3 Spørsmål om å endre barnevernloven med sikte på å forebygge kriminalitet eller som et ledd i en etterfølgende reaksjon på kriminelle handlinger

3.1 Innledning.

Stortinget fattet 11. februar 1997 følgende vedtak:

«Regjeringen anmodes om å vurdere i hvilken grad det er nødvendig å endre eller klargjøre regler i lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester slik at barnevernets tvangsmyndighet kan benyttes også som et ledd i å forebygge kriminalitet eller som et ledd i en etterfølgende reaksjon på kriminelle handlinger.»

Bakgrunnen for vedtaket var et forslag fra stortingsrepresentantene Anders C. Sjaastad og Kjellaug Nakkim. Det ble bl.a. samtidig fremmet forslag om senking av den kriminelle lavalder til 14 år. (Dokument nr. 8:11 (1996-97)).

Justiskomiteen behandlet forslagene i Innst. O. nr. 45 (1996-97). Komiteflertallets tilråding til Stortinget var å avvise forslaget om senkning av den krimelle lavalder, men gikk inn for forslaget om å be Regjeringen vurdere å endre eller klargjøre barnevernloven. Flertallet uttalte bl.a. følgende om dette:

«Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke medlemene frå Høgre og Framstegspartiet, viser til dei urovekkande signala som tyder på at fleire og yngre born gjer seg skuldige i kriminelle handlingar. Det er særs viktig å motvirke/hindre kriminalitet blant born og unge så tidleg som mogleg. Born under den kriminelle lavalderen (15 år) som gjer kriminelle handlingar, må få ein rask reaksjon på at dette ikkje kan aksepterast.

Fleirtalet meiner likevel at ein ikkje løyser problema ved å gjere det mogleg å dømme 14-åringar til fengselsstraff. Fleirtalet meiner at det er foreldra og det offentlege hjelpeapparatet med barneverntenesta i spissen som har ansvaret for å reagere og for å setje iverk tiltak overfor born som gjer seg skuldige i lovbrot. Fleirtalet viser til at det har vore reist spørsmål ved om lovverket som barneverntenesta arbeider etter gir naudsynt heimel til å setje iverk strakstiltak overfor desse borna. Fleirtalet meiner Regjeringa bør vurdere lovverket, og sjå om det er trong for lovendringar som kan gjere det lettare for barneverntenesta å sette i verk tiltak. ...........»

3.2 Gjeldende rett

Barnevernlovens bestemmelser om særlige tiltak for barn med atferdsvansker, jf. §§ 4-24 til 4-26, er de eneste bestemmelsene i loven som direkte oppstiller kriminalitet som grunnlag for tiltak. Etter § 4-24 er ett av de alternative vilkårene for å sette inn tiltak at barnet har begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet. Dersom det ikke er tilstrekkelig med hjelpetiltak, kan barnet i disse tilfellene tas inn i institusjon for behandling og opplæring. Barnet kan plasseres i institusjon på grunnlag av samtykke, jf. § 4-26, eller uten eget samtykke, jf. § 4-24. Det er et tilleggsvilkår for plassering med tvang at den aktuelle institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen.

Det er fylkesnemnda som treffer vedtak om tvangsplassering med hjemmel i barnevernloven § 4-24. Dersom det er fare for at barnet kan bli vesentlig skadelidende om vedtaket ikke treffes og gjennomføres straks, kan barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten treffe et midlertidig vedtak. Det midlertidige vedtaket skal snarest og om mulig innen 48 timer godkjennes av fylkesnemndas leder.

Når barn begår mindre alvorlige eller enkeltstående tilfeller av kriminalitet, vil vilkårene for tvangsplassering på grunnlag av kriminalitet ikke være til stede. Det forhindrer imidlertid ikke barneverntjenesten fra å ta forholdet opp med foreldrene og/eller sette inn frivillige hjelpetiltak.

3.3 Høringsnotatets vurderinger og konklusjon

På bakgrunn av at Stortinget ba Regjeringen vurdere hvorvidt det er nødvendig å klargjøreeller endrebarnevernloven slik at barnevernets tvangsmyndighetkan benyttes også som ledd i en etterfølgende reaksjon på kriminelle handlinger,ble spørsmålet omtalt i departementets høringsnotat og det ble bedt om høringsinstansenes syn.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at en reaksjon på kriminelle handlinger som i det vesentligste skal fylle det samme formål som straff ikke kan brukes overfor lovbrytere under den kriminelle lavalder. Departementet viste i høringsnotatet til at dette er en naturlig konsekvens av at vi har en kriminell lavalder. Tiltak som i realiteten skal fylle de samme formål som straff, vil også komme i konflikt med både grunnloven § 96 om at ingen må straffes uten etter dom og internasjonale forpliktelser som bl.a. FNs konvensjon om barns rettigheter.

Departementet la til grunn at vilkårene for å gripe inn med tvang med hjemmel i barnevernloven med hensikt er strenge. Det ble i denne forbindelse vist til at det har vært bred politisk enighet om at barnevernloven skal bygge på det grunnsyn at barns behov først og fremst skal ivaretas av foreldrene, og at vilkårene for å kunne gripe inn mot foreldrenes og barnets vilje derfor skal være strenge. Det ble videre vist til at det også har vært bred politisk enighet om de rettssikkerhetsgarantier som er nedfelt i gjeldende barnevernlov. Disse rettssikkerhetsgarantiene skal ivareta både foreldrene og barnet. Saksbehandlingsreglene for tvangssakene i barnevernet, der fylkesnemnda har avgjørelseskompetansen, skal sikre at barnet og foreldrene ikke utsettes for urettmessige inngrep fra det offentliges side. Det er derfor lagt opp til en grundig og betryggende saksbehandling som skal garantere for at hver enkelt sak blir allsidig belyst og vurdert før det treffes avgjørelse.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at også tiltak som klart har et hjelpeformål kan være i strid med internasjonale forpliktelser når tiltaket er begrunnet med at barnet har begått kriminalitet og tiltaket gjennomføres mot vedkommendes vilje.

Barne- og familiedepartementet viste til at Justisdepartementets lovavdeling har uttalt seg til spørsmålet om forholdet mellom barnevernloven § 4-24 og barnekonvensjonen art. 40.

Barnekonvensjonen art. 40 (2) oppstiller bl.a. krav om at «ethvert barn som blir beskyldt for eller anklaget for å ha overtrådt straffelovgivningen» bl.a. har rett til «å bli ansett uskyldig til skyld er bevist i henhold til lov» (uskyldspresumsjonsprinsippet) og til «å få forholdet avgjort uten forsinkelse av en kompetent, uavhengig og upartisk myndighet eller domstol i en rettferdig sak og i henhold til loven, med juridisk eller annen egnet bistand, og med hans eller hennes foreldre eller verger til stede med mindre dette ikke anses å være til beste for barnet, idet barnets alder eller situasjon særlig tas i betraktning». Videre følger det av art. 40 (2) at barnet har rett til «ikke å bli tvunget til å avgi forklaring eller til å innrømme skyld; til å avhøre eller få avhørt motpartens vitner og til å få ført og avhørt sine egne vitner under like vilkår».

Justisdepartementet har, som ovenfor nevnt, vurdert hvorvidt barnekonvensjonens art. 40 kommer til anvendelse på avgjørelser etter barnevernloven § 4-24 og om hvilke følger dette i tilfelle får for hvordan slike saker skal behandles. Det er klart at inngrep etter barnevernloven § 4-24 befinner seg utenfor det strafferettslige område. Avgrensningen mot strafferettslige sanksjoner ble presisert flere ganger under utarbeidelsen av loven, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) s. 59 og Innst. O.nr.80 (1991-92) s. 29. Dette er imidlertid ikke avgjørende for hvorvidt barnekonvensjonen art. 40 kommer til anvendelse. Det må i denne forbindelse ses hen til hvorvidt det er tale om at barnet «blir beskyldt for eller anklaget for å ha overtrådt straffelovgivningen». Justisdepartementet har konkludert med at det ikke er mulig å gi noe sikkert svar på om uskyldspresumsjonen i art. 40 kommer til anvendelse, men heller i retning av at den gjelder. Justisdepartementet mener videre at det ikke er grunn til å forskjellsbehandle barn over og under den kriminelle lavalder i denne sammenheng dersom vilkåret i barnevernloven § 4-24 om at barnet har vist atferdsvansker «ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet» brukes når barnet er under 15 år.

Dersom det legges til grunn at en eller flere av konvensjonsbestemmelsene om uskyldspresumsjonen kommer til anvendelse, innebærer dette at barnet har rett til å bli ansett uskyldig inntil vedkommende er funnet skyldig i henhold til lov. Vedtak etter barnevernloven § 4-24 vil ikke innebære brudd på uskyldspresumsjonen dersom behandlingen i fylkesnemnda er tilstrekkelig til at barnet er kjent skyldig etter loven. Dette må innebære at bevisbyrden ligger hos myndighetene og at tvil skal komme barnet til gode. Det må med andre ord føres bevis for barnets skyld også når det er tale om tiltak som har et hjelpeformål slik tiltak etter barnevernloven har. Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at departementet er enig i Justisdepartementets vurderinger, og er følgelig av den oppfatning at uskyldspresumsjonen kommer til anvendelse også når det er tale om tiltak etter barnevernloven § 4-24. Barne- og familiedepartementet la videre til grunn at saksbehandlingen i fylkesnemnda tilfredsstiller de krav til saksbehandling som stilles i barnekonvensjonen og menneskerettighetskonvensjonen.

Barne- og familiedepartementet konkluderte i høringsnotatet med at det ikke er behov for å foreta lovendringer med tanke på tiltak overfor barn og unge som begår kriminelle handlinger, men ba, som ovenfor nevnt, likevel om høringsinstansenes syn på departementets vurderinger og konklusjon.

3.4 Høringen

82 høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Bare 8 av disse er helt eller delvis uenige i departementets vurderinger og konklusjoner, mens de resterende 74 i det vesentligste er enige.

Blant de som i det vesentligste støtter departementets vurderinger og konklusjoner er Justisdepartementet, Barneombudet, Norsk Fosterhjemsforening, Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere, Norsk Barnevernsamband, Norsk Lærerlag, Norsk Psykologforening, Den Norske Advokatforening og Redd Barna, samt et stort flertall av fylkesnemndene, fylkesmennene, fylkeskommunene og kommunene.

De høringsinstansene som støtter departementets syn, begrunner dette bl.a. med viktigheten av å opprettholde skillet mellom straffelignende reaksjoner og barneverntiltak.

Barneombudet uttaler bl.a.:

«Barneombudet slutter seg til departementets oppfatning når det gjelder barnevernlovens hjemmelsgrunnlag i forhold til barn som begår kriminelle handlinger. Lovbruddene blir her definert som en del av de alvorlige utslag alvorlige atferdsforstyrrelser kan ha, ikke som en del av strafferetten. En endring av dette utgangspunktet vil etter Barneombudets oppfatning kreve en omfattende samfunnsdebatt. Det er likevel viktig å peke på behovet for et bredt tilbud av kriminalitetsforebyggende tiltak i vid forstand som en del av barnevernets ansvar.»

Mange av høringsinstansene er opptatt av at det er viktig for barneverntjenestens legitimitet at skillet mellom barnevern og samfunnsvern opprettholdes. Kristiansand kommune uttaler bl.a.:

«Utgangspunktet for barneverntjenesten er å være en hjelpeinstans for barn og familier, og ikke et reaksjonsorgan i strafferettspleieøyemed. Her går det et skille hva angår verdimessige spørsmål. Barnevern kontra samfunnsvern er et moment som er vanskelig å håndtere i enkelte situasjoner. Dette dilemmaet er kanskje uløselig. Etter barneverntjenestens mening innehar barneverntjenesteloven bestemmelser som gir muligheter i dag til å sette inn nødvendige tiltak overfor barn som utøver kriminelle handlinger, men da med «barnets beste» som ledemotiv. Og ikke i et samfunnsvernende perspektiv. ....»

Flere av høringsinstansene understreker også viktigheten av godt forebyggende arbeid, og samarbeid mellom ulike etater og instanser i dette arbeidet. Andre peker på at det ikke er manglende lovgrunnlag for å gripe inn overfor denne ungdomsgruppen som er problemet, men mangel på gode tiltak.

Enkelte av de høringsinstansene, herunder enkelte kommuner, som er delvis uenige i departementets vurderinger, mener at vilkårene for å gripe inn med tvang overfor atferdsvanskelig ungdom er såvidt strenge at dette vanskeliggjør mulighetene til å stanse en negativ utvikling med tvangstiltak. Enkelte mener i tråd med dette at det bør vurderes å endre loven slik at det stilles mindre strenge vilkår for å tvangsplassere ungdom kortvarig. Fylkesnemnda i Buskerud og Vestfold uttaler bl.a.:

«Terskelen for å benytte tvang kan i enkelte saker synes for høy, fordi det kunne vært oppnådd bedre resultater dersom tiltak hadde blitt satt inn tidligere - dvs. før problemene ble så alvorlige. Det bør derfor vurderes om ulike tiltak av mindre inngripende karakter skal kunne pålegges uavhengig av den unges samtykke, når det er nødvendig for å forebygge utvikling av alvorlige atferdsvansker, herunder kriminalitet.»

3.5 Barne- og familiedepartementet skal bemerke

Når voksne begår straffbare handlinger, er det strafferettsapparatets hovedansvar å sette iverk etterfølgendetiltak, som straff og andre lignende tiltak. Når barn under den kriminelle lavalder begår lovbrudd, er det derimot i utgangspunktet foreldrenes eller andre foresattes ansvar å reagere. Når foreldrene ikke makter å følge opp, vil det sosiale hjelpeapparat, og da først og fremst barneverntjenesten, ha et ansvar for å gripe inn. I slike tilfeller vil det i første rekke være aktuelt å sette inn frivillige hjelpetiltak. Bare når situasjonen for barnet er alvorlig, kan det være aktuelt å sette i verk tiltak med tvang. Hovedformålet vil i alle tilfeller være å hjelpe barnet. Dette følger bl.a. av prinsippet i barnevernloven § 4-1 om hensynet til barnets beste. Bestemmelsen innebærer at både ved vurderingen av om tiltak skal settes inn overhodet og ved vurderingen av hvilket tiltak som i så fall skal settes inn, er det hensynet til barnets beste som skal være avgjørende. En straffereaksjon vil ikke i seg selv være å anse som hjelp. Hvis en straffereaksjon skal ha en videre forebyggende effekt, må den gis i en sammenheng hvor barnet oppfatter at noen reagerer med å vise vilje til å hjelpe den unge. Barnet trenger hjelp til å forstå sine egne handlinger på en annen måte og til å forstå betydningen av å gjøre opp for seg.

Etter Barne- og familiedepartementets oppfatning gir barnevernloven tilstrekkelig hjemmel til å sette inn tiltak overfor barn som begår kriminelle handlinger dersom formålet med tiltaket skal være å ivareta barnets behov for hjelp. Det er likevel mulig at det ikke blir gjort nok for den gruppen ungdom som begår kriminalitet, og at de muligheter til å igangsette forebyggende hjelpetiltak som finnes, bl.a. i barnevernloven, ikke blir benyttet i tilstrekkelig grad.

Flertallet av landets kommuner har laget planer for forebyggende barnevernsarbeid. Stortinget har for inneværende år bevilget 4 millioner kroner til et utviklingsprogram for å styrke oppvekstmiljøet der tiltak mot rus, vold, kriminalitet, mobbing og rasisme også vil stå sentralt. Det vil i programmet bli lagt stor vekt på å stimulere offentlige etater, frivillige organisasjoner og nærmiljøer til å styrke og videreutvikle sitt forebyggende arbeid.

Det er grunn til å tro at det nevnte utviklingsprogrammet, samt midlene til storbytiltak for barn og unge, kan avhjelpe noe av dette. For å styrke og kvalitetssikre innsatsen når det gjelder barn og unge som begår kriminelle handlinger, har departementet videre utarbeidet en handlingsplan for arbeidet med barn og unge med alvorlige atferdsvansker. (Rundskriv Q-12/97)

Barne- og familiedepartementet er enig med Justiskomiteens flertall i at det er viktig å forebygge kriminalitet blant barn og unge. Kommunen er gjennom barnevernloven § 3-1 tillagt et ansvar for å følge nøye med i de forhold barn og unge lever under, og for å finne tiltak som kan forebygge (bl.a.) atferdsproblemer. Begrepet atferdsproblemer inkluderer kriminalitet. Barneverntjenesten har et spesielt ansvar for å avdekke slike problemer så tidlig som mulig og sette i verk tiltak i forhold til dette.

Barneverntjenesten skal ifølge barnevernloven § 3-2 annet ledd samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter barnevernloven. Samarbeidet går i mange tilfeller ut på å delta i tverretatlige samarbeidsfora der bl.a. politi- eller lensmannsetaten er representert. Lokalt samarbeid mellom barnevern og politi gir muligheter til løpende informasjonsutveksling om kriminalitetsutviklingen og for å sette inn tiltak på et tidlig stadium.

Ifølge barnevernloven § 3-3 bør også barneverntjenesten samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge.

Med forebyggende tiltak der barneverntjenesten er involvert menes her også tiltak som ikke er individrettede hjelpe-, omsorgs- eller atferdstiltak med hjemmel i barnevernloven. Det kan dreie seg om generelle tiltak for å bedre oppvekstmiljøet for barn i kommunen, bydelen eller distriktet. I forhold til kriminalitetsforebygging, vil det ofte dreie seg om tiltak for barn og unge som regnes for å være i faresonen for å utvikle forholdsvis alvorlig kriminell atferd.

I mange tilfeller vil barneverntjenesten ikke selv iverksette tiltaket, men fungere som en formidlingsinstans. Barneverntjenesten kan f.eks. arbeide for at barn og unge i risikosonen får hjelp fra PP-tjenesten eller barne- og ungdomspsykiatrien. Barneverntjenesten arbeider også ofte for å integrere de utsatte i positive fritidsaktiviteter i frivillige organisasjoner.

Et stort flertall av høringsinstansene er i det vesentligste enige i departementets vurderinger og konklusjon.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde den konklusjon som ble lagt til grunn i høringsnotatet, og vil derfor ikke fremme forslag om endringer i barnevernloven på dette området.