1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Energiloven trådte i kraft 1. januar 1991. Den første tiden loven var virksom var det særlig vekt på økt markedsorientering i energisektoren og effektiv utnyttelse av eksisterende anlegg. Dette er fortsatt viktige elementer, men i tillegg har det blitt økt oppmerksomhet rundt behovet for investeringer, både en økt satsing på fornybar energiproduksjon og for økte investeringer i elektrisitetsnettet. Denne proposisjonen tar særlig for seg utfordringene knyttet til å ha et tilfredsstillende overføringsnett for strøm.

Det er ikke aktuelt for regjeringen å endre grunnprinsippene i energiloven.

Regjeringen vil legge til rette for

• en økt satsing på fornybar energi og energieffektivisering

• en god koordinering av nett, produksjon og forbruk

• et robust og sikkert nett i alle deler av landet for pålitelig og effektiv overføring av kraft til en mest mulig lik pris

1.2 Om nettpolitikk

I kapittel 3 omtales spørsmål i nettpolitikken som regjeringen er opptatt av. Disse delene av nettpolitikken er det viktig å få belyst i sammenheng med lovforslagene. Det vises til anmodningsvedtak fra Stortinget til Regjeringen - vedtak nr. 84 (2008-2009), jf. Innst. S. nr. 63 (2008-2009), romertall II:

«Stortinget ber Regjeringen om at det i forbindelse med den varslede evalueringen av energiloven foretas en gjennomgang av nettpolitikken, herunder investeringsinsentiver, sammenhengen mellom nett og produksjon og tilknytning av elektrisitet fra ny fornybar energiproduksjon, og at eventuelle justeringer av gjeldende lov og regelverk gjennomføres.»

Anmodninsvedtaket besvares i 3.2 og 3.3.

Regjeringen vil peke på at energiloven har virket i over 18 år. Loven er etablert som en del av norsk energipolitikk. Den er i dag en sentral del av styringen av energisektoren, og er supplert med omfattende regulering av markedsforhold og nettvirksomhet. Energiloven har gitt en effektiv utnyttelse av ressursene og bidratt til at det har vært nødvendig med mindre utbygging av kraft og nett. Den har fått fram de store verdier energisektoren og særlig vannkraften har for det norske samfunn. Gjennom kraftsektoren har staten og kommunene fått betydelige bidrag til velferdstiltak. Kraftprisene i Norge varierer med nedbør og temperatur gjennom sesonger og fra år til år. Svingningene i kraftprisene har vært godt begrunnet som en effektiv måte for å håndtere knapphet, men har vært og vil fortsatt være krevende å håndtere og kan slå uheldig ut. Energiloven har gitt en utjevning av kraftprisene på landsbasis, men fortsatt består noen vesentlige forskjeller i overføringstariffer. Regjeringen vil se på mulighetene for utjevning av disse forskjellene, inklusive felles nasjonale nettariffer.

Energiloven legger opp til markedsbasert prissetting av kraft, og gir samtidig et godt grunnlag for samfunnsmessig styring. Konsesjonsbehandling av ulike energitiltak er et viktig redskap i så måte. Loven er godt egnet for å kombineres med nødvendige miljøtiltak som utslippskvoter og støtte til fornybar energi.

Regjeringen har en aktiv politikk for miljøvennlig energiomlegging. I tillegg til å ha en positiv effekt på kraftbalansen og forsyningssikkerhet, er energiomlegging et viktig bidrag for å redusere klimautslipp. Fordi det er tett samspill mellom utviklingen i forbruk, produksjon og nett, vil en økt satsing på fornybar energiproduksjon påvirke behovet for utbygging og utvikling av overføringsnettet. Det er viktig å legge til rette for god koordinering av forbruksutviklingen, investeringer i nett og i ny produksjon. Regjeringen vil påpeke at det er nettselskapenes oppgave å utvikle nettet.

Utfordringen knyttet til koordineringen kan føre til regionale ubalanser. Statnett har i dag flere tiltak for å sikre balanse i områder som er spesielt sårbare som følge av begrensinger i overføringskapasitet. For å håndtere flaskehalser i regional- og sentralnettet, kan Statnett opprette prisområder ved forventet energiknapphet i et geografisk avgrenset område. Regjeringen ønsker ikke at det i lange perioder skal være store regionale prisforskjeller. Det er av den grunn nødvendig å ha et robust overføringsnett i alle deler av landet og til utlandet.

Det norske kraftsystemet er sårbart fordi kraftproduksjonen kan variere sterkt fra år til år som følge av variasjoner i nedbørsforholdene. Overføringsforbindelsene med utlandet er med på å sikre at kraftforbruket kan dekkes opp med import i perioder med svikt i den innenlandske vannkraftproduksjonen. I tillegg er det nødvendig å sikre at det finnes gode tiltak for håndtering av anstrengte kraftsituasjoner og oppdaterte planer for rasjonering.

Det stilles betydelige krav til nettinvesteringer i de neste årene, blant annet som følge av økt satsing på fornybar energiproduksjon, behov for reinvesteringer i gammelt nett og mer ekstremt vær. Nettpolitikken er en viktig del av regjeringens klimasatsing. Regjeringen vil legge til rette for at investeringstakten i nettet holdes på et nivå som sikrer god og stabil leveringspålitelighet i Norge. Gjennom direktereguleringer, økonomisk regulering og tilsyn er nettselskapene gitt incentiver til investeringer, drift og vedlikehold av nettet. Den økonomiske reguleringen garanterer bransjen en rimelig avkastning på sine samlede investeringer over tid.

Klimaforlikets punkt 5.6. om å øke energieffektiviteten i nettet og kraftproduksjonen med 20 prosent innen 2020 foreslås tatt ut. Departementet er opptatt av å legge til rette for å øke energieffektiviteten i nettet og opprusting og utvidelse av kraftproduksjonen for å utnytte eksisterende vannkraftstruktur bedre. Å oppnå målet på 20 prosent økt energieffektiviteten innen 2020 vurderes imidlertid ikke å være mulig ut fra tekniske, økonomiske og miljømessige forhold. Forslaget i denne proposisjonen om å innføre en tilknytningsplikt for produksjon på alle nettnivå vil bidra til bedre nettilgang for mindre kraftverk. Dersom lovforslaget blir vedtatt vil andre del av punktet i klimaforliket om å gi mindre kraftverk lettere tilgang til nettet være oppfylt.

I konsesjonsbehandlingen av kraftledninger vurderes nytte og ulemper opp mot hverandre. Gjennom konsekvensutredninger og pålegg om avbøtende tiltak søkes det å øke nytten og redusere konfliktene knyttet til kraftledningen. Disse vurderingene og beslutningsgrunnlaget som innhentes skal nå styrkes ytterligere. Departementet har gått gjennom eksisterende prosesser og legger her frem en strategi for hvordan det skal tas enda sterkere hensyn til miljø, estetikk og lokalsamfunn når forsterkninger i kraftnettet planlegges og når søknader om fornyelse av konsesjoner behandles.

Strategien inneholder en tiltakspakke med to ulike typer tiltak.

Systemmessige tiltak på regionalt nivå: Konsesjonsbehandlingen skal legge økt vekt på å se energisystemet i de ulike regioner i sammenheng, på tvers av spenningsnivåene. Det skal vurderes om det finnes muligheter for transformering, sanering og omstrukturering av nett som kan øke nytten eller redusere den totale belastningen regionen påføres av kraftledninger.

Avbøtende tiltak på det konkrete anlegg: Innsatsen innen vurdering og pålegg om avbøtende tiltak skal forsterkes ytterligere. I tillegg til alternative trasévalg, er særlig kamuflasjetiltak, tiltak av hensyn til fugl, og kabling sentrale tema det redegjøres for i strategien.

1.3 Hovedtrekk i departementets lovforslag

I kapittel 4 omtales og vurderes lovforslagene nærmere. Høringsuttalelsene gjennomgås i tilknytning til de enkelte lovforslagene.

Departementet foreslår å innføre en tilknytningsplikt for produksjon i energiloven ny § 3-4 for å sikre at samfunnsmessig rasjonelle prosjekter gjennomføres. Dersom et samfunnsmessig rasjonelt produksjonsprosjekt krever nettinvesteringer, plikter nettselskapet å utrede, omsøke og eventuelt bygge nett uten ugrunnet opphold, slik at det så snart som mulig blir driftsmessig forsvarlig å tilknytte produksjonsprosjektet. Inntil det er tilfelle kan ikke nettselskapet pålegges tilknytning. I de tilfellene nettselskapet mener at nettilknytning sett i sammenheng med produksjonsprosjektet ikke er samfunnsmessig rasjonelt, må selskapet søke om fritak fra tilknytningsplikten. Konsesjonsmyndigheten skal da gjøre en vurdering av om produksjons- og nettprosjektet samlet sett er samfunnsmessig rasjonelle.

Departementet ser at etablering og utvidelser av store forbruksenheter potensielt kan medføre en utfordring for kraftsystemet. En vurdering av om store nye forbruksenheter skal etableres, må gjøres på et bredt grunnlag, hvor forholdet til kraftsystemet skal inngå som en del av vurderingsgrunnlaget. I revidert veileder for konsekvensutredning og søknad om tillatelse for utbygging og drift av petroleumsanlegg (veileder for PUD/PAD) er det presisert at forholdet til nett, kraftsystemet og kraftbalansen må utredes. Videre fremgår det at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Statnett og lokale nettselskap skal være høringsinstanser. Andre store forbruksetableringer vil i mange tilfelle kreve reguleringsplan i medhold av plan- og bygningsloven. Kommunene er her tildelt en sentral rolle. Departementet peker på viktigheten av at forholdet til nett, kraftsystem og kraftbalanse utredes og vurderes i forbindelse med etablering av nytt stort forbruk.

Departementet foreslår i ny § 3-4 en lovfesting av dagens praksis om å tilknytte forbruk på regional- og sentralnettet. Disse nettnivåene er i dag ikke omfattet av leveringsplikten i energiloven § 3-3. Forslaget innebærer at det blir en tilknytningsplikt for forbruk på alle nettnivåer. Ved en innføring av tilknytningsplikt for forbruk, har nettselskapet fortsatt en rett til å kreve at en forbruker, på samme måte som produsenter, må vente med å tilknytte seg nettet eller øke forbruket til det er driftsmessig forsvarlig.

Departementet foreslår at det innføres en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller. Med ekstraordinære tilfeller mener departementet de tilfellene der tilknytning av forbruk vil være ekstremt krevende for kraftsystemet, med hensyn til kostnader og tid eller kraftbalansen regionalt eller nasjonalt.

Departementet ser at finansiering av investeringene, og fordeling av kostnadene ved nettutvidelser og investeringer blir viktig. Fordeling av kostnadene vil alltid være vanskelig. Departementet legger vekt på å få til en fordeling hvor de ulike hensynene avveies og som gir gode lokaliseringssignaler. Økt utbygging av fornybar energi er et nasjonalt og internasjonalt satsingsområde som det er rimelig at alle, både produsenter, forbrukere og storsamfunnet, bidrar til å finansiere.

Departementet foreslår å innføre krav om eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg. Departementet mener det er viktig at konsesjonæren har god kontroll med aktiva og rettigheter tilknyttet elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg til å kunne ivareta alle sine plikter etter lov, forskrifter og konsesjoner. En mulig utvikling med salg og tilbakeleie gjør det nødvendig med en presisering i energiloven av hva som kreves av konsesjonærene når det gjelder kontroll med og eierskap til elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg. Det foreslås at energiloven §§ 3-1, 3-2 og 5-1 endres slik at den konsesjonspliktige virksomhet omfatter å bygge, eie og drive elektriske anlegg og fjernvarmeanlegg. Departementet peker på at konsesjon etter disse bestemmelsene som hovedregel skal gis til ett selskap som både skal eie og drive anlegget. Departementet ser imidlertid at det er behov for unntak fra denne hovedregelen, slik at det fortsatt skal være rom for fleksible og rasjonelle organiseringer av kraftproduksjon, kraftoverføring og fjernvarmevirksomhet.

Departementet foreslår å innføre konsesjonsplikt for lavspente elektriske anlegg. Departementet foreslår endringer i energiloven §§ 3-1 og 3-2, som vil åpne for at departementet gjennom endring i energilovforskriften kan presisere at hovedregelen vil være at områdekonsesjonæren bygger, eier og driver nettanlegg i det geografiske området områdekonsesjonen gjelder for. For øvrig vil det kreves anleggskonsesjon for å bygge, eie og drive lavspente elektrisk anlegg med nominell spenning fra 230 V til 1 kV. Imidlertid vil det være behov for unntak fra forslaget om konsesjonsplikt for visse lavspente elektriske anlegg. Departementet legger til grunn at dagens konsesjonsgrense skal videreføres hva gjelder nettilknytning av småkraftproduksjon.