1 Hovedinnhold og bakgrunn
1.1 Proposisjonens hovedinnhold
Regjeringen legger med dette frem forslag til lov om endringer i lov 2. juni 2000 nr. 39 om apotek (apotekloven) og lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler m.v. (legemiddelloven). Forslagene omfatter:
endringer i apoteklovens eierbegrensningsregler,
hjemmel for å pålegge grossist å innlevere data til legemiddelstatistikk,
hjemmel for å gi saksbehandlingsregler i saker hvor et legemiddels rettighetshaver søker om å få legemidlet opptatt i offentlig refusjonsordning,
hjemmel for å avgiftsbelegge refusjonssøknader og legemidler som er opptatt i offentlig refusjonsordning,
forslag om å erstatte apotekavgiften med en legemiddelavgift som innkreves hos grossist.
I tillegg foreslås enkelte rent tekniske endringer i de to lovene.
1.2 Bakgrunnen for proposisjonen
Proposisjonen fremmes på bakgrunn av et forslag til endringer i apotekloven og legemiddelloven som ble sendt på høring 22. desember 2000. Høringsinstansene er ført opp i vedlegg 3 til denne proposisjonen. Høringsfristen ble satt til 2. februar 2001. Det kom inn 28 høringsuttalelser.
Apotekloven ble satt i kraft 1. mars 2001. På bakgrunn av merknadene fra Stortingets sosialkomite i Innst. O. nr. 52 (1999-2000), finner departementet det naturlig å orientere om overgangen til den nye loven.
1.3 Overgangen til ny apoteklov
1.3.1 Konkurransesituasjonen i apotekmarkedet
Den nye apotekloven ble satt i kraft 1. mars 2001, noe i underkant av ett år etter at Stortinget traff sitt lovvedtak. Fra samme tid ble forskrift av 26. februar 2001 nr. 178 om apotek (apotekforskriften) satt i kraft. Forskriften har utfyllende bestemmelser til loven, og ble utviklet i nær dialog med bransjen.
Ved årsskiftet 1999-2000 var et større antall av apotekene samlet i en bestemt kjede, Apokjeden. Stortingets sosialkomite kommenterte konkurransesituasjonen flere steder i Innst. O. nr. 52 (1999-2000), og forutsatte blant annet at «Apokjedens dominerende posisjon i apotekmarkedet følges nøye av konkurransemyndighetene og av departementet som øverste myndighet for tildeling av bevillinger etter gjeldende lov og eierkonsesjon etter ny lov» (side 22). Videre uttalte komiteen på side 30 i innstillingen:
«I perioden frem til lovens ikrafttredelse legger komiteen til grunn at nødvendige tiltak blir satt i verk for å legge forholdene til rette for konkurranse etter at den nye loven har trådt i kraft. Dette kan blant annet skje ved å gi bindende forhåndstilsagn om konsesjoner etter den nye lovens konsesjonsregler til aktører som antas å kunne bidra til konkurranse i et deregulert apotekmarked.
Komiteen forutsetter videre at søknader om bevillinger til apotek etter den gjeldende loven, samt søknader om opprettelse av medisinutsalg og søknader om flytting av apotek, avgjøres etter en nøye vurdering av konkurransemessige konsekvenser, slik at dominerende aktører i dagens marked ikke favoriseres».
På bakgrunn av dette endret departementet i juni 2000 etableringspolitikken for apotek i den retning komiteen ba om, så langt dette var mulig innenfor de rammer som den dagjeldende loven satt. Hensynet til konkurranse ble definert som en offentlig interesse under utøvelsen av etableringspolitikken, og departementet åpnet for 30 konkurransefremmende nyetableringer allerede under den gamle loven. Den 22. november 2000 ble det så gitt 30 konsesjoner til aktører som ble ansett som egnet til å ivareta konkurransen i apotekmarkedet. Samtlige konsesjonssøknader ble forelagt Konkurransetilsynet til konkurransemessig vurdering før de nye konsesjonene ble gitt.
Ved årsskiftet 2000-2001 ble Apokjedens markedsandel vurdert til rundt 40 pst. Grovt sett var dette en halvering i forhold til situasjonen ett år tidligere. Det var samtidig klart at flere kjeder var godt i gang med å etablere seg i apotekmarkedet, ikke minst ved overtakelse av etablerte apotek. Ved apoteklovens ikrafttredelse var det fire kjeder som søkte eierkonsesjon til apotek: Alliance Unichem Norge AS (37 apotek), Apokjeden AS (26 apotek), Gehe Norge AS (22 apotek), Vituskjeden/Norsk Medisinaldepot ASA (14 apotek). Dette utgjorde ca. en fjerdedel av landets private apotek. De resterende vel 300 private apotekene har knyttet seg til kjeder eller grossister, herunder Holtung AS, gjennom forskjellige former for samarbeidsavtaler og bindinger.
I tråd med uttalelsene i Innst. O. nr. 52 (1999-2000) vil departementet, i samarbeid med Konkurransetilsynet, fortsatt foreta konkurransemessige avveininger i konsesjonspolitikken. Disse avveiningene vil skje med utgangspunkt i apotekloven § 2-2 annet ledd jf. apotekforskriften § 13. Sistnevnte bestemmelse lyder slik:
§ 13 Konkurransepolitiske hensyn
Apotekkonsesjon kan ikke innvilges dersom hensynet til en fungerende konkurranse i apotekmarkedet tilsier det og søkeren:
eier eller organiserer apotek som samlet har en omsetning som utgjør mer enn 40 prosent av den totale omsetningen i landets apotek som ikke er sykehusapotek, eller
har et betydelig samarbeid med foretak som nevnt i bokstav a.
Første ledd er likevel ikke til hinder for at apotekkonsesjon kan innvilges dersom hensynet til en forsvarlig legemiddelforsyning gjør det nødvendig.
Bestemmelsen gir hjemmel for å avslå søknad om apotekkonsesjon dersom hensynet til en fungerende konkurranse i apotekmarkedet tilsier det. Det er bare når en søker har over 40 pst. markedsandel at det skal foretas en nærmere vurdering av de konkurransemessige konsekvensene for apotekvesenet dersom søknaden innvilges. Markedsandel på over 40 pst. er på den annen side ikke tilstrekkelig i seg selv til å nekte konsesjon.
Utenfor den totale omsetningen etter bokstav a faller omsetningstallene fra landets sykehusapotek. Bakgrunnen er at virksomheten i disse apotekene skiller seg fra virksomheten i de øvrige apotekene på vesentlige punkter.
1.3.2 Distriktstiltak ved lovens ikrafttredelse
Det er et sentralt mål for Regjeringen å opprettholde en god apotekdekning i alle deler av landet. For å sikre apotekdekningen i distriktene ytes det driftsstøtte til distriktsapotek, se nærmere omtalen i St. prp. 1 (2000-2001) under post 70 på side 258. Apoteklovens distriktsvirkemidler er adgangen etter § 2-8 første ledd bokstav e til å sette drift av distriktsapotek som vilkår for apotekkonsesjon i et sentralt strøk, adgang etter § 2-4 til å gi kommuner og fylkeskommuner apotekkonsesjon samt hjemmel i § 2-2 tredje ledd til å gi forskrift om etableringskontroll i form av et øvre tak for konsesjoner i sentrale strøk (konsesjonstak).
Et utkast til forskrift om etablering av konsesjonstak ble 8. desember 2000 sendt ut på høring, med 19. januar 2001 som høringsfrist. Det kom inn 29 høringssvar. Synet på taket varierte fra støtte til sterk skepsis. De instansene som var negativt innstilt, betvilte at taket ville være et effektivt distriktspolitisk virkemiddel, og la vekt på at et tak kunne få negative følger for konkurransen i apotekmarkedet. En av instansene som uttalte seg sterkt kritisk til taket, Norsk Medisinaldepot ASA,skrev blant annet følgende i sin uttalelse av 19. januar 2001:
«Etter det NMD har grunn til å tro, er kun et fåtall apoteker i distriktene truet av nedleggelse. I alle disse tilfellene skyldes dette at apoteket ikke har et økonomisk drivverdig kundegrunnlag. (...) Følgelig er det grunn til å anta at kun et fåtall apoteker i distriktene vil legges ned. Dersom departementet trekker konsesjonstakforskriften, vil NMD derfor tilby seg å drive de apotekene i distriktene som mot formodning vil bli lagt ned som en følge av den nye loven, under forutsetning av at det ikke finnes andre apoteker på stedet og at NMD mottar ordinær driftsstøtte til dette apoteket».
På bakgrunn av denne uttalelsen innledet departementet drøftelser med Norsk Medisinaldepot om en avtale om opprettholdelse av apotektilbud i distriktene. Avtalen ble inngått 28. februar 2001 og gjort kjent gjennom en pressemelding samme dag. Avtalen følger som vedlegg 1 til proposisjonen. De kommuner som omfattes av avtalen, er oppført i vedlegg 2.
Adgangen etter apotekloven til å etablere konsesjonstak ble på denne bakgrunn ikke benyttet da loven trådte i kraft 1. mars 2001. Etter departementets vurdering er avtalen et mer effektivt virkemiddel for å sikre distriktsapotekene enn det taket ville vært. Avtalen kommer til anvendelse ved nedleggelse av apotek i en av de aktuelle kommunene, men bare hvis det er på det rene at ingen annen aktør ønsker å etablere seg der.
Det sentrale i avtalen er Norsk Medisinaldepots garanti. Avtalen kunne således vært inngått med hvilken som helst aktør i apotekmarkedet som ikke ser seg tjent med konsesjonstaket og som har tilstrekkelig styrke til å kunne garantere for apotekdekningen i distriktene. Andre aktører har imidlertid ikke tapt noe på at det er Norsk Medisinaldepot som er part i avtalen, ettersom selskapet ikke har ervervet noen eksklusive rettigheter gjennom den. Etter departementets vurdering har avtalen av den grunn ingen skadelige effekter for konkurransen. Tvert om er avtalen, slik departementet ser det, egnet til å styrke konkurransen i apotekmarkedet, idet den erstatter en takordning som gjennom begrenset etablering av nye apotek etter alt å dømme ville gitt de etablerte apotekene betydelig mindre konkurranse enn hva det er grunn til å forvente nå.
Avtalen varer til 1. mars 2004. Om Norsk Medisinaldepot ved avtalens opphør ikke ønsker å drive videre apotek som selskapet pliktmessig har overtatt i henhold til avtalen, står departementet fritt til å bruke hjemmelen i apotekloven § 2-8 første ledd bokstav e til å pålegge Norsk Medisinaldepot, eller en annen aktør i apotekvesenet, videre drift av apoteket.
1.3.3 Etableringspolitikken fremover
Departementet forventer at antallet apotek vil stige som følge av den nye apotekloven. Flest nyetableringer forventes i mer befolkningstette deler av landet, der det i dag er forholdsvis få apotek sett i forhold til folketallet. Fraværet av konsesjonstak vil ventelig føre til raskere vekst i antall nyetableringer.
Uten tak blir tilgangen på arbeidskraft med farmasøytisk embetseksamen - og utnyttelsen av denne arbeidskraften - den viktigste begrensende faktor for veksten i apoteketableringer. Det er antagelig rom for en noe mer effektiv utnyttelse av farmasøytene, samtidig som den faglige kvaliteten opprettholdes på et høyt nivå. Departementet legger derfor til grunn at det innenfor rammen av eksisterende antall farmasøyter vil være rom for netto tilvekst av apotek.
Man kan se for seg en utvikling der den friere etableringsadgangen vil lede til overetablering av apotek. Med overetablering av apotek menes at antallet apotek blir for stort til at det faglige miljøet i apoteket kan opprettholdes. Dette vil svekke bedriftens kompetanse og dermed også tilbudet til befolkningen. En slik utvikling er uønsket. Dersom utviklingen går i en slik retning, vil departementet drøfte situasjonen med næringen og profesjonen og vurdere egnede tiltak.