9 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovutkastet

Til endringen i § 1

Formålsbestemmelsen er utvidet for å synliggjøre at anskaffelsesregelverket er et sentralt virkemiddel for å hindre at offentlige innkjøp skjer på en måte som kan undergrave allmennhetens tillit. Det vises for øvrig til reglene om habilitet i forskrift om offentlige anskaffelser.

Til endringen i § 2

Bestemmelsens første ledd er omskrevet som følge av to regeltekniske endringer. For det første er den nærmere definisjonen av offentligrettslige organer i gjeldende § 2 første ledd bokstav b, erstattet av begrepet «offentligrettslige organer». Det nærmere innholdet av begrepet vil nå kun fastsettes av Kongen i forskrift. Hensikten er å unngå tolkningstvil mellom lovens og forskriftens definisjon. Forskriftens definisjon vil være relativt detaljert, og er nært knyttet opp til EF-direktivene som ligger til grunn for det norske regelverket. Endringen medfører ingen realitetsendring.

For det andre er opplistningen av hvilke forsyningssektorer som omfattes av loven i gjeldende § 2 første ledd bokstav c, erstattet av begrepet «forsyningssektorene». Begrunnelsen er at det ikke skal være nødvendig å endre loven dersom enkelte av disse sektorene får fritak fra å følge anskaffelsesregelverket i henhold til den nye prosedyren i artikkel 30 i direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av innkjøpsreglene for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. Endringen medfører ingen realitetsendring. Hvilke rettssubjekter innenfor forsyningssektorene som er omfattet, er for øvrig begrenset av internasjonale forpliktelser og forskrifter gitt i medhold av loven.

Bestemmelsens tredje ledd fremstår i dag som en plikt for Kongen til å gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard. Da dette ikke er ment å være en plikt, endres ordlyden fra «Kongen gir forskrift...…» til «Kongen kan gi forskrift...…».

Til endringen i § 6

Som følge av endringen i § 2 første ledd bokstav b, er henvisningen til denne bestemmelsen erstattet med begrepet «offentligrettslige organer».

Videre oppstilles det et krav om at offentlige oppdragsgivere skal ta hensyn til universell utforming under planleggingen av den enkelte anskaffelse. I begrepet universell utforming ligger det en ambisjon om at alle produkter, tjenester, bygninger og omgivelser skal planlegges slik at de kan brukes på like vilkår av så mange som overhodet mulig. Det er sentralt at denne plikten blir lagt til planleggingsfasen, da det er i denne delen av anskaffelsesprosessen oppdragsgiver har best forutsetning til å vurdere hvilke hensyn og funksjoner anskaffelsen skal oppfylle. Bestemmelsen legger ikke føringer på bestemte fremgangsmåter eller løsninger, men overlater til oppdragsgiver å vurdere hvordan hensynet til universell utforming best kan ivaretas. Bestemmelsen er generell og har en naturlig tilknytning til de overordnede krav til enhver anskaffelse, og er ikke betinget av anskaffelsesmåter, prosedyreregler eller terskelverdier. På enkelte områder vil imidlertid hensynet til funksjonshemmede ha liten eller ingen relevans. Dette kan for eksempel gjelde visse forsvarsanskaffelser. For slike anskaffelser vil plikten til å ta hensyn til universell utforming være oppfylt ved å konstantere at hensynet til universell utforming ikke er relevant for de funksjoner anskaffelsen skal oppfylle.

Hensynet til universell utforming er også synliggjort i overskriften til bestemmelsen.

Det vises for øvrig til forarbeidene til bestemmelsen i NOU 1997:21 kapittel 7.6 og Ot.prp. nr. 71 (1997-98) kapittel 9.

Til endringen i § 7 annet ledd

Som følge av endringen i § 2 første ledd bokstav c, er opplistningen av de ulike forsyningssektorene erstattet av begrepet «forsyningssektorene».

Til endringen i § 7a første ledd

Tillegget i lovteksten medfører at tvisteløsningsorganet tillegges myndighet til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr i henhold til forslaget til ny § 7b.

Til ny § 7b

Bestemmelsen er ny og hjemler adgang til å ilegge overtredelsesgebyr mot ulovlige direkte anskaffelser. Dette er en sivilrettslig sanksjon som faller inn under gruppen av forvaltningssanksjoner.

Etter første ledd første punktum kan sanksjonen kun rettes mot oppdragsgiver. Dersom en ansatt har handlet sterkt klanderverdig på vegne av oppdragsgiver, og oppdragsgiver ønsker å påtale dette, må eventuelt tjenestelige sanksjoner nyttes. Avgrensningen av begrepet oppdragsgiver følger den samme avgrensning som i forskrift om offentlige anskaffelser. Denne avgrensningen er ikke nødvendigvis sammenfallende med avgrensningen av den aktuelle juridiske person som oppdragsgiver er en del av. Avgrensningen springer ut av en tolkning av forskriftens bestemmelse om beregning av anskaffelsens verdi (gjeldende forskrift § 2-3). I følge denne læren må det dreie seg om innkjøpsuavhengige enheter. Relevante momenter inkluderer selvstendig budsjett og innkjøpsansvar. Dette innebærer for eksempel at en skole, et departement og underliggende organer, kan være oppdragsgivere i lovens forstand.

Det er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr at overtredelsen er grovt uaktsom eller forsettelig fra oppdragsgivers side, eller fra en som handler på vegne av oppdragsgiver. Skyldkravet gjelder både det faktiske og rettslige grunnlaget for overtredelsen. Det understrekes i denne forbindelse at offentlige oppdragsgivere forutsettes å ha god oversikt over regelverket for offentlige anskaffelser og at det derfor ikke vil være noen høy terskel for å anse en rettsuvitenhet som grovt uaktsom. Ved vurderingen bør det tas hensyn til om regelverket eller den konkrete subsumsjonen fremstår som uklar, og hvilke tiltak som er truffet for å sikre god regelkunnskap og -innsikt. Det presiseres for øvrig at det ikke er et krav om at en enkelt person har handlet forsettelig eller grovt uaktsomt, men at det også kan være feil begått på forskjellige plan i oppdragsgiverens organisasjon, og som hver for seg ikke kan karakteriseres som grovt uaktsomme, men som samlet sett gjør at oppdragsgiveren må sies å ha opptrådt grovt uaktsomt.

Overtredelsesgebyr kan kun nyttes mot ulovlige direkte anskaffelser. I bestemmelsens første ledd annet punktum er definisjonen av dette begrepet knyttet opp til brudd på kunngjøringsplikten. Det typiske eksempelet på en ulovlig direkte anskaffelse, er når oppdragsgiver splitter opp en anskaffelse i den hensikt å komme under den nasjonale terskelverdien. Et annet eksempel er når oppdragsgiver forlenger, utvider eller endrer avtaler med en opprinnelig leverandør, til tross for at det ikke foreligger opsjoner i den opprinnelige kontrakt til å gjøre dette, slik at en i realiteten står overfor en ny avtale som skal tildeles etter regelverket. Det vil også være en ulovlig direkte anskaffelse når oppdragsgiver benytter seg av rammeavtaler som andre oppdragsgivere lovlig har inngått, uten at kontrakten eller kunngjøringen lovlig rommer muligheten for at andre virksomheter enn de kontrakten er inngått med, kan gjøre bestillinger fra den.

Bevisføringsplikten vil påligge begge parter i saken. Oppdragsgiver har dessuten plikt til å sørge for at hensynet til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette gjøres blant annet gjennom protokoller og skriftlige begrunnelser. Hvis oppdragsgiver unnlater å oppfylle sin bevisføringsplikt, for eksempel ved å nekte å utlevere relevante dokumenter, vil dette normalt belastes oppdragsgiver ved bevisvurderingen.

I bestemmelsens annet ledd er det angitt hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved utmålingen av overtredelsesgebyret. Bestemmelsen inneholder ingen uttømmende oppregning av hvilke momenter det kan legges vekt på. Av samme ledd fremkommer det at overtredelsesgebyret ikke kan overstige 15 prosent av anskaffelsens verdi. Den nærmere avgrensningen av hva som utgjør en anskaffelse, følger avgrensningen av det samme begrepet i forskrift om offentlige anskaffelser (gjeldende forskrift § 2-3).

Det følger av bestemmelsens tredje ledd første punktum at vedtak ikke kan påklages. Den som vil prøve vedtaket må gå til søksmål mot håndhevelsesorganet.

I følge tredje ledd annet punktum forfaller overtredelsesgebyret til betaling to måneder etter at vedtak er fattet.

Det følger av bestemmelsens tredje ledd tredje punktum at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr bortfaller etter to år. Fristens utgangspunkt er når kontrakt inngås. Fristen avbrytes når tvisteløsningsorganet meddeler oppdragsgiver at det har mottatt en klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse.

Det følger av fjerde ledd at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, med de begrensninger som følger av lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og sikring § 1-2. Det vises for øvrig til at kommuneloven § 55 avskjærer muligheten til å ta utleggspant i kommuner.

Når en sak om overtredelsesgebyr bringes inn for domstolene, følger det av femte ledd første punktum at retten kan prøve alle sider av saken og treffe realitetsavgjørelse. Rettens kompetanse tilsvarer departementets kompetanse som klageorgan i tradisjonelle forvaltningssaker. Når det gjelder spørsmålet om et søksmål skal ha oppsettende virkning, gjelder den alminnelige regel i forvaltningsloven § 42, som gir forvaltningen adgang til å beslutte utsatt iverksetting dersom parten eller annen med rettslig klageinteresse akter å gå til søksmål for å få prøvet vedtaket.

I femte ledd annet punktum er det tatt inn en særskilt hjemmel for at også statlige myndigheter og organer kan begjære en sak prøvet for retten. Bakgrunnen er at staten regnes som én juridisk person i norsk sivilprosess, og at det følger av dette at staten ikke kan saksøke staten uten særskilt hjemmel.

Hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr gjelder kun overfor ulovlige direkte anskaffelser foretatt etter lovens ikrafttredelse.

Overtredelsesgebyret tilfaller statskassen.

Til endringen i § 8 annet ledd første punktum

Som følge av endringen i § 2 første ledd bokstav c, er opplistningen av de ulike forsyningssektorene erstattet av begrepet «forsyningssektorene».

Til endringen i § 11 første ledd