettholde det tiltaket som er igangsatt før fylte 18 år, og at gjeldende lov ikke gir anledning til å endre tiltak dersom ungdommens behov endrer seg etter fylte 18 år. Mange av høringsinstansene peker også på at ungdom i denne aldersgruppen kan være ambivalente i forholdet til barneverntjenesten og at mange som ønsker at barneverntiltaket skal opphøre når de fyller 18 år, ombestemmer seg på et senere tidspunkt. Flere av høringsinstansene foreslår derfor at det innføres en form for «angrefrist» for ungdom som har brutt kontakten med barneverntjenesten i 18-årsalderen. Blant de høringsinstansene som foreslår en slik ordning er Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk Barnevernsamband, Norsk Fosterhjemsforening, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, samt flere fylkesmenn, fylkeskommuner og kommuner.

Landsforeningen for barnevernsbarnuttaler bl.a.:

«...Ofte må ungdommer erfare hva livet utenfor omsorgssituasjonen er før de forstår hva de har gitt fra seg. Etter loven er det da for sent å angre dersom de har fylt 18 år før de oppdager hva de har gjort. ....Mange av ungdommene som har vært under barnevernets omsorg har en annen bakgrunn og ballast enn de som bor barne-/ungdomstiden hjemme hos sine egne familier, og både vurderingsevnen og frihetstrangen kan være preget av oppveksten. Det synes kanskje fristende å få bestemme over seg selv når man er 18 år, men Landsforeningen for barnevernsbarn er opptatt av at det må være lov å ombestemme seg og angre etterpå. .... Mange av de ungdommene som har størst behov for hjelp er de som søker friheten når den er tilgjengelig ved fylte 18 år. Det er også de som ofte er dårligst rustet til å takle livet utenfor omsorgssituasjonen. Vi ønsker at det skal være mulig å opprette/gjenopprette/bytte tiltak fram til fylte 23 år for å gjøre oss i stand til å takle livet alene.»

Flere av høringsinstansene mener også at krav om utarbeidelse av tiltaksplan for denne gruppen bør lovfestes.

Enkelte høringsinstanser mener at adgangen til å opprettholde tiltak utover fylte 18 år må begrenses til ungdom som har vært under barneverntjenestens omsorg og at den ikke bør omfatte ungdom som har mottatt ulike former for hjelpetiltak mens de har vært under omsorg av sine foreldre. En del mener også at det bare bør være anledning til å opprettholde barneverntiltak og ikke tiltak som hører under andre deler av hjelpeapparatet.

Trondheim kommune, Sentrum distrikt,uttaler bl.a.:

«Vi tolker høringsutkastet dithen at en vil utvide aldersgrensen til 23 år til å gjelde alle barn på ulike hjelpetiltak ut fra barnevernsloven. Dette er vi sterkt uenig i, det bør gjelde barn som står under barnevernets omsorg når de er 18 år. Ellers vil barneverntjenesten overta et stort ansvarsområde som i dag hører under sosialtjenesten. Det vil kreve så store ressurser at det vil gå ut over innsatsen overfor de minste barna. .....»

Landsforeningen for barnevernsbarn mener at tidligere barnevernklienter bør ha en lovfestet rett til tiltak fra barnevernet etter fylte 18 år. Foreningen uttaler bl.a. om dette:

«Landsforeningen for barnevernsbarn ønsker at hjelpen fram til fylte 23 år skal være en rettighet for de som har vært under barnevernets omsorg. Barnevernlovens intensjon er «Rett hjelp til rett tid». Når aldersgrensen for mulige tiltak heves til 23 år må det ligge en rettighet til hjelp og tiltak innenfor dette tidsrommet. Kommunen må forpliktes til å yte denne hjelpen. Det må ikke fortsette å være som i dag der hjelp/ikke hjelp er avhengig av både økonomi og faglig forståelse i den enkelte kommune. Barneverntjenesten i kommunene må pålegges ansvaret for oppfølgingen fram til ungdommen er 23 år.»

Trondheim kommune, Sentrum distrikt, uttaler om dette:

«.... Hvis alle får ettervern som en rettighet frem til 23 år, vil dette kreve svært stor ressursbruk fra barneverntjenesten, vi vil kunne bli en ny sosialtjeneste for ungdom. Det vil gå utover andre sentrale oppgaver som barneverntjenesten skal ivareta.»

En del av høringsinstansene, og da særlig enkelte kommuner og fylkeskommuner, har synspunkter med hensyn til ansvarsfordelingen mellom kommune og fylkeskommune. Østfold fylkeskommune mener bl.a. at det bør vurderes å endre ansvarsdelingen slik at kommunen får ansvaret for å fullfinansiere tiltak for ungdom over 18 år. Østfold fylkeskommune mener videre at opphold på barneverninstitusjon bør reserveres ungdom under 20 år, men slik at andre tiltak, herunder fosterhjem, også kan benyttes til ungdom over 20 år. En del av høringsinstansene mener at ansvaret mellom kommune og fylkeskommune må presiseres.

Fylkesmannen i Buskerud uttaler:

«For at bestemmelsen skal komme til anvendelse etter intensjonene, ser Fylkesmannen i Buskerud at det er et stort behov for å presisere betalingsordningene mellom kommune og fylkeskommune for denne gruppen. Fylkesmannen i Buskerud har erfart at fylkeskommunen i mange tilfelle er svært tilbakeholdne med å yte refusjon for utgiftene til tiltak som opprettholdes etter fylte 18 år. Dette har ført til at den kommunale barneverntjenesten avslutter tiltakene og overfører ansvaret til sosialtjenesten tidligere enn ønskelig.»

De høringsinstansene som går i mot forslaget om å utvide aldersgrensen for å opprettholde tiltak for tidligere barnevernklienter fra 20 til 23 år, begrunner dette i hovedsak med at ansvaret for spesielle hjelpetiltak for denne gruppen bør ligge hos sosialtjenesten i kommunene slik som i dag, og at prioriteringen av de eldre ungdommene vil skje på bekostning av de yngre barna barneverntjenesten har ansvaret for. Fylkesmannen i Vestfold uttaler bl.a.:

«....At en del personer ikke klarer seg selv når de er 20 år, er fylkesmannen kjent med. Men det tilsier at barnevernet enten bør pålegges et livslangt ansvar eller like godt fritas for ansvaret allerede ved fylte 20 år eller ved avsluttet videregående skole. Fylkesmannen kan vanskelig forstå argumentasjonen for 23-årsgrensen bortsett fra et visst nostalgisk preg fra tidligere barnevernlov og på den måten lettere kan aksepteres av ulike interessegrupper. ...... Fylkesmannen i Vestfold mener at gjeldende § 1-3 annet ledd bør endres for å øke rettssikkerheten, særlig for de unge som har vært plassert utenfor hjemmet av barneverntjenesten. Det sentrale er å øke rettssikkerheten til 18 og 19 åringene, ikke utvide aldersgrensen til 23 år.»

Mange av høringsinstansene mener at forslaget vil medføre store økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner, og mener at disse merutgiftene må kompenseres.

2.2.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Barne- og familiedepartementet er enig med de høringsinstansene som mener at barneverntjenesten bør ha mulighet til å utvise fleksibilitet ved utformingen av tiltak til tidligere barnevernklienter over 18 år. Formålet med å fortsette med barneverntiltak utover myndighetsalder bør være å bidra til at ungdommen etter en tid skal kunne klare seg på egen hånd. De tiltakene som settes inn bør derfor utformes slik at ungdommen gis mulighet til å oppnå nettopp en slik utvikling. Dette tilsier at tiltak bør kunne endres etter hvert som den enkeltes behov endrer seg. For mange vil det være lite naturlig å bo i fosterhjem helt til 23 års alder for deretter å stå helt på egne ben. Departementet antar at for mange av disse ungdommene vil det være naturlig med en mer gradvis avslutning av barneverntiltaket, f.eks. ved å oppnevne fosterforeldre eller andre som støttekontakter etter utflytting fra fosterhjem. Dette bør ordningen gi rom for. Etter departementets oppfatning har det heller ikke vært noe i veien for slike ordninger etter gjeldende bestemmelse. For å unngå tvil om dette spørsmålet, vil departementet likevel foreslå at § 1-3 utformes slik at dette framgår.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke tiltak som skal kunne opprettholdes eller settes inn overfor ungdom over 18 år, mener departementet at dette, på samme måte som i dag, må begrenses til tiltak som hører under barnevernloven. Det har ikke vært hensikten med forslaget at barneverntjenesten skal bli en ny sosialtjeneste for ungdom. Formålet med forslaget er at en del ungdommer som i dag mottar tjenester fra sosialtjenesten i stedet skal kunne motta tiltak fra barneverntjenesten hvis det er slike tiltak den enkelte har behov for. I de tilfeller den enkelte i tillegg har behov for tiltak som først og fremst hører under andre deler av hjelpeapparatet, som f.eks. sosialtjenesten, bør barneverntjenesten ha et særlig ansvar for å bistå den unge i kontakten med andre deler av hjelpeapparatet og for å koordinere tiltakene.

Landsforeningen for barnevernsbarn har tatt opp spørsmålet om hvorvidt barn som har vært under omsorg av barneverntjenesten skal ha en lovfestet rett, og kommunen en tilsvarende plikt, til å opprettholde barneverntiltak etter fylte 18 år når ungdommen selv ønsker det. Det vises bl.a. til at i dag er hjelp fra barneverntjenestens side avhengig av økonomi og faglig forståelse i den enkelte kommune. Til dette vil departementet bemerke at dette ikke er spesielt for tiltak for ungdom over 18 år. Også for barn under myndighetsalder, som etter loven er barneverntjenestens hovedansvarsområde, foretar barneverntjenesten i den enkelte sak en skjønnsmessig og konkret vurdering av hjelpebehovet. Avslag på søknad om hjelpetiltak eller avslag om søknad om opprettholdelse av tiltak kan imidlertid påklages til fylkesmannen, jf. § 6-5. At barneverntjenestens vedtak kan påklages til fylkesmannen representerer en særlig rettssikkerhetsgaranti på grunn av fylkesmannens uavhengige stilling overfor kommunene. Klageadgangen vil dessuten bidra til å sikre større likhet i ytelser mellom kommunene i fylket. Etter departementets oppfatning vil det ikke være riktig å gi kommunene større forpliktelser overfor ungdom over myndighetsalder enn for barn under myndighetsalder, og departementet vil derfor ikke gå inn for en slik endring.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at det ikke bør være noe i veien for å videreføre tiltak etter barnevernloven selv om ungdommen i en kortere periode etter fylte 18 år ikke har ønsket å ta i mot tiltak fra barneverntjenesten. Etter departementets oppfatning bør det heller ikke være noe i veien for å videreføre tiltak etter barnevernloven selv om barnet i en kortere periode før fylte 18 år ikke har ønsket å motta barneverntiltak. Det er viktig at disse ungdommene gis mulighet til prøving og feiling i en tid etter at de har ønsket å stå på egne ben. Departementet mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste en nærmere frist for dette, men mener at det også i disse tilfellene må foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av hjelpebehovet i det enkelte tilfelle. Dersom kommunen avslår en søknad/anmodning om å sette inn hjelpetiltak i et tilfelle som dette, vil avslaget også i disse tilfellene kunne påklages til fylkesmannen.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at det først og fremst er ungdom som er under omsorg av barneverntjenesten når de blir 18 år som vil ha behov for at tiltak etter barnevernloven opprettholdes. Departementet er langt på vei enig i dette. Departementet mener likevel at det bør være mulig å opprettholde tiltak utover fylte 18 år også for ungdom som det ikke er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for. Også i andre tilfelle, som f.eks. når barnet er plassert utenfor hjemmet som et frivillig hjelpetiltak forut for fylte 18 år, kan det være behov for å opprettholde tiltaket. Departementet går derfor ikke inn for at adgangen til å opprettholde barneverntiltak etter fylte 18 år skal begrenses i forhold til gjeldende rett til bare å gjelde barn som det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for.

Det er likevel ingen tvil om at ungdom som har vært under barneverntjenestens omsorg i lengre tid som regel er i en mer utsatt situasjon når de blir myndige enn barn som det ikke er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for. Mange av de barna som har vært under omsorg av barneverntjenesten fram til de fyller 18 år, har ikke foreldre som kan bidra med hjelp og støtte i overgangen til en voksen tilværelse. Departementet har derfor kommet til at det for denne gruppen bør lovfestes en plikt for barneverntjenesten til å vurdere behovet for videre plassering eller andre hjelpetiltak i god tid før vedkommende fyller 18 år og til å utarbeide tiltaksplan dersom ungdommen selv ønsker det. Departementet finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å regulere nærmere krav til planens innhold eller for hvor lang tid planen skal gjelde. Dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle i et samarbeid mellom barneverntjenesten og ungdommen. Formålet med planen må imidlertid være å skape forutsigbarhet for ungdommen i forhold til framtidige tiltak og for hva formålet med videre barneverntiltak skal være. Planen må endres og revideres etter behov. Den bør være retningsgivende for barneverntjenestens videre arbeid med saken, men vil ikke være rettslig bindende for partene. Departementet vil foreslå en bestemmelse om plikt for kommunen til å vurdere behovet for videre tiltak og til å utarbeide tiltaksplan i et nytt fjerde ledd i § 4-15.

Når det gjelder ansvarsforholdet mellom kommune og fylkeskommune, er ansvarsdelingen etter gjeldende lov den samme når det gjelder tiltak for ungdom over 18 år som for barn under 18 år. Dette innebærer at fylkeskommunen har et ansvar for å bistå kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet og for å dekke den del av utgiftene ved plassering i fosterhjem eller institusjon som overstiger en fast sats fastsatt av departementet med hjemmel i lovens § 9-5. Denne satsen er i dag kr. 10.500. Ordinær fosterhjemssats er kr. 8.500. Den kommunale egendalen er derfor høyere enn ordinær fosterhjemssats. Departementet antar at det bare unntaksvis vil være aktuelt å bruke forsterkede fosterhjem som utløser fylkeskommunalt betalingsansvar for ungdom over 18 år. I hovedsak er derfor fylkeskommunens ansvar i dag begrenset til å stille institusjonsplasser til disposisjon og til å finansiere disse for ungdom mellom 18 og 20 år. Når det gjelder videre tiltak etter fylte 20 år, er det departementets oppfatning at det vil være lite naturlig med fortsatt opphold i barneverninstitusjon for ungdom som er såvidt mye eldre enn den aldersgruppen disse institusjonene er beregnet for. Departementet har derfor kommet til at tiltak for ungdom over 20 år bør begrenses til tiltak som hører under den kommunale barneverntjenestens ansvarsområde, dvs. ordinære fosterhjem eller andre typer hjelpetiltak. Kommunen har allerede i dag et ansvar for tiltak til denne gruppen etter sosialtjenesteloven. Utvidelsen av adgangen til å opprettholde barneverntiltak vil derfor ikke utvide kommunens ansvarsområde, men vil føre til en delvis forskyvning av ansvar fra sosialtjenesten til barneverntjenesten. Departementet vil foreslå en presisering i gjeldende § 9-4 om at fylkeskommunens ansvar for å dekke den del av kommunens utgifter som overstiger det kommunen plikter å betale ikke skal gjelde for tiltak til ungdom over 20 år, jf. utkastet til § 9-4.

Når det gjelder spørsmålet om økonomiske konsekvenser av forslaget, vises forøvrig til kapittel 4.

Departementet vil etter dette opprettholde forslaget i høringsutkastet om at aldersgrensen for å opprettholde allerede iverksatte tiltak heves fra 20 til 23 år, men med en presisering av at tiltak kan endres dersom ungdommens behov tilsier det, jf. utkastet til § 1-3 annet ledd. I tillegg foreslås, som ovenfor nevnt, en bestemmelse om plikt for kommunen til å utarbeide tiltaksplan for barn som har vært under omsorg av barneverntjenesten, jf. utkastet til § 4-15 fjerde ledd, og en bestemmelse om at fylkeskommunens økonomiske ansvar ikke omfatter tiltak for ungdom over 20 år, jf. utkastet til § 9-4.

2.3 Overføring av ansvaret for fastsetting av oppfostringsbidrag fra fylkesnemnda til bidragsfogden

2.3.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett skal foreldre bidra til sine barns oppfostring også etter at barnet er plassert utenfor hjemmet etter et barnevernvedtak. Dette gjelder uavhengig av om barnet er plassert utenfor hjemmet på grunnlag av samtykke fra foreldrene eller etter et tvangsvedtak. Dersom det er rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon, kan kommunen kreve at foreldrene skal betale oppfostringsbidrag for den tid plasseringen varer. Fylkesnemnda skal avgjøre kravet når det vedtak som gir grunnlag for plasseringen hører inn under fylkesnemndas myndighetsområde etter § 7-2. Dette gjelder både når bidragskravet blir framsatt sammen med forslaget til det tiltak som gir grunnlag for kravet og når det framsettes på et senere tidspunkt. Det er fylkesnemnda som skal ta stilling til kravet også dersom foreldrenes inntekter og/eller utgifter endrer seg slik at bidraget skal fastsettes på nytt. Fylkesnemnda kan videre bestemme at oppfostringsbidrag som ble fastsatt eller avtalt i medhold av barneloven før et vedtak om omsorgsovertakelse, fortsatt skal betales, jf § 9-2.

Barne- og familiedepartementet har mottatt melding fra flere fylkesnemnder om kapasitetsproblemer i forhold til disse oppgavene. I tillegg har en rekke fylkesnemnder, kommuner og trygdekontorer signalisert at § 9-2 er uklar og kan gi rom for tolkningstvil. Dette har etter det opplyste ført til at barneverntjenesten enten har unnlatt å kreve refusjon fra foreldrene, eller at prosentsatsene for utmåling av barnebidrag etter barneloven automatisk er blitt lagt til grunn også ved oppfostringsbidrag etter barnevernloven. Foreldrene kan derved ha fått et refusjonskrav mot seg som strider mot rimelighetshensynet i bestemmelsens tredje ledd. Problemer har også oppstått i de tilfellene hvor en av foreldrene allerede betaler barnebidrag etter barneloven. I dag er praksis stort sett at bidragsplikten består inntil bidragsfogden etter krav fra en av partene endrer vedtaket. Det er imidlertid ikke fastsatte rutiner for varsling til bidragsfogden når barnevernet overtar omsorgen for et barn. Dersom bidragsfogden ikke får melding om at det er skjedd en omsorgsovertakelse, og den bidragspliktige heller ikke framsetter krav om nedsettelse av bidraget etter barneloven, risikerer man at bidrag løper parallelt både etter barneloven og barnevernloven. Uansett synes bestemmelsen å åpne for en vilkårlig og utilsiktet forskjellsbehandling.

2.3.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at mye taler for å knytte vedtakskompetansen for bidrag etter barneloven og barnevernloven til samme myndighet. Departementet foreslo derfor at det overføres til bidragsfogden å fastsette oppfostringsbidrag også i barnevernssaker. Departementet viste til at det derved oppnås en rekke fordeler: Man unngår å belaste fylkesnemndene med bidragssaker, ikke minst der foreldrenes økonomi endrer seg under plasseringstiden. Trygdeetaten er vant til å håndtere bidragssaker og har oversikt over eventuelle løpende bidrag etter barneloven, som vil bli tatt hensyn til når bidrag skal fastsettes etter barnevernloven. For å kunne samordne bidragspliktens innhold og tidsmessige sammenheng, foreslo departementet at bidrag etter barneloven skal falle bort fra det tidspunkt bidrag kan fastsettes etter barnevernloven. For å unngå et «bidragstomt rom» ble det videre foreslått at vedtak om oppfostringsbidrag etter barnevernloven kan gis tilbakevirkende kraft.

2.3.3 Høringen

79 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Ingen går i mot forslaget om å samle kompetanse og ansvar for denne type saker i samme etat. Det vises bl.a. til at det vil være naturlig å knytte fastsetting av oppfostringsbidrag etter barnevernloven til samme myndighet som avgjør bidrag etter barneloven. Bidragsfogden har den nødvendige kompetanse og erfaring på området, og vil kunne etablere en mer ensartet praksis enn slik ordningen fungerer i dag. Det foreslåtte systemet vil dermed kunne sikre mindre forskjellsbehandling og innebære forenklinger rent forvaltningsmessig.

Justisdepartementet mener at det for saker på Svalbard bør vurderes lov- eller forskriftsfestet at Sysselmannen også skal gjøre tjeneste som bidragsfogd når det fastsettes oppfostringsbidrag etter § 9-2.

Fylkesnemnda i Aust og Vest-Agder og Fylkesnemnda for Buskerud og Vestfoldmener at også ansvaret for avgjørelse av krav om egenbetaling fra barnet etter barnevernloven § 9-3 bør overføres fra fylkesnemnda til bidragsfogden, under henvisning til at samme begrunnelse gjør seg gjeldende for denne bestemmelsen som for § 9-2.

Skien kommune er ikke enig i forslaget om at løpende bidrag bortfaller fra tidspunktet for fylkesnemndas vedtak, samtidig som det åpnes for bidragsfastsettelse med tilbakevirkende kraft. Både for kommunene og for trygdevesenet vil det kunne oppstå restanser som medfører en viss behandlingstid for sakene. Det foreslåtte systemet vil dermed kunne medføre at bidragspliktige får en periode uten krav om betaling, for så i ettertid å få et større etterbetalingskrav, noe som vil kunne skape vanskeligheter i den bidragspliktiges privatøkonomi.

Hol kommune finner det vanskelig å si om den foreslåtte endringen vil være heldig for foreldrene og barneverntjenesten så lenge departementet ikke har gitt retningslinjer for bidragsfogdens skjønnsutøvelse.

Rikstrygdeverket etterlyser en avklaring med hensyn til hvilke utgifter oppfostringsbidraget skal dekke, om det skal være en maksimal sats for dette og om det skal indeksreguleres. Etter Rikstrygdeverkets oppfatning bør ikke foreldrene pålegges å dekke mer enn barnets underhold, det vil si at det ikke bør fastsettes høyere bidrag enn det som gir full dekning av kommunens utgifter. Der det ikke har vært barnebidrag fra før, mener Rikstrygdeverket at oppfostringsbidraget må pålegges fra måneden etter at barnevernet overtok omsorgen, at man av hensyn til den bidragspliktige ikke bør fastsette bidraget lengre tilbake i tid enn tre måneder før kravtidspunktet og at kommunen må framsette ett krav for hver av foreldrene. Rikstrygdeverket er dessuten av den klare oppfatning at regelverket rundt selve innkrevingen bør være mest mulig likt enten det dreier seg om underholdsbidrag etter barneloven eller oppfostringsbidrag etter barnevernloven. Rikstrygdeverket foreslår også å sløyfe at det ved forskrift kan gis adgang til å fastsette bidrag på grunnlag av formue. Det påpekes at regelverket for barnebidrag etter barneloven er under revidering. Ut fra likhetshensyn mener Rikstrygdeverket at det bør vurderes om fastsettelse av oppfostringsbidrag etter barnevernloven § 9-2 bør overføres til trygdeetaten først fra det tidspunktet regelverket for fastsettelse av barnebidrag etter barneloven endres.

Landsforeningen Rettferd for Taperneer prinsipielt i mot at foreldre skal betale oppfostringsbidrag. Det påpekes at mange foreldre med barn under omsorg har dårlig økonomi, og at det vil virke mot sin hensikt å ilegge dem en ekstra økonomisk belastning.

2.3.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Barne- og familiedepartementet mener at det, der det er rimelig, fortsatt bør være adgang til å kreve at barn og foreldre skal dekke utgifter forbundet med ytelser og tiltak etter loven helt eller delvis. Bestemmelsen er bare ment å skulle benyttes i de meget få tilfeller der barneverntjenesten ikke er i tvil om at foreldrene har økonomisk mulighet til å betale for barnet.

Departementet finner imidlertid ikke at det bør overføres til bidragsfogden å avgjøre krav om egenbetaling fra barnet etter § 9-3. Det er en prinsipiell forskjell på rimelighetsvurderingen mellom foreldrenes underholdsplikt og barns egenbetaling. Antall saker etter § 9-3 er dessuten adskillig lavere enn saker etter § 9-2 og behovet for bidragsfogdens bistand er ikke til stede i samme grad.

Departementet foreslo i høringsutkastet at Kongen ved forskrift skal kunne gi adgang til å kreve dekning også i foreldrenes formue, samt at den del av oppfostringsbidraget som ikke går med til å dekke utgiftene ved plasseringen tilhører barnet selv. På bakgrunn av Rikstrygdeverkets innvendinger vil departementet ikke opprettholde disse forslagene. Departementet er videre kommet til at for å øke forutberegneligheten for den bidragspliktige, bør det framgå av bestemmelsen hvilket tidsrom oppfostringsbidraget kan fastsettes for og fra hvilket tidspunkt bidraget eventuelt kan endres.

Departementet opprettholder forslaget om hjemmel for departementet til å gi forskrifter om bidrag etter bestemmelsen. Forskriftene vil gi nærmere regler for bidragsfastsettelse og senere endringer, herunder om utmåling av bidraget, samt for innkreving. Departementets forslag til forskrifter vil bli sendt på høring og det forutsettes at disse vil bli gitt innen bestemmelsens ikrafttreden.

Departementet vil videre opprettholde forslaget om at eventuelt bidrag fastsatt med hjemmel i barneloven (lov 8. april 1981 om barn og foreldre) skal falle bort fra det tidspunkt bidrag kan fastsettes med hjemmel i barnevernloven § 9-2. Departementet vil foreslå at en slik bestemmelse tas inn også i barneloven, jf. utkastet til ny § 53a.

Når det gjelder anvendelsen av § 9-2 på Svalbard mener departementet at det kan tas inn i forskriften om barnevernlovens anvendelse på Svalbard, jf. forskriftshjemmelen i barnevernloven § 1-2 annet ledd, at Sysselmannen også skal gjøre tjeneste som bidragsfogd når det fastsettes oppfostringsbidrag etter barnevernloven § 9-2.

Departementet tar sikte på å iverksette § 9-2 samtidig med de øvrige endringene i barnevernloven. Hvorvidt fastsettelsen av oppfostringsbidrag etter barnevernloven skal overføres til trygdeetaten først når regelverket for fastsettelse av bidrag etter barneloven endres, vil være avhengig av tidspunktet for en slik endring.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse som avviker noe fra høringsutkastet, jf. utkastet til § 9-2.

2.4 Frist for kommunen til å fremme sak for fylkesnemnda når den private part krever endringer i fylkesnemndas vedtak

2.4.1 Gjeldende rett

En sak som skal behandles i fylkesnemnda innledes ved at barneverntjenesten utarbeider forslag til tiltak, jf. barnevernloven § 7-3 første ledd. Dette gjelder både når det er barneverntjenesten selv som tar initiativ til et nytt eller endret tiltak, som f.eks. vedtak om omsorgsovertakelse eller endring i et tidligere vedtak om samværsrett, og når det er den private part som krever endringer i et allerede truffet vedtak, som f.eks. når den private part krever at et vedtak om omsorgsovertakelse skal oppheves.

Når barneverntjenesten har fremmet forslaget, berammer fylkesnemnda saken. Det følger av § 7-1 g at fylkesnemndas forhandlingsmøte skal holdes snarest, og hvis mulig innen fire uker etter at fylkesnemnda mottok saken.

Når den private part krever endringer i et tidligere truffet vedtak, må kravet framsettes for barneverntjenesten som skal forberede saken i henhold til § 7-3 første ledd. I slike tilfeller er det i den private parts interesse at kommunen forbereder og oversender saken til fylkesnemnda så raskt som mulig. I dag er det ingen lengstefrist for hvor lang tid kommunen kan benytte på saksforberedelsen. I praksis har det vist seg at barneverntjenesten i enkelte kommuner bruker svært lang tid på denne forberedelsen. Departementet kjenner til at det i enkelte tilfelle har gått så lang tid som ett år fra den private part har satt fram sitt krav om endringer, til kommunen har oversendt saken til fylkesnemnda. Uavhengig av årsak er dette uakseptabelt, og kan få alvorlige konsekvenser for dem saken gjelder.

2.4.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

I høringsnotatet la Barne- og familiedepartementet til grunn at det bør inntas en fristbestemmelse i loven.

Hvor lang tid barneverntjenesten vil trenge til å forberede en sak med krav om endringer i et tidligere vedtak for behandling i fylkesnemnda, vil avhenge av flere forhold, bl.a. hva saken gjelder og hvor oppdaterte opplysninger barneverntjenesten sitter inne med om partenes aktuelle situasjon. F.eks. vil barneverntjenesten normalt trenge lenger tid til å forberede en sak med krav om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse enn et krav om utvidet samværsordning. Gjelder saken opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse, vil det i noen tilfeller være behov for en sakkyndig utredning av barnets og foreldrenes situasjon, samt innhenting av oppdaterte opplysninger fra en lang rekke instanser og personer som har kjennskap til partene. Gjelder saken et krav om utvidelse av en eksisterende samværsordning, kan det være tilstrekkelig å innhente opplysninger om hvordan gjeldende samværsordning fungerer.

I høringsutkastet foreslo departementet på denne bakgrunn en bestemmelse om at barneverntjenesten skal forberede og oversende et krav om endringer fra den private part snarest mulig, og senest innen tre måneder fra barneverntjenesten mottok kravet. Etter forslaget skal fristen i særlige tilfeller kunne være seks måneder. Departementet la i høringsnotatet til grunn at en frist på seks måneder bare kan være aktuelt når saken er av en slik karakter at det er behov for særlig omfattende og tidkrevende undersøkelser, som ikke lar seg gjennomføre innen tre måneder.

2.4.3 Høringen

68 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. 57 av disse er i det vesentligste enige i behovet for en fristbestemmelse i samsvar med departementets forslag, mens 3 er uenige. 8 instanser har kommentert forslaget uten å gi noen klar tilråding. Blant de høringsinstansene som støtter forslaget er Barneombudet, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Barnevernsamband, Den Norske Advokatforening, 6 fylkesnemnder, 10 fylkesmenn og 22 kommuner.

Fylkesnemnda i Rogaland er enig i behovet for en tremånedersfrist, men mener at krav fra den private part om endringer i fylkesnemndas vedtak bør framsettes for fylkesnemnda - og ikke for kommunen - slik at fylkesnemnda gis kontrollen med sakens framdrift.

Enkelte av høringsinstansene, herunder Regjeringsadvokaten og flere fylkesnemnder og fylkesmenn, tar opp spørsmålet om det bør knyttes sanksjoner til en eventuell fristoversittelse. Enkelte stiller også spørsmål ved hensiktsmessigheten av at kommunen selv skal ta stilling til eventuell fristforlengelse, og mener at unntaket lett vil kunne bli hovedregelen. En av fylkesnemndene mener at en tremånedersfrist bør være tilstrekkelig, og at det ikke bør være behov for den foreslåtte adgangen til å utvide fristen til seks måneder i særlige tilfeller.

Flere av kommunene peker på at grunnene til at disse sakene kan ta lengre tid enn ønskelig delvis kan skyldes at foreldrene er lite villige til å samarbeide med barneverntjenesten om de nødvendige undersøkelser, samt behovet for sakkyndige utredninger som ofte kan være tidkrevende. Mange av kommunene som støtter forslaget om en fristbestemmelse understreker derfor viktigheten av at fristen i visse tilfeller kan være seks måneder.

Blant de høringsinstansene som går i mot forslaget pekes det bl.a. på at en fristbestemmelse som foreslått vil legge sterke føringer på barneverntjenestens prioriteringer, noe som igjen kan føre til feilprioriteringer. Det blir også pekt på at kommunenes manglende prioriteringer av disse sakene i dag er et uttrykk for kommunenes manglende ressurser, og at fristbestemmelser kan føre til dårligere saksbehandling.

2.4.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Et stort flertall av høringsinstansene er i likhet med departementet av den oppfatning at det ut fra hensynet til de private parters rettssikkerhet er behov for en frist for kommunen til å fremme sak for fylkesnemnda når den private part krever endringer i et tidligere truffet vedtak. Også et stort flertall av kommunene selv deler denne oppfatningen.

Departementet legger til grunn at en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsnotatet er tilstrekkelig til å sikre en tilfredsstillende saksbehandling i disse sakene, og at det ikke er behov for å knytte sanksjoner til eventuelle fristoversittelser eller til å legge ansvaret for sakens framdrift til fylkesnemnda slik enkelte høringsinstanser har foreslått. Dersom det etter at bestemmelsen har fungert en tid skulle vise seg at bestemmelsen ikke fungerer etter sin intensjon, vil departementet vurdere nødvendige endringer og justeringer.

Når det gjelder fristens lengde, er departementet av den oppfatning at hovedregelen må være at fristen skal være inntil tre måneder. Dette må også være utgangspunktet i de tilfeller barneverntjenesten oppnevner sakkyndige til å foreta utredninger. Bare unntaksvis skal fristen kunne være inntil seks måneder. Departementet mener at det er kommunen selv som må ta stilling til når det er behov for å utvide fristen, men fylkesmannen vil ha et ansvar for å føre tilsyn med at også denne bestemmelsen praktiseres i samsvar med loven, jf. lovens § 2-3 tredje ledd. Også når det gjelder praktiseringen på dette området, vil departementet vurdere nødvendige endringer dersom bestemmelsen ikke fungerer etter sin intensjon.

Når det gjelder innsigelsene fra enkelte kommuner om fare for feilprioriteringer og dårlig saksbehandling ved innføring av ytterligere frister, vil departementet vise til at muligheten for å få prøvet et vedtak på nytt igjen er sentralt for de private parters rettssikkerhet i saker av såvidt inngripende karakter som det her er tale om. I den grad de private parter framsetter åpenbart grunnløse krav om ny vurdering av et tidligere fattet vedtak, har fylkesnemndas leder, i henhold til sosialtjenesteloven § 9-11, jf. barnevernloven § 7-1 j, hjemmel til å avgjøre kravet uten forhandlingsmøte dersom det ikke er lagt fram nye opplysninger av betydning for saken. Etter § 4-21 kan den private part heller ikke kreve at fylkesnemnda behandler et krav om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse dersom saken har vært behandlet av fylkesnemnda eller domstolene de siste tolv måneder. Disse bestemmelsene gir mulighet til å begrense både kommunens og fylkesnemndas saksbehandling til et nødvendig minimum når det framsettes åpenbart grunnløse krav om endringer eller dersom det framsettes krav om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse kort tid etter at saken sist ble behandlet.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med høringsutkastet, jf. utkastet til § 7-3 første ledd fjerde punktum.

2.5 Spørsmålet om hvem som skal ha kompetanse til å forlenge fristen for iverksettelse av vedtak om omsorgsovertakelse

2.5.1 Gjeldende rett og høringsnotatets vurderinger og forslag

I henhold til § 4-13 skal et vedtak om omsorgsovertakelse iverksettes så snart som mulig og senest innen seks uker. Dersom vedtaket ikke er iverksatt innen seksukersfristen bortfaller det. Slik gjeldende bestemmelse er utformet, kan «fylkesnemnda», dersom « særlige grunner» tilsier det, forlenge fristen.

Behovet for forlengelse av fristen oppstår som regel etter at vedtaket om omsorgsovertakelse er fattet. Som eksempel på når «særlige grunner»kan tilsi fristforlengelse nevner forarbeidene at barnet holdes skjult for barneverntjenesten, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) pkt. 4.12.

Kompetansen til å forlenge fristen er tillagt en samlet fylkesnemnd. Fylkesnemnda består i den enkelte sak i alminnelighet av nemndas leder, to medlemmer fra et alminnelig medlemsutvalg og to medlemmer fra et utvalg av sakkyndige.

At kompetansen er tillagt en samlet fylkesnemnd har i praksis vist seg å være unødig tungvint og ressurskrevende. Barne- og familiedepartementet foreslo derfor i høringsnotatet å endre bestemmelsen slik at kompetansen til å forlenge fristen legges til fylkesnemndas leder.

Barne- og familiedepartementet foreslo videre at bestemmelsen ble presisert slik at det klart framgår at seksukersfristen løper fra vedtakstidspunktet.

2.5.2 Høringen

52 høringsinstanser har uttalt seg til dette forslaget. 50 av høringsinstansene, herunder 4 fylkesnemnder, 4 fylkesmenn, 6 fylkeskommuner og 27 kommuner, er i det vesentligste enige i departementets forslag. Bare 2 av høringsinstansene, fylkesnemnda i Østfold og fylkesnemnda i Sør- og Nord Trøndelag, har innvendinger mot forslaget.

Fylkesnemnda i Østfold uttaler bl.a.:

«Fylkesnemnda i Østfold har hittil fortolket bestemmelsen slik at «fylkesnemnda» i dette tilfellet også kan bety fylkesnemndas leder. Vår erfaring er at dette også har vært oppfatningen i andre nemnder. Nemndas leder har også selv tatt standpunkt til anmodningen om forlenget frist etter barneverntjenesteloven § 4-13. .... Det kan også reises spørsmål om konsekvensene ved bare å endre denne bestemmelsen. På flere andre områder er det aktuelt for fylkesnemndsleder å fatte avgjørelse alene. Skal man da etter en lovendring som alene omfatter § 4-13, tolke loven antitetisk?»

Fylkesnemnda i Sør- og Nord Trøndelag har begrunnet innvendingene mot forslaget på lignende måte.

En av høringsinstansene tar opp spørsmålet om når et vedtak om omsorgsovertakelse skal regnes som iverksatt. Er det tilstrekkelig at barnet er plassert på et midlertidig plasseringssted eller er det nødvendig at barnet er endelig plassert slik fylkesnemnda har bestemt?

Enkelte av høringsinstansene peker på at det kan være problematisk for kommunene å iverksette et vedtak om omsorgsovertakelse innen fristen, særlig i de tilfellene fylkesnemndene ikke sender vedtaket til partene umiddelbart etter at vedtaket er truffet. Enkelte av høringsinstansene mener på denne bakgrunn at fristens utgangspunkt bør regnes fra vedtaket blir gjort kjent/forkynt for partene og ikke fra vedtakstidspunktet slik departementet har foreslått i høringsutkastet. Andre mener at seksukersfristen bør utvides.

2.5.3 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Departementet er kjent med at det er praksis i mange fylkesnemnder at nemndsleder alene tar stilling til forslag fra kommunen om fristforlengelse etter § 4-13. Etter departementets oppfatning er det imidlertid viktig å sikre at denne praktiseringen er i samsvar med lovens ordlyd, noe et klart flertall av høringsinstansene, herunder flertallet av fylkesnemndene, er enige i.

Det har i praksis oppstått spørsmål om når et vedtak om omsorgsovertakelse skal anses iverksatt. Bakgrunnen for spørsmålet er at det ikke er uvanlig at barn som det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for midlertidig plasseres i beredskapshjem eller institusjon i påvente av endelig plassering i fosterhjem eller en bestemt institusjon. Etter departementets oppfatning skal et vedtak om omsorgsovertakelse anses iverksatt når barnet er plassert utenfor hjemmet selv om barnet er plassert midlertidig i påvente av endelig plasseringssted. En av høringsinstansene har reist spørsmål ved om det bør innføres lengstefrister også for når endelig plassering senest skal finne sted. Etter departementets oppfatning er det viktig at en midlertidig plassering har så kort varighet som mulig. Departementet mener imidlertid det vil være lite hensiktsmessig å innføre en slik frist i loven. Det enkelte barns behov og de faktiske forhold i den enkelte sak kan variere sterkt. Det er heller ingenting i veien for at den enkelte fylkesnemnd, når det er behov for det, stiller vilkår om frist for gjennomføring av den endelige plassering i den enkelte sak.

Da barnevernloven og sosialtjenesteloven ikke inneholder bestemmelser om på hvilken måte vedtak skal meddeles, er vedtakets dato etter departementets syn det mest hensiktsmessige og enkleste utgangspunkt for fristberegningen. Såvidt departementet er kjent med, har fylkesnemndene nå innarbeidet rutiner som sikrer at vedtakene sendes partene umiddelbart etter at vedtaket er fattet.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsutkastet, jf. utkastet til § 4-13.

2.6 Tiltaksplan ved plasseringer etter §§ 4-24 og 4-26

2.6.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov oppstiller krav om at barneverntjenesten skal utarbeide en tiltaksplan når det treffes vedtak om frivillige hjelpetiltak etter § 4-4, jf. § 4-5, og når det treffes vedtak om omsorgsovertakelse etter §§ 4-8 og 4-12, jf. § 4-15 tredje ledd. En slik tiltaksplan skal bl.a. sikre at den hjelp som gis er planlagt og målrettet, og at barneverntjenesten følger opp iverksatte og planlagte tiltak. Planen skal videre skape forutsigbarhet for partene. Gjeldende lov inneholder imidlertid ingen krav om at det skal utarbeides tiltaksplan for barnet når barn med alvorlige atferdsvansker plasseres i institusjon etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26.

Etter §§ 4-24 og 4-26 kan et barn som har vist alvorlige atferdsvansker i form av alvorlig eller gjentatt kriminalitet, ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte, plasseres i institusjon uten at det treffes vedtak om omsorgsovertakelse for barnet. Slik plassering kan skje både med og uten eget samtykke.

Frivillig plassering skjer ved at ungdommen avgir et samtykke til plasseringen til institusjonen, jf. § 4-26 siste ledd. I disse tilfellene kan institusjonen sette som vilkår for institusjonsoppholdet at institusjonen kan holde vedkommende tilbake mot vedkommendes vilje i opptil tre uker regnet fra inntaket. Dersom institusjonsoppholdet er ment å vare i minst tre måneder, kan det settes som vilkår at barnet kan holdes tilbake på institusjonen i opptil tre uker etter at samtykket uttrykkelig er trukket tilbake.

Er barnet under 15 år må både barnet og foreldrene samtykke til plasseringen og tilbakeholdsretten. Er barnet over 15 år, er barnets samtykke tilstrekkelig.

Uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret kan barnet etter § 4-24 plasseres i institusjon for observasjon eller korttidsbehandling i opptil fire uker. Plasseringstiden kan forlenges med opptil fire nye uker. Dersom barnet har behov for langvarig behandling, kan barnet plasseres i behandlings- eller opplæringsinstitusjon i opptil tolv måneder uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret. I særlige tilfelle kan plasseringstiden forlenges med tolv nye måneder.

Vedtak om plassering uten samtykke skal treffes av fylkesnemnda. Vedtaket treffes etter forslag fra kommunens barneverntjeneste, og etter at det er holdt forhandlingsmøte der sakens parter er gitt anledning til å uttale seg, og til å føre vitner og andre bevis. Uansett alder regnes barnet alltid som part i disse sakene, og barnet har bl.a. rett til å la seg bistå av advokat.

Selv om loven ikke oppstiller krav om utarbeidelse av tiltaksplaner for plasseringer etter §§ 4-24 og 4-26, er barneverntjenesten likevel pålagt et oppfølgingsansvar for barnet ved plasseringer etter barnevernloven § 4-24. Det heter i § 4-24 annet ledd tredje punktum at «Barneverntjenesten skal fortløpende følge opp plasseringen.»Det er ikke oppstilt et tilsvarende krav om oppfølging fra barneverntjenestens side ved plasseringer som skjer på grunnlag av samtykke etter § 4-26. Bakgrunnen for dette er nok at en plassering etter § 4-26 i prinsippet kan skje uten barneverntjenestens medvirkning og at den skjer frivillig. I praksis skjer imidlertid også slike plasseringer gjennom barneverntjenesten. Ofte er det også barneverntjenesten som tar initiativet til plasseringen og som motiverer barnet til å avgi nødvendig samtykke.

Det har vist seg at en del plasseringer etter barnevernloven §§ 4-24 og 4-26 skjer uten at ungdommens samlede behov er tilstrekkelig vurdert på forhånd, og uten at det i tilstrekkelig grad er lagt til rette for en planmessig ivaretakelse av de ulike behovene barnet kan ha. Dette kan gjelde både i forhold til ulike behandlingsbehov- og tiltak, behov for skolegang/arbeid, kontakt med biologisk familie o.s.v. Det har videre vist seg at mange av disse plasseringene ikke følges godt nok opp med tanke på jevnlig evaluering av hvorvidt tiltakene gir de ønskede resultater.

2.6.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Barne- og familiedepartementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at det skal utarbeides tiltaksplan for barnet når barn med alvorlige atferdsvansker plasseres i institusjon. Departementet foreslo en hjemmel for departementet til å gi retningslinjer om planens innhold framfor å regulere dette i loven, men la til grunn i høringsnotatet at planen, i tillegg til å angi ungdommens behandlingsbehov og formålet med plasseringen, bør angi alle planlagte tiltak, både de som skal gjennomføres på/av institusjonen og eksterne tiltak, som f.eks. kontakt med ekstern terapeut e.l. Det ble videre forutsatt at planen også bør angi hvordan ungdommens rett til skolegang skal ivaretas, hvilken kontakt ungdommen skal ha med biologisk familie, eventuell bistand til biologisk familie og hvilken instans som skal ha ansvaret for de ulike tiltakene.

Barne- og familiedepartementet foreslo videre at kravet om tiltaksplan både skal omfatte plasseringer som skjer på grunnlag av samtykke, jf. § 4-26, og plasseringer som skjer uten eget samtykke, jf. § 4-24. For plasseringer som skjer på grunnlag av samtykke, må kravet om tiltaksplan likevel begrenses til de tilfellene barneverntjenesten har medvirket til plasseringen. Som ovenfor omtalt, vil dette antakelig dreie seg om de aller fleste.

For plasseringer som skjer uten ungdommens samtykke, jf. § 4-24, foreslo departementet at tiltaksplanen skal foreligge allerede på vedtakstidspunktet slik at avgjørelsesorganet - fylkesnemnda - får et bedre grunnlag for å treffe sin avgjørelse. For plasseringer som skjer på grunnlag av samtykke, ble det imidlertid foreslått å ikke stille absolutt krav om at planen skal foreligge før tiltaket iverksettes. Dette ble begrunnet med at det i disse tilfellene ofte kan være behov for å iverksette plasseringen raskere enn det vil være mulig å utarbeide en tiltaksplan.

Departementet foreslo i høringsnotatet at krav om tiltaksplan skal omfatte både korttids- og langtidsplasseringer.

Når plasseringen skjer med samtykke fra ungdommen, må samtykket - etter forslaget - også omfatte tiltaksplanen. Når ungdommen er under 15 år skal også foreldrene samtykke til plasseringen, og i disse tilfellene er derfor også foreldrenes samtykke til tiltaksplanen nødvendig. Tiltaksplanen må derfor i disse tilfellene utarbeides i samarbeid med ungdommen og eventuelt foreldrene.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at også i de tilfeller plasseringen skjer uten samtykke, bør tiltaksplanen så langt som mulig utarbeides i samarbeid med ungdommen. I mange tilfeller vil imidlertid dette ikke la seg gjøre fordi ungdommen motsetter seg selve plasseringen. Det kan imidlertid være større mulighet til å få ungdommen til å samarbeide om en senere revurdering av tiltaksplanen når plasseringen har vart en tid. I alle tilfeller er det viktig at ungdommen i så stor grad som mulig gis anledning til å ta del i utarbeidelsen av tiltaksplanen.

Ved plasseringer etter §§ 4-24 og 4-26 vil mange instanser være involvert i de ulike tjenester og tiltak som settes inn i forhold til barnet. Den enkelte institusjon vil ha ansvaret for den daglige oppfølgingen og behandlingen av barnet. Mange av de spørsmål som det må tas stilling til i forbindelse med utarbeidelse av tiltaksplan vil høre under den kommunale barneverntjenestens ansvarsområde. Bl.a. er det den kommunale barneverntjeneste som har ansvaret for oppfølgingen av hvordan det går med barnet, og som eventuelt må ta initiativet til å avslutte tiltaket og eventuelt vurdere nye tiltak dersom det iverksatte tiltaket ikke fungerer som forutsatt. Fylkeskommunen har ansvaret for å bistå barneverntjenesten i kommunene med å skaffe institusjonsplass og har det faglige og økonomiske ansvaret for tilbudet, samt for eventuelle tilknyttede spesialisttjenester. Fylkeskommunen har også et ansvar for skoletilbudet for barn som er plassert i institusjon. Dette gjelder både grunnskole og videregående skole. Det er derfor viktig at både kommune, fylkeskommune og institusjon samarbeider om utarbeidelse av tiltaksplanen slik at det allerede på dette stadiet av saken er størst mulig enighet om hvilke tiltak barnet har behov for på kort og lang sikt, og hvordan disse behovene kan ivaretas.

Da det er den kommunale barneverntjenesten som tar initiativ til plasseringen, foreslo departementet at det formelle ansvaret for å sørge for at det utarbeides tiltaksplan legges til kommunens barneverntjeneste. I mange tilfeller vil det imidlertid være mest hensiktsmessig at institusjonen eller fylkeskommunen utarbeider tiltaksplanen helt eller delvis (i samarbeid med kommunens barneverntjeneste og eventuelt barn og foreldre). Det formelle ansvaret for at tiltaksplan blir utarbeidet bør likevel ligge hos den kommunale barneverntjenesten. Departementet foreslo imidlertid en plikt for fylkeskommunen til å bistå i utarbeidelse og oppfølgingen av planen når fylkeskommunen bistår kommunens barneverntjenesten med selve plasseringen, og har det økonomiske ansvaret for plasseringen.

2.6.3 Høringen

75 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Ingen av høringsinstansene, bortsett fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, er uenige i forslaget om å lovfeste en plikt til å utarbeide tiltaksplan for denne gruppen ungdom. Flere av høringsinstansene har imidlertid synspunkter på hvilke krav som bør stilles til tiltaksplanen og enkelte er delvis uenige i det nærmere innholdet i den foreslåtte bestemmelsen.

Kommunal- og arbeidsdepartementet mener at forslaget om tiltaksplan ikke er i tråd med de generelle prinsippene for statlig styring om at kommunene må ha frihet til å løse pålagte oppgaver basert på lokale forutsetninger, og mener at det ikke er tilstrekkelig behov for å lovfeste krav om tiltaksplan.

Enkelte høringsinstanser mener at det ikke bør oppstilles krav om at tiltaksplanen alltid skal foreligge på vedtakstidspunktet ved plasseringer etter lovens § 4-24, mens andre mener det er så viktig at tiltaksplanen foreligger på vedtakstidspunktet at dette også bør gjelde ved plasseringer etter § 4-26. De av høringsinstansene som mener at det ikke bør oppstilles absolutte krav om at planen skal foreligge på vedtakstidspunktet har ulike begrunnelser for dette. Fylkesnemnda i Hordaland begrunner sitt standpunkt med at det er prinsipielt betenkelig at andre enn fylkesnemnda skal ta stilling til barnets behandlingsbehov forut for behandlingen i fylkesnemnda. Fylkesnemnda i Hordaland mener derfor at bestemmelsen bør utformes slik at tiltaksplanen ikke skal utarbeides før etter at fylkesnemnda har fattet vedtak i saken.

Enkelte av fylkeskommunene mener at den foreslåtte bestemmelsen om at fylkeskommunen skal bistå kommunene i utarbeidelsen av tiltaksplan, må ses i sammenheng med andre krav til fylkeskommunene om bistand til kommunene i denne type saker. Enkelte viser til Barne- og familiedepartementets handlingsplan for barn og unge med alvorlige atferdsvansker der det blant annet oppstilles krav om at fylkeskommunene skal ha en tjeneste (konsultasjonstjeneste) som skal være tilgjengelig for kommunen i saker der det vurderes å plassere barn etter lovens §§ 4-24 og 4-26. Østfold fylkeskommune mener at forslaget vil få økonomiske konsekvenser for fylkeskommunene.

Fylkesmannen i Aust-Agder stiller spørsmål om hvilke konsekvenser det vil ha om tiltaksplanen ikke foreligger i tide, og til hvilke muligheter parten vil ha til å påvirke og forandre planen underveis. Fylkesmannen i Aust-Agder foreslår også at tiltaksplanene bør forelegges fylkesmannen til godkjenning.

Enkelte av kommunene mener at det bare bør oppstilles krav om at tiltaksplaner skal utarbeides ved langtidsplasseringer. En del av kommunene tar også opp forholdet til fylkeskommunen, og forutsetter at fylkeskommunens bistand må være av veiledende art og etter initiativ fra kommunen. En kommune foreslår at tiltaksplanen bør vedtas av fylkesnemnda.

Flere av høringsinstansene peker på at tilbudene til ungdom med alvorlige atferdsvansker generelt er for dårlige, spesielt på tiltakssiden og at krav om tiltaksplaner ikke er tilstrekkelig til å sikre denne gruppen godt nok. I denne sammenheng foreslår flere av høringsinstansene en del ulike tiltak som ligger utenfor forslaget til bestemmelse om tiltaksplan. Disse blir derfor ikke nærmere omtalt her.

2.6.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Kommunens barneverntjeneste må, før den legger en sak med forslag om plassering i institusjon uten eget samtykke fram for fylkesnemnda, foreta en grundig vurdering av den unges behandlings- og opplæringsbehov og hvordan dette behovet skal ivaretas. Fylkeskommunen har et ansvar for å bistå kommunen i å vurdere egnet plassering. At kommunen, i samarbeid med fylkeskommunen, foretar denne vurderingen forut for fylkesnemndas behandling av saken er nødvendig for at fylkesnemnda skal kunne vurdere om vilkårene for plassering er til stede og for om det foreslåtte tiltaket kan ivareta ungdommens samlede behov. Departementet mener at barneverntjenestens og fylkeskommunens vurderinger av formål med plasseringen og planlagte tiltak bør nedfelles i et utkast til tiltaksplan som bør foreligge når fylkesnemnda skal behandle saken slik at fylkesnemnda får et bedre grunnlag for å vurdere om de planlagte tiltakene er i samsvar med ungdommens behov. Etter departementets forslag er fylkesnemnda ikke bundet av de vurderinger kommunen eller fylkeskommunen har foretatt, og kommunen må derfor foreta nødvendige justeringer og endringer av tiltaksplanen dersom fylkesnemndas vedtak eller de forutsetninger som er lagt til grunn for dette avviker fra innholdet i barneverntjenestens utkast til tiltaksplan. For å unngå tvil om dette spørsmålet, vil departementet derfor foreslå at det skal framgå av bestemmelsen at det er utkast til tiltaksplan som skal foreligge på vedtakstidspunktet, og at endelig tiltaksplan skal foreligge snarest mulig etter at fylkesnemndas vedtak foreligger.

Det er viktig at ungdommens situasjon og behov vurderes fortløpende etter at vedtaket er iverksatt. At barneverntjenesten skal foreta en fortløpende oppfølging av plasseringen følger direkte av loven når det gjelder plasseringer som gjennomføres uten samtykke, jf. § 4-24 annet ledd siste punktum. I henhold til denne bestemmelsen skal tiltaket også vurderes på nytt når plasseringen har vart i seks måneder. Dersom ungdommens situasjon og behov endrer seg etter en tid må tiltaksplanen selvsagt endres tilsvarende uavhengig av om plasseringen skjer med eller uten samtykke. Departementet har kommet til at dette bør framgå av bestemmelsen. Blant annet på bakgrunn av nødvendigheten av å endre planen underveis, er det departementets oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at fylkesnemnda skal vedta eller at fylkesmannen skal godkjenne planen slik enkelte høringsinstanser har foreslått.

Etter departementets oppfatning bør det utarbeides tiltaksplan for barnet uavhengig av varigheten av plasseringen. Dette vil kunne bidra til å sikre at også de plasseringer som er ment å være kortvarige, blir gjenstand for nødvendige vurderinger på forhånd. Hvor utfyllende planen skal være, vil imidlertid selvsagt måtte avhenge av den forutsatte varigheten av plasseringen. Det vil måtte stilles større krav til innholdet i tiltaksplan for en plassering som er ment å vare i 12 måneder enn en plassering som er ment å vare i 1 måned. Departementet vil imidlertid for ordens skyld presisere at forslaget om plikt til å utarbeide tiltaksplan ikke er ment å omfatte plasseringer som foretas på grunnlag av midlertidig vedtak i henhold til § 4-25 annet ledd jf. § 4-24. Disse plasseringene iverksettes i akuttsituasjoner og det synes derfor lite hensiktsmessig å pålegge en plikt til å utarbeide tiltaksplaner i disse tilfellene. Blir en akuttplassering senere avløst av en plassering etter § 4-24 eller § 4-26, skal det imidlertid utarbeides tiltaksplan på vanlig måte.

Når det gjelder ansvarsforholdet mellom kommunen og fylkeskommunen, vil departementet vise til at fylkeskommunen etter gjeldende lov har et ansvar for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. lovens 2-2. Fylkeskommunens ansvar inntrer etter anmodning fra kommunen. Forslaget om at fylkeskommunen skal bistå kommunen med utarbeidelse av tiltaksplan er ikke ment å innebære noen endring i dette ansvarsforholdet. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen utformes slik at det klart framgår at fylkeskommunens plikt til å bistå kommunen med utarbeidelse av tiltaksplan inntrer etter kommunens anmodning. Forslaget til bestemmelse pålegger ikke fylkeskommunen nye forpliktelser utover å bistå kommunene med utarbeidelse av tiltaksplan. Forslaget til bestemmelse om plikt for fylkeskommunen til å bistå kommunen med utarbeidelse av tiltaksplan er uavhengig av fylkeskommunens organisering av sin virksomhet.

Når det gjelder økonomiske konsekvenser av forslaget, vises til kapittel 4.

Forslaget til bestemmelse om tiltaksplan for barn med alvorlige atferdsvansker, vil ikke alene være tilstrekkelig til å sikre denne gruppen barn og unge gode nok tiltak. Krav om tiltaksplan vil i imidlertid være ett av flere virkemidler som kan bidra til å målrette tiltakene i større grad. Parallelt med å foreslå bestemmelse om tiltaksplan har departementet iverksatt flere tiltak for å heve og sikre den faglige kvaliteten i arbeidet med barn og unge med alvorlige atferdsvansker. Eksempelvis har departementet bevilget midler til etablering av fylkeskommunale konsultasjonstjenester. I tillegg har departementet fullfinansiert etableringen av et eget forsknings- og undervisningsopplegg ved Universitetet i Oslo hvor behandling av atferdsvansker skal være det sentrale undervisnings- og forskningsmål.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse som avviker noe fra forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til § 4-28.

2.7 Frist for oversendelse av sak til fylkesnemnda når det er truffet midlertidig vedtak om særlige tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker

2.7.1 Gjeldende rett

Som omhandlet under pkt. 2.6. kan barn med alvorlige atferdsvansker med hjemmel i barnevernloven § 4-24 tas inn i og tilbakeholdes i institusjon uten eget samtykke eller med samtykke fra den som har foreldreansvaret. Det kan treffes vedtak om «observasjon, undersøkelse eller korttidsbehandling i opptil fire uker», jf. første ledd, eller det kan treffes vedtak om langtidsplassering i opptil tolv måneder, jf. annet ledd. Både vedtak etter første og annet ledd skal treffes av fylkesnemnda, jf. § 4-25 annet ledd første punktum.

Etter barnevernloven § 4-25 annet ledd annet punktum kan barneverntjenesten og påtalemyndigheten treffe midlertidig vedtak om å plassere barn med alvorlige atferdsvansker i institusjon etter barnevernloven § 4-24. Vilkåret for å treffe akuttvedtak er at barnet kan bli vesentlig skadelidende om vedtaket ikke treffes og gjennomføres straks, jf. § 4-6 annet ledd, som er gitt tilsvarende anvendelse.

Dersom barneverntjenesten mener det er nødvendig med fortsatt plassering etter § 4-24 utover akuttsituasjonen må den sende forslag til tiltak til fylkesnemnda innen en nærmere fastsatt frist. Dersom slikt forslag ikke er sendt fylkesnemnda innen fristen, faller vedtaket bort, jf. barnevernloven § 4-6 siste ledd jf. § 4-25.

§ 4-6 fjerde ledd regulerer hvilke frister som gjelder for oversendelse av sak til fylkesnemnda dersom barneverntjenesten mener det er behov for plassering utover akuttsituasjonen. Hovedregelen er en seksukersfrist. Fristen er to uker «hvis det gjelder tiltak etter § 4-24 første ledd.»

Ordlyden i gjeldende bestemmelse kan tolkes slik at fristen for oversendelse av forslag til tiltak til fylkesnemnda er seks uker, som er den alminnelige fristen når det er truffet akuttvedtak etter § 4-6, dersom akuttvedtaket viser til § 4-24 annet ledd. Departementet har lagt til grunn at det i alle tilfeller gjelder en to-ukers frist. Fylkesnemndenes praksis er, så langt departementet kjenner til, noe ulik.

2.7.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

For å unngå videre tolkningstvil om dette spørsmålet, foreslo departementet i høringsnotatet at bestemmelsen presiseres slik at det uttrykkelig framgår at når det er truffet akuttvedtak med hjemmel i barnevernloven § 4-25 skal fristen for oversendelse av forslag til tiltak til fylkesnemnda være to uker. Det er her tale om svært inngripende tiltak. Tiltakene bør derfor ikke kunne opprettholdes i lengre tid uten at saken er oversendt fylkesnemnda for behandling.

2.7.3 Høringen

62 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 46 instanser er enige i behovet for å presisere hvilken frist som skal gjelde, bare 2 er klart uenige mens de resterende 14 instansene har uttalt seg uten å ta klart stilling til forslaget i høringsnotatet.

Enkelte høringsinstanser, og da i særlig grad kommunene, mener at den foreslåtte fristen er for kort, og enkelte mener at dette kan føre til at kommunens utredninger og fylkesnemndas grunnlag for å behandle saken blir for dårlig.

2.7.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Høringen har vist at det er et stort behov for å presisere bestemmelsen. Blant annet viser høringsuttalelsene fra fylkesnemndene at disse har tolket og praktisert bestemmelsen ulikt.

Når det gjelder fristens lengde, er det departementets oppfatning at hensynet til barnets rettssikkerhet tilsier at fristen er så kort som mulig. Det er i disse tilfellene tale om særdeles inngripende tiltak overfor barn og ungdom.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med forslaget i høringsutkastet, jf. utkastet til § 4-6 fjerde ledd.

2.8 Fylkeskommunens ansvar for at private institusjoner drives i samsvar med loven m.m. når disse benyttes som plasseringssted for barn som omfattes av barnevernloven

2.8.1 Gjeldende rett og høringsnotatets vurderinger og forslag

Fylkeskommunen har i henhold til barnevernloven § 5-1 et ansvar for å opprette og drive barneverninstitusjoner i den utstrekning det er behov for slike institusjoner i fylket. Fylkeskommunen har videre et ansvar for å utarbeide en plan for løsningen av disse oppgavene, jf. § 5-2. Fylkeskommunen kan alene eller sammen med andre fylkeskommuner følge opp sitt ansvar ved å ha et institusjonstilbud som tilsvarer behovet for plasser i fylket, jf. § 5-3. For å kunne ivareta ansvaret kan fylkeskommunen innpasse private institusjoner i sin plan ved å inngå avtale med private institusjoner om at fylket skal disponere plassene. Blir det inngått slik avtale skal fylkeskommunen dekke institusjonens driftsutgifter etter et godkjent budsjett, jf. § 5-5. Når det gjelder private institusjoner som er innpasset på fylkeskommunens plan skal institusjonen være underlagt de samme faglige krav og kontrollordninger som fylkeskommunens egne institusjoner.

Når barn plasseres i institusjon med hjemmel i barnevernloven, skjer dette i hovedsak enten på grunnlag av vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven § 4-12, på grunnlag av en frivillig plassering, jf. § 4-4 femte ledd, eller på grunnlag av vedtak om særlig tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker, jf. §§ 4-24 og 4-26. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for et barn er plasseringsalternativene i alminnelighet begrenset til å gjelde fosterhjem eller institusjoner som er innpasset på fylkeskommunens plan, jf. § 4-14 a og b. Er barnet funksjonshemmet kan barnet også plasseres i opplærings- eller behandlingsinstitusjon dersom dette er nødvendig på grunn av funksjonshemningen, jf. § 4-14 c. Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse for et barn, kan det således i utgangspunktet ikke benyttes private institusjoner med mindre disse er innpasset i fylkeskommunens plan.

Når grunnlaget for plasseringen er § 4-4 femte ledd eller §§ 4-24 og 4-26 er det ikke stilt uttrykkelig krav i loven om at en privat institusjon skal være innpasset på fylkeskommunens plan for å kunne benyttes. I disse tilfellene er det derfor lagt til grunn at det også kan benyttes private institusjoner som ikke er innpasset på fylkeskommunens plan.

Når det gjelder bruk av private institusjoner som ikke er innpasset på fylkeskommunens plan i henhold til § 5-5, bestemmer § 5-8 at kommunen har et ansvar for å undersøke og følge med i at institusjonen drives i samsvar med loven og at institusjonen ellers drives på forsvarlig måte. Fylkeskommunen er imidlertid ikke pålagt et tilsvarende ansvar etter denne bestemmelsen. Etter § 2-2 har fylkeskommunen ansvar for å bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet, og har etter § 5-5 ansvar for å etablere og drive institusjoner. Spesielt når det gjelder tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker har ikke fylkeskommunene tilstrekkelige antall plasser i institusjoner som er innpasset i fylkeskommunale planer, og løser derfor behovet for tiltak med å tilby kommunene plasser i private institusjoner som ikke er innpasset på fylkeskommunens planer. Barne- og familiedepartementet la derfor i høringsnotatet til grunn at fylkeskommunen i slike tilfelle - i likhet med kommunen - bør ha et tilsvarende ansvar som kommunen er pålagt etter § 5-8. Departementet pekte i høringsnotatet på at når bestemmelsen ikke ble slik utformet, henger dette sammen med at en under lovforberedelsene først og fremst antok at det ville være kommunene og brukerne selv - og ikke fylkeskommunene - som ville initiere plassering i rent private tiltak. Det heter bl.a. om dette i NOU 1985:18:

«Plassering i denne type institusjoner skjer i dag dels ved brukernes eget initiativ, dels ved formidling gjennom sosialkontorer med dekning av oppholdsutgifter gitt som sosialhjelp. En skal ikke se bort fra at problemenes vanskelighetsgrad i de enkelte tilfelle, samt knapphet på tilgjengelige institusjonsplasser i ordinære institusjoner, kan være årsak til at en del plasseringer skjer på spinkelt saklig og faglig grunnlag.»

Som ovenfor nevnt er imidlertid situasjonen i dag slik at fylkeskommunen i en del tilfeller i stedet for å inngå avtaler med private institusjoner om innpassing på fylkeskommunens plan kjøper enkeltplasser i private institusjoner. Departementet la i høringsnotatet til grunn at det i slike tilfeller er urimelig at ansvaret for å undersøke og følge med i om institusjonen drives forsvarlig etter loven bare er pålagt kommunen.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en endring av § 5-8 som innebærer at fylkeskommunen pålegges det samme ansvaret som kommunen for at institusjonen drives i samsvar med lov og forskrifter og for øvrig drives forsvarlig dersom slike institusjoner benyttes.

2.8.2 Høringen

28 høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til dette forslaget innen høringsfristen. Alle, herunder Barneombudet, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiereog Norsk Barnevernsamband samt en rekke fylkesmenn og fylkeskommuner støtter i det vesentligste forslaget. Telemark fylkeskommune uttaler bl.a.:

«Fylkeshelsesjefen ser endringsforslaget som en riktig presisering som understreker det reelle ansvar fylkeskommunen har for plasseringer i tiltak utenfor den fylkeskommunale tiltakskjeden.»

Enkelte av høringsinstansene stiller imidlertid spørsmål ved den økende bruken av private institusjoner uten fylkeskommunal avtale og ved kvaliteten på disse tiltakene. Enkelte, herunder Norsk Barnevernsamband og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, foreslår bl.a. at det må vurderes å innføre en forhåndsgodkjenningsordning for slike tiltak.

Østfold fylkeskommuneuttaler:

«Endringen betyr at fylkeskommunen må ta et større ansvar for kvalitetssikringen av de institusjonene som fylkeskommunen, sammen med kommunen, gir økonomisk støtte til. Endringsforslaget vil kunne medvirke til at oppfølgingen av de private tiltakene blir bedre og at kvaliteten på tilbudet som gis den enkelte klient forbedres. Samtidig vil økt kontroll og innsyn gi mulighet for bedre styring av kostnadene som følger av å benytte private institusjoner. Departementets forslag innebærer en presisering av ansvarsforholdene og fylkeskommunen støtter dette.

Etter departementets oppfatning vil ikke forslaget ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Fylkeskommunen deler ikke departementets oppfatning av dette. Kommunene i Østfold hadde i 1997 47 ungdommer plassert i 23 private institusjoner i 9 fylker. Østfold fylkeskommune refunderte utgifter til disse plasseringene. Et utvidet ansvar av oppfølging av tiltakene vil reelt føre til et merarbeid for barnevernets fagstab og et tilsvarende økt bemanningsbehov.»

2.8.3 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Departementet er kjent med at kvaliteten på mange av de private institusjoner som benyttes som tiltak med hjemmel i barnevernloven ikke er god nok. Særlig gjelder dette med hensyn til krav til den faglige kvaliteten. Etter departementets oppfatning vil ikke en godkjenningsordning løse disse problemene, og finner derfor ikke grunn til å foreslå slike endringer.

Det er først og fremst når det gjelder tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker at fylkeskommunene har mangel på egne tiltak. For å bedre kvaliteten på disse tilbudene har departementet utarbeidet en handlingsplan for barn og unge med alvorlige atferdsvansker, jf. Rundskriv Q-12/97.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt forslaget vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser, vil departementet vise til at forslaget innebærer en presisering av de reelle ansvarsforhold. Det vises forøvrig til kapittel 4.

Departementet vil på bakgrunn av høringen opprettholde forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til § 5-8.

2.9 Rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak - lovendring med sikte på adgang for kommunen til å bringe fylkesnemndas vedtak inn for domstolene til rettslig overprøving

2.9.1 Gjeldende rett

Når fylkesnemnda treffer vedtak i en sak skjer dette etter at kommunens barneverntjeneste eller sosialtjeneste har fremmet et forslag til tiltak. Etter barnevernloven kan dette f.eks. være forslag om omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar eller plassering og tilbakehold i institusjon av barn med alvorlige atferdsvansker. Etter sosialtjenesteloven foreslår sosialtjenesten plassering og tilbakeholdelse i institusjon av rusmiddelmisbrukere, herunder gravide rusmiddelmisbrukere. Når fylkesnemnda treffer vedtak som gir kommunen medhold i sitt forslag, dvs. at fylkesnemnda treffer vedtak om omsorgsovertakelse eller om tilbakehold i institusjon av rusmiddelmisbruker, kan den private part (barnets foreldre etter barnevernloven eller rusmiddelmisbrukeren selv etter sosialtjenesteloven) bringe fylkesnemndas vedtak inn for domstolene til rettslig overprøving. Når fylkesnemnda treffer vedtak som ikke gir kommunen medhold, dvs. at det ikke treffes vedtak om omsorgsovertakelse eller tilbakehold i institusjon, kan imidlertid kommunen etter gjeldende rett ikke kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak. Dette ble fastslått av Høyesteretts kjæremålsutvalg i en kjennelse inntatt i Rt. 1993 s. 1443. Kjennelsen innebærer at sosialtjenesteloven § 9-10, jf. barnevernloven § 7-1 bokstav i, ikke kan forstås slik at kommunen har adgang til å bringe fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven inn for domstolene til rettslig overprøving. Det er etter dette bare den private part som kan kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak.

Kjæremålsutvalget uttalte bl.a. følgende:

«Lagmannsretten vil forankre en antatt søksmålskompetanse for kommunen i § 9-10 første ledds første punktum. Kjæremålsutvalget kan ikke se at det er noen dekning for dette i lovteksten eller lovforarbeidene. Det avgjørende er ikke hva departementet muligens har ønsket, men hva lovgiveren har vedtatt eller iallfall kan sies å ha gitt sin tilslutning til. Skulle man likevel anta at det er en søksmålskompetanse for kommunen, måtte dette etter kjæremålsutvalgets mening eventuelt forankres i annet punktum, der lovforarbeidene iallfall har en klar passus om partskompetanse for kommunen. Spørsmålet er imidlertid om dette er tilstrekkelig. Lovteksten sier ikke i seg selv noe om kommunens eventuelle søksmålskompetanse, og det er i motivene bare en enkeltstående setning om dette. Det er således ingen drøftelse av dette spørsmålet som er egnet til å henlede Stortingets oppmerksomhet på dette som lovgiver. Dette ville det etter utvalgets mening vært så meget større grunn til som det her er tale om en viktig omlegning i forhold til det tidligere system, en omlegning som vil være vanskelig forenlig med reglene i tvistemålsloven kapittel 33, som § 9-10 viser til, og som - iallfall som utgangspunkt - vil være i strid med det som ellers gjelder ved søksmål om forvaltningsvedtak. Kjæremålsutvalget finner etter dette at sosialtjenesteloven § 9-10 ikke kan forstås slik at kommunen kan reise sak om gyldigheten av fylkesnemndas vedtak.»

Kjennelsen innebærer at det må en lovendring til dersom kommunen skal kunne kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven og sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a.

2.9.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det for vedtak etter barnevernloven kan anføres vektige argumenter både for og mot en slik lovendring. Som argument foren lovendring ble anført de alvorlige konsekvenser det kan ha for et barn dersom det feilaktig ikke blir truffet vedtak om f.eks. omsorgsovertakelse, og at det derfor vil være en rettssikkerhetsgaranti for barnet at kommunen har søksmålskompetanse i slike tilfeller.

Som argument moten lovendring ble anført den merbelastning dette vil innebære for den private part. Søksmål fra kommunens side forutsetter at den private part har fått medhold i fylkesnemnda, dvs at fylkesnemnda ikke har tatt kommunens forslag om tvangstiltak til følge. Etter dagens system avsluttes en sak i slike tilfeller når fylkesnemnda har truffet vedtak. Dersom kommunen gis søksmålskompetanse, og benytter sin adgang til å bringe fylkesnemndas vedtak inn for domstolene, vil det enda gå lang tid før saken er endelig avgjort. Det ble i høringsnotatet vist til at søksmålskompetanse for kommunen av denne grunn vil kunne innebære en merbelastning for de private parter, i det de må leve med usikkerhet med hensyn til det endelige utfallet av saken i lang tid etter at fylkesnemnda har truffet vedtak. Det ble også vist til at dersom kommunen benytter søksmålsadgangen vil dette kunne øke konflikten mellom kommunen og de private parter, noe som kan være et lite gunstig utgangspunkt for samarbeid om eventuelle nødvendige hjelpetiltak.

Når det gjelder saker etter barnevernloven, ga Barne- og familiedepartementet uttrykk for noe tvil med hensyn til spørsmålet om lovendring, og ba om høringsinstansenes syn.

Når det gjelder spørsmålet om søksmålskompetanse for kommunen i saker etter sosialtjenesteloven §§ 6-2 og 6-2a, viste Sosial- og helsedepartementet særlig til de garantier for rettssikkerheten kommunens søksmålsadgang representerer og de konsekvenser det kan ha for rusmiddelmisbrukeren, og i tilfelle av gravide misbrukere også for fosteret, dersom fylkesnemnda feilaktig unnlater å fatte vedtak om tilbakeholdelse.

I samråd med Sosial- og helsedepartementet foreslo Barne- og familiedepartementet en endring av sosialtjenesteloven § 9-10 slik at det framgår at fylkesnemndas vedtak kan bringes inn for herreds- og byretten både av den private part og av kommunen.

2.9.3 Høringen

83 høringsinstanser har avgitt uttalelse. 70 av høringsinstansene mener at kommunen bør gis slik adgang, 6 høringsinstanser er av ulike grunner uenige mens 7 ikke har tatt endelig stilling til spørsmålet. De fleste av høringsinstansene har først og fremst uttalt seg om hvorvidt kommunene bør gis adgang til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak etter barnevernloven.

Blant de høringsinstansene som mener at kommunene bør gis adgang til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak er Barneombudet, et stort flertall av de fylkesmenn, fylkeskommuner og kommuner som har avgitt uttalelse, Norsk fosterhjemsforening, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere og Redd Barna.

Blant de høringsinstansene som går i mot forslaget er Norsk Psykologforening, 1 fylkeskommune, 1 fylkesnemnd og 2 kommuner.

De høringsinstansene som mener kommunene bør gis adgang til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak begrunner dette først og fremst med hensynet til barnets/rusmiddelmisbrukerens rettssikkerhet, og de alvorlige konsekvensene det vil ha for barnet, rusmiddelmisbrukeren og eventuelt gravide misbrukeres foster dersom det blir truffet et feilaktig vedtak. Mange av kommunene peker på at barneverntjenesten representerer barnets interesser i saker som behandles for fylkesnemnda, og mener at barnets rettssikkerhet svekkes når barneverntjenesten ikke har mulighet til å kreve overprøving av fylkesnemndas vedtak. Når det gjelder belastningen for barnet og familien når sakene trekkes ut i tid ved en rettslig overprøving, uttaler flere av kommunene at dette hensynet vil bli tatt med i vurderingen når kommunene skal ta stilling til spørsmålet om overprøving, og at dette vil medvirke til at kommunene vil kreve rettslig overprøving bare unntaksvis.

De av høringsinstansene som går i mot å gi kommunene søksmålskompetanse, begrunner dette hovedsakelig med at barneverntjenestens mulighet til å hjelpe familien videre vil bli redusert dersom kommunen benytter sin adgang til å bringe fylkesnemndas vedtak inn for domstolene. Høgskolen i Finnmark uttaler bl.a.:

«En kan i dette spørsmålet ikke sidestille den private part og kommunen. Når den private part har anledning til å ta saken opp med høyere rettsinstanser så handler dette om mulighetene til å klage på inngrep fra offentlig myndighet. Når en sak har vært behandlet i fylkesnemnda og det er fattet vedtak om at det ikke er grunnlag for å overta omsorgen er det vår oppfatning at alle parter - og ikke minst barna - er tjent med at barnevernet går inn og jobber for å roe ned situasjonen og evt. sette inn hjelpetiltak i stedet for å bruke kreftene på å fremme saken for høyere rettsinstanser.»

Enkelte høringsinstanser mener det er betenkelig å etablere et system der domstolene skal fatte vedtak om tvangstiltak i første instans. Enkelte peker også på at reglene i tvistemålsloven kapittel 33, som vil komme til anvendelse ved den rettslige overprøvingen i disse tilfellene, er utformet med tanke på overprøving av tvangsinngrep overfor en privat part og derfor ikke uten videre vil være egnet dersom det er kommunen som krever rettslig overprøving av et vedtak som går ut på at det ikke er grunnlag for å vedta tvangsinngrep.

2.9.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Fylkesnemndas vedtak får store konsekvenser for dem det gjelder. Dette gjelder hva enten vedtaket treffes med hjemmel i barnevernloven og gjelder tiltak for barn eller om det treffes med hjemmel i sosialtjenesteloven og gjelder tiltak for rusmiddelmisbrukere og eventuelt gravide misbrukeres foster. Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet har blant annet på bakgrunn av høringen kommet til at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tilsier at kommunen bør ha adgang til å kreve rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak. Dette hensynet må gå foran hensynet til den belastning det kan innebære for den private part og dennes pårørende ved at den enkelte sak trekker noe ut i tid på grunn av overprøvingen. Departementet legger til grunn at kommunen derfor grundig må vurdere belastningen for den private part ved at kommunen forfølger saken. Departementet vil imidlertid vise til at det kan ha svært alvorlige konsekvenser for den enkelte dersom fylkesnemnda feilaktig kommer til at det ikke er grunnlag for å treffe vedtak om tiltak. I slike tilfelle vil det være en særlig rettssikkerhetsgaranti for den enkelte at det finnes mulighet til overprøving av domstolene, og departementet vil derfor opprettholde høringsnotatets forslag, jf. utkastet til sosialtjenesteloven § 9-10 første ledd.

Når det gjelder innvendingene fra enkelte høringsinstanser om at tvistemålsloven kap. 33, som gjelder ved overprøvingen av disse sakene, ikke er utformet med tanke på overprøving av et vedtak om at det ikke er grunnlag for tvangsinngrep, er departementet enig i at ikke alle bestemmelsene i tvistemålsloven kap. 33 kan anvendes direkte. Disse bestemmelsene er bl.a. utformet med utgangspunkt i at det alltid er den private part som er saksøker og at den offentlige part er saksøkt. Departementet vil derfor foreslå en endring i sosialtjenesteloven § 9-10 sjette ledd, nåværende femte ledd, om at tvistemålsloven kap. 33 skal gjelde tilsvarende så langt den passer, jf. utkastet.

2.10 Kommunens saksomkostninger ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak

2.10.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett dekker kommunene sine egne saksomkostninger både ved fylkesnemndsbehandlingen og ved den rettslige overprøvingen av fylkesnemndas vedtak.

I forarbeidene til gjeldende barnevernlov, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) Om lov om barneverntjenester, er det klart forutsatt at kommunen skal dekke egne saksomkostninger ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak. Det heter bl.a. om dette på s. 102 i proposisjonen:

«Lovforslaget forutsetter videre at vedtak fra fylkesnemnda kan bringes inn for det ordinære rettsapparatet, og at kommunen skal stå som saksøkt i slike saker. Både barnets foreldre og barneverntjenesten vil dermed kunne benytte advokat i flere instanser. Departementet antar at den nye loven vil kunne føre til at noen flere saker bringes inn for domstolene. Det vil i så fall medføre noe økte kostnader i saksforberedelse for kommunene, bl.a. i form av økte utgifter til juridisk bistand i kommuner som mangler juridisk kompetanse til å føre slike saker selv. ........»

Spørsmålet om ansvaret for kommunens saksomkostninger ble behandlet av Høyesteretts kjæremålsutvalg i en kjennelse i 1994, inntatt i Rt. 1994 s. 678. En kommune hevdet at staten etter tvistemålsloven § 483 var forpliktet til å dekke kommunens omkostninger som part i barnevernsaker. Høyesteretts kjæremålsutvalg kom til at domstolen i en sak mellom kommunen og privat part ikke har kompetanse til å ta stilling til krav om hvorvidt staten er forpliktet til å dekke kommunens saksomkostninger, men unnlot å ta stilling til hvorvidt staten er forpliktet til å dekke kommunens saksomkostninger etter tvml. § 483 ved et eventuelt refusjonskrav mot staten. Kjæremålsutvalget uttalte at saken hadde framstått som tvilsom, og at konsekvensene av at kommunen etter den nye barnevernloven er blitt part i barnevernsaker ikke på alle punkter hadde blitt tilstrekkelig overveiet.

Barne- og familiedepartementet har etter at denne kjennelsen ble avsagt mottatt enkelte refusjonskrav fra kommuner med krav om dekning av saksomkostninger. Alle kravene har blitt avslått med henvisning til at tvml. § 483 ikke kan forstås slik at staten er forpliktet til å dekke kommunens saksomkostninger. Ingen av disse avslagene er blitt brakt inn for domstolene til rettslig overprøving.

2.10.2 Høringsnotatets vurderinger og forslag

For å unngå videre tvil om ovennevnte spørsmål, foreslo Barne- og familiedepartementet i høringsutkastet en presisering i sosialtjenesteloven § 9-10 slik at det uttrykkelig framgår at kommunen skal dekke sine egne omkostninger ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak. Departementet la til grunn i høringsnotatet at en slik presisering vil være i samsvar med gjeldende rett og praksis. Forslaget til bestemmelse innebærer at kommunen skal dekke utgifter til egen deltakelse i saken, til advokatbistand og til vitner og sakkyndige som kommunen selv begjærer innkalt eller oppnevnt.

Forslaget gikk videre ut på at den private parts omkostninger dels vil bli dekket i form av fri sakførsel, jf. rettshjelpsloven § 19 nr. 2. Omkostninger som ikke dekkes under fri sakførsel, f.eks. utgifter til egen deltakelse i saken, skal fortsatt dekkes av staten.

Departementet foreslo videre at en part bare kan pålegges å dekke den annen parts omkostninger dersom særlige grunner taler for det.

Bestemmelsen ble foreslått i forståelse med Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet.

2.10.3 Høringen

55 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget til presisering. 43 av disse, herunder Justisdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Regjeringsadvokaten, Barneombudet, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Barnevernsamband og Den Norske Advokatforeningstøtter forslaget. 17 høringsinstanser går i mot, mens 5 instanser ikke har tatt klart standpunkt. Det er først og fremst kommunene som går i mot forslaget til presisering. Et knapt flertall av kommunene, 15 av totalt 29, har innvendinger. I tillegg er Kommunenes Sentralforbund uenig i forslaget. Kommunenes Sentralforbund begrunner sitt standpunkt med at fylkesnemnda er et statlig organ og derfor bør være saksøkt når fylkesnemndas vedtak bringes inn for domstolene til rettslig overprøving.

De høringsinstansene som går i mot forslaget bestrider i hovedsak ikke at endringsforslaget er i samsvar med gjeldende rett og etablert praksis, men begrunner sitt standpunkt med at det bør etableres en ordning med at staten bærer kommunenes utgifter ved rettslig overprøving av fylkesnemndas vedtak. Det vises i denne forbindelse bl.a. til at enkelte kommuner vegrer seg mot å fremme saker for fylkesnemnda på grunn av de økonomiske konsekvensene av behandlingen i fylkesnemnda og en eventuell senere rettslig overprøving. Enkelte kommuner, herunder Tromsø kommune, mener at gjeldende praksis ikke er i samsvar med gjeldende rett. I høringsuttalelsen heter det bl.a.:

«Tromsø kommune har som de andre av landets kommuner dekket egne kostnader i forbindelse med saker som bringes inn for de ordinære domstoler, etter tvistemålsloven kap. 33. Denne praksis kan ikke tas til inntekt for hva som er gjeldende rett.»

Enkelte høringsinstanser mener det er behov for å klargjøre ytterligere hvilke utgifter kommunen skal være ansvarlig for ved rettslig overprøving. Regjeringsadvokaten stiller bl.a. spørsmål ved om forslaget innebærer at kommunen også skal bære omkostningene knyttet til rettsoppnevnte sakkyndige. En del mener det også er behov for å foreta en nærmere presisering av hvilke utgifter kommunen er ansvarlig for ved fylkesnemndas behandling av saken.

Justisdepartementet ber om at forholdet til Svalbard utredes nærmere.

2.10.4 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Både ved fylkesnemndas behandling av en sak og under den eventuelle rettslige overprøvingen er det kommunens barneverntjeneste som er part i saken. Staten er ikke part i saken og har ingen innflytelse på de rettslige skritt som tas av kommunen eller de omkostninger som påløper som følge av kommunens handlinger. Etter departementets syn er det rimelig at staten dekker den private parts omkostninger. Disse blir dels dekket i form av fri sakførsel. Dette følger av rettshjelpsloven § 19 nr. 2. Presiseringen av statens ansvar for den private parts omkostninger i utkastet til § 9-10 femte ledd annet punktum vil imidlertid ha selvstendig betydning for nødvendige omkostninger som ikke dekkes under fri sakførsel, f.eks. utgifter til egen deltakelse i saken, jf. rettshjelpsloven § 24 annet ledd. Når det gjelder kommunens egne omkostninger er det slik departementet ser det ikke urimelig at kommunen selv må dekke disse. Dette er etter departementets oppfatning både i samsvar med gjeldende rett og etablert praksis.

Etter forslaget vil kommunen ha ansvar for å dekke de omkostninger som en part i en rettssak normalt må dekke selv eller i det minste i første omgang er ansvarlig for overfor domstolene. Det er i første rekke utgifter til egen deltakelse i saken, til advokatbistand og til vitner og sakkyndige m.m. som kommunen selv begjærer innkalt eller oppnevnt. Utgifter til rettsoppnevnte sakkyndige o.l. vil fortsatt bli dekket av staten.

Forslaget om at en part bare kan pålegges ansvar for en annens parts omkostninger dersom særlige grunner taler for det, jf. utkastet til § 9-10 femte ledd tredje punktum, svarer til tvistemålsloven § 483 annet punktum. Bestemmelsen innebærer at dersom en kommune etter de alminnelige regler om saksomkostningsansvar i tvistemålsloven kapittel 13 i utgangspunktet er ansvarlig overfor motparten og retten unntaksvis finner at det foreligger «særlige grunner» som taler for at kommunen holdes ansvarlig, er det normalt staten som skal tilkjennes erstatning, jf. rettshjelpsloven § 25. Dette ansvaret omfattes ikke av utkastet til femte ledd annet punktum om at staten skal dekke omkostningene ved saken.

Når det gjelder forholdet til Svalbard, mener departementet at dette bør reguleres nærmere i forskrift gitt med hjemmel i § 1-2 der barnevernlovens anvendelse på Svalbard er regulert.

Når det gjelder spørsmålet om nærmere presiseringer av ansvaret for omkostningene ved fylkesnemndsbehandling, vil departementet se nærmere på behovet for slike presiseringer, og vil eventuelt komme tilbake til dette.

Departementet vil etter dette foreslå en bestemmelse i samsvar med høringsutkastet, jf. utkastet til ny § 9-10 femte ledd.

2.11 Oppheving av bestemmelsen om at fylkesnemndsleder skal oppnevnes for fire år om gangen

2.11.1 Gjeldende rett og høringsnotatets vurderinger og forslag

I henhold til sosialtjenesteloven § 9-2 skal departementet oppnevne fylkesnemndsledere, et utvalg av sakkyndige og et alminnelig medlemsutvalg til hver av landets fylkesnemnder. I henhold til bestemmelsens annet ledd gjelder oppnevningen både av fylkesnemndsledere og de to utvalgene for fire år om gangen. I forarbeidene til bestemmelsen, jf. bl.a. NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.v., er begrunnelsen for den tidsbegrensede oppnevnelsen av fylkesnemndsledere behovet for å vurdere fylkesnemndenes virksomhet etter noen år.

Alle landets fylkesnemndsledere er, med unntak av noen midlertidige engasjementer, fast ansatt. Bakgrunnen for at fylkesnemndslederne ble oppnevnt uten den tidsbegrensning som følger av bestemmelsens ordlyd er at departementet vurderte det som vanskelig å rekruttere et såvidt stort antall tilstrekkelig kvalifiserte fylkesnemndsledere dersom stillingene ble gjort tidsbegrensede.Uten å påstå at det ikke er rom for ytterligere forbedringer, tyder erfaringene med fylkesnemndene så langt på at det var riktig å etablere fylkesnemndene.

For å bringe bestemmelsens ordlyd i samsvar med den ordning som er etablert foreslo Barne- og familiedepartementet i høringsnotatet å endre § 9-2 slik at tidsbegrensningen på oppnevnelse ikke lenger skal omfatte fylkesnemndsledere.

2.11.2 Høringen

44 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 43 av høringsinstansene slutter seg til forslaget om å oppheve bestemmelsen om at fylkesnemndsledere skal oppnevnes for fire år om gangen, mens bare 1 går i mot uten begrunnelse.

Flertallet av de 7 fylkesnemndene som har uttalt seg til forslaget, mener imidlertid at den foreslåtte endringen ikke er tilstrekkelig til å sikre fylkesnemndene den nødvendige uavhengighet, og mener det bør inntas en bestemmelse som sikrer fylkesnemndsledere uavsettelighet på linje med dommere. Enkelte mener også at bestemmelsen må endres slik at det klart framgår at fylkesnemndsledere må ha juridisk embetseksamen. Også Norges Juristforbund mener at fylkesnemndsledere bør gis samme oppsigelsesvern som dommere.

2.11.3 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at fylkesnemndsledere skal oppnevnes for fire år om gangen har fått bred støtte i høringen, og er etter departementets oppfatning nødvendig for å bringe bestemmelsen i samsvar med den faktiske situasjon. Etter departementets oppfatning er det ikke behov for å foreta ytterligere endringer for å sikre fylkesnemndene tilstrekkelig uavhengighet. Fylkesnemndsordningen er for tiden gjenstand for en omfattende evaluering. Spørsmål om ytterligere endringer i ordningen vil eventuelt bli vurdert når resultatene av denne evalueringen foreligger.

Barne- og familiedepartementet vil etter dette opprettholde forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til § 9-2.

2.12 Fylkesnemndas sekretariat

I henhold til sosialtjenesteloven § 9-3 skal fylkesmannen være sekretariat for fylkesnemnda. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at det først og fremst var de kontortekniske og ekspederingsmessige funksjoner fylkesmannen var ment å ivareta, jf. Ot.prp. nr. 29 (1990-91) Om lov om sosiale tjenester s. 136.

Siden fylkesnemndene ble etablert 1. januar 1993, har sekretariatsoppgavene gradvis blitt overført fra fylkesmannsembetene til fylkesnemndene selv. Fylkesnemndene har i dag egne sekretariater som ivaretar de funksjonene som opprinnelig var ment å ivaretas av fylkesmannsembetene. Det nye økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl.res. 26. januar 1996, innebærer at også de resterende sekretariatsfunksjoner (økonomi og regnskapsoppgaver) vil bli overført fra fylkesmannsembetene til fylkesnemndene. Dette vil sannsynligvis skje med virkning fra 1. juli 1998. Fra dette tidspunkt vil alle sekretariatsfunksjoner ivaretas av fylkesnemndene selv, og det vil ikke lenger være samsvar mellom sosialtjenesteloven § 9-3 og den faktiske situasjon med hensyn til ansvar for sekretariatsfunksjonen.

For å bringe loven i samsvar med den faktiske situasjon, foreslo Barne- og familiedepartementet i høringsnotatetå oppheve sosialtjenesteloven § 9-3.

Høringsnotatet ble sendt på begrenset høring til Planleggings- og samordningsdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Justisdepartementet, Finansdepartementet, fylkesmennene og fylkesnemndene.

12 høringsinstanser har avgitt høringsuttalelse. Ingen av disse har innvendinger mot at bestemmelsen oppheves.

Barne- og familiedepartementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at sosialtjenesteloven § 9-3 oppheves.