3 Oppheving av reglane om forbod mot oppsøkjande handelsverksemd med daglegvarer utanom fast utsalsstad
3.1 Gjeldande rett, § 3-2 første - tredje ledd
Det generelle forbodet mot omførselshandel i lova av 1980 viste seg å gi konsekvensar som ikkje var ønskte frå styresmaktene si side. Mange kommunar førte ein politikk med å gi dispensasjonar frå det generelle forbodet mot omførselshandel som blei oppfatta som ikkje å vere i samsvar med intensjonane i lova. Det førte til lovendringane i 1983.
Hovudregelen i lova i dag er at oppsøkjande handelsverksemd utanom fast utsalsstad (omførselshandel) er tillaten. Omførselshandel med daglegvarer med unnatak av grønsaker, poteter, frukt og bær i si naturlege form er likevel unnateken frå hovudregelen og er såleis ikkje tillaten. Kvar kommune er gitt dispensasjonsheimel dersom interessene til forbrukarane tilseier det. I tillegg kan kommunane ved forskrift forby omførselshandel med andre bransjevarer der verknadene for den stadbundne handelen tilseier det.
Handels- og skipsfartsdepartementet (som forma ut lovforslaget i 1983) meinte at omførselshandel ikkje ville verke merkbart inn på talet på samfunnsmessig uheldige nedleggingar av nærbutikkar. Som eit utgangspunkt meinte derfor departementet at omførselshandelen burde vere fri. Etter behandlinga i Stortinget blei likevel det generelle forbodet mot oppsøkjande handel utanom fast utsalsstad halde oppe for daglegvarer. Det blei overlate til kvar kommune å gi eventuelt løyve til slik handel i sitt område.
3.2 Næringslovutvalets forslag
Næringslovutvalet meiner at ingen av omsyna bak reglane i handelslova om oppsøkjande handel utanom fast utsalsstad overfor forbrukar lenger er tilstrekkelege til å oppretthalde dagens restriksjonar for denne forma for handelsverksemd. Hovudargumenta for reguleringa har vore omsynet til den stadbundne butikkhandelen og omsynet til forbrukarane.
Nedanfor blir det gitt ei kort utgreiing om utviklinga i daglegvarehandelen, og ei nærare utgreiing og grunngiving for at reglane blir foreslått oppheva. Dei mottekne høringssvara går fram av punkta 3.6 til 3.8.
3.3 Utviklingstrekk
Daglegvaremarknaden er blitt sterkt omstrukturert gjennom fleire år. I perioden frå byrjinga av 1980-åra og fram til i dag er det blitt etablert mange kjøpesenter. I 1980 hadde vi 165 kjøpesenter i Noreg, mens talet for 1994 var 48811. Ved utgangen av 1997 var det 501 kjøpesenter i Noreg og det var 694 daglegvarebutikkar i desse. Omsetninga i desse butikkane utgjorde 32 % av totalomsetnaden av daglegvarer. Ein stadig større del av omsetninga i varehandelen skjer såleis i kjøpesenter. Reduksjonen i talet på butikkar gir ein viss peikepinn på i kor stor grad handelen er overført frå mindre daglegvarebutikkar til dei større einingane. Samstundes med den rivande utviklinga av kjøpesenter og varehus har talet på utsalsstader gått sterkt ned dei seinare åra. Den reduserte butikkdekninga i nærmiljøa har til ein viss grad blitt kompensert av auka mobilitet hos forbrukarane og ei stadig aukande omsetning av daglegvarer frå bensinstasjonar og storkioskar. Undersøkingar vurderer at storkioskar og bensinstasjonar utgjer så mykje som 13 prosent av den totale daglegvaremarknaden.
Det ser ut til at det i stor grad er forbrukarane sjølve som styrer utviklinga i retning av stadig færre nærmiljøbutikkar, ettersom omsetninga i slike butikkar sviktar, mens handelen aukar i varehus og kjøpesenter.
Talet på daglegvareforretningar er no om lag 4800, og det har gått jamt ned frå vel 8600 i 1978. Årsomsetninga i daglegvareforretningane var i 1996 i overkant av 81 milliardar kroner, men auka til 87,9 i 1997. Daglegvarebutikkane står for ca 85 prosent av omsetninga av daglegvarer. Over 97 prosent av omsetninga skjer i daglegvareforretningar som er knytte til ei av dei fire store innkjøpsgrupperingane på daglegvaremarknaden: Forbrukersamvirket, Hakongruppen, Norgesdetalj/Norgesgruppen og Reitangruppen. Det er fire store detaljistgrupperingar som alle er knytte opp mot ein hovudgrossist. Ti leverandørar står aleine for ca 65 prosent av alle daglegvareleveransar til butikkane.
I daglegvaremarknaden dominerer i dag lågpriskjedene. Dei har eit avgrensa vareutval22 og ofte ein klar politikk om ikkje å etablere seg på stader med eit lågt kundegrunnlag.
Utviklinga av kjeder i daglegvarehandelen har ført til at detaljistane i stadig større grad samordnar innkjøpa sine frå grossistar. Forhandlingar om vilkår og val av varesortiment blir styrte sentralt frå kvar kjedeadministrasjon. Denne utviklinga ser ut til å ha gitt auka konkurranse i dei fleste ledda i kjeda frå produsent til forbrukar. Det har i sin tur ført til låg prisstiging dei siste åra.
3.4 Andre salsformer
Dei siste åra har vi òg sett ei utvikling i retning av at alternative handelsformer som telefonsal, TV-shops, postordresal og sal via datanettet har blomstra opp. Alle desse salsformene vil normalt bli rekna som sal frå fast utsalsstad.
Det er blant anna mogleg å handle daglegvarer på Internett i fleire delar av landet. «Matnett» er eit samarbeid mellom ein frittståande kjøpmann og eit bodbilfirma. Dei sel matvarer via Internett og telefon i austlandsområdet. REMA 1000 har òg starta handel gjennom Internett i avgrensa omfang og handel gjennom bestillingslister som blir faksa eller ringde inn. RIMI har starta bestilling via telefaks. Førebels er denne forma for handel avgrensa, og berre få butikkar er knytte opp til systemet.
Vi kan òg nemne at postordresalet har stige frå ca 1,5 milliardar i 1983 til over 5 milliardar i 1996. Av den totale omsetninga i varehandelen utgjer dette salet ca 2 prosent i 1994 mot 1,3 prosent i 1983. Sal av tekstilar utgjer ca 25 prosent av den totale omsetninga på postordre. Bokklubbane står for ein annan stor del av postordresalet. Ut over dette blir det selt eit vidt spekter av varer over postordre. Svært lite daglegvarer har vore selde på denne måten, berre litt spekemat og syltetøy.
3.5 Andre land
USA er langt framme når det gjeld handel via datanettet. På Internett kan kundane handle i eit simulert kjøpesenter, betale med kredittkort og hente varene på næraste bensinstasjon, ved ein utleveringsstasjon i kjøpesenteret eller få varene leverte heim til seg.
I Sverige er det sett i gang ein tilsvarande handel, men slik at delar av handelen foregår via bestillingslister som blir faksa inn til butikken.
3.6 Næringspolitisk utgangspunkt
I Ot prp nr 44 (1982-83) skriv Handels- og skipsfartsdepartementet:
«Omsetningsformene i varehandelen bør være underlagt færrest mulig offentlige reguleringer. Reguleringer begrenser konkurransen og hemmer en naturlig markedsutvikling mot et mest mulig tilpasningsdyktig omsetningsmønster i pakt med skiftende behov. Reguleringer medfører dessuten ofte økte kostnader, noe som igjen gir seg utslag i økte priser til forbruker.»
Det noverande forbodet mot oppsøkjande handel med daglegvarer representerer etter departementet si meining eit inngrep i den fridommen handelsnæringa skal ha til å velje omsetnings- og distribusjonsform sjølv. Alternative omsetningsformer kan i mange tilfelle innebere eit positivt konkurranseskapande supplement til ordinær butikkhandel. Konkurransen mellom dei ulike omsetningsformene og mellom mindre og større bedrifter må skje på like og rettferdige vilkår.
I Ot prp nr 44 (1982-83) skriv Handels- og skipsfartsdepartementet vidare:
«Det mangfold av omsetningsformer som har oppstått for visse produkter har utviklet seg fordi næringsliv og forbrukere har funnet det hensiktsmessig og fordelaktig. Utviklingen vil i realiteten være styrt av forbrukerne ved deres faktiske benyttelse (kjøp) eller avvisning av de forskjellige omsetningsformer som blir forsøkt. Omførselshandel vil derfor i det lange løp bare ha det omfang som forbrukerne selv velger.
Lovregler som sterkt begrenser adgangen til å drive forskjellige former for handel utenom fast utsalgssted kan virke konserverende og hindre en omstilling av omsetnings- og distribusjonsformene, en omstilling som ut fra endrede økonomiske og samfunnsmessige forutsetninger kan være hensiktsmessige og ønskelige.
Næringslovgivning med forbud som utgangspunkt, men med adgang til enkeltdispensasjoner, kan innebære en samfunnsmessig betenkelig forskjellsbehandling av de virksomheter som søker om tillatelse. Den begrensing i konkurransen som derved oppstår kan ha uheldige følger for pris-, kvalitets- og servicenivået hos de begunstigede direkteselgende foretak. Den forskjellsbehandling som ser ut til å følge av nåværende lov, har derfor klart negative sider sett med forbrukernes øyne.»
Dette er vurderingar som var gyldige den gongen, og som Nærings- og handelsdepartementetmeiner er gyldige i dag, 15 år seinare.
Om lag halvdelen av dei høringsinstansane som tek spesielt opp forbodet mot omførselshandel, stiller seg bak forslaget frå Næringslovutvalet om å oppheve desse reglane. Blant anna støttar Planleggings- og samordningsdepartementetforslaget og skriv:
«Opphevelse av forbudene/bestemmelsen innebærer i dette tilfellet økt konkurranse for de beskyttede salgskanaler, dvs den stedfaste handelen. Økt konkurranse gir incitamenter til økt effektivisering som kan komme forbrukerne til gode gjennom reduserte priser. Dette forutsetter imidlertid virksom konkurranse på dette omsetningsleddet.»
Nærings- og handelsdepartementet er samd i dette og stiller seg bak desse vurderingane.
3.7 Omsynet til den stadbundne butikkhandelen
Bakgrunnen for det noverande forbodet mot oppsøkjande handel med daglegvarer overfor forbrukar har som forklart ovanfor tradisjonelt særleg vore omsynet til den stasjonære stadbundne butikkhandelen. Handels- og skipsfartsdepartementet skreiv i Ot prp nr 44 (1982-83):
«Stedbunden handel har viktige miljøkvaliteter og medfører en stabilitet i lokalsamfunnet som omførselshandelen mangler. Handel utenom fast utsalgssted av noe omfang kan føre til omsetningsvansker og omsetningssvikt for butikker som fører samme varer. Konsekvensene kan være at butikken velger å ta vedkommende vare ut av sitt sortiment pga for dårlig lønnsomhet, og i verste fall til nedleggelse av butikken. Nærbutikker og butikker i grisgrendte strøk er for enkelte produkters vedkommende særlig utsatt for konkurranse fra alternative omsetningskanaler. Den stasjonære handelen representerer et permanent varetilbud, mens de mobile handelsformer kan være uregelmessige og sesongpregede og vareutvalget er ofte forholdsvis snevert. Forbrukerne er derfor tjent med at det finnes butikker i rimelig nærhet av bopelene, i alle fall for nødvendighetsartikler.»
Handels- og skipsfartsdepartementet meinte likevel at det var tvilsamt om friare omførselshandel ville auke talet på samfunnsmessig uheldige butikknedleggingar merkbart.
Fleire av høringsinstansane nemner spesielt at omsynet til den stadbundne butikkhandelen ikkje lenger rettferdiggjer eit forbod mot omførselshandel med daglegvarer. NHO skriv blant anna:
«Etter de strukturendringer dagligvarehandelen har gjennomgått siden handelsloven ble vedtatt, er dette ikke et viktig hensyn i dag. NHO er av den grunn enig med Næringslovutvalget i at hensynet til den stedfaste handel ikke rettferdiggjør noe forbud mot enkelte former for omsetning av dagligvarer.»
HSH støttar òg forslaget om å oppheve forbodet mot omførselshandel med daglegvarer og skriv:
«Vi bemerker ellers at forbudet mot oppsøkende handelsvirksomhet i dag spiller en beskjeden rolle som beskyttelse for stasjonær dagligvarehandel og en opphevelse av forbudet vil generelt sett neppe innebære særlige konsekvenser for denne handelen.»
Konkurransetilsynet støttar òg forslaget frå Næringslovutvalet, men trur at dersom denne moglegheita blir open, vil den stadbundne handelen med slike varer minske noko. Konkurransetilsynetskriv:
«Det er grunn til å anta at folk i grisgrendte strøk med lang avstand til nærmeste butikk i større grad vil benytte seg av den oppsøkende handel enn folk som bor i byer og bymessige strøk. Hvor stor nedgangen i den stedbundne handelen vil bli, vil antagelig avhenge av hvilket omfang den oppsøkende handelen får og hvilket vareutvalg den har.»
Fleire av høringsinstansane meiner på den andre sida at omsynet til den stadbundne butikkhandelen er eit argument mot å oppheve lovføresegna om omførselshandel. Forbrukersamvirket, Forbrukarrådet, Tysnes kommune og Sveio kommunetrekkjer alle fram omsynet til den stadbundne butikkhandelen. Forbrukersamvirket skriv blant anna:
«Nærbutikkene har i dag en viktig funksjon i mange lokalsamfunn. Vår vurdering er at en endring i loven ... vil medføre nedleggelser av mange nærbutikker. Det vil komme inn aktører som vil «skumme fløten» på de produkter og varegrupper som har store salgsvolum. Når varegrupper som f eks mineralvann, fryse- og ferskvarer innen kjøtt og fisk, toalettpapir og tobakk vil bli solgt i form av oppsøkende virksomhet vil dette kunne ta driftsgrunnlaget unna mange nærbutikker. Dette vil medføre at et allerede dårlig næringsgrunnlag for nærbutikkene vil bli ytterligere svekket og til mange nedleggelser i tiden fremover.»
Nærings- og handelsdepartementetmeiner at det også i dagens situasjon er tvilsamt om ein friare omførselshandel vil føre til at talet på butikknedleggingar aukar merkbart. Den sterke konkurransen som nærbutikkane opplever frå supermarknader, kjøpesenter og varehuskjeder, og dei nye omsetningsformene som oppstår, er etter alt å dømme dei viktigaste årsakene til at omsetninga sviktar og mindre butikkar her i landet blir lagde ned. Ei anna viktig årsak er at det ofte ikkje er nokon som ønskjer å ta over drifta av butikken når innehavaren trekkjer seg tilbake, til dømes på grunn av høg alder. Departementetmeiner òg at den auka mobiliteten blant folk flest fører til at nærbutikkane taper kundar i konkurransen med kjøpesenter og sentralt plasserte varehus. Samstundes fører ein klart forbetra infrastruktur i form av veg- og bruutbygging til at reisevegen til store senter har blitt kortare. Det har samla sett gjort folk meir trulause mot nærbutikkane.
I forhold til desse momenta trur departementetat omførselshandel med daglegvarer isolert vil spele lita rolle som årsak til samfunnsmessig uheldige nedleggingar av nærbutikkar. I tillegg kan vi peike på at nærbutikkane sjølve, på same måte som dei omførselshandlande utanfrå, vil ha høve til å drive denne typen sal med eigne varer.
3.8 Forbrukaromsynet
Omsynet til forbrukarane blei i samband med lovendringa i 1983 òg nemnt som eit hovudargument mot handelsverksemd utanom fast utsalsstad. Oppsøkjande handel blei hevda å kunne ha negative konsekvensar for forbrukarane, i første rekkje i form av utilbørleg kjøpepress. Reduserte moglegheiter for å vurdere kvaliteten og prisen på vara med tilsvarande tilbod i marknaden blir òg nemnt i forarbeida. Det blei vidare vist til at det kan oppstå problem med reklamasjonar og auka fare for brot på forbrukarlovgivinga.
I forarbeida til lovendringa i 1983 blir det òg peikt på at omførselshandel kan gi forbrukarane fordelar, ved at ulike former for direktesal kan representere eit nyttig og nødvendig tilskott til vareforsyninga i distrikt der varetilbodet frå den stadbundne handelen er dårleg. Slik handel kan auke valfridommen til forbrukarane og dermed konkurransen i marknaden.
Næringslovutvaletpeiker på at oppsøkjande handelsverksemd ikkje er den einaste forma for handel som kan dekkje den etterspørselen som færre faste utsalsstader skaper. Handelsnæringa vil velje den løysinga som dekkjer etterspørselen på ein mest mogleg kostnadseffektiv måte. Fleire handelsformer grensar opp mot det som i dag fell inn under definisjonen av oppsøkjande handelsverksemd. Handel via Internett, telefon, postordre og liknande blir likevel ikkje ramma av lovforbodet mot oppsøkjande handel med daglegvarer utanom fast utsalsstad.
Næringslovutvalet peiker òg på at forbodet mot oppsøkjande handel berre gjeld daglegvarer, og at det ut frå eit forbrukarsynspunkt vil vere større motførestellingar knytte til direktesal med andre typar varer. Grunnen til det er at prisen på andre typar varer normalt vil vere monaleg høgare enn for daglegvarer. Kjøp av dyre støvsugarar, teppe eller liknande kan derfor få meir alvorlege konsekvensar for forbrukarane enn kjøp av varer som blir definerte som daglegvarer. Når det i utgangspunktet er tillate å selje slike varer, tyder det på at det ikkje er særleg tungtvegande forbrukaromsyn som taler for å halde oppe eit forbod mot oppsøkjande handel med daglegvarer.
Av høringsinstansane uttaler blant anna Forbrukarrådet at omførselshandel:
«kan være med på å sikre tilbud til forbrukerne i lokalmiljøet, som i en del tilfelle har blitt svekket grunnet utbygging av store handlesentre. Videre kan omførselshandel med dagligvarer og andre bransjevarer fungere som et alternativ for kundegrupper som ikke er så mobile, f eks eldre handikappede eller mennesker uten tilgang til bil/offentlige kommunikasjonsmidler».
Ut over dette har ingen av høringsinstansane kommentert forslaget ut frå omsynet til forbrukarane.
3.9 Oppsummering
Skiljet mellom daglegvarer og andre varer når det gjeld høvet til å drive ulike former for handelsverksemd, synest etter Nærings- og handelsdepartementetsi meining ikkje lenger velgrunna. Utgangspunktet i den noverande lova om forbod mot omførselshandel med daglegvarer har vist seg lite formålstenleg. Mange næringsdrivande ønskjer å drive ulike former for direktesal, og dei søkjer om løyve i fleire kommunar. Dei mange søknadene og dei ofte vanskelege avvegingane som er nødvendige, krev til dels store økonomiske ressursar hos kommunar og fylkesmenn.
Ordninga med kommunal dispensasjonsheimel i kvart tilfelle fungerer lite tilfredsstillande i praksis. Departementet har erfaring med dårleg og til dels lovstridig saksbehandling, forskjellsbehandling frå søkjar til søkjar og frå kommune til kommune og ei gjennomgåande for streng praktisering i forhold til intensjonane med lova og dei retningslinene som departementet har sendt ut. Det restriktive utgangspunktet til lova og den restriktive praktiseringa i kommunane av dispensasjonsheimelen i § 3-2 andre ledd, kan føre til alvorlege konsekvensar for dei verksemdene som i stor utstrekning har basert seg på omførselshandel.
Nærings- og handelsdepartementetmeiner at omsetningsformene i daglegvarehandelen bør vere underlagde færrast mogleg offentlege reguleringar. Forbodet i handelslova mot oppsøkjande handel med daglegvarer utanom fast utsalsstad inneber etter departementetsi meining ei uheldig konkurranseavgrensing. Konkurranse mellom ulike omsetningsformer kan ha positive verknader på pris, kvalitet og service. Dispensasjonsordninga i lova inneber dessutan tvilsame sider, blant anna ved moglegheita for usakleg forskjellsbehandling. Vidare meiner Nærings- og handelsdepartementetat fleire av dei nye omsetningsformene som veks fram, har så klare likskapstrekk med omførselshandel at eit vidare forbod mot denne forma for sal i seg sjølv vil vere forskjellsbehandling.
Departementetser òg at fritt direktesal kan ha enkelte negative sider i forhold til interessene til forbrukarane i form av blant anna utilbørleg kjøpepress og liten sjanse til å samanlikne tilboda. Forbrukaromsynet er likevel teke vare på gjennom det eksisterande forbrukarregelverket, blant anna gjennom Forbrukarrådet og forbrukarombodsordninga og dessutan angrefristlova, lov om helgedagsfred, forbrukarkjøpslovgivinga og helse-, hygiene-, kvalitets-, pris- og merkingsforskrifter. Det er dessutan på det reine at omførselshandel òg kan innebere fordelar for forbrukarane. Han kan blant anna gi folk sjansen til å kjøpe varer som dei elles ikkje ville finne på den aktuelle plassen. Departementet meiner såleis at omsynet til forbrukarane ikkje tilseier større avgrensingar i alternative omsetningsformer med daglegvarer enn med andre varer. Eventuelle ulemper for forbrukarane ved slikt sal vil sannsynlegvis vere mindre ved sal av daglegvarer enn av andre varer, blant anna fordi daglegvarene er mykje billegare enn andre varer som blir selde på denne måten.
Retten til andre salsformer for daglegvarer enn stadbunden butikkhandel bør etter departementet si meining i utgangspunktet ikkje bli bestemt ved offentlege reguleringar, men avgjerast av forbrukarane sjølve ved korleis dei faktiske utnyttar eller avviser desse salsformene.
Enkelte av høringsinstansane hevdar at omsynet til den stadbundne handelen er eit avgjerande argument mot å tillate omførselshandel med daglegvarer. Dei skadeverknadene som omførselshandelen har for den stadbundne butikkhandelen, er etter departementet si meining overdrivne. Andre faktorar som kostnadsforhold og konkurransen frå kjøpesenter og varehus er etter alt å dømme den viktigaste årsaka til at mindre daglegvarebutikkar får svikt i omsetninga si.
Det er ikkje mogleg å trekkje nokon eintydig konklusjon av merknadene frå høringsinstansane. Forbrukarinstansane går imot forslaget av frykt for konsekvensane for den stadbundne handelen, mens næringsorganisasjonane stort sett gir uttrykk for synspunkt i samsvar med hovudinteressene til næringane.
Å oppheve denne lovføresegna vil heller ikkje vere noko stort sprang i forhold til den utviklinga som handelslovgivinga likevel har hatt dei seinare åra. Handels- og skipsfartsdepartementet foreslo som nemnt ovanfor alt i 1983 å frigi alle former for omførselshandel. Men daglegvarer blei likevel unnatekne som ei følgje av behandlinga i Stortinget. Den utviklinga av handelsnæringa som låg til grunn for forslaget den gongen, har akselerert dei siste 15 åra, og utviklinga av nye salsformer vil etter alt å dømme òg i åra som kjem gå raskt.
På denne bakgrunnen ser Nærings- og handelsdepartementetdet derfor som eit naturleg skritt å oppheve denne lovføresegna.